一、对1998年后我国城市住房制度改革的评价

(一)1998年国务院23号文的要点

国务院于1998年7月发出了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》。《通知》指出，深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。推进房改的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

根据《通知》要求，1998年下半年开始停止住房实物分配，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资、住房公积金、个人住房贷款以及由地方财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。

推行住房分配货币化，就是在实行住房补贴和住房公积金的基础上，彻底取消原来的实物供给与配置方式，职工要解决居住问题就必须到房地产市场上购买或租赁，从而从根本上解脱国家和单位在住房供给问题上承担的无限责任，以实现自住其力和住房供给市场化。

(二)1998年后住房制度改革的模式特征

1998年以后，在住房制度改革以市场化为取向的推动下，以市场为主导的住房供给模式基本形成，并且几乎覆盖了整个城市社会。这个模式的主要特征有：其一，住房市场是一个庞大的供给平台，它可以满足各种不同的住房需求。其二，在这个平台上，产权是交易对象，货币是媒介，价格是信号，公平竞争是运行规则；在这些条件下，只有当有效需求和有效供给相互契合时，价值才得以实现。其三，以市场为主导的住房供给模式的适用范围是有限的，即市场化的住房供给只适用于有支付能力的人群。其四，住房供给以市场为主导存在着诸多风险，其中包括供给结构失衡的风险，权力与资本结盟的风险等。

(三)对1998年后住房制度改革的评价

以市场为主导的住房供给制度在提高城市住房供给与配置效率方面作出了巨大贡献。其主要表现为：第一，在一个较短的时期让相当一部分城市居民改善了居住条件，目前我国城市人均居住面积为20多平方米；第二，以市场作为住房供给和配置的平台，可以满足不断增长的对住房的多样性需求；第三，利用市场供给和配置住房，各级政府不仅大大减少了对住房的投资，并且通过发展住宅业取得了不少的经济收益，同时改变了城市面貌和硬件环境。

然而，在当前我国的相关法律和产权制度、监管制度不健全的情况下，这个制度的运行趋于异化，并且产生了以下弊端。

首先，这个制度的运行遵循的是自住其力准则和市场交换准则，因此它所供给的住房主要针对有支付能力的城市人群，而将无自住其力能力的低收入人群或其他弱势群体排除在外，从而使城市中的这部分群体得不到最基本的生活保障，造成城市社会在居住问题上的不和谐。

其次，在现有体制存在严重缺陷和发展取向重经济轻社会的情况下，它的运行趋于异化，其集中的表现就是权力与资本的结盟。这种结盟，一方面造成供给方和需求方在权力(资源掌控权、市场话语权、市场调控权)方面的严重不对称，形成了供给强势和需求弱势，从而导致城市住房产业保障居住这一最基本社会功能的缺失：另一方面，促使住房产业演化为利益集团瓜分城市土地等资产以及掠夺居民存款的工具，加剧城市贫富差距和城市社会的不和谐。

再次，在城市土地资源短缺的情况下，加上市场监管不到位和市场趋利性本质的引导，市场的供给往往会追求大房型、高总价，追求一次性销售的业绩而不是长期租赁的业绩，从而造成住房供给结构与有效需求结构之间的不对称，使整个城市房地产供求结构失衡。

除此以外，以权力为支撑形成强势的供给方可以将许多不合理的成本纳入房价，并将其转嫁给需求方，进而造成房价增长的速度大大快于和高于城市居民财富的增长速度，使房价问题成为突出的经济问题和政治问题，并引起中央及方方面面的关注。

从以上分析中可以看出，以市场为主导的住房供给制度同科学发展观与和谐社会构建的要求不相符，因此必须进行制度的重新安排。2007年8月国家颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从制度上强化了对低收入家庭的住房保障力度，能够有效地解决住房制度中的“短腿”问题，有利于真正建立起造福于百姓的城市住房供给制度——保障+市场。

二、构建保障+市场模式的理论要义与框架

(一)保障+市场制度的理论内涵

从理论上讲，保障+市场的城市住房供给制度，是指在对城市不同收入阶层和住房消费能力进行科学分类的基础上，以政府为主提供保障性住房作为住房供给的底线，以市场根据不同需求提供适销对路的住房作为住房供给的主渠道，进而形成保障有力，配置有效并兼顾效率与公平的和谐制度。其中，保障性住房主要由政府提供，其供给方式可以是廉租屋或租金补贴等，针对的是低收入人群和弱势群体；一般的住房则由市场按照房地产的交易规则予以供给。当然，一般情况下两者是分工分头操作，但不排除在一定条件下相互串联运作。

采用保障+市场制度的核心目标，就是每个城市要在守住保障基本居住生活条件这条底线的基础上，通过市场运作最大限度地满足居民的居住需求，不断提高城市居住水平和生活质量，充分体现构建和谐社会与城市让生活更美好的理念。因此，保障居住是首要和基本的任务，各级政府在向“公共服务型政府”转型的过程中应将搞好城市住房保障作为工作的重点。

(二)保障+市场制度的理论要义

1.解决功能缺失。住房的功能由经济功能、社会功能、生态功能所构成。其中经济功能表现为创造价值、积累财富，引导要素合理配置和投资与融资；社会功能包括保障生存生活，构建和谐社区，提高人造景观；生态功能就是提供人与自然和谐的空间，倡导节约、环保与循环经济。在这个功能构成中，社会功能中的保障生存和生活是住房产业的基础性功能，在任何时期、任何条件下都适用。作为生存发展的底线，政府的首要价值取向，就是要充分发挥住房产业保障生存生活的功能。至于经济功能是其次的。

2.克服“两个失灵”——市场失灵和政府失灵。市场失灵除了市场垄断造成以外，另外一种情况也不可忽略，即有效需求的购买力无法对应高企的供给价格而无法促成交易。这种现象在以市场方式提供保障性住房的情况下尤为突出。因此市场失灵时政府必须介入，以保证社会的稳定。当然，城市住房问题全部由政府包下来必定造成政府失灵，这已为历史所证明。在这种情况下必须运用市场手段。构建保障+市场的制度，就是要发挥政府和市场两个积极性，并且分工合作，在有效提供住房保障的基础上，使各个阶层在住房问题上找到合适的位置，同时防止和克服“两个失灵”带来的不良影响。

3.推进和谐城市建设。构建保障+市场的城市住房供给制度，就是要彰显社会发展的成果，促进在居住问题上的社会公平，为低收入者和弱势群体提供最基本的居住保障，同时让这一人群享受改革开放的成果和社会的关爱，从而保障整个城市社会的稳定与安全，并且进一步促进城市生态文明。

(三)保障+市场制度的框架

保障+市场的住房供给制度框架由保障性供给与市场供给两个部分所组成，这两个组成部分相对独立运作，但通过住房租赁市场又相互串联(见图1)，即政府提供租金补贴以后，让一部分保障性住房的需求者到住房租赁市场上去解决自己的居住问题。

图1

在这个制度中，住房的市场供给较好处理，只要按照价值规律规范运作就可以了，在市场平台上看不见的手会充分发挥作用。而住房的保障性供给要满足保障性人群的需求，必须建立和完善三大机制。

1.甄别与进入。在这个机制中核心的问题就是以一定的标准和方法甄别出保障性人群，并将其划入供给范围。具体办法包括：对收入水平进行划分，一种是以家庭收入的绝对值进行划分，另一种是按不同收入家庭数量的百分比进行划分；或者是确定人均住房保障面积标准。一般而言，划分保障性家庭收入水平线标准的做法较为普遍。

2.租金补贴。租金补贴的方式主要有三种。第一种是政府建房，以低租金方式出租给低收入家庭，又称廉租或实物配租；第二种是政府向需保障的人群发放租金补贴，由其到住房租赁市场上自由选择租房；第三种是混合型方式。从我国的国情看，应建立租金补贴为主，实物配租为辅，充分发挥市场和政府两个积极性的机制。

3.调整与退出。调整主要包括进入标准和补贴标准应根据经济发展的条件和水平予以合理的调整，但以不损害保障人群的利益为准。另外，当一部分低收入家庭的收入状况有了好转或明显提高，则应采取减少或取消补贴等方式让其退出保障系统，从而为新的保障家庭腾出空间。

三、政府在保障+市场住房供给制度中的主要职能

在这个制度安排中政府的职能包括两个方面。其一，建立好住房保障平台，提高住房保障的能力。其二，监管市场运作，维护市场秩序，提高市场的规范化程度。在这两大职能中，第一个职能是首要的，因为其符合公共服务型政府的要求；第二个职能是必要的，它的有效发挥能保证住房及整个房地产市场的健康发展。

(一)政府在住房保障方面的主要职能

1.大力宣传租房解困这一理念。政府应理直气壮地宣传要根据家庭的实质情况实行“梯度消费”，尤其是低收入家庭，不要挤到买房的怪圈里，可以通过租赁房屋过上小康日子。政府各部门要想方设法扩大租赁住房的供给。这种宣传和政策可以使政府从目前房地产市场、房地产价格的负面效应中解脱出来，使政府在解决中低收入家庭住房领域真正起到作用，使低收入家庭感到政府是在帮助他们解决困难。

2.建立保障性住房供给的标准体系及相关机制。首先应适度提高标准，扩大保障群体的范围。其具体做法是按照城市居民的收入水平和政府的财力，明确划分住房保障范围，并且在锁定保障规模的条件下，制定住房保障供给的分阶段推进政策和措施。

其次建立和完善享受保障性住房人群的进入和退出机制：第一要建立保障性住房供给台账，科学划分进入这一体系的对象和租住人群的征信档案；第二必须建立严格审查、登记制度，确保对象认定的可靠性；第三应该建立动态的退出机制，即当保障对象的收入水平超出保障标准后，应提供退出渠道，从而保证住房保障体系的滚动运作。

3.从经济上提高低收入者的支付能力。解决住房问题归根到底是要解决职工买房、租房的支付能力问题。现在除了房价确实有些泡沫外，最主要问题是收入与房价的匹配问题。对大多数“工薪阶层”而言，最希望是提高收入，以便能更好地改善居住条件，因此政府就要调整有关规章制度，提高职工收入或提高职工对住房的支付能力。具体的做法包括在政府规定的最低工资标准中应适度考虑住房支出，提高最低收入职工工资中的住房含量，帮助低收入家庭提高支付能力；鼓励企事业单位提高对职工的住房补贴，这部分补贴可以税前列支，同时对职工取得的住房补贴不列入“个调税”范围。

4.优化现有的公积金制度。随着情况的变化公积金的运作也要跟随形势的发展有所创新。原来规定住房公积金仅仅用于买房，不能用于其他住房支出，也不能用以支付房租。低收入家庭本身收入有限，在扣除了住房公积金后，再要支付房租，形成双重房屋支付费用，显然并不十分有利于低收入家庭收支安排。我们建议，调整现有公积金的制度，可以允许对于家庭平均收入线以下家庭可以申请将当月60％的住房公积金通过转账形式支付房租(不能提现)，留下40％住房公积金继续存在公积金中，以备将来买房之用。同时还要扩大“公积金”覆盖面。应该尽可能将进城务工人员也列入公积金保障范围之内，使之同市民一样享受住房公积金待遇。当然，这需要以文件或条例规定，要求任何企业、任何单位只要在该城市支付工资达一年以上(即不是临时工)，就必须为其职工交缴公积金，这一方面是为了扩大公积金交缴面，更重要的是为了维护中低收入职工的住房利益。

5.采用优惠机制，解决特殊困难人群。要解决中低收入家庭住房困难，政府要区别情况，分别对待，对有些特殊人群政府应该想方设法，采取多种形式来帮助此类家庭。

(1)在工业开发区内允许建一些类似以前的职工宿舍，以解决低收入家庭甚至外来工的居住问题。各大城市在郊区开发了大批工业园区，吸引了大量职工前去就业，然而这些地方位置离市中心相对较远，来回并不方便，可以允许在工业园区内鼓励企业建造一些类似于以前职工宿舍的住房，标准比现在的商品房、动迁房为低，让职工有一个就近安居的条件。当然，在这些宿舍中也会有低收入家庭成员，这也从一个侧面解决了一部分家庭的住房困难。因此，要从政策上完善和形成制度使相当一批人(包括外来工)能在工业园区安下心来工作，使他们的住房也有一个落实。

(2)解决老年人的住房困难。在住房条件困难户中，有相当一部分是老年人或与子女共同居住的家庭。解决老年住房困难可以附带解决中低收入家庭住房困难。可以选择三代混住一户的困难家庭，如果老年人有退休收入，且收入稳定，政府可以采用让老年人进入养老院、补贴进入老年公寓的方法来从该户家庭中迁出老年人，这样就可以使该户居住面积抬高，以解决家庭中其他人员的居住困难。当然这种做法的实际操作需要迁出的老年人同子女们订立协议，以保证迁出老年人的生活补贴，平衡子女之间的利益，以及保证此类协议长期有效执行。

(二)政府在监管市场、维护市场秩序方面的主要职能

1.完善城市住房市场的法规体系，以法治市。除了进一步完善住房销售方面的法规以外，更要加快对住房租赁的立法步伐，如可以在现有房地产法规的基础上制定和出台《城市住房租赁法》，其内容应包括租赁性住房建设的促进和住房租赁的保护等。政府通过完善法规体系来保障各市场主体的利益，以及市场运作的稳定性。

2.通过对信息的监管来有效监控城市住房市场。其一，建立和完善住房交易平台，并且使其同登记制度链接从而使交易信息得以公开，并且让交易行为受到登记制度的约束。其二，定期在权威的媒体上公布价格信息，减少信息不对称给消费者形成的误导等；其三，加强信息的分析研究，防止市场的不正常扰动，同时为调控提供科学的依据。

3.打击住房市场中的过度投机。打击过度投机的有效办法是税收。我们认为，国家和政府应对住房及房地产税收制度进行重新设计，其重点不是流通阶段征税，而是保有阶段的征税，即对除一套自住以外的其他住房按超额累进方式征税，这样能较好地抑制过度投机。当然税收制度的重新安排必须建立在有效的房地产评估机制之上。除此以外，对违法违规的市场行为政府部门应利用其执法权予以惩处，以维护正常的市场秩序。