本文作者：吴月1,2赵小燕3,4作者单位：1中山大学2广东技术师范学院3湖北经济学院4华中科技大学

公共行政领域的批判性研究模式

在JayD.White和GuyB.Adams看来，诠释性研究和批判性研究都应该被看作是公共行政知识增长的合法贡献者，公共行政的大量重要知识正是这样得以发展的。而在Denhardt看来，作为社会科学中的三种研究模式之一，批判性研究应得到更多关注。因为批判性研究通过批评的自我反思过程推动变革，可以重新恢复一种启蒙人类行动所需要的理论与实践之间的紧密结合，从而实现自我解放。批判性研究最为重要的价值在于它所提供的知识并不虚伪地承诺“价值中立”，而是主旨鲜明、态度坚决地致力于人类的自我解放。这种研究方法假定，在认识论上，任何“事实”都是历史的产物，是在历史进程中被社会、政治、文化、经济和种族等因素来形塑的。而每个人又是在具体的历史、地域、情景和个人经验中体验、感受到“事实”，因此，每个人赋予“事实”的内涵往往因自己的体验不同而不同，人们呈现的事实没有“真实”与“不真实”之分，只有适合于不适合之分[6]。目前，在公共行政学的研究领域，已经出现了一些运用批判性研究方法而形成的视角独特，颇具影响力的研究成果。批判性研究方法认为实证主义的理论和方法的解释力之所以有限，原因之一是实证主义没有足够重视社会中蕴涵的人类历史及其制度的可变性。Habermas认为人类制度是社会建构的，因而也就有可能通过有意识的选择和有效的行动来重新建构人类制度，这样也就可能确立一种替代选择[7]。批判性研究方法依据此观点对公共行政学中的实证主义取向和技术理性的思维模式进行了猛烈的抨击。HerbertMarcuse就通过批判MaxWeber指出对于理性解释的各种局限，HerbertMarcuse认为理性概念视为一种确定的手段去达到既定目标的方式，这种方式不仅通过所谓的技术理性模式脱离了对应该服务的各种社会利益的讨论，而且使得各种技术控制的方式变得更加精密复杂[8]。Habermas进一步提出将社会标准结构的建立描述为一个公认标准联合的统治，其建立限定着行为的相应期望值，而且必须通过相互作用的主体才能被理解和确认。而违反技术规则就被认为是缺乏能力，违反公认准则就被认为是不正常的[9]。在此前提条件之下，社会系统按照是否是目的理性行为或者相互作用的支配行为来做出划分。虽然从某种意义上说，通过对技术性理性的贡献我们可以证实行动的正当性，但是我们会仅仅局限于为现有的社会机制的规划问题寻找技术性的解决方案感到满意。而Denhardt更是延续了HerbertMarcuse对MaxWeber的批判，他从公共组织入手，明确指出组织对于人类生活所具有的意义与他们表面所表现出来的合理性有很大的不同，组织应是人类永恒需求的当代表达[10]。因此，对于组织研究应不仅仅局限于遵循技术理性的逻辑，还应该遵循精神寻求永恒的逻辑。Denhardt从三个方面总结出理性模型对于组织生活的负面影响：理性模型将客观与主观相分离，只专注于客观现象，这不利于充分理解组织中人类行为的意义；理性模型关注效率，但是忽略了对个人道德意识的关心；理性模型以事实与价值的二分法为背景，忽视了对个人价值的关心①。出于对组织的理性模型的强烈不满，Denhardt提出应重建一种替代性的组织生活，这种组织生活应帮助我们寻求意义、行动以及可持续性。在这一点上，Denhardt与Habermas的看法得到了融合及统一。而批判性研究方法对公共组织有限性的深入剖析正好揭示了公共行政领域存在的合法性危机的深刻本源所在，即技术理性的导向使得公共行政局限于关注外部的客观世界，从而形成去个性化、僵化的管理进程。在这一背景之下，官僚体制将政策过程作为解决当下问题而运用的一种技术规则，技术关怀取代政治和伦理的关怀，成为公共政策的基础[11]。正如JongS.Jun所说：“公共行政表现出了理性分析、效率、规划和目标实现的职业偏见，这意味着公共行政更多倾向于行政管理，也就是说，公共行政主要是服务于统治和管理民众。而有关参与、协商、公民投身公共事务、授权公民和民主过程的思想则退居到公共行政的次席位置”。换言之，人们越来越按照技术的标准看待整个世界，公民的角色不再是协助社会方向的选择，而只是偶尔在行政人员的选择中发挥些微作用。相应的，行政人员的职责在于处理阻碍社会和经济体系运营的问题①。这样一来，公共行政内在的对于民主政治、公共价值的追求，时常与把公共行政作为一门科学的课题来进行研究的意图发生剧烈的冲突。因而，以批判性研究方法进行分析，公共行政领域的合法性危机本质上根源于实证主义量化方法论指引下的忽视公共行政根本价值的危机。正是在这个意义上，Lincoln和Guba指出，从方法论的角度观察，公共行政学的危机主要源于以行政理论的理性模式及其背后的实证范式[12]。从更深处挖掘，公共行政的根本价值之所以被忽略，是因为依循主流解释性的思维模式来发展公共行政已成为我们的共识，但是这样一来却严重忽视了批判性研究方法的分析思路。在公共行政研究中，批判性研究方法鼓励我们以一种积极敏锐的积极态度，拒斥决定论、否定主流意识形态与挑战现实；提出对公共行政中现代性的困惑，对历史意识的缺乏进行鞭辟入里的批判性分析，提出了作为体制拒绝者的历史分析立场以及女权主义的公共行政历史视角；在超越技术理性、关注交往模式以及自我反省的批判基础之上，积极探索主流公共行政的批判性替代选择[13]。例如，批判性研究方法运用辩证的语言对组织变革的事件进行重新定义，促进人们对组织生活做出更具动态意义上的理解。批判性研究方法认为在管理者与下属的交往模式是存在缺陷的，局限于狭隘的等级交流层面的语言模式会导致各方价值的表达被压制，在一个充分的公共服务工程中，进行交流的各方应被视为是平等的。因此，批判性研究方法提出了另外一种可供选择的管理方式，这种管理方式不仅仅将目标锁定在控制上而是要帮助个体发现和追求他自己的发展需求，有时甚至要使其认识那些与官僚体制的价值相背离的事实。批判性研究方法对官僚体系以及他们所服务对象之间关系的辩证理解，能够帮助我们揭示出行政官僚是如何向管理对象施加权力，使其遵从严苛的、抹杀个性的行政程序，以及如何通过合作机制限制管理对象为相关机构做出贡献的[14]。为此，公共行政领域的批判性研究认为公共官僚体制应该成为社会自我反省和批判的一个主要载体，它应该重新确定对各种类型的社会关系的民主承诺，代表比当前公共对话的参与者更多的公民的价值与利益。

批判性研究模式在公共行政中的具体应用

公共行政的传统是以技术———工具理性为支撑的体系，体现了垂直管理、职业专家支配、物化的官僚制、安抚公民以及非此即彼的二元思维模式，这种理解公共行政的传统路径显然适用于一种稳定的环境。在高度复杂和快速变迁的社会中，理性建构的公共行政无论是作为一种思维方式，还是作为一种国家控制公共事务的管理方式，已经无法有效地解释当今社会管理现实，更无法提供适应公众需求的社会治理途径，它常常带来的是与理性目标相左的不曾预料的结果。因此，引入更为广阔的视野以及更加具备反思精神的思维结构，对于传统公共行政思维进行有效的批判是极为必要的。正如Dennard所说，公共行政领域的批判性研究方法提醒我们，公共行政的理论与实践对国家发展和社会价值分配而言是统一的，它包含了远比技术关怀更为宽广的内容。正是在对技术理性这一传统公共行政学的思想内核进行批判的基础上，各种高举批判大旗的新的公共行政学的研究路径不断被提出来。在笔者看来，至少有以下二种新的公共行政学研究模式对公共行政的主流意识构成了巨大的冲击。第一种是新公共行政理论，新公共行政学的代表人物是WaldoD.以及H.GeorgeFrederickson。20世纪60年代后期西方发达国家，反越战浪潮的涌起、都市暴动以及种族冲突频频发生，社会和经济上的不平等推促人们对传统的行政学知识基础提出质疑，并进一步思考公务人员所应扮演的适当角色等问题。在这一背景之下，新公共行政学批判了效率至上的公共行政学理论范式，提出了社会公平和社会正义是公共行政的核心价值，倡导民主行政，增强公务员的内省伦理道德意识，并提出了解决当时社会问题的理论对策和学科发展的方向。从这个意义上说，新公共行政学扩大了行政学研究的视野，在实践上对西方行政管理体制改革产生了广泛的影响。一方面，新公共行政理论认为社会公平应是公共行政追求的首要价值目标，它是一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性、公共管理者在决策和组织过程中的责任与义务、公共行政管理的变革、对公众要求做出积极的响应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的、在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。以社会公平为核心，新公共行政理论突破了传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“行政中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定；行政人员除了在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策和发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。另一方面，新公共行政学主张应建构新型的政府组织形态。新公共行政学认为组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众，寻求以顾客为中心、应变灵活和响应性强的新的组织形态就成为了当务之急，因此新公共行政学提出要对科层制组织体系进行改造。此外，新公共行政学还认为应扩大公共行政学的研究范围和内容。新公共行政提出两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事及大量其它中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离了社会危机处理的需要，视野过于狭窄，过于以组织内部为取向，理论上过于空洞。这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解，通过重新定义行政过程来适应和改善公共行政学。在此基础之上新公共行政学提出了公共行政的分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。而在新公共行政学的基础上发展起来的新公共服务理论将其观点进行了进一步的发展，提出应该为官僚和公民创造更多的对话和商议空间；行政人员应该把公民看作是真正的公民，而不仅仅是投票者、委托人或者顾客，行政人员应与公民分享权力并减少控制，并相信合作的效率；公共行政机构应具备更好的回应力，政府及行政人员应该鼓励市民参与来增加公民的信任[15]。在新公共服务理念的引导下最值得被引述的重要实验是由佛罗里达州的OrangeCounty发起的公民优先计划，一方面，公民优先计划提出政府工作人员应该将公民的需要和价值放在决策和行动的优先位置。另一方面，公民优先计划认识到将公民当做顾客的局限性，顾客关注的是他们的期望和愿望以及这些需求如何能迅速地得到满足，而公民关注的是公共的善以及这个社会的长期结果。公民优先的观念鼓励越来越多的人去负担作为公民的责任，并鼓励公民对政府的愿望更加敏感。从这个意义上看来，公民优先提倡的是一条互惠的双通道[16]。新公共服务发展过程还有一个特别重要的主题是公共组织中领导的变动性，其中，特别值得一提的是DavidCarnavale提出的可信赖的领导模式以及JeffreyLuke提出的催化型领导方式。DavidCarnavale认为可信赖的领导模式是构建一个可信赖的政府的关键，在他看来，所有运作良好的政府，其目标就是减少下级的依赖性，并在单个工人和小组中建立一种自我领导的能力[17]。JeffreyLuke所说的催化型领导方式指的是把问题提交给大众以及政策议事日程，使多种意见不同的人参与到问题中来，鼓励多种不同的行动策略及选择，以及维持行动并保持行动的势头[18]。第二种是后现代与话语理论，后现代公共行政对在行政世界占据统治地位的工具理性的怀疑比其他的批判理论来得更为强烈。后现代公共行政通过揭示每个个体之间的相互依赖性，进而对行政统治的模式提出了更高的要求，即认为公共行政应建立在包括公民以及行政人员在内的多方人士之间真诚和开放的话语系统之中[4](P182)。后现代公共行政现代的个人和社会似乎都失去了表现真实的能力，由于建立在特定的历史、文化、社会背景的基础之上，我们曾经依赖的那些传统术语，现在不能在建立真实客观世界方面起作用了。语言建构了我们身处的这个世界，然而，以语言为基础的知识却被产生它的历史条件和特定的环境所束缚。换言之，后现代主义者认为文字和符号已经不能表达那些稳固和长久的东西，在某种意义上，他们认为所有的东西都是虚假的，没有什么事情能够被证明是真实的。因为在任何环境中，在任何一个被解释的事情中，总是存在着无穷的解释①。既然无法真正用语言去说明我们想要去指代的东西，那么就永远不会存在可以被证实或是证伪的东西。这一观点对于传统公共行政学所赖以的现代性基础形成了巨大的挑战。在DavidFarmer看来，现代性反映了它对那种运用合理语言去捕捉世界的能力充满了信心，它反映了一种乐观主义，并声称拥有完整的理解世界的潜力，而后现代主义者认为这种信心、这种乐观和这种声称可以得到的力量应该被摒弃[19]。现代主义认为可以用一种先验的和普遍的真理对社会现实做出解释，这种真理主要是指MaxWeber思想中的层级官僚制概念、哲学科学中的逻辑实证主义以及社会科学中的系统理论，这些都是公共行政得以发展的坚实基石。然而，在后现代主义者看来，这些所谓覆盖一切的超验话语以及超验叙述根本是不存在的。因此，后现代主义者更倾向于赞美那些小的、不同寻常的、边缘的以及有差异的存在，在笔者看来，后现代的这一特征与批判性研究方法目前在公共行政研究领域所处的地位是一致的。正如Fox和Miller所说，后现代主义是那种与众不同的回归和复仇，是那种任意的、非模式化的和不可同化的异类主张[20]。在此基础之上，后现代主义对公共行政学提出了批判，认为现代性引导下发展起来的公共行政学对真实世界的理解是失败的，类似于等级制这种结构是由社会创造的，而不是永恒不变的自然世界的一部分。在Fox和Miller看来，后现代公共行政应该发展一种可靠的话语，这种话语以建构性为主要特征，倡导开放、平等，注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。Fox和Mille认为制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场，能量场作为替代官僚制的语境，是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。社会对话和公共政策的形成就是在不同目标、意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。后现代公共行政要求公民进行真诚的、真实的面对面的对话，因为一旦参与者的信任遭到背叛，公民对公共事务的参与度，特别是在公共政策的执行方面，可能会受到威胁。这个真实话语的规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。另一位后现代公共行政学的代表人物DavidFarmer看来，一种思考官僚制和公共行政的新思路能够有助于超越现今思考的局限性，并未改善公共服务开辟新的可能性。据此，DavidFarmer提出四种引导后现代公共行政学发展的突破点。DavidFarmer主张想象是一种行政精神，在后现代的新情境中，领导者和管理者应运用想象进行管理，通过把想象放在首要位置、把激发下属和其他人的想象作为自己的责任，领导者和管理者甚至可以对想象做更深入的思考。而解构则可以帮助我们揭示支撑现代公共行政理论的假设，以及现代公共行政理论对类似官僚、效率等术语的依赖性，从而帮助我们理解当代官僚制的符号化特征。去领地化主要强调公共行政理论不应局限于科学主义的话语体系，提倡通过更自由的思考去探索新的和具有创造力的可能性。而变样则是鼓励一种在公共行政体系内的反制度和反行政的态度。