在城郊农村的问访中我们还发现农村的土地承包制实施的并不完善。在分地过程中，有的农民因为种种限制分不到田，而有的农民却能分到几份田。有一位四十多岁的农民，他1982年从军队转业回乡，但由于当时条件的限制只能把户口落在他亲戚那里，而当时承包土地时，村里以他的户口不在此地为由没有分地给他，而户口地却因为他不在本地居住也没有给他土地，在承包期的二十年里，他只能靠租种别人的田地来生活。到2002年再次承包时他又没有分到田，理由是他转户口时没有农田，办的是自理口粮户，所以不能参与分田。可是同时村里有一些人出外打工，不愿意种田，都不接受分田，那些土地便归队里所有。他几次找负责人问询也都毫无结果。问访中其他农民也反映在承包分田的过程中生产队有吃喝现象，不少都靠拉关系，走后门来承包土地。村民也只能是听之任之，毫无办法。

政府占用土地在一定程度上是由于城市化进程的需要，但由于政府没有给农民足够的知情权，没有妥善的安排失地农民的生活问题，这使农民在被征地时有很大的不满情绪。许多失地农民无力讨个说法，就只能以消极抵抗的方式来表示自己的不满。这导致了大量农村闲散劳动力的存在，不仅造成劳动力的浪费同时也成为社会潜在的不稳定因素。

城市化过程不仅使农民失去了土地，而且在其他资源方面也受到了不同的程度的损害。城市化过程在某种意义上也是一种工业扩张的过程。城郊农田的征用大都用来引进企业，建立工厂，而且许多在城市里不宜建立的重污染企业也都建在城郊。在问访中我们看到四间村附近的一个化肥厂巨大的烟囱正不断的向外吐着浓烟。据村民介绍，那个化肥厂污染很严重，冒出的烟特别呛人，化肥厂附近的农作物大都被熏死了。经过农民的上访请求，化肥厂才同意对厂区周围的农户进行补偿，而对稍远处但同样深受其害的农户不予理睬。化肥厂的污染不仅使农民经济上遭受损失而且也使他们的身体健康受到严重的损害。另外，由于周边工厂的建立，大量的抽取地下水用于工业生产，使得附近的村民不仅没水灌溉农田，甚至连生活用水都有困难。虽然政府已经给他们通了自来水，但并没有兑现免费用水的承诺，只过了一年就开始向农民收取水费了，这无疑加重了农民的负担。

另外，城郊农村处于农村与城市之间，也是由闭塞走向开放，由自给自足走向市场经济的过渡。一方面城郊农村改变了以“产粮为主，只等收购”的传统经营方式，开始针对城市的需要进行生产；但另一方面城市并没有为他们建立起完善的市场体系，城郊农村处于市场秩序混乱的状态。在问访中有63.7%的农户反映市场管理混乱，服务态度不好，收费严重。目前长春市公有的蔬菜批发市场只有光复路一个，而在农村附近的小市场大多很零散，归个人承包，收费很不规范。在公有的市场里只凭自产证和1元市场管理费就可以进去卖菜，可是公有市场挤得人太多就不可避免的存在压级压价现象，而且离农户相对较远，交通上也不便利；附近的小市场个人说了算，收费很高，有的一天要20元，如果不交甚至还砸摊抢东西，菜农们也只能是敢怒不敢言。

城市化进程中对城郊农村偏重了索取而忽视了给予。城市化本应是将城郊农村纳入城市，使之成为城市的一部分，是城市现代化文明化的扩展和延伸。但在城市化进程中却没有重视城郊农村基础设施的改善和农民文化素质的提高。我们在问访中发现城郊农民获取信息的途径依然很单一落后。72%的农户还是通过电视广播获取信息，68.2%的农户不识字。城郊农村的这种信息闭塞，文化落后直接束缚了农民向城市转移，使他们在失去土地之后，不能及时的转变角色从事其他职业。这同时也阻碍了城市文明的扩张和延伸，使城市化进程不能顺利的进行。

原因及对策分析

城市化进程中造成失地农民生活无保障,究其根源仍然在于制度问题。

首先是土地制度问题。我国现行与土地有关的宪法、土地法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等5部法律均明确规定农村土地归农民集体所有。但这种“集体所有”实际上是很笼统的。所谓的集体所有在某种意义上是把土地当作一种公共物品来看待,不具有排他性，即谁都可以从土地上分得自己的利益。产权不明晰,就无法产生市场主体,这就使得在征地过程中,无法明确到底谁应有控制权,谁应享受到最大利益，只能通过货币安置来简单解决。“货币安置”是市场经济的产物。在计划经济时期，国家对征地农民的安置包括就业安置，农民在失地之后，可以很快转变成国企的工人。但由于市场经济的发展，企业的用工方式也逐渐市场化，政府无法再利用行政手段解决农民的就业问题。于是货币化安置便成为大多数政府的选择。货币安置一来可以减轻国土部门和用地单位的工作量和工作压力，二来货币安置是以货币作为交换媒介，表面上很符合市场规则，容易被农民接受。实际上“一次性货币安置”是用短期有限的资金收益买断了农民的长期使用经营权，将农民排斥在土地增值收益分配之外，而且有限的货币安置费用无法解决大多数失地农民的长期的生活出路问题。笔者认为在所有权方面应明确规定土地公有即最终所有权归属国家，而农民享有使用权，现实中承包二十年就是指农民拥有二十年的使用权。政府或公司要征地用地就必须以合理公平的资金赎买农民的使用权，如果要永久占用则必须按照农民的承包期限来赎买使用权，就是说如果一个农民的土地还有15年承包期满，那么征地方必须支付与农户15年经营土地所获收入相当的补偿金。而且一旦明确农民的使用权，农民在征地过程中就有了发言权，他们可以与公司政府进行议价，自主的决定自己的土地使用权出卖还是出租，使农民真正参与到土地的增值收益分配中，避免了“一次性货币安置”的弊端。另外要强调政府在土地上享有的只是所有权，一旦农民承包了土地，农民就有了土地使用权。农民和政府之间是一种契约关系，政府不能依仗行政手段强行的征用土地，这在某种意义上就是毁约，侵害了农民的使用权。即使政府用于公益性设施建设也要拿出一部分资金用于农民的社保基金，使农民能长期的受益。

其次，在对农民进行社会保障方面，我国现有的户籍制度也暴露出一些问题。现有的户籍制度是我国在计划经济时期为了限制城乡之间的人口流动，缓解城市的就业压力而设立的，并沿用至今。但随着社会主义市场经济的不断发展，这种严格划分城市居民和农民的做法越来越不适应市场经济的要求，阻碍了城市化的进程。一方面户籍制度的存在限制了城乡之间的劳动力转移。在城市化进程中，城郊农村出现了许多失地农民，他们虽然脱离了土地，不再从事农业，但他们的身份依旧是农民，因而始终不能被城市所接纳。笔者认为既然农民已经脱离了土地就不能算是真正意义上的农民，而应称之为“自由劳动者”。但户籍制度的存在却使他们并不自由。他们进城打工依然要顶着“农民工”的称号，忍受种种不公平的待遇。这就使他们的就业成本很大，不利于增加收入，改善生活，因而农民就不愿失去土地，对征地存在很大的抵触情绪，阻碍了城市化的进程。另一方面，旧的户籍制度的存在也使农民不能得到公平的社会保障待遇。农民与城乡居民最大的不同点在于农民拥有“保命田”，他们即使在没有其他出路的情况下还有土地作为最后一道屏障，可以通过自己的劳动保证自给自足，土地在某种意义上是农民手中的一种资本。一旦失去了这种资本，就相当于城市中下岗工人一般，生活上没有依靠。但农民身份使他们不能象城市居民一样享有城市居民社会生活最低保障金。而社会养老保险也不能解他们的燃眉之急。只有改变现有的僵化的户籍制度才能有效的保证农民的利益。有人提出“一证一卡”走天下（一证指身份证，一卡指社会保障卡）①这种“一证一卡”制度既保证了城乡居民之间的身份平等，又使城郊失地农民有了社会保障。一旦农民的土地被征用就必须要享有同城镇居民一样的社会保障金，即使农民没有失去土地，只要其生活水平在社会最低生活线之下也要给予他们必要的补助。

在城市化进程中，城郊农村依然不能放松基层组织的建设和完善。村委、生产队等基层组织是农民集体组织的代表，应充分做到为农民服务，维护农民的利益。首先，要健全和完善民主监督制度。在征地中出现的许多违规现象都是由于某些村干部的暗中操作导致的，使农民在出售土地时遭受很大损失。只有加强民主监督力度，将所有的操作都置于阳光之下，接受农民监督才能最有效的保护农民的利益，杜绝违规操作和不法现象。其次，在城市扩张中不能弱化基层组织的作用。基层组织在城市化进程中要更好的起到维护农民利益的屏障作用，站在农民的立场上去思考和处理问题。在征地以及在其他方面上要代表农民去谈判，为农民争利益，而不应与公司站在一起强占农民的利益。再者，基层组织也要起到带头作用，为农民增收做贡献。城郊农业由于受城市化影响，已经不同于传统的粮食农业。应积极利用城郊的地理条件，进行特色农业经营，如种花、种菜等。而完成这种经营方式的转变单靠农民的个人力量是不够的，这就需要基层组织充分发挥自身的号召力和凝聚力，将农民组织起来，给农民以政策方向上的引导和技术信息上的支持，增强农民应对市场竞争的能力，使城郊农民能在有限的土地上获得最大的收益。

除了农村自身的制度建设之外，在城市化建设中，城市方面不能只将城郊农村作为工业扩张的“殖民地”。城市化进程要在更大程度上做到现代化和文明化的扩展和延伸。既然城市化进程是城市规模的不断扩大，就应将城郊农村看作城市的一部分进行规划。

在城市化进程中要减少污染严重的企业，多建立一些农产品加工工业。污染严重的企业建在城郊，虽然减轻了城市居民的环境压力，却损害了城郊农民的利益。这种不顾农民利益而进行恶性工业扩张不利于城市化的进一步发展。在区域经济中，选择企业厂址很重要的一条是要考虑企业离原料地和产品销售地的距离，以达到运输成本最优。农产品加工工业的原料地在农村，而最终产品是销往城市的。在城郊地区建立农产品加工工业正好处于原料产地和销售地的过渡地带，便于农村和城市的物资交流，形成农村——农产品加工企业——城市的市场链条。这样既为农村的农产品销售降低了成本，方便了城市生活的需求，同时也解决了城郊农民的就业问题。而且从生态经济角度看，在城郊建立农产品加工工业也不会给城郊农业带来太大的环境污染，有利于绿色农业的形成和发展。

另一方面城市要积极的接纳农民进城打工，要给农民以必要的技能培训。在这方面浙江省绍兴县的“三单制”培训方法是值得借鉴的。“三单制”是指由用工企业出订单，由培训机构出培训菜单，最后由政府买单。②这样可以给农民多项选择的余地，根据自己的实际情况接受培训。既保障了失地农民的利益，同时也为城市用工企业提供了大批有技术的打工者。

在城市化进程中，政府还要加强对城郊农村基础设施的建设。要使城郊农村成为城市的一分子，首先就要在设施建设上跟上城市的步伐。政府应划出专用资金用于提高城郊农村的电话和闭路电视普及率，加强乡村公路的建设以及在城郊农村附近设立小型图书馆和阅览室，方便农民获取知识和信息。而且还要加强城郊农村的农产品销售市场以及农用生产资料市场的建设和管理力度，清理不规范的小市场，维护农民的利益，为农民的生产和销售提供方便一个成功的范例

长春市二道区宏伟村是一个典型的市中村，村里的许多土地被征用，村民也曾因为土地赔偿款的问题集体上访。原来12家企业，靠集体经营，不但不赚钱，大多数企业处于停产半停产状态。但经过近几年的发展，村里已经起了很大的变化，由原来的上访村变为有名的先进村。宏伟村集体资产由1997年的1350万元增加到现在的1.25亿元，村民人均收入达到5000元。宏伟村实现了全村无闲置人员，现在退休金最高的村民每月可拿到459元，村民的医疗费也由原来的120元增加到240元。宏伟村一跃进入长春市乡镇企业50强村。从宏伟村的发展历程来看，它的成功经验主要有以下两点：

首先，有一个强有力的领导班子。村书记张德柏是远近闻名的好村官，他上任以后首先解决拖了6年的上访问题。他组织精干力量，先后跑了5个城区、19个派出所、24个粮食所，耗时半年时间，为706名村民办理农转非户口，解决了村民睡觉都惦记的问题；接着又四处奔走，为农民解决了拖欠6年的土地补偿费问题。

其次，村里适时顺势的改变经营方式，有较强的市场观念。“千中心，万中心，经济建设是中心；千道理，万道理，发展才是硬道理。”这是村书记张德柏经常挂在嘴边的口头禅，也表现了村领导班子对经济的重视程度。村里首先搞企业转制，采取公开招标的形式，将企业改为个人租赁经营，村里每年都稳稳当当地收入160多万元，打工的村民还能按时开支。而且充分利用有限的土地资源，使之产生最大的效用。宏伟村在经济开发区有5.3公顷土地，开发区原准备征用。但张德柏认为“卖地不是路子”，他们引进资金1.2亿元，与有关方面联合兴建了“宏伟商城”和住宅楼，村集体资产仅此就增加了5200万元，是卖地的17倍，而且商城每年可收回承租金200多万元。他们在村内半闲置的8公顷低洼地上投入400万元，建起了100栋高标准的日光温室，正式命名为“宏伟农业科技示范园”，主要引进科技含量高、经济和社会效益好的高效作物，承包给村民经营，增加了农民的收入。③

结语

城市化的飞速发展很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了城市化的成本，因此，我们更应该在城市化的进程中重视农民的利益。政府要不断的调整政策，健全制度，充分保护农民的合法权益。城郊农村也要充分利用自身条件，寻求自身的发展空间，多出现一些像宏伟村那样的先进集体。城市化对农民来讲，应该是阳光而不是阴影，要在城市化进程中让农民感受到更多的温暖，还需要社会各方面的共同努力。

注释

①《解决农民增收问题需要制度创新》来源于深圳中农网

②来源于中央电视台〈焦点访谈〉2004年5月2日的报道

【摘要】笔者在对长春郊区一些农村的调查问访中发现，在城市化初期，

城市的扩大与城郊农业的发展存在着许多矛盾，而这些矛盾主

要是由于制度的不健全和操作的不规范带来的。本文针对城郊

农业发展问题，分别从土地制度、户籍制度以及基层民主组织

制度等方面进行了原因分析并提出了相应的对策。

【关键字】城郊农业城市化进程发展