土地性质和规划用途
土地性质和规划用途范文第1篇
观点一：土地改变用途为经营性用地，可以按市场价补缴土地出让金方式处理。
具体操作办法：通过土地使用者申请并经国土资源管理部门和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，补缴相应的土地出让金或差价部分土地出让金。
此观点主要法律法规政策依据是：1．《城市房地产管理法》第十七条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”2．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》?穴以下称28号文?雪第十七条：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。”3．《协议出让国有土地使用权规定》（即国土资源部第21号令）第十六条：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”
该观点认为，要从维护财产合法权益和遵守市场信用原则出发，切实保障土地使用者依法取得国有土地使用权。既然国家依法通过出让等有偿使用或行政划拨方式将国有土地使用权交给土地使用者，那么，在一定条件下，土地使用者便合法拥有国有土地使用权，并依法享有该国有土地使用权开发利用及改变用途、转让、出租和抵押等经营活动的权利。
观点二：土地改变用途为经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：在对土地使用者合理补偿后，依法收回国有土地使用权，按照城市规划管理部门确定的新土地用途和规划指标，以招标拍卖挂牌方式重新公开出让。
此观点主要法律法规政策依据是：1．《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十七条：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”2．《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》第四点中规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”3．《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
该观点认为，改变土地用途的实质是重新取得新用途的土地使用权。而改变为经营性用地，必须严格按照法律法规和相关政策的规定，收回原用途国有土地使用权并重新以招标拍卖挂牌方式公开出让。
观点三：土地改变用途为经营性用地，既可通过按市场价补缴出让金，也可以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：1．出让合同明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权，或者地方法规或规章明确规定改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县政府在给予相应补偿后，收回土地使用权重新公开出让。2．出让合同没有约定、地方法规或规章也没有明确规定的，土地使用者应按规定报经出让方和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，并相应调整土地使用权出让金。
该观点认为，在土地使用权出让过程中，市、县国土资源管理部门作为出让方应视为民事主体，与土地使用者签订的出让合同是民事合同。因此，改变土地用途的处置办法应依据土地出让合同的相关约定操作。
改变土地用途行为的性质
观点一主要是基于保有环节的广义土地使用权的概念，即土地使用者合法拥有土地使用权，改变土地用途是其合法权利；观点二主要是基于取得环节的狭义土地使用权的概念，即改变土地用途即为原用途土地使用权的注销，而应重新获取新用途的土地使用权。因此，对国有土地使用权定义及其改变土地用途行为性质的认知，正是正确处置土地改变用途的关键所在。
现行法律体系下的国有土地使用权是狭义的土地使用权
根据法律法规规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，均可依法申请使用国有土地（除可使用集体土地外），国家依法通过行政划拨、出让、租赁或作价出资（入股）等方式向土地使用者提供国有土地使用权，由此形成了权能不尽相同的国有土地使用权，包括划拨土地使用权、出让土地使用权等。同时，实行土地用途管制制度。因此，建设用地的供应方式和土地用途成为了决定国有土地使用权经济属性的最根本因素。国有土地使用权是一种狭义的土地使用权，必须由供应方式、土地用途、使用年期及利用强度等共同构成具体特定的土地使用权。
土地使用者必须按规定或约定开发利用土地，并享有改变土地用途的申请权
国家与土地使用者通过签订土地出让等有偿使用合同或签发划拨土地决定书，确立了土地所有者与使用者之间的权利与义务。土地使用者有义务按照批准的土地用途和土地使用条件开发利用土地，不得擅自改变土地用途和使用条件；其依法开发利用土地的合法权益严格受国家法律保护，除法律规定的情形下国家不得随意收回其土地使用权。同时，土地使用者在开发利用土地或转让土地使用权过程中，有权向国土资源管理部门和城市规划管理部门申请改变土地用途，但需经原批准用地的人民政府批准。因此，从土地使用者所取得和使用土地的内涵来看，政府与土地使用者所确立的土地使用权的权利与义务是仅针对一种具体特定用途的土地使用权。反之，如是广义土地使用权概念，则土地使用者享有多种用途的土地使用权，显然与法理不符。此外，如土地使用者取得一种用途的土地使用权，因享有改变用途权利就享有多种用途土地的权利，则意味着资源分配不公。
改变土地用途行为实质上是重新取得新的国有土地使用权
现行土地制度设计的土地使用权是狭义的土地使用权，是将“用途”作为前置条件的，如工业用途土地使用权、商服用途土地使用权，没有设置用途的土地使用权是不存在的，因而改变土地用途，势必导致原土地出让等有偿使用合同的终止履行或划拨土地决定书的终止执行以及原用途土地使用权的注销，从而产生了原用途土地使用权自然回归土地所有者的事实，而并非法定意义上的政府收回土地使用权行为，实质上转化为土地使用者重新取得新用途的土地使用权的行为。因此，改变土地用途应被认定为是土地使用者重新取得新的土地使用权的行为，应属土地取得环节，对于政府来说，则属土地供应环节。
相关法律政策的思考
签订土地使用权出让合同变更协议，还是重新签订土地使用权出让合同，不能任意选择
《城市房地产管理法》第十七条和《暂行条例》第十八条规定存在差异，但这并不意味在办理改变土地用途过程中可以随意选择签订合同变更协议或重新签订合同。因为在现行法律体系和管理制度下，土地用途是土地使用权经济属性的核心要素，直接决定着土地使用最高年期，同时也间接影响着土地规划指标。在实际工作中，对改变土地规划指标（或称为土地利用条件）和调整土地使用年期的情形，通常采用签订合同变更（补充）协议的形式。而改变土地用途不是对原土地使用权的一种微调，其直接导致了新用途的土地使用权的产生，与原出让合同中出让方所提供的土地使用权完全不是一个概念，应该重新签订出让合同，并重新确定出让金额及使用年期、土地利用条件。因此，改变土地用途处置应按照《城市房地产管理法》第十七条、《暂行条例》第十八条中“重新签订土地使用权出让合同”的规定执行为妥。
如何正确理解土地用途改变为经营性用地的有关政策规定
28号文第十七条规定：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金”，一些地方将此作为改变土地用途处置的政策依据显然是值得商榷的。综合现行法律法规和政策的相关规定，“利用原有划拨土地进行经营性开发建设”指的是在土地使用者不改变土地用途的基础上，对原以划拨方式取得的土地进行经营性开发建设的行为，且不再符合现行法律法规规章规定的划拨用地范围，则应实行有偿使用，并按照市场价补缴土地出让金。如某单位将原划拨方式取得的办公用地上所建的自用办公楼进行加层建设，并用于部分转让或出租行为。在执行这一规定时，重点应把握的是不改变土地用途，即对保有环节的土地使用权管理问题。而对改变土地用途的处置政策，尤其是改变为经营性用地，《国务院关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》第四点明确规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”此外，国土资源部和监察部下发的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》第三点规定：“各类工业园、科技园、开发区用地和各单位使用的原划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地的，必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应”；《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二点规定：“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。”国土资源管理部门对土地用途改变为经营性用地处置过程中，必须依法行政，同时也必须执行国家有关政策的规定，要做到法律和政策的合理兼顾和有效结合。
依法处置改变土地用途的建议
综上所述，笔者认为，改变土地用途行为应认定为土地使用者重新申请取得土地使用权的行为，应属土地取得环节。为此，对依法申请改变土地用途的处置，应视同为政府供应土地行为，必须根据法律法规和政策规定，严格执行有偿或划拨、协议或招标拍卖挂牌的土地供应政策和供应方式。即改变为经营性用地的，则必须以招标拍卖挂牌方式公开处置其土地使用权；而对符合《划拨用地目录》或不属于经营性用地的，则应在处置方案和结果充分公示的基础上，分别以行政划拨或协议出让方式将新用途的土地使用权提供给原土地使用者。
土地性质和规划用途范文第2篇
关键词：破产程序；划拨土地使用权；抵押权实现
中图分类号：DF453 文献标识码：A 文章编号：1001-6260(2010)01-0153-04
国土资源部于2004年1月15日颁布了《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》(以下简称“通知”)。通知规定：“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。”通知下发后，最高人民法院于2004年4月对国土资源部的通知进行了转发。这样，本着尊重历史的原则，解决了在长期的土地抵押实践中划拨土地使用权抵押效力的问题，从而一定程度上维护了抵押权人尤其是银行的合法权益。但是在司法实践中，由于划拨土地使用权的特殊性、地方政府利益及法律法规的不完善等原因，破产时划拨土地使用权抵押权的实现仍然存在着一些现实的障碍。在破产时如何妥善处理好划拨土地使用权抵押权的实现问题，涉及到抵押权人(主要是银行)、政府和职工三方的利益，关系到社会稳定、交易安全和城市经济发展，因此，研究该问题具有重要的意义。
一、破产程序中划拨土地使用权上抵押权实现的障碍
(一)地方政府不规范收储划拨土地使用权
由于划拨土地使用权的特殊性，《中华人民共和国城市房地产管理法》第40条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。因此，企业破产时对划拨土地使用权进行任何处分，事先均须经过人民政府或土地管理部门的审批，这是我国土地管理法律制度中对划拨土地使用权处分的主要限制规则和前置程序。从土地管理的角度，设置这样的条款是合理的。但是该条款使得地方政府在处置划拨土地使用权时拥有了双重身份，一方面作为行政管理主体拥有对划拨土地使用权处分的审批权，另一方面作为特殊民事主体对划拨土地使用权拥有所有权和出让金请求权。民事权利背后拥有行政权力的支撑，形成了地方政府的强势地位，地方政府便会滥用审批权去保护自身的经济利益。特别是在破产企业的划拨土地使用权已由原登记的工业用地规划为新的商业用地的情况下，两种不同用途的土地价值差异巨大，在此情况下，地方政府往往会采取一些不规范的收储划拨土地使用权的行为。
破产程序本应是在人民法院主导下的一种特殊的民事强制执行程序，划拨土地使用权处置由人民法院主导拍卖并依法将拍卖价款在各类债权人之间进行分配，将能够更加公平地保护各方当事人的合法权益。但是由于地方政府自身的经济利益需求，他们会积极主导整个破产程序，不规范地收储划拨土地使用权。一般的做法是，在企业破产宣告后将划拨土地使用权按照企业取得划拨土地使用权时登记的土地用途(工业用地)评估价低价收回，补偿款主要用于安置破产企业职工，对其他破产债权人包括抵押权人的利益基本上不予考虑。在改变划拨土地使用权的权利主体归属后，再将划拨土地使用权按新的规划用途(商业用地)进行拍卖，在此过程中，因土地性质改变和土地用途改变后产生的巨大的增值收益和差价收益被地方政府全部收入囊中并形成所谓的“土地财政”。
在破产案件中，地方政府上述不规范地收储划拨土地使用权的行为一般是通过破产管理人实施的。管理人的专业化可以说是《破产法》中的一个重要取向。但是由于我国特有的国情，《破产法》第24条规定：管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。这一“中国特色”的规定使得目前国有企业破产管理人与以前没有什么本质区别，实践中破产管理人的组成基本上延用了过去的做法，主要是以政府部门的相关人员为主。由政府部门组成的“清算组”(管理人)既不市场化，也不专业化，基本上沦为地方政府谋取自身经济利益的工具，其独立性和客观公正性大打折扣。
地方政府的不规范收储划拨土地使用权的行为，使得人民法院不能依照《破产法》主导破产程序，人民法院的审判权执行权受到政府行政权的抑制，司法权的独立性和权威性受到影响，抵押权人的抵押权更加无从保护。法院的人事、财政分别为地方人大和政府控制，并接受同级党委的领导。这样的格局及物质保障使得法院实质上从国家的地方法院成为附属于地方的法院，在此情形下，让法院来履行宪法和法律所赋予的独立审判的职能是难以奏效的(张睿，2001)。另外，抽象行政行为的不可诉性，也限制了司法权对行政权的规制功能，因为很多违法或不当的具体行政行为其执法依据往往就是以地方政府的抽象行政行为为依据的。一些地方政府出台的《土地收购储备管理办法》任意扩大列举，将破产列入无偿收回或低价划拨土地使用权的原因，人民法院对于这类行政规章的规定只有执行。
总之，破产实践中地方政府的不规范收储划拨土地使用权行为损害了司法的独立，也损害了破产企业各债权人的利益，特别是抵押权人的利益，抵押权人在这类破产案件中受偿率很低甚至是零受偿。
(二)《破产法》第132条对抵押权实现的限制
《破产法》第132条(以下简称第132条)规定：“本法施行后，破产人在本公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”该条规定是在维护担保制度和保障社会稳定两个目标之间的一个折衷方案。《全国人大法律委员会关于修改情况的报告》第11条对此作过说明。该报告指出：“一种意见认为，为了保障职工的基本生活需要，对破产企业所欠职工工资和社会保障费用等应提到有担保的债权之前清偿；另一种意见认为这将会使担保权人担保权落空，动摇担保制度的基础，危害交易安全，也会使困难企业更难得到贷款。法律委员会经研究认为，两种意见各有道理，我国是社会主义国家，必须首先考虑职工的合法权益，保障他们的基本生活，维护社会稳定，同时，又要考虑担保权人的权益，职工在破产企业财产中优先受偿的范围应限于破产企业所欠职工工资和基本社会保险费用和补偿金。”担保债权和劳动债权的受偿顺序问题一直以来是理论界争论的焦点之一，该条规定最终作出了上述折衷的选择。笔者认为，第132条兼顾了担保权人和职工的利益，总体上说，该条规定是合理的。但是，在企业破产财产主要是划拨土地使用权，该划拨土地使用权已全部用于抵押担保的情况下，如上所述，地方政府还按照原登记的工业用地用途低价收回然后再按照新规划的商业用地用途出让划拨土地使用权，这种情况下，仍然适用第132条将会造成严重的不公平。可能的结果是，企业破产了，抵押权人抵押权落空了，地
方政府却因低价收回高价出让在破产中获益。
二、破产程序中划拨土地使用权上抵押权实现的对策
(一)规范地方政府的土地储备行为
2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合《土地储备管理办法》第2条规定：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。第2条规定可以纳入土地储备范围的包括：(1)依法收回的国有土地；(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地。这些规定过于原则，给地方政府不规范储备土地提供了空间，企业破产过程中地方政府强势低价收回划拨土地使用权就是其中之一。
笔者认为，为了规范地方政府对划拨土地使用权的储备行为，建议因储备目的不同可以采用不同的方式，如果是为了公共利益，地方政府可以采用收回方式，如果不是，就应该采用收购方式。破产企业的划拨土地使用权是企业财产权的一种，同样要遵循这样一个原则。只有这样，划拨土地使用权上的抵押权人才有可能得到公平补偿，划拨土地使用权上的抵押权才有可能实现。
为此，首先，要界定地方政府的土地储备行为是否是为了公共利益，而在一个法治社会，只有立法机关和司法机关才拥有最终认定什么是公共利益的权力，而不是行政机关。行政机关不得动辄就以维护公共利益为由，去否定或者限制民事主体的自由，去剥夺私人的财产权利(王轶，2007)。因此，政府收回划拨土地使用权是否为了公共利益，应当由人民法院裁决。其次，要规范两种不同的土地储备方式下的具体操作行为。政府收回破产企业划拨土地使用权的行为本质上是行政征收行为，基于民事法律行为不能对抗强行法的原理，抵押权人利益只能依靠规范行政征收行为来实现。即地方政府必须遵循《物权法》中关于财产征收的有关规定，对破产企业予以补偿，这样，抵押权人可就补偿款行使物上代位权优先受偿。关键的问题是补偿标准如何设定，由于没有统一立法，不同地方执行标准各异。一些地方政府制订的土地收购储备管理办法中设定的标准是按现状补偿，该标准具有很大的弹性空间。因为对“现状”的不同理解会导致补偿标准差异很大。划拨土地使用权抵押时很多情况下是工业用地，而在处分划拨土地使用权时或之前已由规划部门作出新的规划，其用途已规划为商住用地或其他性质的用地。在破产企业未按新的规划变更登记土地用途的情况下，其拥有的划拨土地使用权的登记用途和规划用途不一致。“现状”补偿时的评估是按照原登记用途，还是按照新规划的商业用途?两种标准下的评估值差异巨大，地方政府多数会按照原登记用途进行评估。笔者认为，尽管登记用途尚未改变，在性质上还是工业用地，但其实际的市场价值已远远超过了工业用地，此时土地的价值可分为两块，一块是工业用地价值，一块是商业用地预期增长价值。因此，应当兼顾地方政府和抵押权人双方的利益，在设定补偿标准时综合考虑两种用途，从而尽可能实现公平。
收购破产企业的划拨土地使用权是民事行为，地方政府应以平等民事主体的身份参与。该方式下，收购价格的确定应是一个协商的过程，但是与收回补偿方式一样，收购是按照原登记工业用地用途，还是按照新规划的商业用地?同样的道理，笔者认为，应当兼顾两种用途。由于抵押是物权行为，根据“物权优于债权”的原理，抵押权得对抗地方政府收购行为，地方政府应与抵押权人协商先解除抵押，然后才能收购。一个重要的问题是，土地使用权抵押权能否就工业用地规划变更为商业用地的增值部分受偿?现行法律同样没有明确规定。笔者认为，抵押权的效力应当及于因规划变更而产生的预期增值。从法律角度分析，《担保法》第51条规定：“抵押人的行为足以使抵押物价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押物价值减少时，抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值，或者提供与减少的价值相当的担保。”在土地使用权规划用途变更的情况下，抵押财产的价值上升了，如果不承认抵押权人对预期增值的优先受偿权，抵押权人就不能援引物权法的规定保护自己，却可能因抵押财产的预期增值而受到损害，这样明显不合理。
因此，必须要规范地方政府的土地储备行为，通过进一步完善立法明确上述几个方面的核心问题：(1)怎样界定公共利益；(2)地方政府收回破产企业划拨土地使用权时补偿标准如何设定；(3)地方政府收购破产企业划拨土地使用权时收购价格如何确定；(4)破产企业划拨土地使用权抵押权能否就工业用地变更为商业用地的预期增值受偿。
(二)完善《破产法》第132条
《破产法》第132条的折衷方案，让一部分劳动债权先于抵押权受偿，其立法背景主要是为了在我国目前社会保障不完善的情况下适当减轻地方政府的财政负担，因为如果企业特别是国有企业破产，劳动债权得不到清偿，地方稳定将受到影响，地方政府社会责任必然加大，安置破产企业职工的任务将由地方政府来承担，这样势必造成地方政府的财政压力。但是如上所述，如果在企业破产时地方政府还能从破产企业的划拨土地使用权处置中利用自身的强势获取巨大的收益，那么该条款便有可能蜕变为保护地方政府侵害抵押权人利益的工具，地方政府的补偿款在优先安置职工后往往所剩无几甚至不够安置，抵押权是无法实现的。在我国现有的国情下，地方政府的强势格局仍将继续，第132条本来就是一个特殊时期的特殊条款，建议就该条款作出一个例外规定，即：在破产财产主要是划拨土地使用权，该划拨土地使用权已由原登记的工业用地规划为商业用地的情况下，如果地方政府按照原登记的工业用途收回划拨土地使用权，补偿款应当由抵押权人优先受偿，地方政府再按照新规划的商业用地出让后，拍卖所得应优先安置职工，余款则由抵押权人和地方政府根据划拨土地使用权的两种用途等协商分配。这样，可以在一定程度上平衡好抵押权人(主要是银行)、政府和职工三方的利益关系，较好地体现出法律的公平，从而部分地实现交易安全，维护社会稳定并促进城市经济发展。
土地性质和规划用途范文第3篇
新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确立了土地用途管制制度，并把土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，强化了土地利用总体规划的法律地位和效力。认真贯彻执行《土地管理法》关于制定和实施土地利用总体规划的一系列规定，对于保证土地用途管制缺席的顺利实施，实现耕地总量动态平衡，保障经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。当前，各级土地利用总体规划修编工作总体进展较快，但也存在一些不可忽视的问题。个别地方对这项工作重视不够，工作进展迟缓；有的片面强调地发展经济，建设用地规模控制不严；有的土地利用分区定位落实较差，重点不够突出。因此，必须进一步加强土地利用总体规划工作，现就有关问题通知如下：
一、提高认识，把土地利用总合格规划修编作为实施《土地管理法》的重要措施，抓紧、抓好
采取世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，首先要认真制定和严格执行土地利用总体规划。各级土地管理部门要充分认识土地利用总体规划工作对土地管理制度改革与建设、实现土地管理目标、确保子孙后代生存和可持续发展的重要性，在各级党委、政府的领导下，切实加强土地利用总体规划工作。当前要结合学习、贯彻《土地管理法》，宣传和普及规划知识，充分认识法律赋予土地利用总体规划的地位和作用，增强全民的土地规划意识。
要抓紧抓好各级土地利用总体规划的编制和审批工作，确保《土地管理法》的顺利实施。
要维护土地利用总体规划的严肃性。土地利用总体规划依法制定和批准前，用地单位和个人不得改变土地现状用途。土地利用总体规划批准后，任何单位和个人都必须严格按照规划用途使用土地。土地管理部门在机构改革中，要加强土地利用规划职能，充实规划管理力量。
二、依法编制土地利用总全规划，确保规划质量
《土地管理法》规定的下级土地利用总体规划依据上一级土地利用总体规划编制、确保省级行政区域内耕地总量不减少和严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地等编制规划的原则，是衡量土地利用总体规划工作质量的基本准则。已经编制和正在修编的各级土地利用总体规划，要对照《土地管理法》的规定及有关文件、规章、技术规程进行完善，确保规划质量。
各省、自治区、直辖市要全面落实原国家土地管理局下达的规划主要控制指标，确保辖区内耕地面积不减少。要严格按照《土地管理法》的规定确定基本农田保护数量和划定基本农田保护区。城市郊区、村镇周围、交通沿线的耕地应优先划入基本农田保护区。
规划建设用地规模必须从严确定，用地指标应优先用于水利、交通、能源等基础设施建设，保障经国务院和省级人民政府批准的重点建设项目用地。近期建设用地指标要保证国家重点支持的“六类建设”（农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设、经济适用住房建设）和灾后重建的用地需要。同时，各地应进一步加强对城镇建设用地规模的控制，防止建设用地总规模再度膨胀。
编制规划必须坚持保护和改善生态环境的原则。要认真贯彻党中央和国务院关于灾后重建、根治水患工作的指导思想和方针，根据条件与可能，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。我国大部分地区耕地后备资源不足，补充耕地应以土地整理为主。要结合移民建镇和抢整水毁农田，加大土地整理力度。开垦未利用土地，必须以保护生态环境为前提，要充分论证，适度安排，禁止乱开荒。
提高规划的可操作性。县、乡级土地利用总体规划要通过划定土地利用区，明确每块土地的规划用途。规划图必须将各级土地利用区的界线清晰地表示出来，以满足建设用地和农用地转用审批、土地整理和开发选址的实地勘和图上定位需要。土地利用现状面积数据必须采用土地利用变更调查数据，不得以任何理由减少规划目标年耕地保有量。不得在规划建设用地规模上弄虚作假，规划建设用地面积与建设用地区范围必须一致。
三、加快土地利用总体规划修编进程，加强规划审批和实施管理
土地利用总体规划是建设用地、耕地保护、土地整理、土地开发管理的依据，不按时保质完成土地利用总体规划，规范、有序的土地管理制度便无法建立，《土地管理法》的实施就会受到影响。各地必须认清土地利用总体规划修编的紧迫性，采取切实措施，尽快完成规划修编任务。少数规划修编进展较慢的地方更应加紧工作。《土地管理法》实施后，对不能保质完成规划修编任务的，不论何种理由，均不得批准农用地转为建设用地。
土地性质和规划用途范文第4篇
实际上，农村土地制度改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。关于农村土地制度改革的争论已持续相当长一段时间，这些争论还会继续下去，各方看法也在不断深入。但是，在讨论相关问题之前，首先需要明确一点——到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分。
土地制度是一个非常复杂的体系。任何一个国家的土地制度基本的实质性内容至少有两个方面：第一，关于产权权利的制度；第二，关于土地利用的制度。这两者的对象是不一样的。
产权制度，是为了保护产权人的合法权利，这在整体制度中应当有充分的体现，以前我国对这项权利体现是不够的，应当进一步完善。
所有权包括占有、使用、收益和处分等权利。《物权法》赋予了农村土地经营承包者前三项权利，而农民对宅基地只有前两项权利，没有收益权。不过，现在大中城市郊区周边形成许多“城中村”，农民将住房出租，也形成了收益。
土地的利用制度，也就是土地管理制度。由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，严格意义上说不到100年时间。尽管欧洲在16世纪后，陆续制定了各种各样的土地管理制度，但真正成型且在全世界逐步推开，是1924年在美国推出的土地分区管理制度。这一制度的核心就是土地必须依据规划来使用，或者说是政府对土地实行用途管制。
进一步来说，产权制度和用途管制制度，都是现代化国家土地制度的基本内容，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱。
一段时间以来，关于土地问题的讨论出现一定偏颇，更多偏重土地权利人的权利实现，忽视了对土地的用途管制。出现这样的情况，是因为长期以来对土地权利人的权利保障不够。土地如何使用，要依据土地利用规划。规划的制定要公开、透明、科学，否则可能导致规划结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。
但无论如何，一项完整的土地制度，保障权利人的权利和实行用途管制两者必须平衡，如果前者发生了偏差，大量权利人的权利得不到实现，就不能维持正常的市场运行。后者如果得不到实现，同样会发生严重的后果。
什么是土地的用途管制？简单说，它是依据土地的利用规划所实行的一种行政和法律型的管理。不论是谁的土地，都必须按照土地的规划来利用，不以土地所有者的意志为转移。实行这项制度的必要性在于，土地是有限的资源，土地利用会产生非常强的外部性，会影响国家和民族的长远利益。有人提出，“用途管制”这个词听起来有很强的计划经济意味，我认为不能这样简单理解。实际上，在市场经济发育更完善的地方，土地的用途管制比我们还要严格。
土地用途管制主要包括两个方面：一是确定不同类别土地的用途；二是对一些特殊的土地，规定谁有权使用。
在人地关系问题上和我国比较类似的日本，近1.3亿人口，只拥有37万平方公里的土地，人均土地面积比中国还小。虽然日本是实行土地私有制的国家，也是市场经济国家，但土地用途管制却非常严格。日本的《农地法》在2009年修订后，允许企业可以到农村租赁土地进行经营，但仍规定任何经营型的公司不能购买农地，只能租赁经营。《农地法》对租赁经营农地的公司还有一系列严格限制，如果违反规定，租赁合同将被取消，公司也会被追究经济和法律责任。
中国将来怎样建立一套完善、完整的农村土地规划制度，以及按规划对农村土地进行管理，是非常重要的。在土地利用，特别是在农村土地的规划和利用方面，市场应在用途管制的前提下、在确定的范围内发挥作用。2013年上半年，全国80多个城市的地价按每平方米平均计算，商贸用地价格超过6000元，住宅用地接近5000元，而工业用地的价格仅仅为600元。如果各类土地跨界使用，那么就会造成土地市场的混乱。
如何在土地利用中既发挥市场的作用，又更好发挥政府作用，是必须重视的问题。三中全会提出，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这突破了过去集体建设用地进入市场必须征为国有的制度，也对今后土地管理制度改革提出新要求。规划必须科学、用途管制必须严格，这样才能得到社会广泛认同。
值得一提的是，世界各国都有一定数量的土地是通过征收来转变用途的。征地制度未来还会存在。但由于符合规划和用途管制的集体建设用地可以直接进入土地市场，征地范围会逐步缩小。从这个意义上讲，这次突破，对今后土地管理制度走向现代化有重要影响。
土地用途和性质改变时，会产生土地增值收益。这些收益分配是否合理，需要慎重考虑。在现实情况下，至少有五个主体的利益要统筹考虑。第一是政府。政府需要获得一部分土地增值收益，为社会提供公共服务，建设公共设施等。第二是开发土地的企业。如果没有一定利润，就没有企业愿意开发土地。第三是市民。他们既不是土地所有者，也不是开发者，更不是管理者，但是他们需要利用土地进行生产和生活。第四是贡献出土地的农民。第五是远离城镇的农民。如果不考虑这部分群体的收益，他们可能永远不能分享工业化的好处。如何把这五个方面的利益关系处理好，是土地管理制度改革的目标。
最后，从推进国家治理体系和治理能力的现代化角度来思考土地问题。目前我国的土地管理制度尚不完善，也有很多不公现象。所以，既要落实三中全会关于农村的要求，也要考虑如何建立一套符合中国特色社会主义的农村土地管理制度。
土地性质和规划用途范文第5篇
近年来，上海市通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径，不断强化土地管理参与宏观调控的能力。但上海人口稠密、土地资源紧缺，经济社会各部门的发展都受到空间范围狭小的制约，随着城市的发展、产业结构的调整升级和人民生活水平的提高，土地资源瓶颈问题日益突出，必须在更大程度上实现土地的节约集约利用。土地使用标准是对土地资源使用的源头上的控制，是促进上海建设节约集约型城市的前提条件。
中国由于同国外体制差异，存在规划和国土两套管理、两套用地指标体系，规划指标体系重在规划用地选址，国土指标体系则重在项目用地审批。目前，上海市规划国土管理部门虽然初步建立了用地标准体系，但整体看体系还不够紧密与全面，偏重对用地规模在审批环节的控制，关口较偏后，在规划用地理念、技术方法、环节程序和控制方式等方面与国外存在不小差距。需要我们认真对国内外先进国家地区经验加以借鉴。
增加综合用地分类并开展有关功能复合用地指标的研究。借鉴新加坡和日本，加强对土地、建筑物相容性研究，结合本市特点展开专题调研，如相邻权的问题、用途转变增值收益计算等，研究不同性质用地和不同功能建筑物的空间、时间复合效用，明确可兼容地类及其比例要求等，提高用地效率和用地强度。
建立全市“横向到边、竖向到底”的指标覆盖。用地标准体系应与时俱进，不断纳入新增用地类型，并为未来发展留有余地。借鉴国家和外省市做法，加强对新增用地类型标准研究，对既有标准体系适用性开展定期评估，及时发现与修订当中不适用标准，强化项目用地个案的节地论证，制定保障实施细则。
强化对公益性设施用地的细分，提高规划公共管理的针对性。借鉴日本，强化政府公共政策对公益性用地的保障与控制，对市场难以有效配置的公益性设施和市政设施用地做进一步细分，以利于政府直接调控和项目落实。对商业办公、工业仓储等市场化用地可并类或粗分，以利于依靠市场机制进行调控。
