本文作者：朱同丹作者单位：江南大学

当前一体化进程中存在的问题

目前长三角地区经济社会发展在一体化方面存在的问题，不是过度超前的政府统一公共行政管理，而是严重缺乏政府公共行政管理的协调与合作，由此导致了经济社会发展中出现了不少失误。比如基础设施建设的统筹规划不理想，区域性空港、海港、河港的布局不完全合理，与快速交通干道的衔接不是十分畅通；过度竞争、盲目投资，低水平重复建设、产业结构趋同现象仍然存在；第三产业发展滞后；尤其是水、土、矿产资源瓶颈制约作用明显，耕地锐减、能源紧张、生态环境局部恶化等等。造成以上现象的原因既有经济建设本身方面的原因，更与政府行政管理体制方面的分割、不协调、不合作密切相关。为此，有必要从全局的角度，从有序的、能动地推进一体化的高度，科学合理地确定区域整体定位和发展战略，明确各地区的功能分工，打破地区行政分割，统筹思考与应对区域未来发展面临的重大问题，充分发挥市场配置资源的基础性作用，以此加快推进区域经济社会发展的一体化进程。而要做到这些，长三角经济区内各地政府公共行政管理的协调与合作则显得尤为重要。

组建区域性权威协调执行机构

早在全国“十一五”规划中，中央就专门论述了区域协调发展问题，明确提出：健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移；珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区,要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用,加强区内城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力。当前，国民经济发展进入了第十二个五年规划发展时期，长三角经济圈的一体化进程也进入了整合的关键阶段，已然超越了单纯的政府拉动或单纯的市场推动，显现为政府和市场两个轮子相互滚动、相互补充的新特征。个人认为今后长三角各地政府的角色应主要体现在区域规划、产业引导、协调利益、平衡矛盾、合作发展等方面。长三角经济圈今后的发展很大程度上取决于长三角各地政府协调合作的广度和深度以及协调合作方式的创新上。在“十二五”期间，从政府层面的整合功能来看，关键是要构建长三角地区上海、江苏、浙江“两省一市”层面上的协调、合作与整合平台。基本构想是设立“长三角经济圈公共行政管理协调中心”，其不仅具有论坛、沟通功能，还必须赋予其规划、协调和执行功能。其成员可考虑包括国务院及相关部委和长三角经济圈区域的省级、市级成员。地点可以设置在长三角经济圈的首位中心城市上海，在其职能定位上具有长三角经济圈公共行政管理权力协调机构的性质，对于涉及共同利益的一些地方重大决策具有规划、协调、建议、执行和否决权。

创新政府公共行政管理协调制度

长三角圈内城市汇入长三角经济圈一体化进程的发展目标是追求整个经济圈进而追求自身城市利益的最大化。由于长三角经济圈是跨行政区而建，为了消除局部利益对整体利益的侵蚀，为了在保障区域发展整体利益的基础上实现各城市的自身利益，圈内城市的各级政府必须在分立的行政区基础上，随着一体化的进程，及时地、相应地逐步创建起适应一体化进程要求的公共行政管理的内在机制，通过公共行政管理的制度创新，制定出适合经济圈区域协调发展的共同政策和制度规范，实现长三角经济圈组织体系内的超越行政区的协调和管理。公共管理的协调化是长三角经济圈一体化最终建立的不可或缺的核心要素，也是长三角经济圈一体化存在的前提条件。经济圈一体化内的分工与合作的生命力，归根结底在于其能增进各有关方的利益。各级政府之所以干预经济圈经济关系的目的，应该是为了保障与实现整个经济圈的协调发展。而区域协调发展的关键是能否实现区域利益的帕累托改进———在至少不降低区域内任何相关方利益的前提下的区域利益增进。然而，并不是任何条件下的区域利益的帕累托改进都能导致区域经济合作，在长三角经济圈发展到今天，帕累托改进的机会已经使用一部分了，再要改进可能要损害一些地区或既得利益集团的利益，进一步的改革就要面临许多新的困难，特别是面临行政区划的困难，从而使得区域经济协调难度加大。帕累托改进能否实现在很大程度上与各级政府干预区域经济的目标、强度、方式以及区域经济政策的作用条件紧密相关。按照系统论的要求，只有把长三角经济圈一体化视为一个大系统，突破行政区划界限，立足于长三角整体考虑问题，主动改变地方割据，全面创新和完善协调机制以及管理制度，才能形成统一的长三角经济圈发展规划，才能有效地保障和促进长三角经济圈的一体化进程，达到系统论所要求的整体大于各部分的简单相加。经济圈内的一般城市的各级政府和公共管理部门对此一定要有充分的认识，要随着经济圈一体化进程的推进，及时地从“一体化理念”的角度和思路来思考地方问题，制定地方政策，为各自城市参与经济圈一体化进程奠定制度基础，提供制度保障，这样才能在长三角经济圈一体化的整体发展进程中得到自身城市的应有利益。

全力打造公共行政管理协调的法制基础

长三角经济圈一体化表面上看是一种政策效应，但本质上是一种制度效应。所有形式的经济圈一体化，在冲破传统的体制束缚的同时，都最终必须通过相应的制度建设来实现、来平衡、来保障，来可持续。世界经济的发展历程告诉我们：当市场经济和社会文明发展到一定阶段之后，法制环境对一个区域经济发展的影响力和重要性将逐步上升成为关键性因素。市场经济就是法治经济。长三角的新一轮发展与共建共荣，需要营造一个统一的法治环境。法律的规范性能保证市场的安全；法制的透明度能保障利益的预期；公正的司法制度和高效的仲裁机制能有效地裁断经济社会纠纷，有利于平息经济社会矛盾，保障经济社会的可持续健康发展。长三角区域法制建设属于地方法制建设范畴，是与长三角区域经济社会发展相融合的，在推进长三角经济圈一体化的进程中，法制环境一体化将对整个区域经济发展产生直接影响。虽然处于同一个国家境内，不存在货币、关税、人员过境、外交政策等主权政治实体问题，但一国境内的经济圈一体化同样需要提供相应的法律制度安排。区域法制建设应当围绕长三角经济圈一体化的基本目标和要求，在国家法制统一原则下，充分发挥地方立法创制功能，形成有利于长三角区域经济社会发展的诸多制度性因素构成的外部发展条件，使地方性法规、规章、政策等所形成的制度及其执行相互协调，避免矛盾和冲突，为长三角经济圈一体化目标实现形成最有利的外部需求条件和社会保障条件，以有效推进长三角经济圈一体化的发展进程。还必须明确的是：长三角的一体化发展不仅取决于法治化，也必将受益于法制化。这是因为，法治化所追求的是区域内的经济和社会的总体均衡发展，是要通过法律构建起经济布局合理、城市定位明确、区域协调发展、各地密切配合的长三角发展规划。它能有效扼制各地方政府片面追求本地利益而危及其他，消除各城市的盲目攀比，防止资源流失，减少经济纠纷，降低交易成本等等。如建立了长三角区域统一的土地管理制度，则能避免许多不必要的损失。建立长三角经济区统一市场的共同规则任重道远，但必须抓紧时间共同努力。它需要致力于消除地区间的政策法律壁垒，放弃一些低层次的竞争手段，共谋共同规则的早日制订并实施。