土地确权新政策范文第1篇

关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径

农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作［1－2］。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面［3－5］。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效［6－7］。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。

1中国农村土地确权存在不足

1．1农村土地没有确权

由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。

1．2农村土地确权不规范

中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。

1．3农村土地确权内容设计有缺陷

现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。

2造成中国农村土地确权问题的原因

2．1政府以前不重视、不作为

政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。

2．2开展农村土地确权的人、财、物配套不足

土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。

2．3土地主管部门权责不清

土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。

2．4土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全

中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。

3中国农村土地确权问题的解决途径

在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。

3．1转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制

转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。

3．2引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训

农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。

3．3基于信息技术源头控制农村土地确权隐患

农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷［8］。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。

3．4完善农村土地确权法律法规与政策

新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，弥补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。

作者:董士伟 李红 单位:北京市农林科学院北京草业与环境研究发展中心

参考文献：

［1］王小映．推进农村土地承包经营权登记具有多重意义［J］．农村经营管理，2014（11）：23．

［2］孙中华．扎实做好农村土地承包经营权登记试点工作［J］．农村经营管理，2012（7）：1．

［3］李冬．从农村土地确权角度论我国城镇化［J］．农业经济，2014（4）：48－50．

［4］任慧琳．土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议［J］．江苏农业科学，2015，43（8）：434－436．

［5］鲁蕊，陈敏．农村土地承包经营权确权后流转管理研究———以湖北省宜昌市夷陵区为例［J］．湖北农业科学，2016，55（6）：1597－1599．

［6］陈讯，尤建新．新公共管理对中国城市管理的现实意义［J］．中国行政管理，2003（2）：38－43．

土地确权新政策范文第2篇

[关键词] 农村土地 确权 问题 对策

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2017）05-0036-01

引言

我国农村面积广阔，农村土地资源分散，土地的所有权、经营权等权属不明，对土地资源的利用效果产生了严重影响。农村土地确权工作是我国农村经济发展过程中的重点任务，是指土地所有权、使用权和其他权利的确认和确定，是按照法律法规对土地的相关权利以及隶属关系进行明确的过程。土地确权工作是当前农村经济工作中的一个重点，在全国范围内如火如荼地展开，包括对农村土地发包方、承包方进行核实，核实承包地块的名称、面积、空间位置、土地用途等，同时要对各种信息进行记录，建立相应的数据库，从而实现对农村土地资源的规范化管理。

1 土地确权工作概述

在农村经济快速发展的过程中，家庭联产承包责任制的产生，在一段时间内促进了农业的发展，但是这种制度的弊端也越来越明显，生产规模较小的农户已经不能满足现代农业生产要求，在当前的经济形势下，现代化、产业化、规模化是现代农业发展要求和方向。为了促进现代农业发展，必须将土地使用权集中，改变传统的家庭联产承包责任制。土地确权工作就是基于这种背景产生的，该项工作最早萌芽产生于2008年我国部分区域以产权制度改革的形式推进农村市场化过程中，政府希望通过确权工作对农村土地资源进行充分利用，以权赋能，以权流转，通过确权工作实现农村土地市场化发展。土地确权工作是通过确权保障农户基本权益的方法，通过使用权的集中管理，也能促进现代农业发展迈出关键的一部。

2 土地确权工作存在的问题

2.1 政府对政策、制度的完善能力较弱

土地确权试点工作的成绩逐渐被放大，某些地区政府对土地确权工作的政策、制度等完善能力较弱，在政策形成过程中有较多的矛盾还没有得到解决，而且一些权利意识比较强的农户已经开始意识到自己的权利问题迟迟没有得到解决。由于政府在制度政策的完善过程中没有充分发挥主导作用，因此导致土地确权工作的执行力较差。

2.2 流程不够规范

在土地确权工作中，应该要对工作流程进行规范，使得每一个环节都能得到有效地控制，但是在具体的工作过程中，很多地区的土地确权流程不够规范，因此导致土地的确权登记、测量等出现不准确的现象，对土地的所有者和承包者都有影响。

2.3 我国土地长期界限不清，权利结构复杂

我国农村土地面积辽阔，在当前背景下，很多农村居民外出务工，土地荒废，土地的责任界限早已不清楚，农村90%以上的村民小组土地权限界限不清，因此很难将土地确权到某个组。究其根本原因，是由于我国在土地划线程序上不规范，经过几十年的变化一些资料也早已损坏，导致土地的界限无从查起。另外，确权登记颁证工作牵涉面广，各地情况千差万别，镇镇不同、村村各异，具体工作中碰到的问题，因受历史和现实因素叠加影响，错综复杂，用一个标准、一个模式不可能很好解决。

3 土地确权实践中的优化路径

3.1 完善政策

完善土地确权政策和制度是确保土地确权工作可以顺利、规范化发展的重要基础，土地确权政策与制度的完善，应该从土地确权设计的利益与纠纷矛盾出发，新的政策和制度应该要充分保护当前农户的合法权益，由于土地确权工作涉及到多个部门，因此必须要多个部门共同参与，共同商讨之后制定出完整且系统的土地确权政策与制度。在土地确权制度完善过程中，要注意三个方面问题，第一，对于土地确权工作中出现的个别纠纷和矛盾，能够采取创新的办法解决；督促指导各地建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。第二，针对实际的区域情况采取适宜的政策和制度，必须通过农村产权制度、乡村治理等方面的配套措施也必须同时跟进。第三，针对不同区域采取不同的方法推进土地确权及盘活土地资源政策与制度的完善，全县（市、区）、乡（镇）、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地确权制度和农村土地承包经营权流转服务体系，创新农业经营体制机制。

3.2 对土地确权流程进行规范

在土地确权过程中对工作流程进行规范，是确保土地确权工作顺利开展的重要途径，也是确保土地确权工作公平、公正、公开的基础。在土地确权工作中可以按照下面的流程开展工作：第一，要不断对土地的权属关系进行调查，比如土地的名称、面积、界限、用途等，都是权属关系调查的范围，同时，随着土地的用途不断改变，很多信息都会发生改变，土地确权工作要随时做好信息更新。第二，制作地K分布图与信息公示表，对农村土地权属关系进行调查之后，要及时制作地块分布图，并且要将土地的信息公示出来，便于农户以及相关的承包者对土地的确权信息进行了解。第三，进行审核。对于公布出来的地块分布图和调查信息，应该要接受相关部门的审核，而且在这一个环节中也要对承包者的相关信息进行公布，承包者也可以对公布的结果进行监督，一旦发现与实际情况不相符合，则可以向相关部门提出异议。第四，颁发证书。证书颁发是对土地权属关系进行确定的一个重要过程，要确定被承包土地的最终权属关系，对承包者的相关权益进行保护。

3.3 加强农户的思想教育

在土地确权工作中由于农户的思想意识水平不高，因此对土地确权工作带来了一些阻碍，面对复杂的土地界限划定关系，要积极加强对农户的教育和引导，使得农户能够具有更加广阔的视野，在权属关系的界定上能够积极配合相关部门的工作，在对土地权属界限关系进行确定的时候也要以保护农民的基本权益为基础，确保土地确权工作顺利推进。

土地确权新政策范文第3篇

关键词：宅基地使用权；宅基地确权；多源流理论；产权制度

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0039-07

收稿日期：20151009DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.06

基金项目：国家社会科学重点项目（15AZZ012）；中央高校业务经费配套项目（SKPT2015007）；南京市社会科学基金项目 （K0201400774）

作者简介：丁文（1989―），男，南京农业大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为公共政策。

宅基地使用权是一项独立的用益物权，是农民合法获得在农村集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属物的权利，并享有宅基地的占有、使用和有限的处分权。宅基地产权制度不完整是影响农民财产性收入的关键因素，宅基地使用权确权有利于完善农村土地所有权实现形式，这既是增加农民财产性收入的前提条件，又是保障农民权利的重要法律制度。为此，国家先后出台了一系列的规章政策，地方政府随即也颁布了配套实施细则，加快推进和规范宅基地使用权确权原则、程序以及具体操作方法，发证工作取得了积极的成效，但工作中还存在一些问题，制约着确权质量和效率。

一、乡村土地确权的学术探究

1.国内外土地制度及法律政策的辨析。美国和日本都通过制定严格法律规范土地管理，美国土地公私兼有，日本土地所有权、经营权及收益权三权分立；英国成立土地登记局，专门负责土地确权登记发证相关事宜，俄罗斯《俄罗斯联邦土地法典》从法律上确立了土地私有制，土地所有者享有完整的土地处置权[1]。我国农村土地属于集体所有，农民享有其使用权能，根据《土地管理法》的法律条文规定，国家陆续颁布了若干规章政策完善土地所有制实现形式，保障宅基地使用权确权顺利进行，主要包括《土地登记办法》《土地权属争议调查处理办法》及《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》等。

2.宅基地使用权确权的基本标准和原则。宅基地使用权确权必须要参照“面积法定”和“一户一宅”的标准[2]，制定详细的实施方案和细则，确保确权工作在法制化轨道进行。与此同时，土地登记部门要规范宅基地使用权确权的具体操作程序，坚持尊重历史、面对现实，最大限度保护农民合法权益，依法依规有序登记和遵守“主体平等”和“村民自治”等基本原则不动摇。

3.宅基地使用权确权的问题和治理策略。宅基地使用权确权过程中，政策执行效果没有达到预期目标，存在部分领导不重视、宣传不到位、群众不配合、权属来源资料不全、经费不充足和土地权属争议等问题。宅基地权属争议有三种表现形式，即农户家庭分家纠纷、农户与农户之间划界纠纷以及农户与村委会纠纷。权属有争议的土地，常因界限模糊不清而引起。1978年以前，我国土地管理不规范，土地政策变迁频繁，缺乏专业人才和技术培训，工作人员业务能力不高，大量土地档案资料不完整或丢失。再加上法律制度的不统一，机构设置不完整，土地权属纠纷难以有效解决，从而导致农户的上访行为，甚至演化成，造成不良的社会影响。因此，各级政府应该构建土地纠纷预警排查机制，设立纠纷调解的专门机构和人员，保障农民合法权益。宅基地使用权确权要以法律为准绳，按照规定方法划定界址和面积，充分利用地籍管理资料，在实践操作中既需原则亦要灵活[3]。

4.宅基地使用权证书的价值所在和应用之道。宅基地作为农民的一项重要财产，其确权证书的价值应用能够为农村发展和农民增收提供有效的资金支持。宅基地使用权确权登记程序完成后，国土资源管理部门要尽快将土地证书发放到农民手中，农村征地补偿等利益分配坚持以土地证书为标准。真正实现基地使用权证书的应用价值，必须要进行土地流转和抵押。我国农村土地所有权和使用权相分离，农民无法享有完整的土地权利，所有制实现形式亦不完善，宅基地使用权流转和抵押面临诸多阻碍。

综观之，当前学界对宅基地使用权确权的研究，主要归结于法律政策、现实问题、治理策略和应用之道等四个方面，阐述了宅基地使用权确权价值、原则、程序、产权制度和法律基础，并审视实践中的现实困境及生成逻辑，形成了相关政策和策略选择。前人的研究完善了理论基础，但并未结合实际提出具体措施，没有关注宅基地政策的历史演变及执行轨迹，有关具体省市宅基地使用权的研究不多，虽有研究涉及加强土地发证成果的应用，却无明确的实施方案和保障机制，忽视了实践操作中监督核查和评价指标体系的作用。

二、多源流理论：阐释宅基地使用权确权样态的一种分析范式

多源流理论的理论渊源可追溯至垃圾桶模型。1972年，詹姆斯・马奇等人基于对组织行为的观察，提出了组织决策的垃圾桶模型。该模型认为组织的决策行为受到问题、治理方案、参与人员和机会策略四种源流的影响。1984年，在借鉴垃圾桶模型基础之上，美国著名的公共政策学家金登通过对卫生和运输领域接近政策层人员的247次访谈和23项实践案例，形成《议程、备选方案与公共政策》一书[4]，系统地提出了多源流理论，其主要内涵包括问题源流、政策源流和政治源流的界定及缕析。问题源流即指引起社会各界关注的重点事件或活动的现实困顿及其影响因素，政策源流囊括大量的法律政策及后续政策动态，政治源流阐释国民情绪、利益集团和政府权力的运行轨迹。

总体而言，金登的多源流理论不仅可以解释组织决策的内在机理，更为当下社会现象和政策制定及执行提供了一种分析范式。宅基地使用权确权样态正是对作为一种特殊组织的政府决策事实的社会反映，符合多源流理论的运行逻辑。本研究以《深化农村改革综合性实施方案》的颁布为契机，通过引入“多源流理论”的分析范式对宅基地使用权确权进行全景释读和学理解析（见图1），从政策支持、法律制度、监督动员三大策略着手，阐释宅基地使用权确权的现实样态及生成逻辑，以期为宅基地使用权确权的困境提供创新的治理路径。

三、宅基地使用权确权的现实表征及内在机理

（一）问题层面：宅基地使用权确权的现实困境

1.历史界限不清晰，登记主体模糊。由于历史界址不清晰，农村相邻房屋接壤面积长期管理混乱，权属争议较大，缺少相关权属证明材料，无法在短时间内调处矛盾，需要逐个调查确界，占用了大量时间和经费，严重阻碍了发证进度。近年来，村委会职能不断扩大，逐渐成为上级政府的政策“执行机构”，具有行政化色彩浓于村民自治的特点。尤其是村干部在信息公开、征地补偿、农业补贴等方面敷衍推诿，现象屡见不鲜，导致村委会公信力大幅度下降。在宅基地使用权纠纷调解中，村委会的权威性得不到认同，会引致土地争议面积的登记主体无法明确。

2.实践操作程序不规范。宅基地使用权确权之后，国土部门开始发放土地证书，但是农民原有的旧土地证书并未及时收回，也没有注销或废止，甚至某些地区依然在依据旧证书进行管理，导致了宅基地使用权发证后“一户”拥有多个土地证书[5]，增加了即将开展的不动产登记工作难度；再加上工作方式不严谨，地籍调查档案普遍存在字迹模糊、日期不一致及随意涂改等问题，违背了科学规范化登记的标准。

3.“户宅不均”和“面积不等”影响发证进度。农村普遍存在“户宅不均”情况[6]，主要有三种：一是农村大户家庭实际占有多处住宅。一些宗族或大姓家庭生活的农村区域，每户家庭人口一般较多，子女结婚后就在自家耕地上建造住宅，但并没有和父母分家，这就在事实上造成了大户家庭占有多处住宅。二是新建房与拆迁房并存现象。在宅基地管理中，申请建设新住房需要填写保证书，承诺清除旧建筑。然而，由于缺乏有效监督以及必要的强制措施，许多农民未拆除旧住房，甚至住在旧住房，闲置新房子。三是土地管理政策混乱模糊引发的“一户多宅”。1987年以前宅基地使用权管理不规范，乡镇政府收取一定的费用，负责宅基地的分配，宅基地凡申请就批准导致“一户多宅”。另一方面，二十世纪八九十年代，宅基地坚持有利于农民生产和生活的原则，乡镇政府负责宅基地的管理，宅基地的申请和审批不规范，宅基地面积未受限制，不符合当地政府规定标准[7]。SH县拥有68.204 5万农业人口，17.05万农户，建设集中区占用26.3万亩集体土地，平均每人获得257平方米居住面积，远远高于政府规定的人均90平方米标准。

4.具体程序缺乏专业技术和人才。由于缺乏专业技术人员，在地籍调查工作中，调查队伍是临时从各村村委会抽调的人员，其接受简单的业务知识和技术培训就上岗工作，出现工作态度不严谨，方式方法不科学，调查的数据资料精确度不高等问题。基层土地管理部门存在人员老龄化，操作技术能力不足，也会出现调查的数据资料精确度不高的问题。依据调查数据建设的地籍数据库，制图误差较大，特别是与地籍管理数据库的要求有差距[8]。江苏省国土资源厅组织了两期省土地登记发证人员专业培训，共有776人参加了培训和考试，徐州、连云港、淮安、无锡、宿迁、泰州等6市开展了土地登记发证人员继续教育，913名工作者提高了业务技能。这些措施提高了政府工作人员的专业水平，但一些外聘的作业人员整体能力依然不高，影响了工作质量。

5.工作经费投入严重不足。宅基地使用权确权工作量大，耗费大量的人力、物力和财力，基层政府财政收入有限，难以支付全部的经费开支。即使已经批准的款项也不能按时拨付，层层下拨，到了乡镇政府的手里经费已是十分有限，致使宅基地使用权确权步履维艰。江苏省共申请预算经费约5.4亿元，已落实经费约2.6亿元，其中徐州市落实经费2 139.4万元，盐城市落实经费4 203.5万元，南京市落实经费3 193.6万元，连云港市落实经费2 290万元，工作经费投入有所提高，但一些基层地区工作经费依然紧张，连云港市海州区农村土地承包经营权工作经费仅到位50万元，灌南县200万元预算资金未完全到位。

（二）政策层面：国家政策的设计与体制局限

1.法制条文相互矛盾。《继承法》与《土地管理法》的条文设计相互冲突。《继承法》第3条规定“公民死亡时遗留下的房屋等合法财产”可以继承和捐赠，宅基地使用权不能继承。《土地管理法》第62条规定：农村村民一户一宅，其宅基地的面积不得超过当地政府规定的标准[9]。《土地管理法》的这条规定是为了保障农村社会分配的基本公平，但农民通过继承或被捐赠获得农村房屋，因享有房屋所有权而合法得到宅基地使用权，许多村民或城镇居民通过合法继承、接受赠予、购买村集体内住房等方式获得更多宅基地，“一户一宅”的法律标准流于形式。法律条文的不一致性导致宅基地私下流转现象十分普遍，宅基地使用权确权缺乏有效的法制依据。

2.宅基地使用权流转标准苛刻。《物权法》明确限制宅基地通过买卖、入股、抵押等方式流转，继承或伴随住房所有权转让而获得宅基地使用权的情况除外，但转让人和接受者必须是同村同组农民。在基层工作实践中，新农村建设形成的农村土地集中区，其农民来自不同的村、组集体，甚至是同镇不同村集体成员，为了提高宅基地使用权发证率，当地政府形成确权“潜规则”，即接受者要获得宅基地使用权，应该先将户口迁移至转让人所在村小组，宅基地使用权确权完成后再将户口迁出，形成“口头契约”[10]，造成法律条文与现实的矛盾。随着农村宅基地价值的提高，一些城乡结合部利用宅基地开发“小产权房”，进一步增加了宅基地确权难度。

3.“户”的界定不统一。“一户一宅”作为宅基地登记前提条件，对于“分户”标准和“户”的界定各地规定不一致，有的以公安户籍为准，有的则以是否结婚或是否达到法定年龄为准，部分农民为了获得更多拆迁补偿，常存在“刻意分户”现象，容易引发矛盾。N市GZ区政策文件规定禁止农民擅自新建房、违规改（扩）建住宅，通过政策优惠和财政补贴鼓励农民搬进集中居住区住宅。在合法合规前提下，以“户”为政策标准，针对农民原住房宅基地使用面积普遍超出政府规定面积等现实问题，GZ区政府规定仅对农民宅基地合法面积予以确权，对超出面积给予70元/平方米补贴，原住房拆迁后的建筑材料等残值政府给予50～80元/平方米补偿，每户农民可以享受在集中居住区廉价购买一处住宅。同时，居住区每户入驻居民享受一次性农田补贴，但实际工作中，“户”的界定不清晰导致政策执行效率不高。

4.宅基地面积计算方法多样化。在宅基地面积登记中，各地计算方法存在差异。有些地区规定计算正屋面积，有些要求计算正屋、偏房以及其他围绕正屋的建筑面积，还有些规定计算面积包括宅基地附近的自留地面积。宅基地面积标准的不同细则规定，降低了政策的权威性和约束力。

（三）政治层面：利益失衡引发的各方行动差异

1.农户认知水平与情绪的变异。随着政策宣传的影响，农户逐渐认识到土地确权登记发证现实价值，领取土地证书热情和动力有所提高[11]。但农村土地流转受到限制，宅基地使用权确权成效难以在短期内实现，许多基层工作人员和农户对此项工作的意义和价值缺乏正确认识，开展工作时态度不积极，存在抵触情绪。他们也迫切需要政府出台相应的配套措施，深化农村改革力度。

2.利益相关者意愿的冲突。在宅基地使用权确权中，存在多个利益相关者，包括政府、农民及其他社会公众等，农民群体中又分为支持和阻碍两种不同利益团体[12]。部分拥有多处宅基地的农民，不承认“一户一宅”的政策标准，担心自己的利益受到损害，不愿意进行土地确权登记发证，甚至阻挠其他农民发证工作。相反，符合政策标准的农民希望尽快完成土地确权登记发证，保障自己的合法利益。农民团体内产生的矛盾，影响了宅基地使用权确权政策制定和执行效率。

3.政府态度与行动策略的分散。宅基地使用权确权涉及到农户的切身利益，容易产生纠纷，甚至会引发群体性上访事件，影响地方政府的政绩考核。地方政府在宅基地发证政策执行中，存在畏惧心理，工作态度消极拖延。在证书发放环节，为了减少纠纷，提高工作效率，地方政府采取“登记政府规定面积，备注多余面积”的方法，使得宅基地使用权确权登记后，农民不愿意主动领取证书，即使已经领取的证书，也因保管不善而轻易丢失，增加了宅基地使用权的管理难度。还有许多权属有争议的宅基地使用权证书滞留在国土资源部门，没有发放到具体的农民集体经济组织，发证率较低。2015年11月，中央政府印发《深化农村改革综合性实施方案》，针对五大关键领域提出26项改革措施，其中农村土地制度改革是首要因素。至此，宅基地产权制度改革的政策问题再次被提上会议议程，并成为农村改革的重要着力点，宅基地使用权确权的“政策之窗”开启。

四、宅基地使用权确权的“三源流”策略选择

（一）提供解决“现实困境”的政策支持机制

1.依据证明材料划定界址，保障登记主体清晰。历史界址不清晰的宅基地确权，需要确定权属调查指界人，指界人由村组长、争议双方推举的代表人共同组成。当地政府要成立土地调整和争议仲裁小组，通过证明材料和数据老账以及当地村民指界人提供的“记忆资料”，科学划界解决纠纷。有文件规定的以规定的界限为准，有证明材料的以材料为准，无任何证明资料的由指界人商议后指定界限。同时，限制和监督村委会的权力，建立专门的信息公开门户网站，提高宅基地政策和措施的公开透明度，保障农民合法权益。

2.保障土地登记程序的规范化。土地管理部门应制定严格规范的登记文本，按照法律法规要求的程序进行确权。针对地籍调查表格存在字迹不一致、随意涂改以及表格要求的内容不健全等问题，由专人负责核查或重新登记，修改、完善土地档案资料，消除违规登记造成的不良后果，及时弥补纠正。对于原有宅基地使用权证书未收回或未公告废止、注销的，采取适当方式及时收回原有土地证书，比如以旧换新、低价回收等方法，严格依据新证书开展工作，避免引起土地权属纠纷，从而保障土地登记程序的规范化。

3.采取分阶段方法，保障“户宅均衡”标准。虽然《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土部178号）提出“按三个阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证”，但在实际工作中第一阶段与第二阶段的划分和判定标准执行不畅，易于诱发矛盾纠纷，因此，需进一步明确分阶段确权方法。第一阶段：1987年《土地管理法》颁布之前，农村建造住宅占用的集体土地，宅基地实际面积超出规定标准或超出面积经过相关处理，可以按实际面积登记；第二阶段：1987年《土地管理法》施行之后，宅基地面积严格按照当地政府规定标准登记，超出面积设定浮动区间，比如，超出5平方米内面积可以确权，超出5平方米以上面积给予适当补贴置换、拆除，从而提高农村集体土地利用率。

4.创建常态化学习机制，提高工作人员的专业技能。建议各省市专门培养一支师资力量，对县、乡（镇）、村等基层工作人员培训全覆盖，形成常态化培训机制。召开专门的培训学习会议，组织土地管理专家培训相关政策、具体的地籍调查细则以及软件技术的操作方法等内容，通过专业知识技能培训，不断提高基层工作人员业务能力和水平，减少工作阻碍。同时，举办宅基地使用权确权现场模拟活动，提高基层人员应对疑难问题的反应能力。

5.依靠“开源节流”的方式，保障资金投入量和利用率。明确市、县级政府的经费投入主体地位，加大省级政府财政扶持力度，特别是提高经济欠发达地区的经费投入比重，缓解乡镇政府的财政压力，形成“开源节流”的经费保障机制。所谓“开源”就是基层政府通过调整政策，吸引企业、社会团体以及民间组织等参与到宅基地使用权确权中，投入资金支持政府工作。所谓“节流”就是在购买机器设备、招聘作业人员等方面，减少经费开支，提高资金使用效率。比如，基层作业人员可以从每个部门抽调若干人组成，适当从社会招聘。

（二）提供解决“体制局限”的法律规范机制

1.完善法律法规相关条文。中央政府颁布的《深化农村改革综合性实施方案》提出要深化农村土地制度改革，“明确和提升农村土地确权登记颁证的法律效力”。针对问题源流、政策源流和政治源流中的法制限制而言，亟需以此为契机，系统梳理和审查宅基地确权相关的《继承法》（1985）、《土地管理法》（2004）、《物权法》（2007）和《不动产登记暂行条例》（2015）等一系列法律法规，并以此为基础制定《农村集体土地产权法》，统一厘定包括宅基地在内的农村集体土地确权相关法律依据，同时出台相应的法律解释细化内涵，从而引导宅基地使用权合法流转，为宅基地使用权确权提供可靠的法制依据。在《农村集体土地产权法》颁布实施之前，遵循法律效力及适用中的“新法优先于旧法”“特别法优于一般法”原则选择法制依据，并参考《立法法》第九十四条、九十五条条文执行。

2.限制流转主体的资格，适当放宽宅基地使用权流转范围。在农村土地所有权不变的条件下，适当扩大宅基地使用权流转范围。宅基地使用权流转的转让人和接受者坚持以同组集体经济组织成员为基础，包含本村、邻村甚至同乡镇农民，且获得集体经济组织的同意，但转让人必须有两处以上的房屋，接受者没有住宅和宅基地。建议选择东部地区若干发达城市进行宅基地使用权流转和抵押试点，提高宅基地财产性收益，使农户衍生出参与宅基地使用权确权的内动力。为避免“小产权房”隐患打乱农村土地要素市场，应该禁止城镇居民购买宅基地。

3.明确“户”的概念和分户标准。根据东、中、西部的具体情况，从区域范围内明确“户”的概念，统一分户标准。建议以公安户籍登记资料为标准，确定农村居民“户”的数量，并做好分户时间和每户具体人数，防止宅基地登记中“刻意分户”现象，公平公正地维护农户合法利益。

4.统一宅基地确权面积的计算方法。制定宅基地使用权确权规章，明确具体的工作程序和细则，统一宅基地面积的计算范围和方法等内容[13]，将1987年《土地管理法》颁布以来的宅基地正屋面积作为宅基地面积计算的基本参考，使得宅基地使用权确权有统一的法律细则，避免在工作中出现纠纷。

（三）提供解决“利益失衡”的组织监督与激励动员机制

1.提高农户及基层公务员认知水平和参与积极性。丰富宣传方式和内涵，普及宅基地使用权确权的现实价值和长远收益，提高基层公务员和农民参与动力和热情。逐步开展宅基地使用权确权试点工作，并通过电视、广播、网络及微信等渠道普及确权工作的成效，定期召开经验交流会，各部门主要负责同志参会，集中解决实践中出现的问题和纠纷，进而提高农户和公务员的认知水平。

2.保障利益相关者“共容利益”。“共容利益”能聚集多元主体的力量，是政府、农户、其他社会组织之间共存、共容的基石，各个利益相关者都可以从共容利益中得到动力。宅基地使用权确权，不仅是政府或者技术人员的工作，更关乎广大农户切身利益，农户有权利而且有义务积极参与这项政策的执行。在具体工作中，政府部门要积极引导和协调各利益相关者的关系，实现“共容利益”最大化，从而提高农村土地政策的执行效率和质量。

3.监督和评估核查发证率。宅基地使用权证书是一种“权利保障”的“证明材料”，既有利于政府管理农村土地市场，减少工作难度和阻力，又能够保障农民的基本权利，增加其财产性收入。宅基地使用权确权之后，及时制作好土地证书，并在指定时间内安排专人将证书送交农户，定期在政府网站公布证书发放的动态名单，接受上级政府和群众监督。为减少地方政府发证顾虑，调动其工作动力，中央政府应制定考核奖惩机制，派遣督查组定期巡视发证率[14]，对发证率较高地区的领导干部给予更多奖励，从而提高宅基地使用权证书的发放率。同时，拓宽土地证书应用领域和渠道，调动利益主体的积极性，刺激农村经济发展活力，提高农民收入水平。

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土地确权新政策范文第4篇

（一）土地产权归属有待进一步明确市场经济不断发展，为了对土地进行有效的管理和利用，我国的农村土地产权制度也必须适应现阶段市场发生的变化，故而，需要不断地对其进行完善与改革。我国土地法明确规定，土地所有权属于国家与集体，但就目前来说，有很大一部分群众，并不能明确国家和集体的含义。而对于农民来说，他们在农村经济组织中并没有法人资格，因而在土地所有权中就难以具备主体地位，这样一来，很多利益冲突就难以避免。农民在承包田地的过程中经常会遇到田地的所有权不明确的状况，使农民们无法安心地从事土地的经营，从某个方面影响了农村经济的快速发展。（二）农村土地产权制度的局限性根据我国的国情，农民对自己承包的土地只有经营的权利，不能私自对其进行流转和交易，所以，对于农村的土地来说，需要先经过政府将其征用，将土地的性质加以变化之后，土地才可以在市场上进行交易。由于农民无法也没有权利来处置土地，这就造成了一系列的影响。例如，农民无法抵押土地从银行获得贷款，没有足够的资金就无法在第一时间拥有新的农作物产品，无法拥有高新的技术和使用新的农业机器，造成了农民的经济收入受到了一定的影响，无法最大限度的提高农民收益。由于农民在承包土地的过程中已经对土地承包经营产权存在的不明确性有一定的预测，为了保护农民的利益，我国应出台新的政策来弥补产权制度的局限性，来尽可能的避免和减少农民在承包土地和经营中的损失，从而能够让农民全力地从土地承包中获得最大的经济价值。

二、如何完善农村土地使用权的流转

（一）完善相应的制度为了维护农民的利益和实现农村经济快速发展，我国必须尽快出台相应的政策来完善农村土地产权制度。第一，要对集体土地的产权进行明确，明白其性质如何，从而将农民集体的农业组织形式规范化，使农民在土地产权问题中遇到的麻烦尽可能的少。第二，正确认识集体土地的产权，取消固有的偏见，尤其要注意的一点就是征地范围界定的明确化，切忌盲目与无序征用土地进而影响到农民的利益，使他们受到经济上的损失。第三，要制定相应的政策法规，合理对农村土地流转进行指导，从而保证农民对农业生产投入更多精力，促进农村稳定可持续发展。（二）保证流转方法的民主合理化关于农村土地承包的流转工作，国家也要制定严格的法规与政策对其加以保障。首先，对于农民来说，要先在自愿的基础上将承包土地的申请递交上去，要保证土地承包两方都是立于自愿的基础上，通过双方的协商来实现互利共赢。其次，对于管理农村的机构来说，要给农民提供相应的服务，给农民以专业的指导，提供合理的种植意见，与此同时，结合当地土地性质，传统种植项目和当地的一些规划等等，综合考虑人文因素和自然条件，对土地流转的形式和合同提出有效合理的建议和根据本地实际制定有针对性的规定。为了让农村经济快速发展和科学的对农村土地流转政策管理，要通过以下方式对农民进行政策上的扶持和指导：第一，建立和健全关于土地的宽松投资政策和投资补偿政策，并及时对政策进行完善，建立相应的使用约束机制。第二，在适应经济发展规律的基础上结合农业经济实际，制定对农民有益的政策对其进行引导。并且引用一些土地使用权流转成功案例作为典范，帮助他们提高土地的使用率和生产率，从而使其收入增加，农村经济得到发展。第三，针对土地流转后的问题制定相应的对策，避免因权属关系的变化和土地使用用途的改变造成不必要的纠纷。（三）完善制度来规范农地流转分析土地承包经营流转的相关政策，其明确指出了农民对土地的承包经营权。无论用哪种发展模式，都要保证土地流转的机制是科学且在法律允许之内的。要对土地流转的过程进行严格管理，并且对整个过程做好动态的检测工作，从而保证土地充分利用起来为农村农村创造更多价值。

三、结语

土地确权新政策范文第5篇

关键词：新农村建设；承包地；流转

新农村建设目标的实现与承包地流转有着密切地联系，在新农村建设中如何利用好农村的土地资产和资源，以实现建设目标，首先要解决好土地流转问题。土地承包经营权的流转是最常见的问题之一，我们必须高度重视承包土地流转中存在的主要问题，并采取切实有效地措施进行应对。

一、新农村建设中承包土地流转中存在的主要问题

我国现行的政策和法律中对农村承包地的流转有着相对明确地规定，《农村土地承包法》和《物权法》明确指出了允许土地承包经营权流转，但是，土地流转面积不大、比例不高。所存在的问题： 一是农民观念落后，宁可抛荒土地也不愿意流转； 二是农村社会保障没有建立，不能解除农民流转土地后的后顾之忧； 三是土地流转不够规范，没有建立流转有形市场、合同不够规范、确权发证不到位等。在新农村建设中，承包土地流转成为政府主导的流转行为。从农村承包地流转的现状看主要存在以下问题：

（一）政府部门强制农户进行承包地流转

在新农村建设刚刚开始的时候，全国各地的土地流转以农民自发为主，但是，流转的面积并不大，比例也不高。但近年来，大部分的农地流转主要是由县乡政府和村委会主导的农村承包地流转。政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《农村土地承包法》第33条明确规定：土地承包经营权的转让必须遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。第34条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转的方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有，但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用，集体组织不得流转土地承包经营权，农户对非法干涉有权对抗。政府和村委会主导的土地承包经营权流转显然是违反法律规定的。政府和村委会主导以至代替权利人转让土地承包经营权是违法的，但是在尊重农户意愿的前提下，政府和村委会帮助农户进行土地流转，提高土地流转效益则是合法的，是农民所需要的。

（二）新农村建设过程中强行改变土地用途

土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地和基本农田。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权上的用益物权是一种他物权，土地承包经营权人只能在特定目的范围内直接支配土地，也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地，超越法定目的范围就没有支配权利，其支配不仅是无权支配，而且违反土地用途管制制度的强制性规定，因此，土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途。政府和村委会在主导承包地流转时，往往以经济利益和利润为目的实施改变土地农业用途的违法行为。

（三）耕地流转非粮化

耕地，特别是作为基本农田的耕地，是国家粮食安全的保证。农地流转不得改变土地的农业用途，不得危害国家的粮食安全。但是，在新农村建设中农地流转的非粮化情况严重，所谓的规模经营，大部分变成了比较效益更高的蔬菜、水果、药材等经济作物或者发展旅游、观光农业，粮食种植面积大幅下滑。

二、建议与对策

针对以上几个方面的问题，结合具体工作实践，我们提出以下几个方面的建议和对策：

（一）正确定位承包地流转政策

关于新农村建设中的土地流转政策，党的十七届三种全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》有明确的阐述，其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权益。因此，应当按照中央政策，稳定和完善承包经营，不得贬损家庭承包经营，不要夸大规模经营的好处，有条件的可以适度规模经营，而不得不顾条件地无度推进，要尊重农民的自愿，不得强制。

（二）土地流转过程中要切实保障农民劳动权的实现

如果在新农村建设过程中，通过强制流转将承包地变为私人资本，就剥夺了农民的劳动条件，使农民丧失了劳动权。在新农村建设过程中，中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营，首先要解决转出土地的这部分农民的就业问题。农民承包地的意义并不仅仅是每亩多少租金，而是它是生活安定的基础和保障。在农民自愿流转的情况下，农民就业和生活保障应当没有问题，否则，农民不会流转土地。但在政府和村委会主导的承包地流转中，土地被转出后农民就往往失地失业。因此，要坚决制止政府和村委会主导的强制流转。

（三）应当建立严格的责任追究制

违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，是对农民财产的严重侵害，应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制，由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察、行政监察部门严格地联合问责，追究其行政责任，具有问责权的任何一个部门都应当有首问职责，问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。