城市经济体制改革的原因范文第1篇

【关键词】市管县 改革 省管县 扩权强县

转型期我国城市发展的阶段问题与特征是由我国经济社会发展的阶段特征所决定的。反过来，城市化发展中遇到的问题和发展的水平会反作用于经济社会发展。新中国成立后，我国的城市化经历了一个漫长、曲折的发展历程。城市受政策影响大，好多政策出台缺乏对城市化规律的科学认识与把握，缺乏理性思考，大多采取行政方法强性推进，形成某一政策“热”，某一政策“风”。也就是说我国城市化的相关政策方针较多停留在感性层面，没有真正从实际出发，借鉴先进、成功的经验，提出系统的、因地制宜的、可用于分类指导的城市发展方针政策及操作方法。没有和城市地区的实际情况结合，造成城市化的快速畸形发展。摸着石头过河，当跟“风”或跟“热”现象过后往往造成极大的重复浪费和损失，甚至导致无可挽回的遗憾。

“市管县”体制的出台，实施和其他城市化政策的命运具有相关性。市管县这种体制设计的最大初衷是中心城市带动周边城市和附近乡村的发展，实现城乡一体化，但每个地方的具体情况不同，市管县这种体制大多是通过当时改革大潮，用行政手法强制推进的，对社会经济发展的实际考虑较少甚至直接忽视。随着市管县体制的弊病越来越突出， 大多数人认为需要改革市管县体制， 而对市管县体制改革的取向， 人们争论很多。“通过梳理可以看到， 关于市管县体制改革主要有两种不同的取向判断： 一是维持并完善市管县体制。二是否定市管县体制， 实行省管县体制”。其中主张维持并完善市管县体制的学者们，从不同角度提出了完善策略，但都没有形成系统化的思想。

通过对近几年来“市领导县”改革的研究后认为， 具有中国特色的城市化道路， 应当是在所谓的城乡一体化的道路的基础上继续改进完善。在完善体制的时候可以打破原有体制进行体制创新，结合一个省市地区自身特色确立适合自己发展的体制，众所周知，东部，中部，西部地区，由于社会，经济等各个方面的原因，城市化发展水平存在很大差异，不仅在不同规模城市数量等硬性方面存在巨大差异，而且在经济社会发展等软性方面更是存在天壤之别。但区域必须以城市为依托， 城市必须以区域为基础的相辅相成的关系。当前我国的大多数地区仍然是欠发达与中等发达地区并存， 市管县体制在促进中心城市发展， 克服地市矛盾等方面仍有一定积极作用， 因此可在一些较落后的中西部地区继续实行这一体制， 但必须要得到基层政府、区域群众的支持， 并加大对市县矛盾与城乡利益冲突的监控和协调力度， 有效协调城乡利益矛盾， 真正推动我国城市化和城乡一体化的进程。

基于对市管县体制的否定， 部分学者主张取消市管县体制， 实行省管县体制。认为实行省管县体制，可以弥补市管县体制的诸多不足，更有利于当前城市化进程中社会经济的发展。市管县体制中的一大弊病就是行政职能划分不明确，省级和市级政府在领导县的过程中存在职能交叉，实行省管县，将原来财政和人事上的权利部分上交省属，将大部分权利下放到县一级的行政体制中，更有利于处理好政府和社会的关系，更有利于县级城市社会经济的健康发展。

关于省管县体制，不同的学者从不同角度做着学理上的诠释，有的地方根据自己的实际情况，率先开始了试点，其中具有代表性的是“扩权强县”。“扩权强县”改革作为现行政府间行政管理体制的重大调整，可以为全面推进市管县体制改革提供良好经验。“十二五”规划纲要明确要求扩大县域发展自，稳步推进“扩权强县”改革试点。若要准确把握“扩权强县”改革的定位，我们需首先理解“省管县”财政体制与“省管县”改革的不同之处。而“省管县”改革则涉及其它行政管理权限的变动，是地方政府间职责权限的再分配。随着财政“省管县”的逐步推进，行政“市管县”对县域经济发展的制约越来越明显。因此，部分省市在一些经济社会管理权限上进行了“省管县”试点，即“扩权强县”改革。可以这么说，“扩权强县”改革是“省管县”财政体制的延伸，亦是“省管县”全面改革的前置环节。“扩权强县”改革为“省管县体制的确立提供了一种新的视角，使省直管县体制具有现实可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能将其付诸实践。应在改革的同时注意与政治制度，经济制度，行政制度等一系列制度配套改革。

从“市管县”体制的演变历程看，这一体制与我国城市的兴起以及城市地位的日益提升是分不开的，也与改革开放以来我国政治、经济和社会发展的大势相契合。在进行市管县体制改革的过程中不管是继续完善市管县这种体制，还是实行省管县这种体制，都应该根据经济社会发展情况和地区特点，因地适宜走适合自己的城市化道路。“有论者主张以‘复合行’解决市管县体制的矛盾和问题，其着眼点是在尊重现有行政区划的情况下， 在发挥市场资源配置优势基础上，适应经济一体化的需要， 进一步转变政府职能， 为跨行政区公共服务的实现，提供一种地方治理和政府体制创新的新思路。不言而喻， ‘复合行政’也为市管县体制改革提供了新的视角。”既然市领导县体制是计划经济向市场经济过渡时期的产物，在当下市场经济尚不发达的情况下，盲目地取消市领导县体制的做法并不足取。明智之举是采取“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举的战略，并按照“宜带则带，不宜带则省管”的原则，进行体制重构。为此，需要在统一思想认识的基础上，完善相关的制度安排和配套措施，努力建构促进城乡经济社会一体化发展的体制机制。

参考文献：

[1]王吉平.市管县体制改革取向探析[J]. 陕西理工学院学报（社会科学版）， 2008，（04）.

[2]柯美成. 关于深化市领导县改革的几点思考[J]. 湖北社会科学， 1988，（08）.

[3]陈晅. 设市的战略布局与我国城市化的地区差异[J]. 人口学刊， 2002，（02）.

城市经济体制改革的原因范文第2篇

关键词：转型时期；市管县；省管县；改革

中图分类号：D63 文献标识码：A

一、我国市管县体制合理性分析

从我国的国家结构和行政体制分析，我国是单一制国家，国家行政组织体制上是中央集权的行政体制，各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系。因此，上级政府对下级政府管理的事务较多。我国一个省却长期以来只能直管十几个或几个地级市。所以，在我国现行国家行政体制下，市管县体制的推广实施有一定的环境合理性。从管理幅度分析，我国省区面积过大，省难以直接管到县级政区。我国的国土面积有960万平方公里，而一级政区只有34个，相当数量的省级政区，无论是从面积还是从人口来看，都相当于一个中等规模的国家。我国国土自然条件复杂，给交通通讯带来了很大的困难，特别是西部省区，地广人稀，很难实行省级政区直管县级区。另外，我国人口众多，经济社会活动繁杂，要管理的事务也多。因此，从管理幅度来看，在我国当前的省级政区格局下，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的，故在省县之间设立一级中间政区是符合客观需要的。市管县体制目前作为我国地级行政体制的主体，在省制格局短时间内难以发生重大变化的情况下，其存在的合理性毋庸置疑。

二、市管县的弊端

（一）束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势，带动县域和村镇经济的发展。但实际上，中央和省级配置的资源经常被市级截流，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此，市管县体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用，反而出现“市吃县、市卡县、市挤县、市刮县”的现象，造成县财政资源不足，严重阻碍了县域经济的发展。另外，市级政府权力的集中，限制了县级政府的自，降低了县级政府为民服务的能力。

（二）增加了行政管理层次，提高了行政成本。行政管理学理论研究证实，行政组织每多出一个管理层次，就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下，我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下，城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点，管理目标较单一，而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。

（三）加大了城乡差距。城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系，市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展相较于县域经济、农村经济更具时效性，加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力，决定了市县发展格局中，市从县乡索取资源，集中力量用于城市发展，因而重工轻农、厚城薄乡成为市县关系中的常态，城市对农村的反哺带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收，农村经济社会发展自我积累效应降低，导致城乡差距进一步拉大。另外，地改市、市县合并所形成的城市数目的急剧扩张，违背了城市发展的客观性，从人口结构、产业结构等指标分析，许多新建城市不是城市型行政区，而是以广大农村地区、农业人口、农业产值为主体的地域型经济单元，导致虚假城市化，引致城乡差距加大。

三、完善“省管县”体制的思考

（一）健全法律体系，为推进“省管县”体制改革提供保障。自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，“省管县”也已从试点走向全面推行的阶段。但在理论上，这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定，县是完整的一级政权组织，县政府依法拥有公共财政的收支权力，县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权，还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。在市场经济条件下，行政区域间的关系，同时也是一种空间格局上的竞争关系。总之，虽然目前“省管县”体制取得了相当成效，但由于它有背离基本价值的嫌疑，不可避免地危及了公共财政的公共性。

（二）坚持因地制宜的原则，不能一刀切。我国地域辽阔，2，000多个县域经济体的资源禀赋、经济基础、产业特色等各不相同，要推行“省管县”体制改革、发展县域经济必须因地制宜。此外，由于我国各地经济发展、文化、民族构成等多方面的地区差异，在改革过程中，要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估，不能盲目“一刀切”，更不能一哄而上。

（三）继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，进而考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员；另一方面省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜，向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

主要参考文献：

[1]全伟.市管县体制分析研究[J].理论与改革，2002.6.

城市经济体制改革的原因范文第3篇

【关键词】基础设施 城市建设 可持续发展

一、引言

经过改革开放将近30年，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。

二、我国城市基础设施建设的现状

1.与世界城市基础设施水平差距较大

世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。

2.我国城市基础设施区域发展极不平衡

由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。

西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。

三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析

1.改革的原则和目标

我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。

我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

2.改革的主要内容

我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。

(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私合作模式吸引社会投资者合作建设。

(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和经营。

(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带，实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。

(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效率。

(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用一国际金融组织(包括世界银行、亚洲开发银行和外国政府等机构)的贷款，这类资金具有贷款期限长(20年左右)、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司己经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中大规模建设资金。

3.改革的进程

随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资

以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。

四、结语

探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。

参考文献

[1]鞠齐.基于城市可持续发展的基础设施建设研究[J].经济研究，2006，(6)：44-46.

[2]李初升.对城市经营若干问题的认识[J].南开学报，2005，(2)：22-25.

城市经济体制改革的原因范文第4篇

（一）国有企业进一步调整重组，“民间投资36条”出台

国务院国资委履行出资人职责的企业调整为122户。经报国务院批准，中国房地产开发集团公司整体并入中国交通建设集团有限公司，成为其全资子企业；上海船舶运输科学研究所整体并入中国海运（集团）总公司，成为其全资子企业；中国出国人员服务总公司整体并入中国医药集团总公司。至此，国资委履行出资人职责的企业由125户调整为122户。

《国务院关于促进企业兼并重组的意见》。提出要消除企业兼并重组的制度障碍，清理限制跨地区兼并重组的规定，理顺地区间利益分配关系，放宽民营资本的市场准入，加强对企业兼并重组的引导和政策扶持，改进对兼并重组的管理和服务，建立健全组织协调机制。

鼓励和引导民间投资健康发展。2010年5月13日，国务院办公厅下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，要求各地进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，包括交通、水利、石油、电力、电信等传统上由国企垄断的行业和领域。国务院办公厅印发明确相关分工的通知，对此各地方政府做出积极响应，各项鼓励政策迅速出台，浙江省、广东省、黑龙江省、北京市、宁波市、青岛市等多个省市在落实政策方面已有新进展。

（二）多地开展户籍制度改革，打通农民进城落户通道

重庆启动统筹城乡户籍制度改革。2010年7月底，重庆市统筹城乡户籍制度改革工作目前已正式全面启动。重庆市将进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万到90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农籍人口比重提升到60%。根据改革方案，重庆主城区的农民变市民需要申请人在主城区务工经商5年以上，或者投资兴办实业，3年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上。而对于远郊区县城的农民来说，标准放宽为务工经商3年以上，投资3年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上。此外，居住在乡镇的农村居民只要自愿，就可以就近就地转为城镇居民。

广东省试行农民工积分制入户城镇。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，计划从今年起到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。随《意见》下发的还有“广东农民工积分指导指标及分值表”，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。《意见》对农民工入户城镇后的住房保障、子女入学等配套制度改革方面做出明确规定，还对以土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户口办法作了初步探索。

（三）新疆原油、天然气资源税改革启动，从价计征方式开始实行

根据规定，自2010年6月1日起，在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人，原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5%。纳税人开采的原油、天然气，自用于连续生产原油、天然气的，不缴纳资源税；自用于其他方面的，视同销售需缴纳资源税。油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气将免征资源税；稠油、高凝油和高含硫天然气资源税实行减征40%；三次采油资源税减征30%。

（四）教育改革和发展指导性意见出台，教育体制改革正式启动

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》正式出台。《教育规划纲要》是21世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。在全国教育工作会议上，就推动教育事业科学发展提出5项要求。其中强调指出，必须坚持改革创新，创新人才培养模式，深化办学体制改革，深化教育管理体制改革，加强教育国际交流合作，进一步消除制约教育发展和创新的体制机制障碍，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制。

教育体制改革试点开始启动。教育部决定从2010年开始，在全国范围分区域、有步骤地开展教育体制改革试点。试点工作的重点内容是：创新人才培养模式改革，明确政府发展学前教育职责，推进义务教育均衡发展，减轻中小学生课业负担，职业教育办学模式改革，流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试，推进高等学校招生考试制度改革，落实高校办学自，改进高等教育管理方式，提高中外合作办学水平，构建人才成长立交桥，改善民办教育发展环境，加强农村教师队伍建设，完善教育投入保障机制，改革教育行政管理方式等。

（五）医药卫生体制改革稳步推进，医疗保险城乡统筹步伐加快

公立医院改革试点的指导意见出台。2010年以来，在国务院医改领导小组的领导下，各成员单位密切配合、精心组织，各项改革正朝着预期目标稳步推进。卫生部、中央编办、国家发展改革委等部门联合《关于公立医院改革试点的指导意见》，明确了九项试点的主要内容。按照先行试点、逐步推开的原则，将在各省、自治区、直辖市分别选择1―2个城市（城区）作为公立医院改革试点城市；国家在各地试点城市范围内，选出16个有代表性的城市，作为国家联系指导的公立医院改革试点城市，积极稳妥推进公立医院改革试点工作。

我国切实加快医疗保险城乡统筹的步伐。城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗 （简称 “新农合”）由于制度分设、管理分离、资源分散，不但提升了管理成本，降低了管理效率，给城乡居民带来诸多不便，而且固化了城乡二元结构，对实现公平正义、促进社会和谐造成了严重障碍和负面影响。广东省从2004年开始探索医疗保险城乡统筹，是全国推进速度最快的省市之一。福建省明确了人力资源社会保障厅统筹城乡医疗保障工作的职能，厦门市和邵武、上杭等20多个县实现了医疗保险城乡统筹。江苏省无锡、镇江、苏州、常州、泰州等城市积极开展城乡统筹的探索，各城市都十分注重制度衔接，出台了转移接续办法。四川省成都、乐山、广元苍溪等城市都对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。据有关部门统计，目前已全面开展医疗保险城乡统筹的地区有天津、重庆和宁夏3个省级行政区、21个地级城市和103个县（区市）。

七部门新规定全程监管医疗机构药品集中采购。以政府为主导、以省为单位，坚持质量优先、价格合理，全程监管医疗机构行为等原则在新规定中得以明确。

（六）中央部署文化体制改革，文化体制机制不断改革创新

在主持中共中央政治局第二十二次集体学习时强调：顺应时代要求深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣。深入推进文化体制改革，加快文化体制机制改革创新，加快构建公共文化服务体系，加快发展文化产业，加强对文化产品创作生产的引导。

新闻出版总署要求中央音像电子出版单位转企改制工作年底完成。2010年8月31日，中央音像电子出版单位转企改制工作座谈会在京召开。会议要求，音像电子出版单位转企改制要加快步伐，确保今年年底完成任务。

《网络游戏管理暂行办法》正式施行。我国第一部关于网络游戏管理的部门规章《网络游戏管理暂行办法》8月1日正式施行。《办法》对网络游戏的娱乐内容、市场主体、经营活动、运营行为、管理监督和法律责任做出明确规定。

（七）综合配套改革试验区建设取得新进展

2010年4月，经国务院同意，国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。沈阳经济区由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭八个城市组成。下辖7个县级市、16个县。区域面积7.5万平方公里，占全省的50.8%、东北三省的9.5%；城市化率达到65%。沈阳经济区作为全国老工业基地核心区和典型代表，将沈阳经济区设立为国家新型工业化综合配套改革试验区，开展新型工业化综合配套改革，用新体制、新机制、新思路、新方式走出加快老工业基地振兴的新路子，符合国家核心产业发展方向和振兴东北老工业基地的总体要求，对辽宁、东北乃至全国战略意义重大。沈阳经济区综合配套改革的主要任务是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，紧扣走新型工业化道路主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。

12月中旬，山西省成为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。在已经批准的9家综合配套改革试验区中，主题都是坚持科学发展、转变经济发展方式。但山西省具有一些独到的特色，是目前批准的唯一一家在全省这么大的范围中开展的综合配套改革，在全省域、全方位、系统性的进行资源型经济转型综合配套改革试验。其他一些综合配套改革试验区，包括上海的浦东新区、天津的滨海新区、深圳市、武汉城市圈、湖南长株潭城市群、重庆市和成都市以及沈阳经济区，这都是在一个区域围绕一个主题进行的改革试验。山西省的试点是在全省紧紧围绕着产业的优化升级、战略性新兴产业的发展，整个产业结构的调整和资源型经济转型进行的全面重大探索。这也是国务院在批复直辖市重庆之后，首次批复一个省的全部地区为综改区，同时也是地域面积最大的综改区。

截至目前，国家综合配套改革试点工作已开展5年时间，目前已初步形成东中西互动，多层次推进的综合配套改革试验格局。国家先后批准了上海浦东新区等9个国家综合配套改革试验区，涵盖东、中、西部和东北地区，兼顾了区域差异和生产力发展阶段性差别。试点主题包括转变经济发展方式、统筹城乡发展、“两型”社会建设、新型工业化、自运行经济转型等，基本涵盖了我国改革发展的重大战略任务。另外，已有20多个省区市开展自主试点，共设立了70多个省级综合配套改革试验区，主要针对制约地方经济社会发展的体制机制障碍，因地制宜地进行改革探索。新形势下综合配套改革平台建设趋向完善。

前期成立的综合配套改革试验区也有一系列突破：重庆两江新区成立。2010年6月18日，重庆两江新区正式挂牌成立。根据《国务院关于同意设立重庆两江新区的批复》，重庆两江新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东地区，包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区的部分区域和部级经济技术开发区、高新技术开发区以及两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里。深圳经济特区内外一体化获批准。2010年7月1日起，深圳经济特区范围将扩大到深圳全市。深圳经济特区范围扩大后，暂时保留现有的特区管理线。今后视发展需要，由广东省和有关部门提出特区管理线处理办法，按程序报批。武汉城市圈工会组织启动职工医疗互助活动。根据《武汉城市圈区域职工医疗互助活动实施方案》，从10月开始，武汉城市圈9个城市的职工每3年缴纳100元，就可在患有16种重大疾病的情况下获得万元互助金。凡是武汉城市圈的企事业单位、机关团体中身体健康，男性60周岁以下、女性55周岁以下的在册职工，均可由所在单位工会同意组织参加医疗互助。

（八）服务业体制改革工作列上日程

中央提出要把加快发展服务业作为转方式调结构的战略举措。促进服务业加快发展，要深化改革开放，结合各地实际，积极推进综合改革试点，以改革促发展调结构转方式。要加快建立现代服务企业制度，在公共服务行业引入竞争机制，鼓励、支持和引导非公有制企业进入服务领域，发挥企业作为服务业发展主体的作用。要履行好政府职责，创新体制机制，健全财税制度和投融资机制，加强法律法规和社会信用体系建设，强化市场监管，形成有利于服务业加快发展的良好环境。

二、对当前发展改革形势的基本判断

（一）我国经济发展已经临近刘易斯拐点，即将进入一个初级劳动力短缺和经济结构被倒逼调整的阶段

2010年以来，与发达国家在经历金融危机造成的高失业率形成了鲜明反差，我国劳动力价格呈上涨趋势。北京、上海、广州等多个省市纷纷上调最低工资标准，调整幅度都在10%以上，一些省份超过20%。一些学者认为，这是中国的“刘易斯拐点”已经临近的重要表征。判断一国或一个经济体是否到达“刘易斯拐点”，主要依据三个指标：劳动力供求相对规模是否改变；劳动者工资是否发生显著变化；农村大量的剩余劳动力是否已经转移到城镇等。从绝对数上而言，劳动力供大于求的状态近几年内不会改变，但劳动力的结构性供求矛盾已经不容忽视。本质上，工资上涨、“民工荒”问题是中国制度、政策和历史等原因造成的结构性劳动力短缺，表现为劳动力短缺与就业难现象并存，农民工就业易与大学生就业难现象并存，以及整体就业形势向好与就业困难群体就业难度加大现象并存等。这种就业的结构性矛盾恰恰反映了我国加工制造型经济结构中初级工的短缺，表明我国经济发展的“刘易斯拐点”已经临近，即将进入一个初级劳动力短缺所导致的低速经济增长和经济结构被倒逼调整的阶段。这一阶段，低端劳动力工资水平正在呈现相当快速的上升，其对农产品和服务业的价格压力逐步显现，对通货膨胀和宏观经济政策的影响值得重视。如果我们不在人口政策和鼓励技术创新、促进经济结构转型上早做打算，以往的经济发展模式将面临严峻挑战。

（二）改革工作在解决经济社会发展的突出矛盾和问题方面有待进一步加强

2010年4月份，国务院出台《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，《意见》强调了改革工作要着力推动国有资本从一般竞争性领域适当退出；稳步推进水价改革，在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度；出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革；改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度。但这些关键环节的改革，受到宏观经济形势等许多因素的制约而未能有效推进，既得利益群体的阻碍也是关键因素之一。改革知易行难，必须下决心深化改革，调整利益分配格局，以改革手段推进转方式调结构促民生，实现经济社会可持续发展。

（三）加快推进“十二五”开局之年的改革工作意义重大

为“十二五”时期创造良好开局。主要是在以下三大方面作出改革部署：破除经济结构调整的体制障碍，推进经济发展方式转变。主要是财税体制、生产要素价格机制、政府管理体制等；破解城乡二元结构背后的体制约束，推进城市化进程，主要包括城乡二元户籍制度、二元土地制度、二元劳动力就业制度、二元化的社会保障制度等四大体制机制障碍；克服重大民生问题背后的体制症结，推动和谐社会建设迈上新台阶。要特别注意以下几个方面的问题：一是正视初次收入分配体制失衡问题。二是进一步认清再分配体制不顺的严重性。三是重视社会管理协调体制不健全问题。四是关注调节资本和劳动关系的制度缺位问题。

三、当前改革工作重心与相关政策建议

（一）规范和引导地方户籍、土地制度改革行为

2011年，建议出台措施，规范和引导地方户籍制度改革行为，高度重视农民转户过程中的转户条件、利益补偿等问题，尽量安排“有土转户”，鼓励有经济能力的农民及农民工“持股进城”，防止大量低收入农民和农民工涌入城市带来的经济负担和社会稳定问题。对于目前许多地方正在推进的农民集中居住区建设，要出台指导性意见，防止不符合科学规划、不顾财力负担和农民意愿的一哄而上，造成农民因集中居住致贫。建议农村新型居住区尽量建在城镇周边，开展农民宅基地换购城镇商品房试验，增加农民的财产性收入。

（二）扩大资源税改革范围至西部地区

随着中国经济的快速发展，资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出。一些资源产品，特别是原油、天然气等能源产品的现有资源税税额标准已明显偏低，在从量定额征税方式下，资源税税额标准不能随着产品价格的变化及时调整。建议将资源税改革范围从新疆扩大到整个西部地区，然后逐步扩大至全国，同时应考虑扩充资源税改品种。对于资源税改革推行的时机，应考虑国内经济发展情况、物价水平、企业和居民的承受能力、国际能源价格水平及资本市场的稳定等因素。

（三）出台鼓励和引导民间投资实施细则

鼓励和引导民间投资健康发展，关键在于落实，同时有许多政策措施还需要进一步的细化和完善。政府要支持引导民间资本投向政府鼓励和符合国家产业政策的领域，广泛参与各种民生工程、基础设施和生态环境建设。要放宽市场准入，拓宽民间投资领域，增强非公有制经济和中小企业参与市场竞争、增加就业、发展经济的活力及竞争力。要加快垄断行业改革，降低民间投资市场准入门槛，拓宽民间投资领域，保障不同市场主体的平等竞争。要鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办中小民营金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业。

（四）以大力发展公共租赁住房为重点，加快住房保障制度建设

加快保障性住房建设，既是解决低收入家庭住房困难的保民生手段，也是推动房地产市场长期健康稳定发展的重要措施。同时，建议出台国家《公共租赁住房管理办法》，将符合政府收入限制规定的城镇无住房或家庭人均住房建筑面积低于一定面积的住房困难家庭、大中专院校毕业学生、外地务工的无住房人员均可申请公共租赁住房。租金应控制在租赁市场价标准的70%左右。

（五）立法规范城市房屋拆迁制度

城市经济体制改革的原因范文第5篇

关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。

一、我国县级政区归属概况

我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。WwW.133229.Com县级政区在

4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。

5.地改市领县：指原来为地区行署，为了实行市领导县体制，新设立了一个地级市，并由它来领导周围各县的模式。这一模式可区分为如下三种情况：

(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；

(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；

(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行　地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。

从市领导县开始的时间来看(详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。

全国现有269个领导县的地级市，其来源以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。

改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的来源方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。

(二)市领导县体制下的县级政区

从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的转变，受地级市和省级政府双层领导的县级政府则面临着更多的困境。

现行市领导县制度安排下，县级政府任务多、权力少，主要表现在事权、人权、财权三个方面：第一，县级政府在公共事务管理权力的划分中处于明显的弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排方面处于省市级、尤其是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行财政制度中地位十分被动。

在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级，再依上级指示行事。很多时候，所谓“自上而下的分权”，往往分到地级就戛然而止了；所谓“调动地方政府积极陛”，往往调动了省、地级政府，而县级及其以下政府的积极性却没有调动起来。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。

上述问题，究其根源是政治体制改革滞后于经济体制改革造成的。但是，地级市领导县体制的广为推行、地级政区层次的存在确实起到了推波助澜的负面作用。基于此，20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索。进入“十一五”时期以来，许多省份悄然启动了财政体制上的“省直管县”改革。

(三)“强县扩权”与财政的省直管县的政区体制创新意义

既然随着社会主义市场经济体制的完善，市领导县体制正日益失去其存在的基础，那么，用什么体制替代之、如何完成转化替代就成为亟待改革的现实问题。新世纪，在地方政府管理的实践中新的制度体制已悄然孕育，其中比较有代表性的就是“强县扩权”与财政“省直管县”的实践探索，这一实践或许可以看作市领导县体制“渐变式”改革的序幕。 论文 联盟

所谓“强县扩权”，是地方政府内部分权的一种形式，指在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给县级政府，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。“强县扩权”与财政体制改革上的“省直管县”密切相关。所谓财政“省直管县”，目前一般特指财政领域内，由省直接统一管理县级财政，逐步地剥离地级市对县的财政管理权。署驻地，但是经济发展水平与周边县份相差不大。

从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方逐渐出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点，随着经济和社会管理职能上省直管县，势必会对市领导县体制产生较大冲击。在体制没有定论时，“强县扩权”成为普遍尝试的做法。浙江省率先推行强县扩权改革，随之，全国范围内掀起“强县扩权”改革热潮，强县扩权的浙江模式逐步被学界和政策研究部门广为借鉴、引用。湖北、河南、辽宁、福建、广东、山东等省根据本省情况，学习浙江经验，推行财政、经济管理权的“强县扩权”或财政“省直管县市”改革尝试。

“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化，解决地级市与县(市)之间经济社会发展中的利益矛盾，加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。扩权可以绕开地级市市级部门，权力直接让渡到县(市)，逐步地让地级市恢复其城市管理的职能、县恢复农村管理职能。这种新制度是在实践中产生的，它已经被较早推行这一制度的浙江省的实践证明是行之有效的。扩权后的直接效应是减少了中间环节，提高了管理效率，加快了发展速度。2009年6月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出，“改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；其主要内容是实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。”

虽然“强县扩权”的改革并没有涉及行政区划的调整，但是它却试图通过重新分配省、市、县三级政府的管理权限，达到调整地方政府间关系的目的。省县间政区层次在原有的副省级市、地级市、县级市、县的基础上，现阶段，在地级市与县级市之间增加了一个“扩权县”的层次，其经济地位比照地级市、行政地位比照县 级。说到底，这次改革的实质其实还是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。曝管如此，我们仍然从“强县扩权”的实践中，看到县(市)级政区试图脱离地级层次控制的内在冲动。从这个角度看，“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实践已悄然拉开省、地、县行政区划层级体制改革的大幕。

(四)市领导县体制的前景分析

市领导县体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，是用旧的行政手段去实现新的改革目的。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈现封闭状态、城乡阻隔状态。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，借用行政手段，市领导县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，推动城乡经济共同发展，构建以城市为中心、乡村为腹地的经济区，确实起到了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和政府职能的调整，市领导县这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制已越来越难以适应市场经济发展的需要，甚至成为市场空间扩张的阻碍。在成熟的市场经济条件下，经济区的形成是生产要素自由流动的结果，城乡之间、地区之间的经济关系更多地表现为商品交换关系。区域经济发展是以资源最优配置为前提，行政力量导致的结果往往适得其反。因此，必须转变城市对乡村支持仅赖于行政区域上市带县的陈旧观念。”当前我国市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，实现区域经济由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。

从历史的角度来看，市领导县体制起到了冲破原有计划经济体制改变原有政企关系、导入市场经济体制的作用，恰恰是它的实行孕育了改革进一步推进的种种要素，为改革的深化准备了条件。随着社会主义市场经济体制建设的实践发展，市领导县体制赖以存在的外在制度环境已经发生了重大变化。一方面，中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权；另一方面，随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善，市场机制已经成为资源配置的主导机制，资源配置也由政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。未来，无论是中心城市作用的发挥，还是市县利益的协调，从根本上来说，都应依靠市场机制或经济手段，而不是依靠行政机制或行政手段。市领导县体制，与其所适应的时代背景——转型期一样，随着经济转轨的完成、社会主义市场经济体制完善，也必将被新的制度所取代。问题在于，新制度取代旧制度是采取“剧变式”还是“渐变式”的方式。

三、谁来管县——县级政区未来归属的展望

(一)突破“市领导县”体制，“省直管县”的局部实践

“省直管县”并非空穴来风，海南省从建省之初的1988年就实行市县分治、省县直辖的省直管县体制。此外，直辖市北京辖延庆、密云2县，天津辖蓟县、宁河、静海县3县，上海辖崇明县等，以上6县属于直辖市直管县。河南省的济源市，湖北省的仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区等，这些市县属于省直管县市；新疆维吾尔族自治区的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等4市属于自治区直管县级市。正如其他领域的改革在某个地区首先更新，率先突破一样，海南等地的区划模式或许内涵了行政区划体制改革的前景。

与全国其他省、直辖市、自治区相比，海南省由于未实行“市带县”体制，政区结构中少了地区(自治州)这一层次，以三级制为主。截至2008年底，海南省共有18个市县，其中有2个地级市、6个县级市、10个县；有4个市辖区、201个乡镇。除海口市实行“省一市一区一乡镇”四级管理体制外，其他各市县均实行“省一市(县)一乡镇”三级管理模式(见图2)。

(二)县由省直接管辖是行政体制改革的大势所趋

省直管市县是未来省、市、县政区发展方向。改革开放以来，

(三)县级政区归属变迁路径前瞻

近年来，我国省直管县主要限于财经领域，涉及省、市、县三级政府之间事权与财力划分问题、转移支付制度等。财政关系是政府间人权、事权关系的重点所在、核心所在，所以省直管县财政体制改革是影响县级政府地位的关键所在。而“强县扩权”改革则可以看作是省直管县财政体制改革的延伸，“扩权县”除了在财权方面，还在事权方面获得了与地级市几乎等同的权限。以县级政区为着眼点的财政改革和扩权改革的继续发展，逐步走向全面的省直管县行政体制改革。省直管市县是行政管理体制改革的大势所趋，但是把在当前“有条件”的地区或者说东部发达地区局部实行的“试点”短期内照搬推广到全国恐怕有失偏颇。“省直管市县”是对“市领导县体制”的革命，有诸多好处，但问题也随之产生，其中最核心的是“平等”市县政区格局下省内区域经济增长极的构建与发展问题。虽然市领导县体制存在一些弊病，但改革决不可“矫枉过正、推倒重来”。

县级政区归属问题的实质是我国行政区划纵向层级优化和行政体制扁平化改革的一个中心环节。如前所述，我国“省直管县”改革长期目标是实现三级政府管理体制，但其毕竟还处在探索阶段，要看到各地情况的复杂性和改革的艰巨性，县级政区归属改革应当采取因地制宜、模式多样，分步实施、逐步推进的演进路径。县级政区省管还是市管，是县级政区归属改革表象上需要解决的问题，改革在其适用范围、路径进程中特别需要注意以下几个方面。

1.县级政区是省管还是市管，要因地制宜，避免一刀切。我国是—个大国，情况复杂，各地区发展客观上存在诸多不平衡，很多改革不能一刀切。在推进“省直 管县”改革上，要对各地“市领导县体制”进行科学全面的分析与评估，不能盲目改。县级政区是省管还是市管，应该因地制宜，在认真考察当地现状基础上选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化，决不可不加选择地“一刀切”。如东部发达地区人口密度大、交通发达，而大部分中西部地区地广人稀，一刀切地改革市领导县体制，搞“省直管县”，不利于中等城市的发展，如果没有中心城市的辐射，其发展就可能大大延缓。

2.县级政区归属改革，要尊重历史、区别对待。我国目前实行的“市领导县体制”是1983年以来逐渐形成的。过去的二十多年里，这一体制下的地级市一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着区域经济格局变迁和县域经济的发展，以及各级政府间“事权重心下移、财权重心上移”的体制改革取向，县级政区归属改革逐步提上议事日程。

对照前文对市领导县体制的发生学分类，笔者以为，在“旧有延续”、“地市合并”、“老市新带县”等三类模式下，多数所属地域经济较发达，大多已经形成以地级市为中心的省内经济区。近十几年来，这类市县部分被地级市“吃掉”变成市辖区，对于还没有成为市辖区的市、县，应在近期逐步实行省直管县体制。

而对于“新市带县”、“地改市领县a”、“地改市领县b”等三类情况下的市县，多数地处中西部地区，这些新设地级市基础虽弱，但发展势头好、潜力大，它们正逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。目前如果推行“省直管县”就可能阻断了这个区域增长极的发展进程，对中西部地区的发展不利。对于这类地区，笔者以为县级政区由地级管理更为切合实际。

“地改市领县c”是市领导县体制推广中后期的主要模式，地区行署原本设在县城或一般建制镇上，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，“小马拉大车”现象普遍存在。这类地区与现存的非少数民族地区行署可以归为一类，可以跨越式地进入省直管县行列。对于这类市县的直辖的前提条件是省级财政转移支付制度的确立，通过省级范围内建立起规范的地方财政转移支付来扶持这类地区发展，从而避免强县越强、弱县越弱的不平衡状况加剧。

3.县级政区归属改革，要依据省情，改革需有步骤地综合推进。我国现行一级行政区划制度——“省制”，是元代以降历史发展的产物，近百余年来虽然“划小省区”的呼声较高，但是实践证明条件尚不成熟。基于此，就要综合考虑各省行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素；另一方面，各地经济发展水平决定了现代交通、通讯技术以及管理现代化发展水平千差万别，一定程度上可以克服管理幅度过大的问题，这就更需要依据省情理性推进“省直管县”体制改革。

4.县级政区归属改革，要与深层次改革相配套。县级政区归属改革，说到底是用行政区划层级调整手段，通过表层地解决政府体系内的权力配置来推动区域社会经济发展。问题在于，任何调整都是有限度的，行政区所处的环境和需求是不断变化的，频繁调整容易导致“发展－调整－再发展－再调整”的调整需求怪圈。实现省直管县体制改革应与相关的深层次改革推进措施、制度变迁相配套。问题的根本解决有赖于政治体制改革的推进、社会组织发育与市场经济体制改革的深入，构建政府、企业、ngo等各方平等协商对话的行政模式下，政府职能定位恰当的政府治理机制。