众所周知，“自由民”的概念由来已久，按现代汉语词典中的解释是：“指奴隶社会中占有土地的农民和占有生产资料的手工业者。他们和奴隶不同，享有人生自由。”时至今日，这种“自由民”已不复存在。但随着社会发展、城市化进程的加快，我国各级城市中确实存在难以列入正常管辖范围的人群，且已占到城市总人口的一定比例。这一在特殊时期出现的特殊群体在对城市发展做出积极贡献的同时，也给城市文明进步带来了管理方面的困难。为研究方便，我们不妨把他们称为“城市自由民”。

一、“城市自由民”的内涵

1.概念内涵

“城市自由民”是指：无固定单位、无固定住所，或虽有单位、住所，但已失去职业，难于受到各级政府行政管理约束的小商小贩、劳工和社会闲散人员。

2.主要特征

(1)流动性大。“城市自由民”由于职业的非固定性及其受市场经济的影响，很大一部分在改变生计和变更经营场所中谋求所得，流动性很大。他们一段时间在这个市场做买卖，一段时间又去那个市场经营某种商品；今天在这里打工，明天又会在另一个地方出现。更有一小部分人在无可奈何下到处游荡，也有一些人步入歧途，小偷小摸，流窜于城市的小区、公交车和商场等处。

(2)无固定住所。“城市自由民”中大部分没有固定住所，居住地一般随临时性工作场所而动，或以家庭租房，或与同伴租房；有些虽在近郊有住房，但在市内无住房，白天或夜晚在市内打工，休息时回到家中。也有极少数人有活干时住工地，无活干时流落街头，睡在车站、码头或收费较低的洗浴中心。

(3)无具体管理单位。“城市自由民”一般处于三不管的状态下。一是工作不固定而没有管理单位；二是住所不固定而没有管理社区；三是自由职业造成没有固定劳动力市场管理。

二、“自由民”的产生

“城市自由民”虽然自从有城市以来就存在，但在20世纪80年代以前各层次的城市中并不多见，没有形成大气候，因而对本来就不十分注意形象的城市来说影响并不大，况且那一时期诸如户籍、暂住登记等管理较为严格，所以极少的“自由民”对城市的影响可以忽略不计。进入20世纪80年代后，随着改革开放，城市在各个方面的发展速度加快，“城市自由民”的队伍不断壮大，时至今日，在各个城市中都已形成了在一定程度上左右城市文明进步的一股势力。

“城市自由民”队伍发展壮大的原因是多方面的，这可从它的主要构成成分中看出。

1.成分之一：失去土地的城郊农民

失去土地的城郊农民可分为两种情况：

(1)城市扩建占用土地。城市发展扩建，必然占用大量的近郊土地，虽然这种计划内占用土地是有偿的，但造成的结果是农民失去了土地。这些失去了土地的农民，一部分人利用地价款做小生意，一部分人则在流动中打工。无论他们现在从事什么职业，基本上都脱离了当地乡(镇)、村的有效管理，融入了城市管理的薄弱部位，成为“城市自由民”。

(2)联产承包失去土地。联产承包经营土地是农业发展的一大趋势，城郊内未被占用的土地，随着各种种植、养殖业基地的形成不断集中在少数生产能手手中，这样就出现了将自家土地租给他人耕种和使用，而自身处于无农活可干且日子过得并不宽裕的农民群体。这些人中的绝大多数利用离市区较近的条件，为了更好地生活，以“游击”形式进市区打工，所从事的职业多半是个体或小集体式的服务业。这一群体的人们，由于来去自由(只受雇佣者对劳动质量的管理)，城市管理难以进行，因而也成为“城市自由民”。

2.成分之二：下岗、失业工人

经济体制改革虽是社会发展的必然，其成果的显著性国人有目共睹，且令人欣慰。但是，由于企业改制、破产、重组以及其他种种原因，下岗和失业工人增多，这也是不争的事实。下岗、失业工人成为“城市自由民”的情况大致可分为以下几种：

(1)下岗后无劳保待遇的工人。国家虽然制定了各种劳动保护条例，并尽财力允许范围而为之，但部分企业因种种原因无法按规定交纳下岗工人的劳保金，致使待岗工人生活无着落，他们不得不自谋职业。这一部分人与原单位的关系因单位无暇顾及而基本脱离，而能够找到的新工作单位一般除付劳务报酬外，根本不去过问其他事宜，因而他们几乎全部融入“城市自由民”的行列。

(2)下岗后另谋职业的工人。下岗工人中绝大多数都享有一定的劳保待遇或能拿到城市最低保障金，但生活一般都很拮据，他们大多又处于上有老、下有小的人生关键时期，不能待在家中休闲，必须重新寻求工作。从理论上讲，这些人虽有单位和社区管理，但一般除领取应得款项外，对单位和社区的依靠程度并不大，处于自主地位，成为城市自由民的组成分子。

(3)买断工龄的工人。让部分工人买断工龄是企业改制中的一种做法，不论工龄年价值高低，其明显结果是部分职工在拿到了一定数目款项后，失去了原有的工作，成为失业者。由于买断工龄时没有年龄限制，因而除少数年龄较大者外，大都要重新进入工作人员行列，而所到之处，从管理的角度讲，几乎全部处于干活拿钱，不愿干就走人的境地；少数人选择经商，但不论生意大小，除纳税外，其他方面基本上无拘无束，成为名副其实的“城市自由民”。

3.成分之三：外部流入人员

城市发展的开放性，使原有城市居民拥有市区的基本格局被打破，各种自认为在城市得以生存和发展的人纷纷拥入城市区域，他们中90％以上的人都处于城市自由民的行列。

(1)各种形式的生意人。商品流通加快，物品齐全是城市兴旺发达的重要标志，而生意人的增多是这一标志的有力支撑。生意人中物资贩运者流动性大，难于进行有效管理；即便是一些确定了生意方向、设有固定摊位的个体户，在缴纳了应缴的各种款项后，也基本上处于各自为阵、我行我素的状态。更有一些小商贩在流动中谋生，工商、城管部门对他们的管理除发现后罚款或没收经营工具和商品外，别无他法。可见，绝大多数生意人在城市内处于自由状态。

(2)进入城市的农民工。社会的发展，使农村变革加快，先进的生产工具和资料促使农村产生大量的剩余劳动力。这些剩余劳动力中的主成分已超越了他们的先辈，思想开放并大都具有一定的文化知识，很少有人待在家中过不富裕的生活，惟一可选取的出路是进城打工。农民工中除参加当地政府组织的务工队外，多数是自由打工族，而其工作一般无固定区域，哪里有活就到哪里“上班”，三天两头更换务工和居住的地方，因而，现有城市管理部门根本无法对他们进行必要的管理。随着农民工队伍的不断壮大，“城市自由民”的阵营也日见扩充。

(3)无业游民。无论什么样的城市，无业游民处处可见，成分虽五花八门，但绝大多数来自外地。这些人整天无所事事，到处游荡，给城市形象以污点，也给城市管理造成混乱。从某种意义上说，这些人是地地道道的“城市自由民”。

三、管理办法探讨

“城市自由民”的大量存在和增加势头是社会变革发展的必然。事实证明，如果没有这一部分人的参与，城市的建设、物流、家政服务等都要受到严重制约，进而影响城市的发展。但是，不可否认的是，对这一群体在有效管理上的缺陷，将从各个方面影响城市的形象。因此，必须探讨出一些行之有效的管理办法。

1.近郊失地农民的管理

(1)原乡镇管理。近郊失去土地的农民中的一部分因欠缺某种重新寻找就业的能力，以土地赔偿款在银行的利息或亲戚朋友有偿使用部分款项所得维持生计；也有一部分人早出晚归打工，但其居住条件不变，有事依靠的支柱仍然是原属乡、镇和村。对于上述人群的生活状况、问题解决以及党和国家各项方针政策的贯彻落实等，都应由原乡、镇、村各个相关部门进行义不容辞的实质性的服务管理，使他们成为文明的“市民”。

(2)社区管理。失去土地农民中的一部分人，利用得到的土地补偿款或租住或购买市区内某一社区的住房，很少返回原居住地，因而无法得到原属管理部门的有效管理。对于这一部分人，由于现从业单位的管理只是上班期间的劳动合同管理，对其他问题很少过问或根本不去过问，因而广泛意义上的管理应由居住社区负责。而每一个社区都有责任把他们作为新“居民”纳入到实质性的管理渠道中，绝不能认为他们不是社区原居民而不管不问。

2.农民工的统一管理

正如前述，随着农村生产力的大量“解放”，进城务工的农民快速增加，要对这一部分人进行有效管理，必须做好以下几方面的工作：

(1)登记工作。登记工作是对农民工进行有效管理的第一步，也是关键的一步。只有做好了登记工作，才能心中有数地实施管理。因此要出台农民工进城务工的相关规定，对所有的农民工(有组织的、个体的和群体的)要求进城后必须到指定地点、部门免费登记，并发放从业许可证，待找到工作后电话通知登记部门，填充登记内容；工作、住址变动后要及时进行变更登记，以便及时通知相关管理事宜。农民工离开打工城市时应将手中持有的从业许可证退回登记管理部门，以便注销相关信息。

(2)录用单位凭证用人。农民工录用单位是否凭登记证用人，是农民工有效管理的第二关键点。若不规定按证录用，首先会使登记失去意义和价值；其次会使管理落空；三是使用工处于混乱状态，如童工使用等。规定了按证录用后，对非凭证用工的单位和个体要有相应的处罚条例，其力度应以用工者不敢再擅自用工为准绳。

(3)必要的检查落实。制度建立后要进行经常的检查落实，发现使用没有办理登记手续的农民工时，要在对使用单位和经营者按章处罚的同时，教育农民工遵守登记规定。对那些经教育不改的人要按情节进行诸如罚款(轻度)、不准在本市务工等处理，以便使管理落到实处。

(4)管理责任落实到从业单位。经过登记和凭证从业手续后，绝大多数农民工的从业情况都可以掌握在登记管理部门，因此对他们的管理可通过从业单位进行。这样，一方面可减轻登记管理部门的工作量，另一方面可使具体管理责任落实到企事业以及个体经营单位的负责人身上，农民工的生计、权利主张、社会公德教育以及国家有关方针政策的贯彻就会落到实处。

(5)无从业单位人员管理责任分解。无从业单位人员可分为两种情况，一是进城后各自为阵的自由务工者，二是失去原工作后未重新找到工作单位者。对于前一部分人可规定每月(或更长一段时间)到登记处报到，说明有关情况，也可由登记管理部门推荐(登记管理部门可掌握一些劳务市场人员需求信息)从业单位供这一部分人就业务工。事实上，从发展的观点看，农民工登记管理部门应逐步向综合性服务管理部门过渡，这样会更有利于农民工的生计。对于第二部分人员可责成原用人单位管理过渡期(一般不超过30天)，其后由新用人单位管理或交由登记管理部门按前述办法管理。

3.下岗、失业工人的管理

(1)原单位管理下岗工人。一般下岗工人的原属单位仍然存在，它们理应成为这一部分人的服务管理单位。各单位应该充分发挥内部从业培训和再上岗指导部门的积极作用，妥善安置已下岗工人的生计，并加强相关管理工作。如果有意、无意地把单位内的下岗工人推向社会，使他们处于无人过问的境地，应视其行为为不作为、不道德的，上级管理部门应追究单位领导的责任。如果单位确无精力管理，应拿出一定的资金，委托相关单位和社区进行实质性管理服务，并专款专用，单位定期过问管理成效，并提出意见和建议；单位认为委托部门管理不善时，可另行选择代管部门。下岗工人若自行解决了工作时，必须在原单位进行登记，或办理必要的调动手续。

(2)政府管理失业工人。失业工人是社会管理的一大难题，应在享受社会低保的大前提下，各级政府全权负责他们的生计和管理，鼓励他们重新树立从业的信心，靠劳动改变生活现状。应在统一管理下，采取如下主要方法：①政府“输血救助”，疏通发展渠道，引导他们向利于自我生计的方向迈进；②成立免费再就业培训中心，从劳动技术、技能上完善他们的从业能力；③成立自救委员会，在发挥部分个体特长的同时，带动群体再创业；④参加社会公益活动，领取适度补贴，提高生活质量。各级政府在关心失业人员生计的大前提下，将党和国家的各项方针政策以及法律法规的学习教育贯穿其中，使管理工作落到实处。

4.特殊社区创建

对于绝大多数“城市自由民”的管理，最有效的管理办法是建立起特殊社区。这种社区的主要功能是服务前提下的针对性管理。

(1)划地修建简易住宅区。由于“城市自由民”存在的永久性，各个城市都应规划建设一些简易住宅区，供经济收入低的“自由民”低价位租住，且这些简易住宅区的每一处都应成为一个完整的社区。这样不仅可解决一部分“自由民”的居住问题，而且可对他们进行针对性很强的教育管理，从而使他们尽快融入城市的有序生活范围内，减轻管理部门的过重负担。

(2)提供必要的服务。特殊社区除为城市文明建设管理好入住域内的群体外，还应针对群体的特征提供必要的服务。其中最主要的是：①必要的生活需求服务，这可由区内人员有组织地完成。②就近解决子女入学，这可责成附近学校完成，或创建社区新学校(政府要给予大力支持)。③进行简单就业技能培训，这可由社区组织并低价位收取培训费来完成，也可发动区内具有特长人员利用休息时间义务培训。④提供必要的身体锻炼场地和简易器材，这可在社区建设时列入计划，部分器材可由企事业或个体经营者捐赠。其余如休闲娱乐设施等应视城市经济发展和入住社区人员总体收入水平而定，逐步完善。

5.互助资金的设立与筹措

“城市自由民”在生活上的最大困难是，遇到重大疾病住院和子女上学费用的支付，若仅靠政府救济和个人捐款是不现实的，最好的解决办法是设立互动资金，创造以自救为主的绿色通道。这在特殊社区内尤为可行。互助资金筹措渠道主要有：

(1)自愿交纳，离开时结算。这是互助金筹措的主渠道。管理部门应出台相关规定，在低起点(例如10元/户)的基础上自愿交纳，由社区(未入住或没有特殊社区的人可由登记管理部分统管)管理并专项使用。若交纳人长期离开时，按一定比例结算使用情况后退还剩余部分，超支部分由其他方面筹措资金补充。

(2)政府救济拨款。解决这一部分人生活中遇到的困难，除政府的责任外，实际上也是解决城市特困户和农民问题的有机组成部分，因此政府应每年拿出一定数量的钱进行救助。拨款数量应按城市级别和市内人均生活水平确定，一般控制在每人5元～15元(按登记人数计)。

(3)企业捐赠。城市内效益较好的企业，应积极关注城市健康有序地发展，帮助有生活困难的农民工和其他“自由民”渡过难关。其实，有绩效的企业只要把“有意”节约的款项拿出来捐赠于上述人群，就能起到大作用。

(4)个人捐献。现今社会的变革发展，无论怎样调控，个人收入差距悬殊状况很难缩小，而收入高者中一些人本身就有捐献心愿，而一些人可在宣传动员后有捐赠行动。这样，就会筹集到一定数额的资金为特殊社区和特殊人群使用。

6.有力的监管机制

要想把“城市自由民”的管理工作做到较为理想的程度，各级城市政府管理部门的有力监管是不可或缺的，同时要根据发展，有计划、有步骤地建立起自管委员会。

(1)政管机构。各级政府对“城市自由民”管理的常设机构应该有：①登记管理部门，主要负责登记、从业许可证发放、高级技能培训、就业指导和安排等；②特殊社区办公室，主要负责入住社区人群的管理和服务工作，包括住房出租收费、互助金收取及支付审核发放、组织简单技能培训、管理社区内的各项服务并保障服务工作正常合理的运行等；③财务监管部门，主要任务是及时有效监督检查有关涉及“城市自由民”的各项经费收支情况，这一工作可由相关政府的财务监理部门指定人员专门负责。

(2)自管委员会。“城市自由民”的自管委员会应同于各行各业的协会，它可成立于特殊社区内，也可成立于不同的行业内，其目的是教育会内人员遵纪守法，自觉维护城市形象，并为管辖人员争取、维护应有的权益。各级政府应积极组织符合本城市特点的、形式多样的“城市自由民”自管会，并给予适当经费支持，使它们在市内发挥出创造性的积极作用。

总之，“城市自由民”队伍将随城市的发展壮大而发展壮大，如果管理无序，则会给城市形象带来负面影响；若管理到位，则会为城市发展带来勃勃生机。