为认真贯彻《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》和中央、省委农村工作会议精神，落实省委关于加快推进农村产权制度改革的相关要求，加快推进我市农村产权制度改革，促进农村资源要素优化配置，切实保障农民权益。根据《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本方案。

一、开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的重要意义

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是推进农村产权制度改革、促进城乡要素自由流动、实现资源优化配置的基础性工作；是明晰农村土地承包经营权归属、强化物权登记管理，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权的体制保障；是摸清我市农户承包地底数、有效指导农业产业结构调整、促进农民增收的现实需要；是促进农户承包地有序流转、加快农业集约化、规模化经营，提高耕地利用效率，增加农民财产性收入的有力支撑；是加快我市农村产权制度改革，增加农业农村发展活力的必然要求。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，实现农村土地承包管理方式向依法登记管理转变，维护土地流转市场秩序，发挥农村土地承包经营权贷款质押作用，对促进我市农村经济繁荣发展、加快城镇化进程具有重要意义。

二、指导思想

认真贯彻党的十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变；进一步明晰农村土地承包关系，规范农村土地承包管理工作，强化对土地承包经营权的物权保护，全面保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，为推进我市农村产权制度改革，统筹城乡协调发展和农村和谐稳定提供有效保障。

三、工作目标

1、2012年完成区、县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，颁证率达90%以上。2、完善和规范土地承包档案管理，建立农村土地承包经营权档案和流转管理电子信息系统。3、通过试点总结经验，为全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面开展奠定基础。2013年在全市全面推开，2014年全面完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

四、基本原则

一是确保稳定的原则。开展农村土地承包经营权登记颁证是在二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，开展土地承包经营权确权登记颁证工作，是对农民土地承包经营权的规范和完善，而不是重新调整承包关系，不是重新组织发包农村土地。开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，必须坚持“增人不增地、减人不减地”，维持原土地承包关系的延续性和稳定性，严禁借机违法调整和收回农户承包地。

二是实事求是的原则。对二轮土地延包以来，农户之间承包地互换、转让等因土地流转造成农村土地承包经营权变化的要及时变更，对农户承包地实际面积与账证不符的要结合当地实际，依据有关法律政策记入账证，实现“四统一”，即：承包地面积与座落、承包合同、经营权证登记薄、经营权证书相统一；“五到户”，即：承包地分配到户、承包地边界四至登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、承包地块图斑到户。确权登记后不改变原有承包地面积的惠农政策和相关责任义务。

三是尊重历史的原则。对于历史原因造成的实际耕种面积与账证面积不符的，要按照“四至”范围内实测面积登记账证，并取得发包方和承包方的认可，但集体经济组织内各农户新确权的耕地面积总和不得大于第二次全国土地调查面积。对于擅自侵占林地或其他集体土地种植农作物的，不能作为承包地进行确权登记。本次勘界确权涉及的林地部分应以林地保护利用规划（2010—2020）中林地落界数据为依据，已颁发林权证的，本次不再登记确权颁证。

四是依法规范的原则。试点工作要严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关土地承包经营权登记的规定，按照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序，开展土地承包经营权确权登记。五是公开、公平、公正的原则。在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中要坚持“阳光操作”，做到“四签两不准”和“四榜定案”，即：群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字，不准代签，不准用铅笔、圆珠笔签字，并加盖当事人手印；摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村土地承包经营权发证上榜公示。保证农民的知情权和参与权，做到程序、方法、内容、结果四公开，严禁暗箱操作，以权谋私。

六是坚持先易后难、稳妥推进的原则。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、关系到群众切身利益的系统工程，必须稳妥推进，不能因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发社会不稳定因素。开展工作要先易后难，权属清楚的先确权发证，不清的明晰权利再发证，有纠纷的要做到先调处，后确权，积极稳妥地推进确权登记颁证试点工作。

五、主要工作内容

实行“四榜公示”工作机制，让农民广泛参与和监督，确保稳妥推进。

（一）第一榜公示：摸底调查表上榜公示

按照农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》，以二轮土地延包档案为基础，按照整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅的要求，依据既有的土地承包关系状况，集中时间和力量以村、组为单位开展土地承包经营权档案清理，以档案为依据形成摸底调整表，逐村、逐组进行公示，并公布工作电话，公示期为3天，收集农户土地变更相关信息。

（二）第二榜公示：以村、组为单位，对农村土地承包经营权确权登记颁证方案进行公示

试点区（县）细化工作方案后，以村、组为单位向农民广泛公示，公示期为7天，公示期满后按方案组织实施。

（三）第三榜公示：勘界确权公示

在对土地承包合同档案进行全面清理的基础上，以第二次全国土地调查为基础，以二轮土地延包签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，采取科学简便的测量方式，开展土地承包经营权权属入户调查勘测，尽可能准确查清承包地块面积、四至和空间位置，并做到群众认可。实测结果经乡（镇）、村公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。并将勘测结果进行公示，公示期为7天。

（四）第四榜公示：确权发证公示

对无纠纷且农户对其承包地“地块、四至界限、土地面积、承包人”已经签字认可的，建立土地承包经营权登记簿。登记簿要标注承包地的“四至”坐落，标注的内容要与农户承包合同、经营权证书一致。建立健全《土地承包台账》和《土地流转台账》，编制《土地登记簿》，确保农村土地承包档案准确、齐全、完整。通过确权登记，对于农村土地承包经营权证内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的，进行张榜公示，公示期为7天，公示期满后无情况反映，由县级人民政府统一颁发土地承包经营权证。

（五）完善农村土地承包经营权登记管理信息化系统建设

引进和开发农村土地承包经营权登记管理系统，建立健全农村土地承包档案信息化管理制度，形成系统化、规范化、经常化的承包地地籍信息，实现对承包地块空间、权属信息及变更的有效管理。探索在农村土地承包经营权登记管理系统中集成地理信息系统、土地流转管理系统的模式，将土地流转情况、农业区域发展规划及产业发展现状等有关信息融入到农村土地承包经营权登记管理系统中，实现农村土地承包经营权、农业产业发展等精细化管理。（六）做好农村土地承包经营权登记资料归档管理工作

农村土地承包经营权确权登记档案工作要与确权登记颁证工作同步进行，确保工作全过程档案资料完整、准确。农村土地承包经营权登记档案由土地承包经营权登记机关负责集中保管，并依法按期移交同级国家档案部门。乡（镇）要落实档案管理场所和人员，村级要设立农户土地承包档案专柜，并落实管理工作人员。试点工作完成后，本次登记以前颁发的农村家庭土地承包经营权证、签订的土地承包合同和其他档案记载在本次登记结束后一律完整存档备查。

六、时间进度

第一阶段：准备阶段（2012年1—5月）

1、成立机构。成立市农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组。具体负责制订方案、统筹指导、资金组织、总结验收等项工作的组织指导。

2、制定方案。根据中央、省、市有关文件精神，结合我市实际，制定切实可行的工作方案。试点区（县）根据本地实际情况细化方案，报市领导小组审批执行。

3、宣传动员。大力开展土地承包经营权确权登记颁证的宣传动员工作，对农村土地承包经营权确权登记颁证的重大意义、主要内容和工作要求进行宣传，做到家喻户晓，人人皆知。4．组织培训。组织市直部门抽调人员及区（县、市）具体工作人员开展农村土地承包经营权确权登记颁证相关法律、法规、政策和业务操作培训。

5．资料准备。国土部门负责提供第二次全国土地调相关资料；档案、农业部门要对农村土地二轮承包档案资料进行清理准备，并做好入户调查表等有关账、表、册的设计印制工作。6、完成相关管理系统、证件印刷、技术服务等前期招投标工作。

第二阶段：清查确权阶段（2012年5—6月）

2012年4—6月，试点区（县）各选择一个乡（镇）开展农户承包地清查确权。积累档案清查、入户公示、面积测定、纠纷调处、公开公示、确权登记等相关工作经验，为在全县推广打好基础。

第三阶段：全面推开阶段（2012年7—11月）

在总结试点乡（镇）经验的基础上，试点区(县)全面推开农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完成登记管理系统建设和档案管理工作。

第四阶段：总结验收阶段（2012年12月）

对农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作进行验收，认真总结试点经验、作法及解决问题的有效措施，为下一步在全市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作提供经验。七、统筹协调，妥善处理有关问题

农村土地承包经营权确权登记工作中出现的问题，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，要严格依照法律法规和相关政策处理。目前尚未作出明确规定的，要依照法律法规和现行政策的基本精神，结合当地实际，按照民主决策原则妥善处理。

（一）关于维护承包关系稳定问题。农村土地承包经营权确权登记过程中应保持土地承包关系稳定，严格控制调整农户承包地。对符合规定条件进行承包地调整的，由发包方制定调整方案，按法定程序通过后报乡（镇）人民政府和县级农业行政主管部门审批后方可调整。进行承包地调整时应尽可能压缩调整面。

（二）关于土地承包经营权权属争议问题。对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再确权登记。对集体经济组织内部农户之间的承包经营权权属和“四至”界限不清的，要采取各种办法尽量明确，存在纠纷的，纠纷解决后再确权登记。对土地承包经营权流转实行规模经营、土地整治等原因，导致原有“四至”界限被打乱的，在尊重农户意愿的前提下，可采取按原有经营权证记载面积的比例分摊或其他有效办法确权到农户。鼓励村级自发组织成立“议事会”等方式解决纠纷、化解矛盾。

（三）关于土地承包经营权登记发证变更、注销登记制度的问题。在农村土地承包经营权登记的基础上，建立正常的土地承包经营权变更、注销登记制度。因下列情形导致土地承包经营权发生变更的，经村、乡级审核，由县级农业、林业行政主管部门办理变更登记：一是承包地被征收、占用导致地块、面积发生变化的；二是承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；三是采取转让、互换方式流转土地承包经营权的；四是因结婚等原因导致承包地合并的；五是承包土地、面积与实际不符的；六是承包农户消亡的；七是承包地被依法调整或者收回的；八是退耕还林后取得林权证的；九是其他需要依法变更的情形。

（四）关于证、账、地不相符的问题。在坚持完善二轮土地延包关系、承包地块及“四至”界限不变的前提下，对国土第二次全国土地调查面积与原承包地面积有差异的，采用入户实地勘测的方式确定面积，并将勘测后经农户认可的面积填入新颁发的承包经营权证和登记簿。原有的承包面积以附录的形式同时记录到登记簿上。

（五）关于二轮土地延包遗留问题。农村二轮土地延包以后，依法调整了承包土地，尚未完善承包手续的，集体经济组织要与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或未到户的，要落实到户；“四至”界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确。因工作不实人为造成错填、错登的，要认真核实，予以纠正。

（六）关于自留地、园地等问题。本着尊重历史、实事求是的原则妥善处理自留地、园地等问题，凡已纳入承包地的继续作为承包地确权颁证。目前尚未纳入承包地的，本次暂不确权登记。

（七）关于退耕还林土地问题。农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入登记范围。

（八）关于流转承包地的登记问题。转让、互换承包土地限于集体经济组织内部。农户之间进行了承包地互换、转让的，如果互换、转让以后的土地承包经营权没有纠纷，根据当事农户的申请，应按现占有土地的承包人进行确权登记。对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。对于跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主讨论同意互换的，可按互换后的承包关系登记；双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。对以转包、出租、入股、抵押等方式进行承包经营权流转的土地，按原承包转出农户登记，不给受让方颁发农村土地承包经营权证，其流转关系继续履行农村土地承包经营权流转合同约定。

（九）关于农户改变土地农业用途的登记问题。对于农户未经国土资源等部门批准，自行在承包土地上盖房或者改作宅基地及其附属设施的，仍按农用承包地进行登记，计入承包地面积。对其擅自改变土地农业用途的行为，由国土资源等部门依法处理。农户经审批建房及其附属设施占用承包地的，不再列入确权登记范围。

（十）关于农户开垦荒地的登记问题。农户未经集体经济组织同意私自开垦的荒地，不在本次确权登记范围。

（十一）关于承包方分户的承包地登记问题。承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人解决争议再进行登记。

（十二）关于进城落户农民的承包地登记问题。农民进城落户后符合《中华人民共和国土地承包法》规定被收回承包地的，不再列入土地承包经营权确权登记范围。《中华人民共和国土地承包法》实施以前已进城落户并按相关规定被收回承包地的，也不再列入土地承包经营权确权登记范围。对在小城镇落户、仍保留承包土地的，应按《中华人民共和国土地承包法》规定进行登记。

（十三）关于农转非人口承包地的登记问题。在1998年二轮延包前按照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；在1998年—2003年《中华人民共和国土地承包法》未颁布前依照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；《中华人民共和国土地承包法》施行后，不符合收回承包地要求的，按二轮延包档案户主进行确权登记。（十四）关于户主死亡的承包地登记变更问题。承包农户户主死亡的，由其家庭成员申请变更承包人和家庭人口的，由申请人提出申请报发包方，并报乡（镇）人民政府审批和县级农业行政主管部门备案。存在纠纷的，待纠纷调解明确后再进行确权登记。

（十五）关于外出农民的承包地登记问题。对于常年外出未归、未委托人又无法联系的外出人员，暂缓登记。

（十六）关于其他方式承包土地的登记问题。对于其他方式承包土地的，此次暂缓登记。

（十七）关于登记的时效期间问题。本次确权登记的土地承包期起始时间仍以二轮土地延包时间为准。到期时间，统一填写为2043年12月30日，以后国家“长久不变”的具体政策出台后再统一调整。

（十八）关于边界争议问题。对集体经济组织、村与村、乡与乡、县与县之间存在土地边界争议的，由国土部门确定土地权属后再进行登记。

（十九）公益性设施占用农户承包地问题。经农户认可的公益事业设施建设占用农户承包地的，不予登记。

（二十）国家征用土地问题。国家依法征占农民承包地的，不再予以登记。

八、经费预算

根据统计年报，试点区（县）农户共11.8528万户（其中县5.5752万户、区6.2776万户），市级按每户20元进行补助，主要用于进村入户勘测、打印表册等费用，试点区（县）按1：1匹配，共480万元。市级统一招投标费用390万元，其中软件开发、技术服务、平台建设等费用240万元，印制农村土地承包经营权证150万元。市级工作经费70万元，主要用于培训、软件后续开发、领导小组办公室工作经费等。以上共需经费940万元，其中市级以上资金700万元，试点区（县）匹配240万元。

九、保障措施

（一）加强组织领导

开展农村土地承包经营权确权登记工作是促进农村和谐稳定，加快发展农村经济的重要工作，对我市加快推进农村产权制度改革和城镇化进程具有重要意义。为加强此项工作的领导，成立以市长为组长，市委副书记、市政府分管市长为副组长，财政、农业、林业、国土、监察、司法、群工中心、公安、督办督查、档案、法制等部门和试点区（县）为成员的领导小组，领导小组下设办公室在市农委（见附件）。

各成员单位、各区（县、市）农业部门要抽调专门人员进村入户参与试点区（县）农村土地承包经营权确权登记颁证工作。试点区（县）也要成立相应机构，切实加强对此项工作的领导，明确专人负责综合协调和指导，落实专项资金，确保农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作顺利开展。

（二）强化部门职责

农业、财政、国土、林业、司法、群工等相关部门，要积极配合，切实履行好职责。农业部门负责加强政策指导，明确工作要求，完善操作规程，强化农村土地承包经营权确权登记的管理，协调有关部门配合做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作以及土地承包纠纷调解工作。国土资源部门负责提供第二次全国土地调查相关资料并给予技术支持；群工部门负责做好群众来信来访接待工作，实行专人负责，及时妥善处理上访事件。司法行政部门应积极提供法律咨询服务，指导基层调解组织及时化解土地承包经营权纠纷；公安维稳部门负责处理突发事件和维护农村稳定，制订相应的应急预案；各级档案部门负责提供二轮延包相关数据对照，并加强对确权档案的业务指导和监督检查；督办督查部门负责工作进度、试点区（县）落实匹配资金等的督促检查。其他相关部门按照本部门的职责分工，积极参与此项工作，促进试点工作稳步推进。

（三）加强培训，强化宣传

试点区（县）要加强对县、乡、村干部的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。充分利用新闻媒体加大对土地承包经营确权登记颁证的舆论宣传和引导力度，形成良好氛围和舆论环境，让基层干部和广大农民群众了解政策，促进工作有序开展。

（四）细化工作方案，明确工作进度

试点区（县）政府是农村土地承包经营权确权登记颁证工作的第一责任人，要按照本方案要求，制定详细的工作方案，细化工作任务和工作要求，明确工作进度和时间安排，做到有阶段安排、有检查指导、有责任追究、有总结提高，确保各项工作目标明确和任务落到实处。（五）细化考核，加强督查

市领导小组办公室要深入调查研究，制定具体的督查、考核、奖惩办法，并严格督查。市政府将农村土地承包经营确权登记试点工作纳入年度目标考核，由市督办督查局负责督查，定期通报工作进展情况，年终进行考评，严格实行绩效管理。

（六）加强协调配合，及时报送信息

各相关部门要加强配合、协调，形成合力，齐抓共管，确保试点工作取得实效。试点区（县）要指定专人作为信息联络员，根据试点工作及时报送各项报表，阶段总结及各阶段的典型做法、先进经验。

（七）支持各区（县、市）开展试点

鼓励和支持非试点区（县、市）根据本方案开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，非试点区（县、市）试点方案报市领导小组审批同意后，按试点区（县）相关政策给予支持。