为全面落实《中华人民共和国农村土地承包法》，依法保障农民土地承包经营的各项权利，稳定农村土地承包关系，根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》的规定和市人民政府办公室《关于批转市农业局关于换补发农村土地承包经营权证工作意见的通知》（府办字号）精神，现就我县农村土地承包经营权证换发工作提出如下意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以法律法规和政策为依据，以维护土地承包当事人的合法权益为核心，以二轮承包为基础，以妥善调处土地纠纷为重点，从稳定承包关系入手，从有利于调动农民生产积极性出发，认真做好农村土地承包经营权证换发工作，巩固农村税费改革成果，促进农业和农村社会经济发展，维护农村稳定。

（二）工作原则

1、坚持依据法规政策办事原则。要认真执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《合同法》等法律和中央、省、市关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列法规政策，做到依法行政，按政策办事。对暂时没有法律法规和政策规定的，各地要从实际出发，根据法律、法规和农村土地承包政策的基本精神，妥善化解矛盾。依法依规办事是第一位的，对具体问题的处理都必须在法律法规和政策的范围内进行。

2、坚持稳定承包关系不变原则。本次换发《农村土地承包经营权证》，是进一步维护农民的土地承包经营权，不是重新调整农民的承包地。因此，要在巩固二轮农村土地承包工作的基础上，将《农村土地承包经营权证》全面落实到户，不能推倒重来搞重新发包，不搞重新丈量土地，以免引起新的矛盾。除《中华人民共和国农村土地承包法》第27、28条规定的情形外，不能借机再搞所谓的“大稳定、小调整”，坚持维护二轮农村土地承包稳定不变。

3、坚持公开、公平、公正，民主协商原则。在换发农村土地承包经营权证的过程中必须充分尊重承包当事人的意愿，充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权与监督权。要充分利用墙报、喇叭、横幅、标语以及报纸、电视等各种新闻媒体，对本次换发证的目的、意义、要求等广而告之，让广大农民群众充分知晓。对外出务工的农户，要逐户写信告之，使全体农户家家知晓，人人明白。

4、坚持“先确权、后发证”的原则。换发《农村土地承包经营权证》必须先搞清楚各农户承包地块的权属。各乡镇、村必须根据1998年建立的二轮农村土地承包档案中的农户汇总表逐一核对，并对核对后的每个农户承包地块面积进行张榜公布，全部村民无异议后进行逐户登记。《农村土地承包合同书》是证明承包权属的法律文书，在给各农户换发《农村土地承包经营权证》时，务必要坚持请农户先出示二轮农村土地承包合同书，并以此承包合同书为依据填写新的《农村土地承包经营权证》的相关内容。没有或不能出示二轮土地承包合同书的，务必要坚持请农户与发包方根据二轮土地承包时的事实，重新补签土地承包合同书，在此基础上再重新换发《农村土地承包经营权证》。对个别二轮土地承包事实不清、档案不健全、汇总表遗失的，应当结合农村税费改革和粮食直补核定的面积加以确定。总之，要先搞清农户承包地块权属后发证，以保障换发《农村土地承包经营权证》工作依法有序地进行。

二、目的意义和任务要求

（一）目的意义

当前形势下在全县范围内全面换发《农村土地承包经营权证》，是全面贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》，将农民的土地承包经营权真正落实到位，并从法律上确立农民土地承包经营权是农民依法享有的财产权利。农民持有政府颁发的《农村土地承包经营权证》，就可以有效依法抵制各种侵害农民土地承包权益的非法行为。既有利于司法部门依法保护农民的土地承包权益，又有利于司法部门依法追究各种非法侵害农民土地权益行为的法律责任。这对于有效化解当前各种农村土地承包纠纷和矛盾，进一步稳定我县农村土地承包关系，调动农民的生产积极性，巩固以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，构建和谐发展的新农村，必将产生重大的积极作用。

（二）基本任务

本次《农村土地承包经营权证》换发工作的基本任务是：确保二轮农村土地承包合同签订、《农村土地承包经营权证》发放“两个100％落实到户”。在新的《农村土地承包经营权证》中要详细记载承包土地面积、承包土地地块类型、四至界限、是否属基本农田、发证机关、合同编号等内容，做到内容登记全面、准确，以维护《农村土地承包经营权证》的严肃性。新的《农村土地承包经营权证》发放到户后，应将农户持有的原省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》收回注销。

各地要以换发新证为契机，进一步做好第二轮土地承包管理工作，妥善处理农村土地承包过程中的问题和土地承包纠纷，切实加强土地承包合同、承包经营权证和土地承包档案管理，规范承包土地流转、治理、征用行为，有效保障农民的土地承包权益，进一步稳定农村土地承包关系，逐步建立健全各种形式的被征地农民的社会保障制度。

三、工作步骤和时间要求

（一）工作步骤

按照“宣传政策、统一思想，调查摸底、分类登记，张榜公布、调处矛盾，制定方案、确权到户，签订合同、换发权证，规范提高、完善管理”的工作程序，从现在开始，各地要统一领导，集中力量，精心组织，周密安排，按以下步骤开展工作。

一是广泛宣传发动。各地要以《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》等法律政策为重点，广泛开展农村土地承包法律法规政策宣传。通过宣传，使广大基层干部懂得发放《农村土地承包经营权证》是落实中央赋予农民土地承包经营权，从法律上确立农民土地财产权利的重要意义。同时使农民懂得“一证在手”能够从法律上维护自己土地财产权利的重要作用。

二是全面调查摸底。要组织乡镇干部进村入户，会同村组干部进户调查摸底，把农户承包土地的基本情况（人口、面积）如实调查统计，并将调查统计情况进行公布（公布期至少5天），公布无异议后，以自然村为单位汇总造册，作为换发《农村土地承包经营权证》的依据。调查要求不漏一个人，不留一丘田。同时要认真分析存在的问题及可能引发的矛盾、焦点，在此基础上制定换发证工作方案，以确保换发证工作稳步进行，坚决防止出乱子。

三是换发证。在完成前面二项工作的基础上，根据制定的工作方案，积极、稳妥地全面铺开换发证工作，确保土地承包合同签订和土地承包经营权证发放有效衔接，并实现“两个100％落实到户”。

四是开展“回头看”。全面换发证工作基本结束后，要开展“回头看”活动，查找工作有无差错、遗漏，发现问题及时纠正，出现矛盾及时化解，使换发证工作做到群众满意、领导放心，以促进农村社会的稳定。

（二）时间要求

1、从现在到3月中旬，筹建工作班子和开展宣传发动阶段；

2、从3月下旬到4月下旬，调查摸底、张榜公布和征询农民意见阶段；

3、从5月上旬到9月下旬,签订农村土地承包合同，换发新的《农村土地承包经营权证》；

4、从10月上旬到10月底,开展“回头看”和检查验收评比阶段。

本次换发证工作，要遵从时间服从质量的原则，稳步有序推进，原则要求在今年10月底前全面完成。个别情况特别复杂、工作难度特别大的，也要在2008年底前完成各项扫尾工作。

四、工作中应该注意的问题

土地承包经营权、使用权和收益权是法律赋予农民的基本土地权利，任何组织和个人不得侵犯。《农村土地承包经营权证》是从法律上对农民享有这些权利的确认，是重要的法律凭据。各级政府要严格按照法律、法规和政策规定，认真细致地做好各项工作，妥善处理各类矛盾，保护好、实现好、发展好农民群众的根本利益，确保农村土地承包经营权证及时落实到每个农户手中。

（一）关于确权确地的基本依据问题。确权确地应以村为单位进行，也可以村民小组为单位进行。二轮土地承包工作比较规范的，以二轮土地承包合同和当年发放的由省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》作为本次换发新证的依据。二轮土地承包工作没有完成或不规范、导致没有签订二轮土地承包合同、没有发放《农村土地承包经营权证》的，以二轮承包土地面积的事实为依据，通过重新签订承包合同进行确权。二轮土地承包后土地调整变动频繁，原承包关系变化大、难以搞清情况的，可以结合税费改革和粮食直补核定到户的面积等作为参考。

（二）关于举家外迁、外出务工经商和抛荒弃田户的确权确地问题。对举家已迁到城镇（设区的市除外）落户的，本人有要求，应保留其承包地，并依法做好《农村土地承包经营权证》的发放。户口没有外迁但长期在外的，应按原承包关系确权确地。如果本人提出不要承包地，应尊重本人的意愿，根据本人书面申请，解除其土地承包关系，并帮助做好户口外迁工作。户口没有外迁但去向不明的，应暂时保留其承包地，由村组作机动地管理。对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要田种的农户，应按原承包面积确权确地。对“历年税费尾欠户”，也要确权确地，严格把追缴税费与确权确地区分开来。

（三）关于自行委托代耕、自找对象转包农户的确权确地问题。对前些年自行委托代耕、自找对象转包，当时既无协议又未签订土地流转合同，现在又想要回原承包地的农户，乡镇、村要做好工作，恢复原承包户的土地承包经营权，《农村土地承包经营权证》要发到原承包户手中，同时可引导其继续流转，签订规范的流转合同。

（四）关于“特殊群体”的承包地问题。在换发农村土地承包经营权证工作中，应切实保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的农村土地承包经营权。对农村婚嫁妇女和入赘男子的原承包地，要按国家的法律法规和有关政策规定保持不变。对在校或待业的大中专学生、现役军人、民办教师、“两劳”人员，没有由乡、村负责供养的“五保户”和无承包经营能力户，在这次换发农村土地承包经营权证时，应作为可承包土地的人口对待，不准借机在证上“核减”。

（五）关于人均承包地严重失衡和土地级差问题。土地承包以来，农村因婚嫁、生死、迁入迁出、自然灾害等原因，人口变化很大，造成农户间人均耕地差异悬殊，应在“增人不增地，减人不减地”的原则下，从实际出发，对个别人多地少、矛盾十分突出的特殊户，经村民会议协商，用村组的机动地、开荒地或收回的土地适当调剂平衡。土地等级维持税费改革时核定到户的田块等级不变，不得重新打乱再作调整。

（六）关于种养大户、“外来户”的确权确地问题。对本集体经济组织成员中的种养大户，其本身承包的土地应确权确地，颁发权证。种养大户、“外来户”的种养面积涉及到其他承包户的，除符合法律规定的书面转让合同外，其他流转形式的地块，《农村土地承包经营权证》应发放到原承包户手中。但符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则的，其流转关系应维持不变。有争议的，应先解决争议，后发放《农村土地承包经营权证》。

（七）关于国家安排的移民确权确地问题。应尽可能利用土地资源丰富、有新增加地或一定机动地的地方安排移民。移民已迁入接收地的要妥善解决完善土地二轮土地承包后的移民安置问题。

（八）关于已挖塘养鱼或种果树苗木的耕地的确权确地问题。凡过去是耕地，现在已挖塘养鱼或种果树苗木的，如仍由原承包农户经营的，还按原承包面积发放《农村土地承包经营权证》。如已经流转给他人经营的，按省政府有关文件规定处理，既要确认原承包农户的承包权，又要注意保护已经形成的较好的生产力，避免发生矛盾。

（九）关于被征、占地农户确权确地和经济补偿问题。由于国家建设征地，导致部分农户实际承包地与二轮承包合同不符的，如补偿金按政策规定全额补给了被征地农户的，可据实在新证上调减；对公益事业占地，应在受益范围内为被占地农户调补土地，或向受益者筹集资金，比照国家征地补偿标准对被占地农户给予补偿；对企业占地，应依法依规对被占地农户给予补偿。给予了补偿后的被占地在新证上可据实核减。对农户自建住房经批准占用的承包地在新证上应据实核减。

五、切实加强领导

换发农村土地承包经营权证工作时间紧，任务重，矛盾多，难度大，必须切实加强领导，精心组织，周密部署，扎实推进。

（一）实行党政主要领导负责制。为加强全县农村土地承包经营权证换发工作的领导,县里成立了由县长为组长,分管农业工作的县领导为副组长，农业局、财政局等相关部门负责人为成员的领导小组。各乡镇人民政府要把换发新的《农村土地承包经营权证》列为当前农村工作的重要内容，采取有效措施切实抓好落实。乡镇、村主要领导要亲自挂点，搞好调查研究，掌握第一手材料，对带有普遍性、倾向性、容易发生群体性事件和恶性案件的土地承包纠纷要亲自协调，要主持制定突发性土地承包纠纷处理预案，主动协调相关部门形成调处纠纷合力。要加强对重点地区、重大案件隐患的排查和处理，严格实行领导负责制。对因作风不实，违犯法律，违背政策，措施不当，互相推诿，导致农民上访和发生恶性案件的，要追究相关领导和相关人员的责任。

县农业局要加强对这项工作的组织指导和协调，对各地换发证工作进度定期调度，及时了解掌握各地工作动态，并组织督查组开展督查。各乡镇要统筹解决乡镇、村从事换发证工作的有关经费。

县里将择期召开换发证工作动员大会，举办培训班，对各乡镇、村从事换发证工作人员进行集中培训。

（二）选派得力干部到基层帮助工作。为了加强对这项工作的指导，要向开展工作的村派出懂农村工作、熟悉农村政策的干部驻村帮助工作。驻村干部必须经过培训，学习法律、政策，明确工作原则和工作方法，把握政策，当好参谋，化解矛盾，保持稳定。

（三）切实转变作风。做好换发农村土地经营权证工作必须有过硬的作风作保证。各级干部都要切实转变工作作风。一是要带头依法依规按政策办事。要认真学习有关法律法规和政策，不断提高法律和政策水平，提高依法办事的能力，不能做违犯法律、法规和政策规定的事。二是要深入到村组、到农户家中去。干部要驻村，要全面掌握所驻村各农户真实情况，敢于和善于直接协调、化解各种矛盾。

（四）强化部门责任。各有关部门要各负其责、各司其职。农业部门要加强政策指导，制定工作程序，提出工作要求，综合协调本次《农村土地承包经营权证》的确权发证工作，加强土地承包经营权证的管理，做好土地纠纷的仲裁工作。国土资源管理部门要加强征地管理，重点解决征用土地程序不规范、补偿标准不合理、安置措施不落实等问题，认真严肃查处征地过程中的各类违纪、违法案件，积极探索和建立保护被征地农民合法权益的长效机制。信访部门要全力做好上访群众的接待工作，实行专人负责，妥善处理上访案件，做好上访群众的安抚和解释工作。司法部门要为调处土地承包纠纷提供法律服务。