改革开放以来，随着市场化改革的深入，住房市场改革也趋于深入，国家逐步放弃了原有单位统包、统揽的实物福利分房制度，逐步转向为以市场化供求为主、国家福利和集体福利为辅的住房格局，具体表现为商品房、经济适用房、职工居民集资建房等多层次的住房保障体系，收入较高的社会群体通过商品购买形式购买商品房从而改变住房条件，中低收入群体则可以申请、购买经济适用房，而对于收入低、住房条件差，且收入与生活缺乏稳定性保障的群体则可以申请、租用政府提供的廉租房来改善居住条件。所谓廉租房，是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或实物配租的具有社会保障性质的住房。廉租房是政府为解决住房条件差、收入水平低的家庭住房问题而专门设置的一项福利性住房分配制度。①

一、廉租——福利均衡与公共品效应

基于边际效用递减的原则，福利经济学认为，当社会收入分配机制有利于将购买力从富人向穷人转移时，必将增进社会经济福利，任何能增加国民收入而不减少穷人在其中占有的绝对份额的措施，或者使穷人占有的绝对份额增加，而不减少国民收入的措施，都一定会增加社会福利。现代福利经济学认为，社会福利的最大化与均衡是社会福利发展的最终目标。②廉租制度是一种典型的由国家主导的收入再分配制度，而这种制度在不减少社会总福利的前提下，将富人和中等收入家庭的部分收入通过转移支付，提高低收入人群获取住房权益的能力或者降低低收入人群获取住房权益的成本，是典型的帕雷托福利改进，而完善的廉租制度最终将有利于实现“居者有其屋”的社会福利均衡目标。

不仅如此，住房还是人的基本生存需要，是人生存与发展的重要基础，是人最基本的权利。美国心理学家马斯洛指出，人的需求从低层次到高层次依次为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。其中对食物、水、空气和住房等需求都是生理需求，这类需求的级别最低，人们在转向较高层次的需求之前，总是尽力满足这类需求。当前，房价高、住房难，住房问题已经成为社会新的“三座大山”之一，住房权作为人尤其是社会低收入群体所应享有的一项基本权利进一步被凸显了出来。“居者有其屋”不仅是社会福利均衡与最大化的要求，更是人类生存与发展的基本要求，实现这个目标应是政府合法性的根本考量标准之一。

公共产品具有非排他性和非竞争性，住房不具有绝对的非排他性，在住房市场化成熟的市场环境中，住房是一种自由买卖的商品。但是，经典的价格与供求理论却因住房产品的特殊性而不能充分作用，住房因为是社会基本的生活品，是保障社会成员居住权所必需的，因而，住房的配置也具有公共产品的性质，这就要求政府适当参与其供求活动。同时，住房是商品和社会保障品的综合。住房的商品性主要体现在：它既有满足人们居住需求的使用价值，又有建造住房所花费的社会劳动凝结而成的价值，是使用价值和价值的统一体。然而住房如养老保险、医疗保险一样，对于低收入群体的住房问题需要政府实行特别政策和制度保障，并纳入到整个社会保障体系之中，成为国家社会事业发展的重要内容。而这一点已被西方国家的住房公共政策变革取向所证实，发达国家和地区对住房问题有一个共同的立场，即强调住房的公共产品的特性，因而政府对解决住房问题尤其是低收入家庭住房问题责无旁贷。

综上可见，社会成员住房的获得，虽然主要依靠市场机制供求满足，但另一方面，政府在保障社会成员尤其是社会低收入群体的居住权方面负有不可推卸的责任。作为解决住房条件差、收入水平低的家庭住房问题而专门设置的一项福利性住房分配制度，廉租制度成为政府提供公共产品、保障社会成员基本住房权利的重要方式，在中国有其存在的必然性。第一，市场经济条件下，优胜劣汰，各类要素和财富有集中的倾向，社会发展不均衡、收入分配不均衡，社会阶层收入差距拉大，部分低收入社会成员靠自己的财富积累根本无法实现居住权，更不要奢谈拥有住房所有权了。而廉租制度通过提供实物补贴或者货币补贴，增强了这部分群体实现居住权的能力。第二，由于遗传、自然更替、社会创伤等因素造成部分群体无法获得稳定的工作和收入，这部分人或是天生存有生理缺陷，或是因年老已经失去劳动能力，或是因社会创伤而造成失去劳动能力，从而根本没有能力实现居住权。第三，家庭结构释放而造成的住房权无法实现，主要是由于随着经济社会发展和观念的变化，家庭规模小型化、核心化趋势明显，原有家庭结构中年轻人主动脱离父母而单独居住，这部分人由于工作和收入尚缺乏稳定性，短期内住房权的保障存在很大困难。当然，这部分人由于年轻而且掌握现代化知识和技术，所以，大部分学者认为他们更应该进入房地产市场购买商品房，而事实也是如此。第四，城市扩张导致的住房权无法保障。随着工业化、城镇化速度加快，大量的农村剩余劳动力从农村转移到城市，这个群体是市民化的主要力量，但由于他们从事的多是待遇低、稳定性差、缺乏保障的工作，他们收入低，购买房屋的可能性较小，其在城市住房权利往往得不到保障，而其子女即第二代农民工住房权得不到保障的问题更严重，影响也更大。

所以，廉租制度是住房商品化、市场化的重要补充，而且已经被认为是抑制房价过快增长、保证低收入群体住房权利的主要途径。而当前争论最多、实践中遇到最难的问题则是廉租模式的选择——实物补贴还是货币补贴？哪个更多一点？怎样才是一个合意的廉租组合供应模式？

二、廉租供应模式比较——实物与货币的选择

(一)廉租供应模式——概念、模型与结论

廉租制度是一种社会保障措施，是由政府承担市场费用与居民支付能力的差异，解决部分居民对住房支付能力的不足。现阶段廉租房制度主要有两种供应模式：实物配租和货币补贴。

廉租房实物配租是指有关部门先建好廉租房，然后再向租户按照廉租住房租金标准收取租金，以解决城市最低收入家庭的住房问题。对于满足廉租对象的最低收入家庭在经过审核入住后，需要交纳一定的管理费用及维修费以保障廉租房的正常使用，政府不需要在住房方面提供额外的补助。③实物配租的租金标准实行政府定价，原则上将按照最低收入家庭收入的5％确定。某些地方考虑到廉租房房源不足的现状，实物配租一般实行轮候制。当廉租对象家庭不再满足受保障条件时，限期6个月腾退廉租住房。廉租房货币补贴是指对大多数最低收入家庭，政府按照市场价发放一定数量的货币补贴，住户自行寻找房源。以上海市为例，上海市对满足受保障家庭的补贴额是以补贴面积乘以补贴单价计算，补贴面积为政府规定的配租标准面积与原住房面积的差额，补贴单价以每月每平方米计算，根据市场情况动态调整。当承租者不再满足受保障标准时，一经核实立即停止发放廉租房租金补贴。④

由于各地的经济发展水平和居民的住房状况存在差异，廉租对象在全国范围内没有统一的标准，而是各地方根据自己的实际情况制定的。以上海市为例，承租对象须具备以下几个条件：一是月收入低于280元/人的标准，并已接受民政部门连续救助6个月以上；二是人均居住面积在5平方米以下；三是要有本市常住户口，并至少有1人取得本市非农业常住户口5年以上，其他人员迁入满1年以上；四是家庭人口为两人或两人以上，具有法定的赡养、抚养或扶养关系。⑤

根据两种补贴模式的特点建立假设与模型：⑥

假设一：实物补贴和货币补贴都能产生效用，由于效用的无差异性，两种补贴模式可以相互替代；

假设二：实物补贴不可转移，即不可转售他人，从而换取其他形式产品所带来的效用；

假设三：货币补贴具有可转移性，即货币持有者可以根据效用比较自由作出使用决策；

假设四：收入极低条件下，住房补贴不是受补贴效用最大的商品，吃、穿等最为基本生存需要带来效用更大；

根据上述假设，建立模型比较两种廉租供应模式，如图1

图1实物补贴与现金补贴的效用比较

图1中，实物补贴政策下，消费者选择C点，C点与F点(无差异曲线与效用曲线的切点)的效用相同。相等的补贴额度，现金补贴使预算线向上移动，消费者选择E点，E点效用高于F点。这个结论并不是随意定位无差异曲线的结果，而是体现了微观经济的基本原理。消费者更倾向于选择现金，是因为现金提供了更多的消费选择。现金补贴允许消费者选择点E或新预算线上的其他任意点，除C点之外的任意点的效用都高于实物补贴的效用。

通过模型分析可知，在通常情况下货币补贴所带来的效用高于实物补贴，所以，从提高受补贴群体的效用与福利的角度来看，建立货币补贴模式更能提高全社会福利。

(二)两种模式具体比较与实物补贴为辅的必要性

1.对宏观经济及房地产市场影响的比较

进行实物配租新建廉租房有利于加快经济的自主增长，抑制房价的疯狂增长。目前，中国房地产拉动的经济增长占整个GDP增长的1/3左右，对地方政府财政的贡献更大。政府大规模投入房地产开发，进行廉租房、经济适用房建设，使得房地产得以维持持续发展，国家经济因此可以更多地建立在自主发展的基础上，减轻经济对外部市场的依赖。而且有研究表明，廉租房供给和房价成反向关系，廉租房供给每增加5％，就会使房价下降3％～4％。当政府向社会提供了大量的廉租房和经济适用房时，相当一部分老百姓就没有必要再去购买商品房，根据经济学原理商品房需求减少，价格上涨就受到了制约。新加坡的经验表明，政府廉租屋的建设可以有效抑制房价，降低劳动力成本，维持长时间的比较优势。⑦但廉租房建设可能会形成价格多轨局面，伤害市场机制，降低市场效率。

若房供不应求，若政府只给予货币补贴，不再建设廉租房，必将导致房屋供给下降，相对住房需求增大。根据经济学原理，供不应求时必将导致房屋租金价格的上涨。而在房源供给充分的情况下，廉租房货币补贴更顺应中国社会主义市场经济的发展需求，从1998年起中国确定了住房分配领域货币化和市场化的改革目标，廉租房作为一种住房保障形式，货币补贴即可满足解决最低收入家庭的住房问题，又不会出现伤害市场机制，降低市场效率的情况。

2.政府实施意愿的比较

作为理性主体，政府在现实中更倾向于“货币补贴”而不再忙于“建房子”。高价土地出让金及房地产税费收入是地方政府财政收入的重要部分，相当多的城市土地出让金收入已经占到财政收入的50％左右，土地收益成为名副其实的“第二财政”。而建设廉租房，提供实物配租，地方政府不但得不到收益，反而要拿出土地，短期内投入大量资金，使用大量人力、物力，因此地方政府相关部门对廉租房建设缺少积极性。

而廉租房货币补贴具有操作简便，政府一次性投入少，群众受益面广的优点。货币补贴短期成本相对低得多，在投入相同的资金来解决低收入家庭的住房问题时，采取货币补贴方式比实物配租方式的覆盖面大得多，可以让更多的社会成员分享到廉租房福利。

3.受廉租补贴家庭意愿的比较

在有充足房源的情况下，即市场上低标准住房的房源供给充分，不至于因竞争激烈而推动房租上涨超过受保障家庭支付能力的情况下，实物配租的效用要低于货币补贴的效用。正如上文模型分析结论所述，通常情况下，货币补贴所带来的效用要大于实物补贴。这是因为货币补贴提供的现金可使受保障家庭有更多的消费选择，能在较大程度上满足低收入家庭各自不同的居住需求。承租户可以根据自己的实际需要，如考虑到距离工作地点的远近，子女上学的便利性等因素，在市场上选择适当的承租地点。

而廉租房实物配租不能保障低收入家庭的选择权，政府选定的建房区域可能离市中心较远，会给这些家庭上班、小孩上学、照顾老人等带来极大不便。而且从长期看，廉租房小区容易导致社会不同阶层在空间上的分化和隔离，也有可能出现“贫民区”，这会加强最低收入家庭成员的自卑感，而且也不利于构建和谐社会。

4.廉租房退出机制难易的比较

政府干预市场不是随意、无限和永久的，廉租制度仅是房屋商品化的阶段性补充形式，所以，建立廉租房退出机制是完善廉租房运作机制的重要环节，通过退出机制建立，可以完善多层次的住房供应体系。它使不同收入水平的城镇居民都能有与其收入水平适应的住房供应渠道，对于防止利用廉租房名义进行寻租等不良行为有着积极作用。但在实物配租中存在着腾退住房的现实困难。虽然各地均规定不符合条件的承租户应在一定期限内(通常为6个月)腾退廉租房，否则处以罚款。但由于政府不可能采取强制措施进行腾退，且承租家庭的收入较低，不可能缴纳罚款，因而腾退工作开展不力较为普遍。

而在货币化补贴的模式下，政府只需周期性地审核租赁资格、租赁房屋和租赁协议，以及负责租金补贴的发放工作等，廉租户一旦收入增加，或被发现虚报收入，失去租赁条件时，就只需要停发廉租租金补贴即可，这既节约了管理成本又提高了工作效率。⑧

5.实施情况的比较

如前文所述，政府更倾向于货币补贴，这种管理简单化的倾向在现实中也得到了验证。据建设部的统计，2005年，全国有70个地级以上的城市廉租房建设交了白卷。资料显示，截至2005年底，廉租房建设投资不足商品房投资的2％，全年投入的低收入家庭住房保障资金不足20亿元。截至2005年底，北京市享受廉租住房保障的1.4万多户家庭中，采用租赁住房补贴或变相补贴的家庭占到了99％以上，而政府廉租房实物补贴的家庭还不到1%。很多城市廉租房供应模式如同北京，已经确立了以货币补贴为主实物配租及其他补贴方式为辅的廉租房供应模式。

综上可见，货币补贴应是廉租供应模式的主要形式，但实物补贴形式在现实条件下有其不可替代性，实物补贴应是货币补贴重要的补充模式，廉租补贴应是货币补贴与实物补贴的组合方案。

三、改革取向——合意的货币与实物补贴组合方案

但是，简单的认为改革的取向就是建立货币补贴为主、实物补贴为辅的廉租供应模式显然是不全面的，因为货币为主的廉租供应模式需要前提条件，即市场上低标准住房的房源供给充分，不致因竞争激烈而推动房租上涨超过受保障者支付能力。否则，货币补贴较之实物补贴的优越性就不明显，效用甚至低于实物补贴。