食品安全保障措施范文第1篇

关键词：食品安全 因素 保障措施

人们的生活离不开食品，食品质量的好坏直接影响到人民群众的身体健康甚至生命安全。随着近几年暴露出的安全事件：大闸蟹、毒韭菜、三聚氰胺、瘦肉精等不断增多，人民群众对食品安全投入了更多的关注，同时也提出了更高的要求。就目前而言，食品的安全性在人民群众心目中的可信度已经极低，同时严重影响正常的生产生活秩序。所以，除了国家政府及有关部门应该在高度重视下采取实际行动以外，食品检验人员也要加强食品安全宣传教育、普及食品安全卫生知识，真正让人民群众“吃的放心”。现将造成食品安全问题的因素及保护措施进行浅显的分析，报告如下：

一、影响食品安全的因素

1.物理因素

1.1杂质

目前，很多食品生产厂家的卫生情况不达标，在加工过程中难免会掺入一部分杂质，而且超过规定的含量。更有甚者，还可能混入体积较大或严重危害消费者身体健康的物体，如玻璃、金属碎片等。

1.2放射性物质

放射性物质不仅可以对环境和人的身体造成伤害，同时也可以污染食品，从而损伤人体健康。但是，目前辐射照射可以大大提高食品的保质期，所以很多生产厂家，在不控制放射剂量和监控残留辐射的情况下，进行了长期持续的辐射照射。

人吃了这样的食品以后，必然危害健康。

2.化学因素

2.1农药、化肥兽药及饲料添加剂

农药、化肥、兽药及饲料添加剂对食品安全产生的影响极大。目前我国农业生产的农药、化肥使用情况极其混乱，农民为了防止低产、虫害、生产周期慢等事情的发生，严重违背国家的有关规定，滥用一些禁用农药，包括双氟磷、氟乙酞胺等。与此同时，由于农民加大农药、化肥的投入量，使得农药残留严重。在兽药和饲料添加剂上亦然，长期大剂量的使用违禁药物，可以让动物的肉变质，吃了以后导致人体中毒、致癌等。如“瘦肉精”就是因为在猪的饲料里面添加了“瘦肉精”，人吃了以后，可以引发血压和心脏功能上的改变，严重时可以导致死亡。

2.2食品添加剂

食品添加剂在食品加工中具有重要作用，不但可以改善食品色泽和味道，而且可以让保质期延长。科学的添加一定限量的食品添加剂对人体是无害的。所以，国家对食品添加剂的使用量做了明确的规定。但是，一些生产加工企业为了个人利益，在食品制作过程中加入了非可食添加剂或是加大添加剂的使用剂量。如为了让面粉更加白，则加入增白剂过氧化苯甲酰；卤制品中为色泽靓丽而加入过量的亚硝酸盐等等。

人吃了这样的劣质食品后，短期内会恶心、乏力、呕吐甚至中毒死亡等。长期食用，可造成遗传毒性及引起癌变等。

3.环境污染

环境一旦污染,人们可以通过食品将污染物摄入人体,长期食用被污染的食物就会引起各种疾病，严重危害健康。环境污染对食品的影响主要通过以下三种途径:大气污染、水污染、固体污染。首先，大气污染主要是工业生产排放的废气通过降雨等污染农作物,直接或间接地污染了食品。其次，水污染也是由于工业或城市污水对农作物或食品造成的污染。目前，我国水污染情况严重，约有1/7的河流受到污染。最后，固体污染主要是城市垃圾因处理不善而造成的食品污染。

4.生物因素

4.1微生物

微生物是导致食源性疾病的最主要因素。微生物主要包括：细菌、真菌和病毒。首先，细菌可以引起食物的腐败变质，人吃了以后会造成腹痛腹泻甚至中毒。其次，真菌常常用于一些酿酒行业。但是真菌中，有部分的霉菌在特定条件下可造成食品的霉变，人食用后即可发生中毒。部分霉菌还可以生成毒素，比较常见的就是花生因为储存不当，发霉而产生的黄曲霉素，此毒素对人体的肝脏功能损伤极大。最后，病毒性污染可以造成“禽流感”“甲流”以及“疯牛病”等。通常，病毒是通过直接或间接污染食品或水源，人或牲畜经口感染，并造成粪口模式传播流行。

4.2寄生虫及昆虫

寄生虫和昆虫都可以影响食品的安全。寄生虫包括：囊虫、弓形体、华枝睾吸虫、蛔虫，阿米巴原虫等。一般情况下，虫或虫卵直接污染食品或通过病人、病畜的粪便污染水体或土壤后，再污染食品。寄生虫在人体内会通过争夺营养、机械损伤、栓塞脉管及分泌毒素给宿主造成伤害。昆虫因为常常携带其他病原微生物，所以会造成食品的污染。常见的会传播疾病的昆虫有：蝇类、蟑螂、螨等。

二、保障措施

就目前情况而言，单依靠政府、企业和消费者三方的努力是远远不够的。所以，必须加强科学研究，发挥科研人员在食品安全研究方面的专业性和引导性，树立人们对食品安全的正确认识，并发挥媒体和消费者的监督职能，让消费者树立对于食品安全的信心。因此建议采取以下保障措施。

1.提高食品安全性的研究水平

尽管近几年，我国在食品安全性研究建设方面投入不断加大，但是这和人民群众对食品安全问题的需求来比，还差距甚远。尤其是近几年，每次都是首先在国外出现食品安全问题以后，国内才开始重视。所以，今后质量监督检验工作中，不单要严抓严打假冒伪劣食品，同时也要继续加大对食品安全性的研究学习，不断积累和探求新的分析检验方法。争取在今后的在食品危险性评估技术、关键控制技术和食品安全标准等方面的研究水平不断提高，真正做到为人民谋福利的作用。

2.完善食品安全控制体系

这里则需要积极吸纳国际先进的食品管理经验,将监督管理的重点从最终产品的检验过渡到生产经营的全程控制。运用HACCP控制体系。逐步实现食品标准化体系框架，完善药品、污物的限量标准。同时，对于新产品。新技术的食品安全标准要尽快制定，并与国际通行的监测标准要相符。

3.加强食品安全相关的法律、法规的建设

在认真研究、修订和完善食品安全法规以及技术标准的前提下，质量监管人员可以法律为武器重拳出击各种食品安全性违法行为。同时，在执法过程中一定要一视同仁，不能因为“走关系”，“送礼”就谎报其产品安全性报告。明确检验人员的职责，避免生产企业内部的检验走过场，建立食品安全检验的基层体系。对于强迫检验人员违章作业的相关企业领导，要从重从严追究其法律责任。加强质检人员的风德教育，保证质检结果可以真实说明实际问题，让人民群众吃的放心。

4.加强各行各业间的配合和舆论的监督

食品安全不仅仅直接威胁人的生命安全，影响社会安定，更为危险的是还可能影响到未来人口的安全，因此，食品安全确实是头等大事。农业、质量技术监督、工商、卫生等部门要切实发挥职能作用,加强配合、整顿和规范市场秩序,从而净化食品环境,使污染远离我们的餐桌。我们既要开展食品安全方面的基础研究,又要加强生产和消费环节的监督管理。舆论的监督不仅仅是局限于新闻上，更主要的是我们作为质量监测人员要定期通过电视台转播一些食品安全的知识，只有提高了全民的对食品安全意识以后，才能让消费者成为食品安全防范的重要参与者和支持者，更多的参与食品安全立法、执法活动，发挥消费者的社会监督作用。而不仅仅让消费者局限于生产经营活动的服务和消费对象。

三、结语

目前，工业化生产造成的食品污染的因素日趋复杂并存在着诸多的不确定因素。就农业和禽畜业而言，食品从原料的选择、种植、养殖到食用的过程中，不稳定因素过多，而且很多商贩为了有利可图，可以说是不择手段，这也使得食品的安全问题因为人为的因素而存在更多的风险。所以，希望通过简要分析影响食品安全的因素，进而采取相应的保障措施，可以普及食品安全卫生知识，在社会各阶层的共同努力和监督下，把好人为因素的关口，让食品的安全性有保障，造福社会。

参考文献：

[1]樊永祥.加强食品安全工作是关系人民群众健康的一件大事[J].中华医学杂志,2005(,2).

[2]陈锦丽.食品安全的探讨[J].食品研究与开发,2004(,6).

[3]赵晓飞.2005年食品安全年[J].中国药品监督,2004(,3).

食品安全保障措施范文第2篇

为了认真贯彻落实食品药品安全工作，确保辖区内食品药品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，迅速、准确、及时、有序地开展食品药品安全事故的救治工作，结合我镇实际，特制定本应急预案。

一、基本原则

(一)预防为主，常抓不懈

各村和有关部门要在各自的职责范围内，对可能发生的食品药品安全事故进行分析预测，及时采取有效的预防措施，防止和杜绝食品药品安全事故的发生。

(二)统一领导，分级负责

各村（社区）、各相关单位是本辖区内的食品药品安全第一责任人，负责对重大食品药品安全事故应急处理工作，并协助监控和管理。

(三)反应及时，措施果断

食品药品安全事故发生后，所在村（社区）及单位要立即作出反应，在及时上报上级部门的同时，迅速协助做好救治和控制。

(四)依靠科学，加强协作

依靠科学妥善处置食品药品安全事故。各有关部门要按照各自的职责，真正做到守土有责、恪尽职守，各司其职、通力协作。

二、适用范围

本应急预案适用于出现下列情况的食品药品安全事故：

（一）一次食物、药品中毒人数在10人以上的；

（二）一次食物、药品中毒有人员死亡的；

（三）引起中毒食品、药品的扩散未得到控制，中毒或死亡人数在继续增加的；

（四）事故原因有可能是新的不明生物所引发，或者隐含重大食品安全风险，需要实施统一领导、统一指挥协调的；

（五）其它可能造成严重社会影响的食品安全事故。

三、组织领导

(一)镇党委政府是食品药品安全工作领导小组，负责人负责全镇重大食品药品安全事故应急处理工作，其主要任务是：

1、研究确定本镇重大食品药品安全事故应急处理工作的方针、政策；

2、由组长或组长委托分管领导宣布食品药品安全事故应急预案的启动命令；

3、协助协调解决应急处理中的重大问题。

(二)食品药品安全工作领导小组办公室的主要任务是：

1、协助负责全食品安全事故信息的收集分析；协助组织建立和管理全镇食品安全事故应急处理专家库，听取组织对食品药品安全事故的评估和应急处理建议和应急处理措施；

2、贯彻镇食品药品安全工作领导小组的指示，组织应急处理预案的实施；

3、协助协调解决重大食品药品安全事故应急处理工作中的具体问题；

4、协助汇总事故情况；

5、负责完成镇食品药品安全工作领导小组交办的其它日常工作。

（三）镇食品安全工作领导小组下设警戒保卫、医疗救护、后勤保障、事故调查、善后处理五个工作小组。

1、警戒保卫组：由XX镇派出所牵头负责，有关部门配合，派出所领导任组长。主要职责是：组织事故现场的安全保卫、治安管理和交通疏导工作，预防和制止各种破坏活动；配合有关部门营救受害人员，阻止无关人员随意进入现场，协助有关部门采取必要的控制措施；开展对事故涉嫌刑事犯罪的侦查、鉴定等工作，依法打击违法犯罪活动，维护社会稳定。

2、医疗救护组：由XX镇卫生院牵头负责，有关部门配合，卫生院领导任组长。主要职责是：协助建立稳定的食品药品安全事故救援队伍，储备必要的医疗物资、医疗设备和急救场所，指导急救人员迅速展开抢救工作，力争将人员伤亡数量降到最低程度。食品药品安全事故发生时，应及时向乡食品药品安全领导小组报告人员抢救工作的进展情况。

3、后勤保障组：镇乡财政所负责，有关部门配合，镇财政所长任组长。主要职责是：根据事故情况，协助协调、组织事故发生的村（居）委会及有关部门安排应急药品和物资，统筹调度，有偿调拨，保证应急救援物资的供应。

4、事故调查组：由镇综治办牵头负责，有关部门配合，镇综治办主任任组长。主要职责是：协助调查事故发生原因，做出调查结论，为事故处理提供依据，评估事故影响，提出事故防范意见，并及时向镇食品药品安全工作领导小组报告事故调查情况。

5、善后处理组：由镇分管领导和事故发生所在地村委会负责，镇分管负责人任组长。主要职责是：根据实际情况，协调民政、劳动保障、保险等部门，做好事故伤亡人员善后处理及其家属的安抚工作，并及时向镇食品药品安全工作领导小组报告处理情况。

各工作小组的参加部门，由镇食品药品安全领导小组根据事故性质和各成员职责确定。

四、应急预案的启动

经镇食品药品安全工作领导小组办公室研究确认，对符合本预案适用范围的食品药品安全事故，由镇食品药品安全工作领导小组办公室向镇食品药品安全工作领导小组提出启动应急预案建议，由镇食品药品安全工作领导小组决定启动应急救援预案的命令。

五、事故应急措施

(一)食品药品安全事故发生后，在向当地村委会及有关部门上报事故情况的同时，应当采取必要的应急措施，以控制事态的发展。

(二)应急预案启动后，由镇食品药品安全工作领导小组统一领导、协调、指挥事故应急处理工作，社区食品安全工作领导小组办公室及各工作小组应当根据本预案所规定的工作要求，立即履行职责，紧急调集应急处理队伍、物资、交通工具以及相关的设施、设备，组织实施各项应急处理救援措施，并随时将事故应急处理情况上报上级有关门。

(三)应急预案启动后，事故发生地的村委会、相关部门在镇食品药品安全领导小组的统一领导下，按照有关要求认真履行职责，协助落实有关控制措施；

(四)各有关部门和单位必须从全局出发，服从镇食品药品安全领导小组的统一指挥，各负其责，分工协作，共同做好事故的抢救和处理工作。

六、信息

重大食品药品安全事故应急处理的信息，应征得镇食品药品安全工作领导小组的同意后，由镇食品药品安全办公室向社会统一。各有关部门按规定及时报告上级部门。

七、应急保障

(一)人员保障

1、镇食品药品安全工作领导小组办公室根据应急处理工作需要，协助负责组织有关部门人员参加事故处理，协助做好重点环节、重点领域、重大安全危害因素的控制与整改情况进行监督检查和应急处理工作。

2、卫生部门负责建立应急医疗卫生队伍和医疗救治，加强应急处理相关知识和业务技能的培训和组织应急事故处理的演练。

(二)物资保障

镇政府要保障食品药品安全事故应急处理所需的设施、设备和物资，建立应急物资储备制度。本着救死扶伤的人道主义原则，全力抢救事故伤亡人员。

(三)信息保障

镇食品药品安全工作领导小组办公室应建立健全信息报告系统，确保信息24小时畅通。

八、其它事项

食品安全保障措施范文第3篇

到20世纪80年代，人们发现世界性粮食短缺现象基本解决，一些粮食供给不足的发展中国家及最贫穷的非洲国家，主要是外汇的短缺和购买力的不足。因此，1983年4月，FAO总干事爱德华·萨乌马提出了粮食安全新概念，即“粮食安全的最终目标是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的任何食物”[1]3。“买得到”指粮食的供给状况，“买得起”指人们的购买能力，只有这两者同时满足，才能实现粮食安全。

面对饥饿人口的日益上升，1996年第2次世界粮食首脑会议对粮食安全做了第3次阐述，将其界定为：“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全、富有营养的食物来满足其积极健康的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”[2]。该表述包含4个方面的要求：(1)强调粮食生产;(2)强调增加收入，提高粮食购买力;(3)提出通过贸易实现粮食安全的途径;(4)在质量层次提出新的要求。

综观FAO粮食安全概念的发展，可以发现粮食安全的本质在于既要保证粮食的供应充足又要确保有能力得到足够的粮食。在国家层面，粮食安全的保障取决于该国的粮食生产量和粮食的进口能力。

然而，对于发展中国家而言，由于粮食生产水平低，导致其粮食的生产能力差，仅依赖自身的粮食生产量基本无法满足其消费需求。据FAO统计，全球共有108个发展中国家，其粮食供给量占全球粮食供给量的比重大部分时间都维持在40%～50%，而其总人口占全球总人口的比重，自20世纪80年代以来已经超过了3/4，并且还在逐渐增加，加上日益严峻的气候危机，如温度上升带来的粮食减产，有的地方干旱洪涝等灾害导致的颗粒无收，有的地方严重的病虫害使得大面积粮食绝产等等，这样一来，就使得发展中国家必须大量进口粮食。但世界粮食供应集中于少数发达国家，发展中国家的粮食进口主要依赖于这些发达国家。这决定了发达与发展中国家在粮食进出口贸易中必然存在博弈。本文试图探讨这种博弈带来的后果及其影响，并寻找保障发展中国家粮食安全的策略。

一、发达与发展中国家的博弈导致WTO《农业协议》对粮食安全作出了不平衡的规定

任何规则的制定，都离不开谈判各方力量的博弈。规则的公平与否，取决于博弈各方的力量是否均衡。然而，乌拉圭回合农业谈判的整个进程实际上为发达国家所主导，发展中国家在博弈中的话语权有限，因此《农业协议》主要体现的是发达国家的主张和利益。发达与发展中国家博弈力量的悬殊最终决定了《农业协议》对粮食安全作出了不平衡的规定。

1.《农业协议》关于国内支持行为的分类管理规则事实上在发达国家和发展中国家之间设置了双重标准

国内支持是指政府通过各种国内政策，以农民和农业为扶持对象所进行的各种财政支出措施，包括对农产品的价格支持、直接支持以及其他补贴形式在内的国内保护措施。其政策目标是保障本国粮食安全、维持农产品价格稳定和保障农民收入[3]。由于许多国内支持妨碍了自由贸易，《农业协议》对于国内支持措施的总体思想是进行削减。但国内支持措施的种类繁多、作用不同，因此《农业协议》根据国内支持对贸易的扭曲程度，将其分为“黄箱”“绿箱”和“蓝箱”，并对不同的支持实施不同的规则。

“黄箱”支持(“黄箱”政策)是指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策措施。按照《农业协议》的规定，需要以1986-1988年(基期)国内支持的年均水平为基础，进行国内支持总量(aggregate measurement of support，AMS)的削减。其中，发达国家在6年内平均削减AMS的20%，发展中国家在10年内平均削减AMS的13%。如果综合支持量占农业生产总值的比例很小，则不需要纳入AMS的计算和削减，其中发达国家的微量允许水平为5%，发展中国家为10%。这就意味着如果1个成员方在基期内没有采取“黄箱”支持，他们以后也不能采用，除非在微量允许的标准之下。而那些在基期内采取了“黄箱”支持的成员方，除需履行削减义务外，仍然可以对农业维持相当程度的补贴。事实上，长期以来能对国内农业提供巨额补贴的主要是发达国家，发展中国家由于历史上一直采取农业歧视的做法，其AMS很低，甚至为零或负数。因此，《农业协议》实际上限制了发展中国家使用“黄箱”政策的权利，从而制约了其选择有利于粮食安全的政策空间。由于AMS的削减承诺并不彻底，实际上也给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍会产生较大扭曲作用。

“绿箱”支持是免予削减义务的措施，指的是对贸易没有扭曲作用、对生产没有影响，或只有最小限度的扭曲作用和影响的国内支持措施。它包括与生产脱钩的对农民的直接补贴、收入安全网计划、作物保险计划等。虽然这些支持和农产品价格并不直接相关，但却为农民提供了额外收入，从而间接地补贴了农业生产[4]。正如经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)所指出的那样，任何影响生产者财产、资金流动和对风险态度的支付转移都会间接影响农业生产，为农民提供比市场更多的支持。实际上，国内支持措施不可能完全与生产和贸易无关，并因此具有非扭曲性[5]。因此，“绿箱”支持仍对生产和贸易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影响”的底线是什么，《农业协议》并没有确立任何判断标准，导致“绿箱”支持的范围失之过宽，面临不断被滥用的危险。如美国、欧盟等发达国家为规避AMS的削减承诺，经常将黄箱”支持转化为“绿箱”支持。据统计，在1986-1988年和1995-1998年之间，OECD国家的“黄箱”支持下降，但“绿箱”支持却翻了2倍[6]。然而，对于发展中国家而言，实施“绿箱”支持远远超出了其技术、财政和管理的能力，所以实际上“绿箱”支持最大的受益者仍是发达国家的生产者。

“蓝箱”支持是价格支持的特例，是乌拉圭回合农业谈判中美国和欧盟最后妥协的结果。它允许根据农产品市场价格和政府制定的目标价格之间的差额对生产者予以补贴，实际上是变相地承认了扭曲生产和贸易的国内支持政策的合法性。尽管这些支持不能用于扩大生产，受限于固定的面积和产量或牲畜头数或确定的基期水平，但是它仍然违反了自由贸易原则，并且构成对发展中国家的歧视。根据《农业协议》第6.5条的规定，“蓝箱”支持只有在符合限产要求的前提下才免于削减，即按固定面积和产量给予，或享受补贴的产品不超过基期(1986-1988年)平均生产水平的85%，或按固定的牲畜头数所提供的补贴。由于固定的面积和产量、牲畜头数、基期水平由“蓝箱”支持国来确定，因此这赋予了他们执行该政策额外的灵活性。依据“蓝箱”支持，欧盟共同农业政策改革计划下实施的补偿支付免除削减承诺，美国的差价支付计划也得到豁免。事实上，“蓝箱”支持并未起到限制生产的作用，无法避免对生产和贸易的扭曲效应。理论上尽管所有WTO成员都能使用“蓝箱”支持，但由于其只能在限产计划下适用，而发展中国家多数面临农业生产的不足，因此，该规定是为发达国家量身定做的。

《农业协议》关于国内支持行为的分类管理规则事实上在发达国家和发展中国家之间设置了双重标准，它为发达国家保留了充裕的支持空间，而发展中国家却无法利用“黄箱”和“蓝箱”支持，也无财力去填充“绿箱”，因此缺少保障本国粮食安全、促进农村发展的充足政策空间。

2.《农业协议》的出口补贴安排实际上允许发达国家向发展中国家倾销粮食，必然致使发展中国家粮食生产能力、进口能力下降

出口竞争规则主要涉及如何减少农产品的出口补贴。所谓“出口补贴”是指依出口实绩而给予的补贴。与国内支持相比，出口补贴对贸易的扭曲更加直接、严重，且更容易产生不公平的竞争环境。因此，在乌拉圭回合农业谈判中出口补贴成为谈判的焦点，最终达成的妥协方案确立了2项基本准则：凡在基期内(1986-1988年)未对农产品提供补贴者，今后也不得对农产品进行补贴;凡在基期内已对农产品提供补贴者，今后可继续对相关产品进行出口补贴，但补贴支出和受补贴产品应在基期水平的基础上作一定比例的削减[7]。事实上，农产品出口补贴主要集中于少数几个发达国家，在WTO成立之初的135个成员中，只有25个成员有权使用出口补贴，其中欧盟、美国、瑞士、挪威4个OECD成员1995-1999年间对农产品的补贴支出额占总支出额的98.9%[5]。因此，该准则意味着发达国家可以继续对农产品提供出口补贴，只要其执行削减承诺，而发展中国家对农产品提供出口补贴的权利却受到限制。

基于出口补贴的减让承诺，发达国家的确在实施期内减少了对农产品出口的补贴。然而，出口竞争规则的不健全同时又为发达国家规避出口补贴的义务提供了契机。《农业协议》第10.4条要求提供国际粮食援助的成员方保证粮食援助与商业性农产品出口无直接或间接关联，并以赠与的方式进行。但该规定往往因不具操作性而被成员方所忽视。一些主要粮食出口国借粮食援助之名大量倾销剩余食品，据统计，美国有近一半的面粉是通过粮食援助的方式出口的。同时，出口信贷也因缺乏相应规则约束，而被发达国家用来规避出口补贴的义务。美国是出口信贷的最大使用者，年提供信贷达30亿美元。因此，《农业协议》关于出口竞争的规则未能对发达国家所有形式的出口补贴形成有效的约束。

《农业协议》关于出口补贴的安排实际上允许了发达国家继续在国际市场上进行粮食倾销，这必然导致部分发展中国家农产品出口萎缩，外汇收入下降，粮食生产、进口能力也相应遭到削弱，从而使其粮食安全受到更大的威胁。

3.《农业协议》的市场准入规则实际上并没有打开发达国家的市场，反而使发展中国家的市场更加开放

市场准入规则规定了WTO成员国如何向外国农产品开放的有关措施。关税化是农产品市场准入的一个核心措施，旨在建立农产品市场的“单一关税制度”，即把各种非关税措施转化为保护程度相等的关税措施。尽管关税化后贸易保护程度并没有发生变化，但这有助于增加贸易保护的透明度。执行关税化的关键是进行关税等值的计算。然而，各国在折算过程中尽可能选用对自己有利的价格数据，极力扩大一些敏感产品的关税等值水平，加上计算关税等值的基期(1986-1988年)内国内价格和国际价格的差额达到最高值，因此，一些国家实际计算出的关税率高达百分之几百，大大提高了原有保护程度。不少学者将这一过程斥为“肮脏的关税化”。利用这一过程，发达国家在维持其高关税保护水平的前提下实现了政策转变，而发展中国家由于长期实行农业歧视政策，加之经历了结构调整计划，其关税等值大多为负值，因此只能选择使用“上限约束”的方式约束关税。实际上，关税化对于发展中国家毫无意义，它最终沦为发达国家提高约束关税的一种工具，这难免会削弱关税减让的价值。

关税化后，农产品市场准入的问题就转化成关税减让的问题。根据《农业协议》，成员方必须约束所有关税，并在约束税率的基础上进行关税减让。但是减让承诺只限于所有农产品平均关税，并非针对每一产品的关税减让。这就使得各国对进口数量多或本国生产的农产品保持高关税税率，而对一些本国不生产的产品降低关税。选择性的关税削减不可避免地形成了关税高峰。发达国家利用关税高峰阻碍发展中国家主要粮食产品的出口。同时，发达国家也利用关税减让的机会，提高原材料的关税削减比例，压缩加工产品的削减比例，通过关税升级压制发展中国家高附加值农产品的出口，进而影响其产业升级。关税高峰和关税升级严重地限制了发展中国家的粮食产品进入发达国家市场。

由于一些成员在实施非关税措施的关税化

--------- 方面存在困难，《农业协议》允许其保留某些产品的非关税措施，但这些产品必须实行关税配额制度。各成员方应以相对较低的关税进口一定数量(配额量)的农产品，确保有效市场准入不受侵蚀。然而，《农业协议》对于配额的管理和分配至今缺少明确具体的规则。因此，成员方对于贸易配额的管理拥有较大的自主权。利用这种自主权，欧盟、美国等发达国家参照以往的进口构成情况，将配额分配给传统供应商，以延续特定国家之间过去存在的特惠贸易安排，这一配额管理模式明显具有歧视性，发展中国家因此被排除在特惠安排之外，一些对其具有重要出口利益的产品也被征收高关税。事实上，关税配额制度在改善市场准入方面并未发挥有效作用，反而弱化了最低限度的市场准入。

为避免关税化的结果可能使原先受非关税措施保护的国内农产品直接受到国际市场价格波动及过量进口的冲击，《农业协议》规定了关税化的例外条款——特殊保障措施，即在特定产品进口数量大增，或进口价格跌至规定水平时，成员方可以征收一定的附加关税，以保护国内相关产业。按照《农业协议》第5条规定，实施特殊保障措施的农产品必须经历关税化过程。由于绝大多数发展中国家没有进行关税化，因此失去使用特殊保障措施的权利。加之该措施适用的技术门槛高，导致即使有权使用该措施的发展中国家也不能频繁地对其加以利用。2003年行动援助报告指出，在允许使用特殊保障措施的6 072项关税税目中，67.2%适用于发达国家，31.8%适用于发展中国家。一份WTO刊物统计数据也显示，在1995-2008年有权使用特殊保障措施的22个发展中国家之中，仅有6个国家实际援用。

通过肮脏的关税化、选择性的关税削减、弱化最低限度的市场准入、战略性的使用特殊保障措施等手段，发达国家极力规避市场准入的义务，因此《农业协议》市场准入规则实际上并没有打开发达国家的市场，反而使发展中国家的市场更加开放。这严重削弱了关税在保障粮食安全方面的作用。

综上所述，《农业协议》确立的国内支持、出口补贴和市场准入规则在发达国家和发展中国家之间具有严重的不平衡性。它允许发达国家通过出口补贴继续在国际市场上进行粮食倾销，同时却要求发展中国家逐步开放国内粮食市场;它为发达国家的国内支持保留了充裕的空间，却令发展中国家与农业补贴失之交臂。这在发达国家与发展中国家之间造成了不公平竞争的合法化，严重地限制了发展中国家促进粮食安全的政策选择。因此，现行的《农业协议》规则很难有效保障发展中国家的粮食安全。

二、多哈回合农业谈判中发达与发展中国家的博弈使粮食安全目标进展维艰

1.提案、磋商阶段，发达与发展中国家粮食安全立场迥异

为纠正《农业协议》规则的失衡，多哈农业谈判将包含粮食安全在内非贸易关注作为单独的议题加以考虑。围绕该议题，许多成员方提交了提案，阐明其粮食安全立场。各成员方均认为粮食安全至关重要，尤其对发展中国家，但就如何解决粮食安全问题，立场迥异。

以美国为代表支持农业贸易自由化的国家认为，自由贸易将稳定全球市场价格，同时增加贸易收益、促进经济发展、提高购买力，从而有助于粮食安全，因此自由贸易和市场导向是实现粮食安全的主要路径[8]。以欧盟、日本为代表的坚持农业贸易保护的国家则强调国内农业生产对粮食安全的重要作用，主张一个理想的国际框架应充分考虑农业的多功能性和粮食安全的需要，给予国家农业政策设计足够的灵活性和回旋余地[9]。鉴于现有农产品制度安排的不公平性及南北国家在农业竞争力上的悬殊，发展中国家认为解决粮食安全的关键是在WTO谈判中争取相应的政策空间，保护和促进本国农业和粮食生产，保障农民的收入。为达到上述目的，他们均强调终止“蓝箱”、改革或移除“绿箱”，消除发达国家的关税高峰、关税升级，取消发达国家的出口补贴。同时，他们强调特殊和差别待遇对发展中国家的粮食安全和农村经济发展的重要意义，建议创建“发展箱”和“粮食安全箱”。无论是“发展箱”还是“粮食安全箱”，均要求允许发展中国家重新评估和调整关税水平，提高主要粮食产品的约束关税，减少OECD国家的关税高峰、关税升级和高额补贴，提高发展中国家的微量允许水平，禁止发达国家使用特殊保障措施，确立发展中国家的特殊保障机制。

2.框架模式阶段，发达与发展中国家围绕粮食安全问题展开激烈博弈

粮食安全立场的分歧，导致发达与发展中国家在框架模式谈判中展开激烈博弈。2003年3月，农业委员会主席哈宾森提出了第一份谈判模式草案(《哈宾森文本》)。哈宾森提议对《农业协议》的“三大支柱”进行全面改革，规定发展中国家基于粮食安全和农村发展的需要，可以指定部分产品作为战略性产品(又称“特殊产品”)，履行较低的削减义务。同时哈宾森要求发达国家停止使用特殊保障措施，发展中国家可以建立特殊保障机制以保障粮食安全和生计。但特殊产品的范围、特殊保障机制的适用条件，尚需留待将来适当的阶段作为技术细节进一步考虑。《哈宾森文本》并没有全面考虑全球发展中国家提案的要求，距离发展中国家的要求仍有差距。

尽管《哈宾森文本》与发展中国家的要求相距甚远，但欧盟和美国仍然拒绝接受，并于2003年8月，提出《欧美联合文本》。该文本旨在打开发展中国家的市场而继续保护发达国家的市场，因此，在国内支持方面，文本仅要求削减最具贸易扭曲的“黄箱”支持，而保留“蓝箱”支持，并取消其限产要求;在出口竞争问题上，文本仅要求在一定期限内取消对发展中国家具有特殊意义的产品的出口补贴;在市场准入方面，文本提出了混合式的关税削减公式，即部分产品(敏感产品)关税按乌拉圭回合的简单平均公式削减，部分产品按瑞士公式削减。这种削减方式既能保证欧盟继续维持对发展中国家极为重要的出口产品的高关税，又能避免发展中国家通过高关税保护其国内农业市场。至于对保障发展中国家粮食安全具有重要作用的特殊和差别待遇，文本均将其列入“未决问题”[10]。尤其对于《哈宾森文本》提议的特殊产品和特殊保障机制，联合文本根本未予考虑。

《欧美联合文本》完全无视发展中国家对粮食安全的关注，遭到了发展中国家的结盟应对。

--------- 20国集团(G20)于2003年8月20日提出了替代方案，呼吁WTO应促进一项真正的自由贸易议程，解决目前《农业协议》中的南北不公平和不平等问题。该方案要求规范或削减“绿箱”，降低发达国家的微量允许支持;削减所有扭曲贸易的具体产品的国内支持;终止“蓝箱”支持;粮食援助改革;使用混合公式对高关税产品进行大幅削减;停止特殊保障措施。为保障发展中国家的粮食安全，G20要求扩大《农业协议》第6.2条(即“发展性支持”)的范围，并维持现有的微量允许支持标准;在关税削减方面，发展中国家应采用简单平均削减公式，享受更低的削减幅度和更长的实施期，并建立有关特殊产品的安排;在出口补贴方面，《农业协议》第9.4条关于发展中国家出口补贴的特殊安排应予以保留。除G20的提案外，许多关于框架模式的提案都带有集团化的色彩，这反映了《欧美联合文本》出台后新形势下发展中国家农业谈判力量的重新组合。如代表大多数发展中国家小农的利益的33国集团(G33)，集中力量争取有关特殊产品和农产品特殊保障机制方面的框架安排，寻求保障粮食安全的政策空间;又如非洲联盟、非加太国家以及最不发达国家结成了90国集团(G90)，为解决最不发达国家和粮食净进口国的粮食安全问题而奔走。

发展中国家的结盟，增强了他们在粮食安全问题上讨价还价的能力。坎昆会议上，全球南方联盟明确拒绝《欧美联合文本》。南北双方的严重对峙，最终导致了坎昆会议无果而终。

3.具体模式阶段，发达与发展中国家的博弈使得发展中国家粮食安全目标进展维艰

坎昆会议的破裂，使美欧不得不正视发展中国家的力量，调整谈判策略，他们通过“分而治之”的策略以瓦解发展中国家的结盟。2004年4月，美国、欧盟、澳大利亚、巴西、印度组成了一个谈判集团——利益相关五方(FIP)主导今后谈判，许多发展中国家被“密室会议”排除。自此，发展中国家一直遭遇发达国家的分化策略，无论是利益相关五方部长会议，还是四方(美国、欧盟、巴西、印度)、六方(美国、欧盟、巴西、印度、澳大利亚、日本)、七方(美国、欧盟、巴西、印度、澳大利亚、日本、中国)部长会议，广大发展中国家均被排除在外，失去谈判的话语权。程序上的不公平注定发展中国家关于粮食安全的关注难以得到根本的考虑。

首先，发达国家高额的农业补贴不可能得到实质性的削减。(1)国内支持总量削减仅减少了贸易扭曲的水分。2008年7月案文规定，扭曲贸易的国内支持总量(overall trade-distoning domestic support，OTDS)的削减是以约束水平为基础，而不是以其实际支付水平。由于约束水平是以1995-2000年为基期，该时期发达国家不仅在蓝箱、微量允许方面都有大量的支付，而且还有很高的AMS约束水平，这意味着OTDS的约束水平要远远高于其实际支出水平。因此，在约束水平基础上削减国内支持仅仅是削减了扭曲贸易的国内支持的水分，并不能真正达到实质性削减的目的。如美国目前OTDS允许空间上限为482亿美元，2006年实际OTDS为110亿美元，2007年为70亿美元，即使按照2008年7月文本规定的削减幅度将OTDS允许空间上限降至145亿美元，也无法达到“对发达国家OTDS进行大幅度实质削减”的效果。(2)利用“箱间转移”规避削减义务仍然得不到禁止。《框架协议》改革了“蓝箱”政策，规定“蓝箱”按农业总产值的5%进行封顶，将“蓝箱”标准从原来的“限产”扩大到“不对生产进行要求”。这一变革扩大了“蓝箱”的使用范围，增加了一些国家使用“蓝箱”支持的空间。由此，具有AMS削减义务的高补贴国家，可以通过“箱间转移”(从“黄箱”移到“蓝箱”)来调整现行的农业支持政策，规避削减义务，如美国AMS承诺水平为191亿美元，2001年实际使用量为144.13亿美元，比较接近承诺水平。但是，目前美国农业总产值在2 000亿美元左右，按5%的封顶要求，美国将有100亿美元的“蓝箱”使用空间。这意味着如果取消蓝箱的“限产”要求，美国只需将一部分措施从“黄箱”转入“蓝箱”便可大大缓解削减压力，甚至可以不作任何削减。

其次，发展中国家关于特殊产品和农产品特别保障机制的要求受到严重阻碍。(1)特殊产品。特殊产品的指定直接关系到发展中国家的粮食安全，因此发展中国家要求按全部农产品总数的20%指定特殊农产品，豁免关税减让义务，实行最低关税削减或零削减。该要求一直未引起主要谈判方的重视。2008年7月案文虽允许发展中国家以粮食安全、生计安全和农村发展为基础自行指定特殊产品，但特殊产品的数量严格限制在总税目的10%～18%之间，关税平均削减幅度需达到10%～14%。发展中国家认为，如果要求特殊产品至少做出10%至20%的削减，那么特殊产品和一般产品的本质区别就难以体现，发展中成员在粮食安全、生计安全和农村发展上的目标也就难以实现。(2)特殊保障机制。特殊保障机制是给予发展中国家的优惠政策，在进口产品数量激增或进口产品价格锐减的情况下，发展中国家可以启动这一机制，提高关税壁垒，以此来保障农民的生存、农业的发展和粮食安全。G33是特别保障机制最积极的捍卫者。他们主张在农产品进口量超过正常年份的5%、10%和30%并造成国内价格下跌时，就可采取追加不同比例关税的特殊保障措施，而且程序应简单、易行。美国等粮食出口国则坚持只有当某种农产品进口突然增至比40%还大规模的时候，“受害国”才能启动特别保障机制，提高关税。最终，美国以必须界定该机制使用的合法性和防止滥用为由，没有作出让步，直接导致2008年谈判破裂。

发达国家高额补贴的继续，发展中国家特殊产品和农产品特别保障机制建立的受阻，使得发展中国家的粮食安全目标进展维艰。尽管2008年谈判破裂之后，农业委员会于2009年、2010年又组织多次谈判，但均无实质进展。2011年伊始，农业委员会主席沃克提出预计在年终结束谈判。然而情况并不乐观，WTO大使们一致认为，各项议题在年内不太可能达成一致。目前，代表们选择了分阶段完成的妥协方案，其中农业问题被列为“慢速通道”。

三、结论与启示

WTO农业规则的制定始终离不开发达 国家与发展中国家利益的博弈，两者实力的悬殊决定了规则的不平衡，这严重限制了发展中国家粮食安全的政策空间。多哈农业谈判也不能根本改变这一现状。因此，对于发展中国家而言，保障粮食安全不能仅依赖于贸易，而应从两方面着手：

食品安全保障措施范文第4篇

一、指导思想

按照省十一运会食品药品安全工作组的部署要求，统一思想，加强领导，强化措施，以扎实做好十一运期间旅行社、星级饭店、星级餐馆、A级景区餐饮安全工作为重点，全面提高旅游餐饮安全监管水平，为游客提供满意周到的旅游餐饮服务，树立“好客”良好形象。

二、工作重点

1、扎实开展赛前整治阶段（6月至9月上旬）旅游餐饮安全自查和督导检查工作。全省各级旅游部门和旅游企业要按照省及本市十一运食品药品安全工作有关部署，认真组织开展多种形式的旅游餐饮安全检查督察活动。旅行社、星级饭店、星级餐馆、A级景区等旅游企业要根据自身特点，扎实搞好餐饮安全自查工作，全面查找自身存在的问题和薄弱环节，切实消除安全隐患。在企业自查的基础上，各级旅游部门要积极配合有关部门切实搞好对相关旅游企业的监督检查，督促旅游企业采取有效的整改措施，解决存在问题，不留死角，确保旅游行业食品安全各项工作落实到位。

2、集中精力做好赛事保障阶段（9月中旬至10月下旬）旅游餐饮安全监管工作。按照省十一运食品药品安全工作方案部署，从倒计时30天开始实行赛时实战体制。在赛事保障阶段要实行旅游餐饮安全监管信息日报告制度、重大事件随时报告和24小时值班制度，全面加强对有关旅游接待服务单位的巡回检查和督导检查。

3、进一步加强旅行社、星级饭店、星级餐馆、旅游景区等旅游企业的餐饮安全保障工作。旅行社企业要结合贯彻落实《旅行社条例》，强化措施，落实责任，切实加强对旅游团队餐的管理，旅行社要选择经餐饮服务监管部门检查合格，并取得有效许可证的饭店、餐馆就餐，严防发生食物中毒事件。各级旅游部门要结合星级饭店、星级餐馆、A级景区评定和复核工作，督促指导旅游企业落实《食品安全法》，严格执行食品安全管理有关规定，全面落实各项安全保障措施。对餐饮安全管理制度不健全，达不到相应管理规定要求的星级饭店、星级餐馆，要实现一票否决，取消其相应星级称号，切实保证游客饮食安全。

4、切实做好旅游行业食品安全突发事件应急准备工作。全省旅游部门和旅游企业严格按照《省旅游突发公共事件应急预案》和《十一届全运会全省旅游行业食品安全保障工作应急预案》的要求，进一步完善旅游食品安全事件应急机制，制定旅游行业食品安全应急预案，做好应急组织、人员和物资准备，切实提高旅游行业食品安全突发事件的应急处置能力。

5、认真搞好《食品安全法》的学习宣传工作。全省各级旅游部门和旅游企业要广泛组织开展多种形式的《食品安全法》学习宣传工作，提高旅游行业依法做好餐饮安全工作的意识和能力，在旅游行业内营造更加浓厚的舆论氛围。

食品安全保障措施范文第5篇

关键词：粮食安全；农业协议；多哈农业谈判；发展中国家

中图分类号：D922.29

文献标识码：A

文章编号：1001—8204（2012）02—0054—05

一、问题的提出

根据1996年联合国粮农组织对粮食安全的界定，粮食安全是指“所有人在任何时候都能在物质上和经济上获取足够、安全和有营养的粮食，以维持其积极、健康的膳食需要及食物喜好。”在国家层面，粮食安全主要取决于该国的粮食生产能力和进口能力。

近半个世纪以来，虽世界粮食产量增长的速度始终高于人口增长的速度，有足够的粮食可以供给那些粮食不能自给的国家，但由于粮食产量的分布不均以及进口能力的限制，许多国家仍处于粮食不安全状态，尤其是发展中国家，其生产的粮食基本无法满足消费需求。尤其是最不发达国家，长期以来一直严重依赖粮食进口和粮食援助。联合国粮农组织的《世界粮食不安全状况》显示，1998—2000年间，世界上大约有8.4亿人处于饥饿状态，其中有7.99亿位于发展中国家。而到了2010年，全球饥饿人口总数上升到9.25亿，其中98%生活在发展中国家，这些国家饥饿人口的比例平均高达16%，主要集中在农村地区，直接或间接地依赖农业维持生计。因此，粮食安全实际上是发展中国家的问题。

二、WTO《农业协议》限制了发展中国家保障粮食安全的政策空间

（一）《农业协议》关于国内支持的分类管理规则事实上在发达与发展中国家之间设置了双重标准

国内支持是指政府通过各种国内政策，以农民和农业为扶持对象所进行的各种财政支出措施，包括对农产品的价格支持、直接支持以及其他补贴形式在内的国内保护措施。其政策目标是保障本国粮食安全、维持农产品价格稳定和保障农民收入。由于许多国内支持妨碍了自由贸易，《农业协议》对于国内支持措施的总体思想是进行削减。根据国内支持对贸易的扭曲程度，《农业协议》将其分为“黄箱”、“绿箱”和“蓝箱”，并对不同的支持实施不同的规则。

“黄箱”支持是指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策措施。按照《农业协议》的规定，需要以1986—1988年（基期）国内支持的年均水平为基础，进行综合支持总量（AMS）的削减。其中，发达国家在6年内平均削减AMS的20%，发展中国家在10年内平均削减AMS的13%。如果AMS占农业生产总值的比例很小，则不需要纳入AMS的计算和削减，其中发达国家的微量允许水平为5%，发展中国家的为10%。这就意味着如果一个成员方在基期内没有采取“黄箱”支持，它以后也不能采用，除非在微量允许的标准之下。而那些在基期内采取了“黄箱”支持的成员方，除需履行削减义务外，仍然可以对农业维持相当程度的补贴。事实上，长期以来能对国内农业提供巨额补贴的主要是发达国家，发展中国家的AMS很低，甚至为零或负数。因此，《农业协议》实际上限制了发展中国家使用“黄箱”支持的权利，从而制约了其选择有利于粮食安全的政策空间。由于AMS的削减承诺并不彻底，实际上也给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍会产生较大扭曲作用。

“绿箱”支持指的是对贸易没有扭曲作用、对生产没有影响，或只有最小限度的扭曲作用和影响的国内支持措施，免予削减义务。它包括与生产脱钩的对农民的直接补贴、收入安全网计划、作物保险计划等。虽然这些支持和农产品价格并不直接相关，但却为农民提供了额外收入，从而间接地补贴了农业生产正如OECD所指出的那样，任何影响生产者财产、资金流动和对风险态度的支付转移都会间接影响农业生产，为农民提供比市场更多的支持。实际上，国内支持措施不可能完全与生产和贸易无关，并因此具有非扭曲性。因此，“绿箱”支持仍对生产和贸易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影响”的底线是什么，《农业协议》并没有确立任何判断标准，导致“绿箱”政策的范围失之过宽，面临不断被滥用的危险。如美国、欧盟等发达国家为规避AMS的削减承诺，经常将“黄箱”支持转化为“绿箱”支持。据统计，在1986—1988年至1995—1998年之间，OECD国家的“黄箱”支持下降，但“绿箱”支持却翻了两倍。然而，对于发展中国家而言，实施“绿箱”支持远远超出了其技术、财政和管理的能力，所以实际上“绿箱”支持最大的受益者仍是发达国家的生产者。

“蓝箱”支持是价格支持的特例（“黄箱”支持的一种），是乌拉圭回合农业谈判中美国和欧盟最后妥协的结果。它允许根据农产品市场价格和政府制定的目标价格之间的差额对生产者予以补贴，实际上是变相地承认了扭曲生产和贸易的国内支持政策的合法性。尽管这些支持不能用于扩大生产，受限于固定的面积和产量或牲畜头数或确定的基期水平，但是它仍然违反了自由贸易原则，并且构成对发展中国家的歧视。根据《农业协议》第6.5条的规定，“蓝箱”支持只有在符合限产要求的前提下才免于削减，即按固定面积和产量给予，或享受补贴的产品不超过基期（1986—1988年）平均生产水平的85%，或按固定的牲畜头数所提供的补贴。由于固定的面积和产量、牲畜头数、基期水平由“蓝箱”支持国来确定，因此这赋予了它们执行该政策额外的灵活性。依据“蓝箱”支持，欧盟共同农业政策改革计划下实施的补偿支付免除削减承诺，美国的差价支付计划也得到豁免。

实际上，“蓝箱”支持并未起到限制生产的作用，无法避免对生产和贸易的扭曲效应。理论上尽管所有WTO成员都能使用“蓝箱”支持，但由于其只能在限产计划下适用，而发展中国家多数面临农业生产的不足，因此，该规定是为发达国家量身定做的。

《农业协议》关于国内支持的分类管理规则事实上在发达国家和发展中国家之间设置了双重标准，它为发达国家保留了充裕的政策空间，而发展中国家却无法利用“黄箱”和“蓝箱”支持，也无财力去填充“绿箱”，因此缺少保障本国粮食安全的充足政策空间。

（二）《农业协议》关于出口竞争的安排实际上允许发达国家倾销粮食，易致使部分发展中国家粮食生产能力削弱

出口竞争规则主要涉及到如何减少农产品的出口补贴。所谓“出口补贴”是指依出口实绩而给予的补贴，与国内支持相比，它对贸易的扭曲更加直接、严重，且更易产生不公平的竞争环境。因此，乌拉圭回合农业谈判中出口补贴成为谈判的焦点，最终达成的妥协方案确立了两项基本准则：凡在基期内（1986—1988年）未对农产品提供补贴者，今后也不得对农产品进行补贴；凡在基期内已对农产品提供补贴者，今后可继续对相关产品进行出口补贴，但补贴支出和受补贴产品应在基期水平的基础上作一定比例的削减。

事实上，农产品出口补贴主要集中于少数几个发达国家，在WTO成立之初的135个成员中，只有25个成员有权使用出口补贴，其中欧盟、美国、瑞士、挪威四个OECD成员1995—1999年间对农产品的补贴支出额占总支出额的98.9%。因此，该准则意味着发达国家可继续对农产品提供出口补贴，只要其执行削减承诺，而发展中国家对农产品提供出口补贴的权利却受限。

基于出口补贴的减让承诺，发达国家的确在实施期内减少了对农产品出口的补贴。然而，出口竞争纪律的不健全同时又为发达国家规避出口补贴义务提供了契机。《农业协议》第10.4条要求提供国际粮食援助的成员方保证粮食援助与商业性农产品出口无直接或间接关联，并以赠与方式进行。但该规定往往因不具操作性而被成员方忽视。一些主要粮食出口国借粮食援助之名大量倾销剩余食品，据统计，美国有近一半的面粉通过粮食援助的方式出口。同时，出口信贷也因缺乏相应纪律约束，而被发达国家用来规避出口补贴义务。美国是出口信贷的最大使用者，年提供信贷达30亿美元。因此，《农业协议》关于出口竞争的纪律未能对发达国家所有形式的出口补贴形成有效约束。

《农业协议》关于出口补贴的安排实际上允许发达国家继续在国际市场上进行粮食倾销，这必然导致部分发展中国家农产品出口萎缩，外汇收入下降，粮食生产、进口能力也相应遭到削弱，从而使其粮食安全受到更大的威胁。

（三）《农业协议》的市场准入规则实际上并没有打开发达国家的市场，反而使发展中国家的市场更加开放

市场准入规则规定了WTO成员国如何向外国农产品开放的有关措施。关税化是农产品市场准入的一个核心措施，旨在建立农产品市场的“单一关税制度”，即把各种非关税措施转化为保护程度相等的关税措施。尽管关税化后贸易保护程度并没有发生变化，但这有助于增加贸易保护的透明度。执行关税化的关键是进行关税等值的计算。然而，各国在折算过程中尽可能选用对自己有利的价格数据，极力扩大一些敏感产品的关税等值水平，加上计算关税等值的基期（1986—1988年）内国内价格和国际价格的差额达到最高值，因此，一些国家实际计算出的等值从价关税率高达百分之几百，大大提高了原有保护程度。不少学者将这一过程斥为“肮脏的关税化”。利用这一过程，发达国家在维持其高关税保护水平的前提下实现了政策转变，而发展中国家由于经历了结构调整计划，其关税等值大多为负值，因此只能选择使用“上限约束”的方式约束关税。实际上，关税化对于发展中国家毫无意义，它最终沦为发达国家提高约束关税的一种工具，这难免会削弱关税减让的价值。

关税化后，农产品市场准入的问题就转化成关税减让的问题。根据《农业协议》，成员方必须约束所有关税，并在约束税率的基础上进行关税减让。但是减让承诺只限于所有农产品平均关税，并非针对每一产品的关税减让。这就使得各国对进口数量多或本国生产的农产品保持高关税税率，而对一些本国不生产的产品降低关税。选择性的关税削减不可避免地形成了关税高峰。发达国家利用关税高峰阻碍发展中国家主要粮食产品的出口，也利用关税减让的机会，提高原材料的关税削减比例，压缩加工产品的削减比例，通过关税升级压制发展中国家高附加值农产品的出口，进而影响其产业升级。关税高峰和关税升级严重地限制了发展中国家的粮食产品进入发达国家市场。

由于一些成员在实施非关税措施的关税化方面存在困难，《农业协议》允许其保留某些产品的非关税措施，但这些产品必须实行关税配额制度。各成员方应以相对较低的关税进口一定数量（配额）的农产品，确保有效市场准入不受侵蚀。然而，《农业协议》对于配额的管理和分配至今缺少明确具体的规则。因此，成员方对于贸易配额的管理拥有较大的自。利用这种自，欧盟、美国等发达国家参照以往的进口构成情况，将配额分配给传统供应商，以延续特定国家之间过去存在的特惠贸易安排，这种配额管理模式明显具有歧视性，发展中国家因此被排除在特惠安排之外，一些对其具有重要出口利益的产品也被征收高关税。事实上，关税配额制度在改善市场准入方面并未发挥有效作用，反而弱化了最低限度的市场准入。

为避免关税化的结果可能使原先受非关税措施保护的国内农产品直接受到国际市场价格波动及过量进口的冲击，《农业协议》规定了关税化的例外条款——农产品特殊保障措施（SSG），即在特定产品进口数量大增，或进口价格跌至规定水平时，成员方可以征收一定的附加关税，以保护国内相关产业。按照《农业协议》第5条规定，实施特殊保障措施的农产品必须经历关税化过程。由于绝大多数发展中国家没有进行关税化，因此失去使用特殊保障措施的权利。加之该措施适用的技术门槛高，导致即使有权使用该措施的发展中国家也不能频繁地对其加以利用。2003年行动援助报告指出，在允许使用特殊保障措施的6072项关税税目中，67.2%适用于发达国家，31.8%适用于发展中国家。一份WTO刊物统计数据也显示，在1995—2008年有权使用SSG的22个发展中国家之中，仅有6个国家实际援用。

通过肮脏的关税化、选择性的关税削减、弱化最低限度的市场准入、战略性的使用特殊保障措施等手段，发达国家极力规避市场准人的义务，因此《农业协议》市场准入规则实际上并没有打开发达国家的市场，反而使发展中国家的市场更加开放。这严重削弱了关税在保障粮食安全方面的作用。

基于上述分析，不难发现《农业协议》确立的国内支持、出口补贴和市场准入规则在发达国家和发展中国家之间具有严重的不平衡性。它允许发达国家通过出口补贴继续在国际市场上进行粮食倾销，同时却要求发展中国家逐步开放国内粮食市场；它为发达国家的国内支持保留了充裕的空间，却令发展中国家与农业补贴失之交臂。这造成了发达与发展中国家间的不公平竞争合法化，严重地限制了发展中国家粮食安全的政策选择。因此，现行的《农业协议》很难有效保障发展中国家的粮食安全。

三、多哈农业谈判不能从根本上考虑发展中国家对粮食安全的关注

（一）多哈农业谈判期间发展中国家的粮食安全关注

鉴于现有农产品制度安排的不公平性及南北国家在农业竞争力上的悬殊，发展中国家积极利用多哈农业谈判，争取粮食安全的政策空间。

在提案、磋商阶段，发展中国家均强调农业对其粮食安全具有重要意义。为确保粮食安全，他们认为有必要保护本国粮食生产，给予国内农业政策充足的空间和灵活性。为保护本地的粮食生产和农民生计，发展中国家建议终止蓝箱，改革或移除绿箱，并取消出口补贴。同时，发展中国家也承认贸易是一种解决粮食安全问题的重要途径，尤其对于粮食进口国。但贸易带来的进口激增也会影响进口国国内主要粮食的生产，影响农村发展和减贫。因此，发展中国家要求建立农产品特别保障机制（SSM），取代只能由发达国家适用的特殊保障措施。除此之外，发展中国家尤其强调特殊和差别待遇对粮食安全和农村经济发展的重要意义，建议扩大特殊和差别待遇条款。其中古巴等11国提出的“发展箱”以及印度提出的“粮食安全箱”包含了所有特殊和差别待遇的灵活性。

古巴等11国提出的“发展箱”要求，发展中国家有权以积极列举的方式指定何种农产品受《农业协议》规则的约束；允许发展中国家重新评估并调整关税水平，以应对廉价进口产品的冲击，保障粮食安全；OECD国家应大幅降低现行关税高峰和关税升级；给予发展中国家国内支持方面的灵活性，包括将其微量支持水平提高到20%；禁止发达国家继续援用特殊保障条款，但该条款应向发展中国家开放；禁止所有形式的倾销，发达国家所采用的各种出口补贴应立即取消。之后，印度又提出了“粮食安全箱”，要求发展中国家所采取的一切与保障粮食安全、农村发展、就业和反贫困有关的国内支持措施应免于任何形式的削减；发展中国家对农业关键性投入所提供的补贴应具有灵活性，给予低收入和资源贫乏农民的具体产品支持应免于综合削减；允许发展中国家保留适当水平的关税限制，免于提供任何形式的最低市场准入；所有发展中国家都有权采取一种有别于特殊保障措施的独立可行的特殊保障机制。无论“发展箱”还是“粮食安全箱”均着眼于：在不公平的世界贸易体系中为发展中国家争取更大的政策支持空间，为贫困人口的粮食安全提供基本保障。

（二）《框架协议》未能充分考虑发展中国家的粮食安全关注

发展中国家关于粮食安全的关注，并未引起发达国家足够的重视。以美国为代表主张农业贸易自由化的国家认为，自由贸易将稳定全球市场价格，同时增加贸易收益、促进经济发展、提高购买力，从而有助于粮食安全，因此自由贸易和市场导向是实现粮食安全的主要路径。以欧盟、日本为代表的农业保护主义势力则主张一个理想的国际框架应充分考虑农业的多功能性和粮食安全的需要，以此作为延缓贸易自由化，推行农业保护主义的借口。立场的分歧，导致发达与发展中国家在谈判中僵持不下，几经周折，最终达成一项《农业谈判框架协议》（《框架协议》）。《框架协议》虽一定程度上平衡了发达国家和发展中国家的利益，照顾了发展中成员的特殊关切，但同时也使许多焦点问题被淡化或模糊化处理。其中，发展中国家关于粮食安全的关注就未能得到充分的考虑。

在国内支持方面，《框架协议》关于削减模式的选择、政策箱的改革维持了发达与发展中国家间的不平衡，不符合发展中国家的粮食安全关注。（1）削减模式的选择。《框架协议》要求按照分层公式对所有扭曲贸易的国内支持（OTDS）进行实质性削减，总量削减和分项削减同时进行，即不仅要对OTDS进行分层削减，还要分别对“黄箱”、微量允许进行单独削减，并对“蓝箱”进行封顶，但是，《框架协议》规定的削减基础是约束水平或被允许水平，而不是现有的实际支持水平，削减后的支持水平通常比现有的支持水平要高。即使按照以后达成的削减幅度将分层公式适用于每项具体的削减步骤之中，削减的只是扭曲贸易的国内支持的水分，并不能达到实质削减的目的。（2）政策箱的改革。《框架协议》规定对“黄箱”政策进行实质性削减，同时改革“蓝箱”政策。但从“蓝箱”的内容来看，框架协议显然有意使发达国家运用“蓝箱”政策代替“黄箱”政策。《框架协议》规定“蓝箱”支持按农业总产值的5%进行封顶，将“蓝箱”标准从原来的“限产”扩大到“不对生产进行要求”。这一变革扩大了“蓝箱”的使用范围，增加了发达国家使用“蓝箱”支持的空间。由此，具有AMS削减义务的高补贴国家，可以通过“箱间转移”（从“黄箱”移到“蓝箱”）来调整现行的农业支持政策，规避削减义务，如美国，其AMS承诺水平为191亿美元，2001年实际使用量为144.13亿美元，比较接近承诺水平。但是，目前美国农业总产值在2000亿美元左右，按5%的封顶要求，美国将有100亿美元的“蓝箱”使用空间。这意味着如果取消蓝箱的“限产”要求，美国只需将一部分措施从“黄箱”转入“蓝箱”便可大大缓解削减压力，甚至可以不作任何削减。这样，美国《2002年农业法案》的反周期补贴便能顺利的从“黄箱”转向“蓝箱”。

在出口竞争方面，框架协议关于削减日期的模糊规定为发达国家继续进行出口补贴提供机会。《框架协议》指出：成员同意制定一个详细的削减模式，以保证在一个可信的终止日期前，平行削减所有形式的出口补贴措施。削减日期待定意味着发达国家可以继续维持高额的出口补贴、出口信贷或保险计划，同时也拥有充足的时间将“出口补贴”向“蓝箱”和“绿箱”转化。《农业协议》出口竞争纪律对发展中国家粮食安全的消极影响将继续存在。

在市场准入方面，《框架协议》对敏感产品的定位，特殊产品和特殊保障机制的模糊规定未从根本上考虑发展中国家粮食安全的需要。（1）敏感产品。《框架协议》关于敏感产品的概念允许发达与发展中国家继续对某些产品提供保护，只要每种产品的市场准入通过关税配额承诺和关税削减得到改进。“敏感产品”是欧盟和十国集团为使其部分维持高关税的敏感产品少做减让而提出的概念，旨在维持对发展中国家具有重要出口利益的农产品高关税，这必将阻碍发展中国家的粮食出口。（2）特殊产品和特殊保障机制。《框架协议》规定，发展中国家可以根据粮食安全、生计和农村发展的需要，指定特殊数量产品作为特殊产品，这些产品可以获得更多的灵活待遇。同时，《框架协议》也要求制定农产品特殊保障机制仅供发展中国家使用。这些规定一定程度上考虑了发展中国家使用出口补贴和国内支持措施的有限能力，特殊和差别待遇在其市场准入领域的重要性。但是，在特殊产品问题上，《框架协议》的文字相当模糊，几乎所有的实质性问题都被留到下一阶段解决，对如何特适用殊保障机制也没有任何详细规定。

（三）后《框架协议》谈判，发达与发展中国家关于粮食安全关注的分歧依然严重

《框架协议》指出，农业对于发展中成员的经济发展至关重要，他们必须能够实行支持其发展目标、扶贫战略、粮食安全以及生计关注的农业政策。该目标能否实现，取决于后《框架协议》阶段更为艰难的具体模式谈判。然而，后续谈判过程中发达与发展中国家在农业补贴、农业关税等核心问题上依然各执一词，让拖延了10年之久的多哈回合谈判悬而未决，这直接或间接地影响到发展中国家的粮食安全关注。

在OTDS的削减幅度上，发达与发展中国家始终无法达成一致。面临发展中国家大幅度削减OTDS的要求，美国和欧盟一直消极回避。从农业补贴的规模看，欧盟农业补贴为600亿欧元，美国为482亿美元，根据2008年7月谈判案文欧盟应该削减75%—85%，美国应该削减66%—73%。但欧盟目前仅许诺削减70%。由于欧盟从总体上讲处于农产品进口入超的局面，且农产品出口的大部分是欧盟各国间的贸易，因此其并未成为众矢之的。美国虽然同意削减至150亿美元，即削减69%，进入了谈判案文的削减范围，但美国2001—2005年实际农业补贴平均为170亿美元，2006年为110亿美元，2007年又下降为90亿美元，因此，印度和巴西认为美国削减的幅度远远不够，要求其必须削减到108亿美元、至少削减到121亿美元即削减75%以上。发达与发展中国家关于农业补贴的对峙成为具体模式谈判阶段的主要阻力。

在农产品的特殊保障机制的适用条件上，发达与发展中国家僵持不下。特殊保障机制是给予发展中国家的优惠政策，发展中国家可以动用这个在农业领域的防御性政策工具，在进口产品数量激增或进口产品价格锐减的情况下，提高关税壁垒，保障农民的生存、农业的发展和粮食安全。由超过40多个发展中国家组成的33国集团是特别保障机制最积极的捍卫者。他们主张在农产品进口量超过正常年份的5%、10%和30%并造成国内价格下跌时，就可采取追加不同比例关税的特殊保障措施，而且程序应简单、易行。美国等粮食出口国则坚持只有当某种农产品进口突然增至40%以上时，“受害国”才能启动特别保障机制，提高关税。最终，美国以必须界定该机制使用的合法性和防止滥用为由，没有作出让步，导致2008年谈判破裂。

谈判破裂后，农业委员会又组织多次谈判，但没有带来任何实质性进展。2011年伊始，农业委员会主席沃克（David Walker）提出预计在年终结束谈判。然而谈判的进展并不乐观，WTO大使们一致认为，各项议题在年内不太可能达成一致。目前，为挽救多哈，代表们选择了分阶段完成的妥协方案，其中农业问题被列为“慢速通道”。综观十多年的多哈农业谈判，尽管发达国家做出了巨大的让步，但发展中国家大部分关于粮食安全的建议并没有得到采纳，而发达国家的削减承诺很大意义上是空头支票。可以预测，多哈农业谈判不可能从根本上考虑发展中国家关于粮食安全的关注。

四、结论与启示

粮食安全问题主要是发展中国家的问题，WTO《农业协议》却限制了发展中国家保障粮食安全的政策空间。为改变这一现象，发展中国家利用多哈农业谈判，积极阐明粮食安全立场，争取农业政策空间，以保护国内粮食生产，保障粮食安全。然而，历经十年的“发展回合”并不能从根本上解决发展中国家的粮食安全关注。因此，《农业协议》及多哈农业谈判最多仅能为发展中国家的农业发展提供一个相对公平的外部环境。如果多边贸易体制不能与国内政策很好地衔接，或者没有附以相应的国内政策激励，发展中国家从农业贸易自由化中获取的利益有限。从这一点来看，国内政策的调整才是最重要的。