土地利用规划制度
土地利用规划制度范文第1篇
关键词：土地利用规划；地方分权化；中央政府；法律制度
中图分类号：D922.34 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）06?0097?06
土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护目标，在空间和时间上所作的战略性布局和统筹安排。《土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）》强化了中央对土地利用总体规划的控制。土地利用规划长期处于集权控制之下，中央规划管理部门直接决策，参与地方规划编制与审批，而中央的指导也属于技术性的，规划的内容则安排得过细、缺乏弹性。在土地利用规划决策权过分集中在中央的背景下，地方政府对规划制度的需求无法体现，导致地方政府成为中央政府土地利用规划法律政策实施的异己力量。地方政府主导的城市规划权和中央政府主导的土地利用规划权形成了激烈博弈的局面。笔者认为，土地利用规划权的日趋地方化有其实质上的合理之处。在经济转型背景下，中央政府能否在适度集权模式下充分发挥地方的优势，通过中央与地方合作，在发展中协调中央与地方的权力配置，对提升中央土地利用规划权力实施效果具有重大意义。
一、我国土地利用规划权配置的现状
及弊端
目前，我国土地利用规划权力配置沿用计划经济体制传统，即土地利用规划的编制、管理权力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17条规定：
“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”第18条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”此外，《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）》提出，地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地利用总体规划。省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。由此可见，在土地利用规划决策结构方面，中央政府和主要土地利用规划决策者存在“中心化”现象，地方决策主体则处于边缘化地位，从而削弱了其他弱势决策主体的话语权。中心化现象会产生土地利用规划中责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列弊端，从而导致土地利用规划决策成本的增大和决策失误概率的增加。从深层次看，该结果系因规划体制与现行的政府土地利用规划事权严重脱节，无法实现技术与体制之间的平衡所致。
（一） 信息不对称
中央在土地利用规划决策方面的过分集权化会产生信息不对称。从土地经济学视角看，在权力主导型的宏观调控制度下，调控的合理性建立在政府掌握充分信息和知识的假定之上。随着知识的高度开放并走向公共性，这种优势并不必然存在。由于中央政府及职能部门不占有关于土地利用规划的全部相关信息，因而不可能制定出一个整合规划。土地利用规划的整体协调方式不能掌握其所需要整合的不同城市活动的分散知识。关于适合用作商业、住宅和工业发展适当地点的知识基本由不同的市场主体所掌握，而这些信息也不可能集中收集到一个中央调制机构。因此，中央政府几乎没有理由对土地利用模式进行微观管 理。[1]中央政府在规划决策时所拥有的信息只是各地方总和信息的一部分，因为中央规划者是根据自身的偏好以及编制规划的需要来确定所搜集的信息，并排除了自己不感兴趣或不易获取的信息。地方政府的利益诉求在中央的土地利用规划编制中被化约，必然会导致中央土地利用规划决策缺乏科学性与可行性。
（二） 地方利益诉求被忽略
土地利用规划要想达到良好效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国范围内进行土地利用的综合平衡。这就意味着，中央和地方都要参与到土地利用规划编制的过程中，这种中央和地方政府同时参与规划的优点在于考虑了国家和地方的利益。[2]在中央规划集权体制下，地方政府的合理诉求无法在中央的土地利用规划法律与政策中得到回应，因而土地利用规划法律政策实施过程中难免会发生中央与地方意志的碰砺、冲撞甚至激烈对抗。中央政府为了强制推行其土地利用规划法律政策，难免要加大执法力度，扭转地方政府的不配合、不协作。在一定条件下，由此产生的问题是在执行中央土地利用规划法律政策上，地方政府有时以受控制的角色搞“上有政策，下有对策”，表现出反向控制的倾向。在分级调控权的范围内实施区域性调控政策时，地方政府会在自身利益驱使下对中央土地利用规划调控政策与法律进行歪曲执行，如“你有政策我有对策”替代性执行、“阳奉阴违”象征性执行、“搞土政策”附加性执行、“断章取义”选择性执行，还有“虎头蛇尾”敷衍性执行。以保障性住房规划为例，保障性住房规划与具体城市有关联，并且需要地方政府予以具体实施，说到底，保障性住房规划是个地方性的事务。但是中央出台的规划法规政策仅突出了对保障性住房用地的强制性保障，并未赋予地方政府参与决策权。当前，全国保障房开工建设的任务重、时间紧，保障房用地规划任务层层分解，各地都领到了数量不小的责任目 标①。各地方政府为此都大感力不从心，如果对中央保障性住房规划落实不力，还会被问责。在这种情况下，中央政府并未根据特定条件的变化而动态地进行适度调整各地保障房土地利用规划指标，也没有赋予地方灵活确定保障性住房用地规划自。因此，地方政府在保障性住房规划方面的积极性一直不高。
二、域外土地利用规划地方分权化
立法模式及其启示
（一） 英国地方土地利用规划权制度模式
1. 中央规划权对地方的影响
英国的规划体系为国家层的规划政策导则，区域层的区域规划导则，地方层的结构规划、地方规划和单一发展规划。在中央政府一级，环境部是城市规划管理的主管，此外，交通部、通商产业部、历史遗产部、农业水产部等部门也同时参与地方政府的规划指导监督。各级地方政府都设有相关的区域及土地利用规划部门进行规划管理及开发控制。地方政府拥有土地利用规划的决定权，而中央政府可以通过修改初始规划法、规划行政文书、规划审查结果上诉重审、特殊情况下的自治权限的强行介入、自治权限外特定区域的设定、补助金制度的设立等途径，对地方的规划管理审查权进行干预。[3]而且，从中央主管部门相关指导性的行政文件的频率和内容范围等实际情况看，中央主管部门对地方规划制定和实施进行的政策和及时的指导是全面而具体的。从中央政府与地方政府关系来看，英国的土地利用规划是在地方自治的前提下，中央政府仍具有较强的影响，中央政府拥有制定与修改政策准则的权力，这也是左右地方政府开发管制的重要权力。
2. 地方在规划中的自治权
在英国，开发管制乃是地方当局接受开发者的申请并进行决策，决策过程由地方议会听取地方规划师专业与行政意见后加以决定。此外，地方当局以土地使用政策准备的开发计划作为决策的参考，但是开发计划并非有法定约束力的计划。县委员会和区委员会都作为地方规划当局行使法律授予的权力。根据2004年《规划与强制购买法》，如果在某一区域内既有县委员会又有区委员会，国务大臣可以命令，在该区域内设立一个联合委员会，行使地方规划当局的职能。[4]英国的地方规划均由地方政府规划部门自行编制，地方规划内容是全面而详细的（如卡迪夫1997年地方规划），内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念、而是一年一稿、每年都要根据社会经济发展的不同情况进行相应的修改。[5]土地利用规划结合地方政府架构的变化，改变过去一套顽固的、例行的和官僚的程序规划体系，更强调地方政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行。随着2004年《规划与强制购买法》的颁行，在新的规划体系中，国家尺度的规划政策导则被更为简洁的规划政策描述取代，区域尺度的区域规划导则被法定的区域空间战略取代，地方尺度的地方规划被地方发展框架取代（包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件）。在空间规划中存在一种“第三条道路”的方式强调网络性、关联方式以及需要多层级部门整合和地方治理的合作形式。英国在土地利用规划决策中的地方自治模式很好地解决了中央政府的宏观调控和地方政府的独立自主之间的平衡问题。
（二） 德国土地利用规划地方分析化模式
1. 中央与地方规划编制权的共享
在德国，联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州（通过州空间规划）部长联席会议共同编制。编制规划时要听取各州的意见。[6]在德国的空间规划体系中，区域规划是位于州空间规划以下的实现联邦州内不同区域发展目标的一种功能性规划。联邦空间规划法要求那些包含了多个高度聚集中心的州编制区域规划，并要求区域规划与其上、下级规划之间建立“交互反馈机制”。
2. 中央政府规划权力行使的辅原则
在中央与地方规划权力关系中，中央政府的规划决策处于地方的辅助地位。中央负责的区域规划与州空间规划的任务不完全相同，区域规划以土地利用为核心，旨在完成以下目标：补充和实现具体的联邦空间规划和州空间规划原则、目标；总览区域内部的结构和发展问题，制定特定目标，适当顾及地方政府规划；根据区域发展需要，协调上级项目，并把项目宗旨结合到区域规划中。根据《联邦建设法典》，地方城市土地利用规划的任务是计划和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具体、很独立的规划，而只有在规划过程的最后阶段才涉及联邦州的相关规定。
（三） 荷兰地方土地利用规划权制度模式
根据欧盟辅原则，荷兰2008年出台的《空间规划法案》也规定了上述原则。当更高的利益处于危险之中时，中央和地方政府会以比以前更为强势的手段来干预土地利用规划。可以说，荷兰中央空间规划权的关键就是协调，立法更多地赋予了地方政府空间规划自治权，后者表现为以开发为中心、空间规划分权、放松管制以及分区管制外的地方实验项目。
1. 以开发为中心
空间规划以开发为中心意味着空间规划从保持现状向可持续发展的开发转变。这导致的一个重要后果就是荷兰废除了第四次备忘录强调的中央政府限制性干预，这为在农村建设住房提供了广阔空间。中央政府不再直接干预规划，取而代之的是允许地方政府决定其认为是负责的空间规划行为。
2. 分权化
空间规划分权化意味着对规划任务的重新分配。在《国家空间战略》中，地方政府、社会团体、市民和私人行为者已经明确被邀请参与到土地规划中来，从而保证对地方空间规划达成共识以及规划政策执行具有广泛的支持基础。《国家空间战略》加强了地方活力，中央政府只有在国家或国际利益受到威胁时才能对空间开发设置限制。
3. 放松管制
随着社会和政治上对中央空间规划权的不断抵触，地方政府、个人和企业规划自由的呼声日益高涨。从2008年《空间规划法案》实施以来，规划权力层级正在逐渐简化，地方政府的规划决策程序变得更加便捷，提升了地方政府规划决策的效率。另外，新法案对于中央政府、省级、市级政府的责任分配更加清晰。地方政府出台的城市法案优先权在不断扩大：中央政府对关键城市网络节点和阿姆斯特丹南轴以及5个国家关键项目――鹿特丹中心、海牙中心、乌特勒之中心、阿纳姆、布雷达进行投资建设。所有的城市政府都可以行使土地开发优先权；中央与市政府有权签署集中发展城市的合作协议。在这种合作关系中，中央与地方政府都将不得不做出妥协与让步，这意味着中央的规划决策必须为地方政府规划制定和解释留有合理的空间。[7]
4. 分区管制外的实验项目
由于中央政府本身只能启动小规模的建筑工程和活动，因而地方政府的首要义务是保证中央目标的实现。所谓试验项目是指中央政府采用立法、投资或合作的形式促进与帮助地方规划项目的有效实施。因为中央政府当然不能期望将空间规划责任转嫁给地方政府并听之任之。其目的是为地方政府行使土地利用规划权提供清晰的指引，以及在工具性和参与性干预之间完成立法地位的转换。在该实验项目中，各层政府均将中央政府视为必要的且权威的空间规划参与者，中央与地方政府共同参与空间规划决策，以指导程序、提供实验空间、支持开发创新能力，提供财政刺激和决定规划项目开发治理。
（四） 域外规划分权模式对我国的启示
英国、德国和荷兰均为土地利用规划立法的代表性国家，对我国具有以下几点启示：第一，上述国家土地利用规划权配置的立法趋势表明，在地方自主的格局下，土地利用规划权日趋地方化。前述国家的土地利用规划法律都采取了中央与地方自上而下与自下而上相结合的规划民主互动机制，强调下位规划的特色与个性、自主性，防止上位规划对下位规划的过度限制。第二，中央与地方土地利用规划权的配置采用辅原则。中央土地利用规划不能无限制地对地方土地利用规划加以约束，而应为地方土地利用规划保留足够的自主空间。第三，规划涉及的事项与地方自主性事务之间关联程度越高，地方政府的参与程度就应当越大。土地利用规划权在中央和地方合作框架里，国家与地方结成地位对等、互相协商的合作伙伴；而地方政府在获得部分土地利用规划决定权的同时，也需要承担相应的规划义务。第四，中央与地方规划权呈现动态的配置，立法通过赋予地方土地利用规划适度的立法权，使地方政府的规划决策随着地方的社会、经济和环境变化，富有及时回应性。
三、构建我国地方土地利用规划权
制度的基本思路
（一） 地方政府分享土地利用规划权力的意义
1. 市场经济需要地方参与土地利用宏观调控
地方政府参与是土地利用规划决策对市场失灵做出的必要回应。在经济转型背景下，地方政府更加靠近土地市场，在组织上更能体现地方的诉求。将土地利用规划权更多留给市场，或者追求纵向行政系统内部的自愿合作，能够达成多层级政府规划管制内的共识。赋予地方政府合理的土地利用规划决策权，有助于地方政府基于地方公共利益诉求，密切关注民众的规划权利问题，并为其提供正规的疏通渠道。实践证明，赋予地方适度的土地利用规划决策权有助于贴近公众的需要，实现土地利用规划目标。
2. 表达地方发展的合理诉求
赋予地方政府参与宏观调控决策权有利于表达地方合理发展诉求，其理由是：公共物品是分级次的，不同级次的公共物品从提供的效率来看又是不尽相同的。随着地区差异的增大和市场的一体化倾向，中央与地方之间在土地利用规划中呈现出极为复杂的利益冲突，将使规划权力的配置逐步突破中央集权的管理边界。[8]在土地利用规划中，地方政府的价值性被充分张扬，能够充分调动其在地方治理中的积极性，实现地方的主体性和责任性，使其在土地开发系统中依据所处区域的社会经济发展情势，制定符合地方情况的土地利用政策，应对各种现实的挑战，完成土地关系调整的权变。
3. 促进地方的制度实验与制度创新
分权改革和市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方成为相对独立的行为主体和利益主体。中央政府只有在“中央―地方”这一“委托―”关系中设计“激励相容约束”的制度机制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，减少其对策性的道德风险。[9]在土地利用规划领域，我国的土地市场化改革的特点是个针对地方放权让利的过程，也是使地方政府成为“中心”的过程。地方政府土地利用规划试验和试错的方法已经成为土地利用规划逐渐适应新挑战的普遍方法。因为，转型时期土地利用关系的动态性使规划立法一方面由于经验、理性的局限不可能制定得绝对刚性，不得不选择富有弹性的规划立法；另一方面，由于缺乏足够的创新知识，中央政府通常要借助地方政府对土地利用规划制度进行创新“实验”，以便对其加以事后的立法追认或立法调试。
（二） 地方土地利用规划权改革的制度设计
1. 赋予地方土地利用规划的自治权
根据《城乡规划法》第4条的规定，“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”据此，立法需要厘清土地利用规划权纵向配置的各个层级，土地利用规划必须建立在尊重地方自、“剩余权力归地方”的基础之上，只有在土地利用规划政策与地方社会经济发展目标相适应，地方政府才会积极配合中央政府土地利用规划政策的实施。
我国幅员辽阔，各地土地资源与利用需求差异较大。土地利用规划应当因地制宜，中央应当适度放权给地方，以便地方政府能够对当地社会经济发展需求做出及时回应。借鉴其他国家的成功经验，我国立法应当加强中央和地方政府共同规划的责任。首先，国家和省级规划应当注重宏观性、战略性，国家规划明确国家宏观战略与目标，提出土地利用规划的原则性问题；省级规划根据国家规划目标与各省实际提出具体的规划条例，国家应给予各省一定的自；地市级规划应注重协调性，具有上下沟通的作用。[10]其次，地方政府规划参与权具体形式分为多个层次，包括中央政府在行使土地利用规划权时应当听取地方政府的意见，这是较低参与层次的形式；地方土地利用规划决策参与程度较高的形式还有参与起草、取得地方政府的同意、组成制定规划的共同组织等。最后，对规划法律中强制的内容，例如生态环境和历史文化遗产保护的规划，地方当严格按照中央政府土地利用规划实施执行；而对于指导性的内容，则可以根据地方不同的情况尊重地方政府的自主选择行使土地利用规划权力。
2. 中央与地方规划权力的动态配置
《土地利用总体规划编制审查办法》第17条规定：“省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：……规划实施的机制创新。”基于转型时期土地利用规划立法的动态性，2000年国土资源部出台的《土地利用规划实施管理工作若干意见》提出了深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和途径，要求各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题，搞好规划实施试点。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
借鉴荷兰规划实验项目的立法经验，立法者应当明确：即使在可以明确、详细规定规划权力的情况下，中央土地利用规划法律也往往要预留一定的制度创新空间给地方。在经济转型期，土地利用规划立法应当采用 “宜粗不宜细”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技术。这种立法技术的弹性适应了转型时期土地利用规划政策多变性的特点，便于地方政府灵活地行使土地利用规划权。同时，地方实验立法如果出现对社会的消极影响，需要及时纠正，以便保持规划的公平正义。因此，必须保证地方政府土地利用规划权的行使受到中央土地利用规划法律与政策的约束和指引。
3. 加强规划中地方与中央的民主互动
实现目标的行政权力与制度的交往权力可以通过一种功能性权力分立而建立起来。因为民主法治国的任务不仅仅在于平均的分配政治权力，而且通过对它的合理化而剥去其暴力性。[11]中央和地方应当按土地利用规划效率原则分配权力，寻找激励和约束配置的最优机制，在地方更具有信息优势和效率时就应给地方更多的规划权力空间。从博弈论的视角考察，中央与地方的协商民主关系实质就是要改变以往的中央与地方“对立”思维，强调二者互动，且在建构公正和互动范式时重视民主原则的作用。民主是手段，互动是目的。通过立法在中央与地方间建立一个集体选择的平台，在这样的平台上，对权力的分配、行使、监督、调整在集体选择规则下的完成行为与权力的选择；各方可以有效地显示地方的偏好，最大程度地协调地方利益与全国利益的冲突。[12]因为中央宏观调控的制度化过程与地方层面的制度化过程经常交织在一起，中央制度与地方制度会不可避免地冲突，这些会对中央制度的执行产生影响。当中央层面对地方层面已经发挥作用并且已经变成制度的方式记录不充分时，就可能发生中央/地方制度的不协调与冲突。查韦斯认为，中央政府与地方政府存在五种互动类型，从最协调到最不协调：互补性、适应性、替代性、压抑性和竞争性。[13]在中央与地方土地利用规划权配置方面，如果权力下放到地方，低层级土地利用规划常用来实现它们的土地利益目标，这样就有可能出现地方的目标与国家的目标不一致；或者虽然一致，但是行为却表现出与目标不一致的情况。此时，高层级或上一级的土地利用规划容易被低层次群体所忽视或拒绝，而低层次的土地利用规划即使效力较弱，甚至没有强制措施，也会得到人们的遵守。[14]
基于以上分析，我国立法可以借鉴德国空间规划法中地方分权的立法经验，加强中央与地方的互动和反馈机制，中央与地方在土地利用规划权配置上要注意寻找统一性和多样性这两个同样值得追求的 “黄金分割点”。具体而言，地方政府应当保障中央制定的土地利用规划总体目标的实现，中央政府也应当建立与地方政府沟通协商的程序规则，倾听地方政府在土地利用规划中的合理诉求。
注释：
① 例如，2013年，青海要完成17.62万套保障房建设目标，上海新开工和筹措保障房总体目标为1500万平方米，江苏确定的保障房建设计划包括新增公租房、廉租房15万套、经济适用房6万套等。
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土地利用规划制度范文第2篇
关键词：村级土地利用规划；公众参与；系统论
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）09-2293-04
经过三轮土地利用规划的编制与实施，中国土地利用规划已建立了一套较成熟的规划体系，可依据规划范围和层面将其分为全国、省级、市级、县级和乡镇土地利用总体规划五个层次[1]。其对土地资源的宏观调控、管理和保护起到了积极作用。但随着社会经济建设的进一步发展，现行土地利用规划体系在土地微观管理、规划深度[2]以及与相关规划协调等方面的不足开始显现[3]，如当前农村居民点中存在许多闲置地甚至“空心村”的现象，村镇建设用地利用率较低，集约化水平不高，村镇生态环境被破坏[4]。因此，为更好地发挥规划的控制和引导作用，落实土地用途管制措施，促进土地资源的科学利用[5]，在现行土地利用规划体系的基础上，在更大比例尺和更小范围内进行村级土地利用规划具有现实意义[6]。而村级土地利用规划更注重可操作性，更注重村域产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理的有机结合[7]，因此村级土地利用规划的编制、实施与村民利益息息相关，公众参与成为开展村级土地利用规划的必然趋势。
1 村级土地利用规划中公众参与的内涵及必要性
1.1 公众参与的内涵
在中国土地利用规划的术语中，公众参与被定义为“规划区内有关部门和公民参与规划的过程”。在西方，公众参与是现代规划的一条基本原则，比如加拿大安大略省对土地利用规划规程中有关公众参与的解释是“同规划区有关的公民亲自参与规划过程，而不是只对已定决策做出反应”[8]。由此可见，规划的公众参与不仅包括了参与范围、参与人员、互动过程及参与结果，更为重要的是公众参与贯穿于整个规划的编制和实施中，而不是一种事后的参与过程。因此，公众参与村级土地利用规划内涵应为：同规划区有关的村民参与村级土地利用规划编制和实施的全过程，而不是只对已定决策做出的反应。
1.2 公众参与村级土地利用规划的必要性
首先，公众参与村级土地利用规划的必要性是由村级土地利用规划的性质决定的。中国的五级土地利用总体规划体系的编制和实施多数是一种自上而下的过程，属于集权式管理体制。土地利用规划一般直接由国土管理部门组织自身力量或委托设计单位来编制，再组织政府的相关部门参加会审，普遍存在公众参与不到位的情况，还处在“象征性参与”阶段[9]。而村级土地利用规划作为中国五级土地利用总体规划的补充，更注重村域范围内土地利用系统的良性循环，更注重可操作性，如划分土地利用片等[10]，更注重村域产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理的有机结合[11]，因此公众利益的体现也最为集中，故而村级土地利用规划更需要强调公众的参与。
其次，公众参与村级土地利用规划的必要性是由村级土地利用规划的功能及作用决定的。编制并实施科学合理的村级土地利用规划是保障中国城镇化水平不断提高的重要手段之一[12]，同时也是确保社会主义新农村建设有序用地的基础，有利于提高村级土地集约利用程度和利用效率，促进村域经济的可持续发展[13]。无论是城镇化的发展，还是社会主义新农村的建设，都关系到当地农民的切身利益，因此需要建立以当地村民为主体的新的规划理念，将村级土地利用规划工作建设成为政府与公众的互动行为，建立一种开放的公众参与的村级土地利用规划制度[7]。
2 村级土地利用规划中公众参与系统内部作用机制分析
公众参与村级土地利用规划是一项系统工程，采用系统论方法，借鉴城市规划中的公众参与系统[14]，可将村级土地利用规划中公众参与系统分为三个子系统，即实体系统、制度系统和意识系统，如图1所示。
实体系统是农村基础设施及经济发展水平的综合体现，其包括农村的交通、通讯和居民的收入水平等，是公众参与村级土地利用规划的经济基础；制度系统是公众参与村级土地利用规划所依据的法律、规章、制度、条例等，是公众参与系统正常、高效运行的制度保障；意识系统是公众参与村级土地利用规划的积极性、主动性、能力、素质等的综合表现。这三个子系统之间并非相互孤立，而是紧密联系的。其中实体系统是基础，其反映了农村的经济发展程度，是公众参与村级土地利用规划的最根本因素，它决定了公众参与村级土地利用规划的制度系统，进而决定意识系统，最终决定公众参与村级土地利用规划的效果和效率；制度系统是公众参与村级土地利用规划的最主要因素，其健全、科学、合理与否直接决定了意识系统的强弱，并对实体系统具有反作用，会制约或促进实体系统的发展；意识系统由实体系统和制度系统共同决定，对它们又具有反作用，其可以直接影响制度系统，且作用力较强，而其对实体系统的作用一般会通过制度系统间接传递过去，同理，实体系统对意识系统的决定作用一般也是通过制度系统来起作用的。
3 公众参与村级土地利用规划的完善
现阶段中国村级土地利用规划的公众参与系统尚不成熟，存在公众参与程度低、参与对象不具有代表性、公众在规划中的意见和利益没有得到真正体现等问题。结合Arnstein[15]提出的公众参与阶梯理论，可以看出中国现阶段多数村级土地利用规划中的公众参与尚处于前四阶段，即操纵、引导、通告、咨询阶段。为实现中国村级土地利用规划中的公众参与向更高阶段的跨越，本研究拟从上述公众参与的三个子系统出发，论述各个子系统的现状及如何完善各子系统，以完善中国村级土地利用规划的公众参与系统。
3.1 实体系统的完善
就实体系统而言，随着中国社会主义新农村的建设及农村经济水平的不断提高，实体系统不断发展壮大，为公众参与村级土地利用规划提供了经济基础。在已开展村级土地利用规划的地区，如重庆市双溪村、清明村、义乌市岩南村等，或地处城乡结合处，或拥有当地的特色产业，其经济发展水平都相对较高，具备了公众参与实体子系统所需的基本社会经济条件，已能够满足公众参与村级土地利用规划。即实体子系统发展程度达到一定水平后，继续加强实体子系统对于公共参与系统的强化作用有限，因此下文主要考虑从制度系统和意识系统的加强来促进公众参与村级土地利用规划。
3.2 制度系统的完善
就制度系统而言，现阶段中国公众参与村级土地利用规划制度尚处在缺失阶段。就中国现行的土地利用规划体系而言，其尚未出台相关法律，只存在相关规程，导致中国各级土地利用规划只具有法定效力而不具有法律效力。尽管在国土资源部的市、县、乡三级土地利用总体规划编制规程中指出，市、县、乡三级土地利用总体规划应依据公众参与的原则进行编制，但目前中国的村级土地利用规划只是在重庆市、浙江省等开展了编制试点工作，村级土地利用规划的标准尚未形成，进而导致在村级土地利用规划编制与实施的过程中，公众参与没有完善的制度子系统支撑。因此制定村级土地利用规划相关编制规程乃至法律，并明确公众参与是村级土地利用规划的重要组成部分，成为保障公众参与的必然途径。其具体措施主要应从以下三个方面考虑。
首先应明确公众参与在村级土地利用规划中的地位与权利。在村级土地利用规划的各个环节中，例如编制、审批和实施必须做到公众代表参与，且公众代表必须是由村民公平选举产生，而非由政府、村委会甚至个人指派产生的。没有公众代表参与的村级土地利用规划将不得审批通过。其次公众代表必须拥有充分的表决权。即公众代表能够自由自愿地表达自己的观点和想法，不受任何单位或个人的胁迫。同时，村级土地利用规划的内容必须是当地村民可理解的，公众代表有权利否决自己无法理解的内容。最后公众代表要有监督的权利。监督权利包括全过程监督和结果监督，且监督的方式应该是多样化多途径的，包括电话、网络等方式来表达公众的意见。同时处理意见的时间要限制在合理范围内，处理结果要对公众公开，要从程序上保障公众的参与权与知情权。
3.3 意识系统的完善
就意识系统而言，现阶段中国公众参与村级土地利用规划的意识淡薄。追根溯源，其主要是由缺乏积极性、统治及被统治意识浓厚、市场经济不够完善三方面原因造成的[16]。下文将从以上三个方面论述如何提高公众参与村级土地利用规划的意识，并完善意识系统。
首先就缺乏积极性问题而言，目前村民多认为规划是政府的工作，对关系自己切身利益的事认真对待，而对涉及公共利益的事较少参与[17]。因此村民应树立主人翁观念，并用真正的主人翁态度来对待村级土地利用规划。与此同时，当地村委会应加强公众参与的宣传力度并适当采取激励措施[18]，使广大村民明确参与村级土地规划的目的、意义以及和他们自身的利益关系，达到使村民把村级土地利用规划看作是对关系到自己切身利益的事认真对待的目的。
其次就统治及被统治意识浓厚的问题而言，中国传统社会是建立在家国同构、家国一体之上的，并以家族为本位，以血缘关系为纽带而形成的父系家长制、宗法关系及宗法等级社会制度，由此造成施政者统治意识浓厚，人民被统治意识浓厚的传统思维[10]。因此，需要当地政府及村委会树立建设服务型政府及服务型村委会的思维，并且需要村民由“臣民”思维向“公民”思维转变[19]。
最后就市场经济不够完善而言，其导致个体在经济活动中获得的独立意识和平等意识不足，使得其在政治生活领域里不具有足够的独立意识和平等意识，进而导致村民参与村级土地利用规划意识不到位的问题[20]。但随着十八届三中全会提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，中国社会主义市场经济体制必然会越来越完善。因此只有当地政府认真切实落实党的十八届三中全会精神，逐步使市场在资源配置中起决定性作用，广大村民在政治生活中的独立意识及平等意识才会随之逐步提高，公众参与村级土地利用规划的意识子系统才会愈加完善。
4 结论与讨论
村级土地利用规划是中国现行土地利用规划体系的延伸，属于实施型规划，其关系到规划地区广大村民的切身利益。在村级土地利用规划的编制和实施过程中落实公众参与，在实体系统日臻完善的基础上，逐步完善公众参与的制度系统和意识系统，有利于促进公众参与向更高层次发展，有利于切实保护广大农民的根本利益。然而，由于现阶段中国村级土地利用规划的编制只在重庆、浙江等地展开了试点工作，还未广泛展开，且村级土地利用规划的标准尚未形成，因此公共参与村级土地利用规划的方法还有待专家学者的深入探讨和实践论证。
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土地利用规划制度范文第3篇
「关 键 词土地关系，土地法律制度，土地管理
「 正 文
土地是最重要的资源和资产，以土地为客体所发生的社会关系也极具重要性和复杂性。调整土地关系的土地法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地法律规范有机构成的土地法律制度体系。完善土地法律制度，就应研究土地法律制度体系的构成与协调。
一、土地关系与土地法律制度的体系化
土地关系是指以土地为客体所发生的社会关系，即人们因对土地的占有、利用、保护、管理所发生的社会关系，在现代社会中土地关系的复杂性、重要性、多样性决定了对土地关系法律调整的重要性、复杂性和多样性，从而决定了土地法律制度的体系化。
（一）土地关系的特点
1.土地关系受自然规律的支配。土地本身是一种自然资源，是自然本身的产物，而不是劳动的创造物，人们只能利用和改良土地而不能创造土地。土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地的空间特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都决定了人们利用土地必须尊重自然规律，因地制宜，充分合理地利用土地，正确处理土地利用与环境保护的关系。
2.土地利用的立体化。土地的有限性、土地供给的稀缺性和现代科学技术的发展，人们对土地的利用由平面的地表利用向立体的空间利用发展，从而使土地利用关系错综复杂。
3.土地关系的私人性与公共性相互交织。土地关系不仅是当事人私人之间的事情，而且关乎社会公共利益。
（二）土地关系的重要性
土地是财富之母，是实现一切生产所必须的物质条件，“是一切生产和一切存在的源泉”。（注：《马克思恩格斯选集》第2卷， 人民出版社1972年版，第109页。）土地关系是人类社会重要的社会关系， 其重要性体现在：
1.土地关系是人类生存的首要关系。没有土地，人类就不能生存，人类对土地的依存表现在人类生存所必需的衣食住行的物质资料和维持生命健康的环境要素全都依赖土地供给。自从有了人类社会，人就同土地发生关系，占有土地、利用土地的社会关系成为人类生存的首要关系，成为其他社会关系的基础关系。由于人类不断增加与土地供给有限的矛盾日益突出，土地、特别是耕地就对人类显得更加珍贵和重要，人们常以寸土寸金相比喻，足见其重要。
2.土地关系是国民经济各部门生产建设的基础关系。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地。在农业中土地是最基本的生产资料，土地不仅为劳动者和其他生产资料的活动提供场所，而且是农作物生产产出的基本条件。在工业、运输业及其它非农业生产部门中，“土地只是作为基地，作为场地，作为操作的基地发生作用”。（注：马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1975年版，第880页。）因此，国民经济各部门生产建设的进行必须先取得土地，发生土地关系。土地关系是国民经济体系各部门生产建设的基础关系。随着国民经济的发展，各部门、各行业生产建设对土地的需求量将日益增大，特别是现代工业、交通运输业及其他非农业生产部门的发展需要占用大量的耕地。农业与非农业生产建设用地的矛盾日益突出。而农业是国民经济的基础，土地又是农业的基础，因此就必须正确处理农业用地和非农建设用地的关系。
3.土地关系是人类环境保护关系的重要方面。土地本身就是一个生态系统，土地土壤及其附载的森林、草原、冰川、内陆水域等都是环境的构成要素。对土地的破坏就会造成对环境的破坏，保护土地就是保护环境。合理利用土地、保护土地是改善环境和保护生态系统的重要方面。
4.土地关系是关系国家政治的重要关系。土地问题是我国历代农民革命的中心问题。我国新民主主义革命也把解决农民的土地问题作为一项基本任务，我国社会主义革命所建立的土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，而农民集体土地公有制的建立和维护则是工农联盟巩固的基础。新时期，改革开放政策的实行也是从土地关系的调整入手的。在农村首先推行土地承包经营制，在城市则实行国有土地使用权的有偿出让和转让。因此，调整好土地关系关系到工农联盟的巩固、政权的稳定和改革开放政策的实行。
（三）土地关系法律调整的体系化
土地关系的重要性、特殊性和复杂性决定了对土地关系进行法律调整的必要性和体系化。所谓法律调整的体系化，就是以土地关系为对象运用多种法律调整手段综合调整形成的有机联系的土地法律制度体系。土地关系调整的体系化是由其调整需求的多样性决定的。
1.土地关系的极端重要性决定了必须把土地关系作为根本的社会经济关系的重要方面在宪法中确定土地的根本制度。土地关系关系到国家政治、经济、环境保护与人类的生存发展，是一项具有根本性、全局性的重要社会关系。因此，应由宪法进行根本调整，宪法在规定根本的社会经济制度时，应对土地根本制度作出规定，以增强对土地关系进行法律调整的权威性，也为土地关系的部门法调整提供宪法依据。
2.土地作为人类生存和发展的基础，作为生产和经济建设基础，人们在生产生活中必然要占有和利用土地，因土地占有和利用而发生社会关系。这种社会关系首先表现为平等的占有和利用主体之间的土地关系。平等主体的土地占有和利用关系的法律调整要求就是要依法确认土地占有利用主体的平等地位和权利义务，确保每个主体都能自由地支配土地，最大限度地去实现土地利益。体现这一法律调整要求的法律正是民法。民法以个人权利为本位，强调主体地位平等、意思自治和私权神圣。因此，平等主体间的土地占有和利用关系必然要求民法调整。民法调整平等主体间的土地关系就形成了土地民事法律制度。
3.人们对土地的占有和利用，不只是平等主体间的私人利益，而且与社会公共利益密切相关。平等主体依据民法平等、自由地占有和利用土地，最大限度地实现其私人利益。各个主体自由地获得土地所有权，自由支配和处分土地。以确认和保护主体私人利益为价值目标的民法，对主体支配土地的自由给予充分的保障，对其限制仅仅体现在要求主体在追求其自身利益的同时不得损害他人和社会公共利益。而且民法对主体损害他人和社会公共利益的制止也主要在事后针对侵权行为追究责任。某个土地所有主体自由地大量收购兼并土地，就可能使一部分社会成员失去土地，但收购土地的行为并不表现为侵权行为，就难以通过民法去制止，兼并土地的少数土地私有者就可以凭其土地所有权剥削失去土地的非所有者，造成社会不公，损害社会公共利益。土地所有者依民法自由支配其土地，将土地自由地由农业产业转向非农业产业，将耕地自由地转化为非耕地，就会削弱农业生产，动摇农业的国民经济的基础地位和社会发展的基础地位，从而损害社会公共利益。城市土地所有者如果以其土地所有权依据民法原则自由处置其土地，就难以进行城市的规划布局。如果任土地的占有、使用主体绝对自由地处置土地、浪费土地，就会造成环境的破坏，损害社会公共利益。因此，土地的占有利用同社会公共利益密切相关。民法只能调整平等的土地所有者、使用者相互间的个体利益，而对土地的所有者、占有使用者与社会的整体利益关系则显得无能为力。如何使土地的占有利用符合社会公共利益，就需要公共权力的干预。于是就产生了国家宏观干预土地占有利用的社会关系，这种国家对土地占有利用的宏观干预关系，就是国家以社会公共利益为本位，从国民经济和社会发展的宏观总体上对土地的占有和利用作出安排而发生的社会关系。这种土地关系表现为非平等主体间的土地占有利用的干预关系，其法律调整的基本要求就是确保土地的占有利用符合社会整体利益。实现这一法律调整要求的法律部门正是经济法。经济法以社会利益为本位，调整国家权力对土地的占有利用关系的干预，实现社会整体利益的最大化。由此便形成了土地经济法制度。
4.国家对土地占有利用关系的干预是通过政府进行的，政府为了有效地组织和实施对土地占有利用的国家干预，实现国家赋予它的干预职责，就会产生政府对具体土地占有和利用的管理关系。政府对土地的管理关系的法律调整要求就是依法确保政府对土地关系的管理既不失职，又不越权。体现这一法律调整要求的就是行政法。行政法以保障政府机关及其工作人员忠于职守、正确行使职权为原则，监督政府机关及其工作人员履行管理职责。调整政府机关对土地管理关系的法律就是土地行政法。
总之，土地法律制度应是以宪法为依据，由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度构成的土地关系。土地民事法律制度调整平等主体间的土地占有利用关系，实现土地占有利用个体利益的最大化；土地经济法律制度则调整国家对土地占有利用的干预关系，确保土地的占有利用符合社会整体利益；土地行政法律制度则调整政府对土地的行政管理关系，监督政府机关及其工作人员履行土地管理职责。三者密切联系，缺一不可。例如土地的利用人之间的土地使用权出让转让是平等主体间的土地占有利用关系，应由民法调整，如没有民法调整，平等主体间就无法进行土地的使用权的出让、转让。但如果没有土地经济法的宏观干预，平等主体间过度自由地出让转让土地就会造成土地的破坏和浪费。土地经济法对土地利用作出总体规划，平等主体间出让转让土地就必须遵守土地利用总体规划，而平等主体间的土地出让转让是否符合土地利用总体规划，就需国家行政机关进行监督，比如，对土地使用权出让转让进行审批、登记等。如没有土地行政法的调整，行政机关不行使管理监督的职责，就不能保证土地使用权的出让转让符合土地利用规划，土地经济法的宏观干预就实现不了。如没有土地经济法的调整，没有土地利用的总体规划，行政机关的管理监督也就失去了依据，就会造成对平等主体的土地利用关系的非法干涉。因此，土地关系的法律调整应是民法、经济法、行政法的共同任务，三者密切联系共同构成完整的土地法律制度。
二、土地法律制度的体系构成
（一）我国宪法主要规定了土地的公有制和土地使用制两项基本制度。宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让”。这条规定所确定的土地基本制度为土地民事法律制度、土地经济法律制度和土地行政法律制度提供了宪法依据。
（二）土地民事法律制度
土地民事法律制度是调整平等主体土地关系的法律制度的总称。土地民事法律制度主要包括土地归属利用法律制度和土地民事流转法律制度。
土地归属和利用法律制度主要是指调整平等主体间就土地的归属和支配而发生的土地关系的法律制度，它主要体现为民法中的土地物权法律制度，包括土地所有权制度和土地限制物权制度。土地所有权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。土地限制物权是指在土地所有权以外，由权利主体对土地在特定目的范围内的支配权，并排除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。土地的限制物权主要包括土地的用益物权和土地担保物权。土地用益物权，即对他人的土地以使用收益为目的的限制物权。在传统民法中土地用益物权主要有地上权、地役权、人役权、居住权、永佃权、使用权、典权等。这些权利都是权利人在特定目的范围内对他人土地的使用收益的权利。比如地上权，指的是为建筑及其他原因而使用他人土地的权利。地役权是指为自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不为某种行为的权利。我国民法中的土地用益物权主要有国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、“四荒”土地使用权等。土地担保物权是指以土地担保债权实现为目的设定的他物权，主要是指土地使用权抵押权。土地使用权抵押的意义主要在于以土地使用权的价值担保资金的融通，加速土地的开发和利用。
土地民事流转法律制度是指调整平等主体间土地权利的流转关系的法律规范，表现为各种土地合同制度。比如土地使用权转让合同、土地使用权出租合同、土地征用补偿合同等。
（三）土地经济法律制度
土地经济法律制度是指调整国家对土地利用宏观干预关系的经济法律制度。它以社会利益为本位对有限的土地资源进行合理配置。既保护农业用地，又兼顾非农业建设用地；既满足眼前建设用地，又要保证土地资源的可持续利用，平衡当前和未来土地资源的配置，达到人口、经济、社会、环境和资源的协调。因此土地经济法律制度尤为重要。土地经济法律制度主要是指土地利用规划法律制度。土地利用规划是宏观调控土地利用的基本手段，是土地管理和土地利用的基础和“龙头”，在整个土地管理和土地利用中起着重要的导向作用。因此，必须动用法律调整土地利用规划关系。包括用法律规定土地利用总体规划的作用效力；土地利用总体规划的编制主体、编制原则、编制程序；土地利用总体规划的种类；土地利用总体规划与相关规划的协调，比如，土地利用总体规划与国土规划、矿产资源规划和海洋资源保护与合理利用规划、地质环境规划、基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、城市规划等规划的相互关系和协调。用法律规定土地利用总体规划的实施，规定违反土地利用规划的法律责任等。
（四）土地管理法律制度
土地管理法律制度是指调整行政机关对土地活动实施行政管理所产生的社会关系的法律制度。主要包括地籍管理制度、耕地保护、建设用地管理、土地开发与复垦管理、土地行政执法监督检查等。地籍管理主要包括土地调查、土地变动的权属登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等内容。耕地保护管理主要包括耕地占有补偿制度、耕地数量质量动态平衡制度、基本农田保护制度、水土保持和土质改良制度、农地用途管制制度、禁止耕地闲置、荒芜制度等。建设用地管理主要包括：建设用地范围管理，农用地转为建设用地的审批制度，建设用地的审查、审批，建设用地出让、转让管理，建设临时用地管理，乡镇企业和乡（镇）公共设施、公益事业建设用地管理等。土地开发与复垦管理主要包括鼓励土地开发制度、鼓励土地整理制度、土地复垦制度。土地执法监督检查主要包括：规定土地执法监督检查的部门、职责，监督检查措施，对违法者的责任追究等。
三、土地法律制度体系的协调
土地法律制度体系的协调是指构成土地法律制度体系的各个部分相互联系，密切配合，共同发挥对土地关系的调整作用。其不协调是指构成土地法律制度的各个部分间配置缺位或效力冲突。完善土地法律制度的任务则在于实现土地法律制度的协调，消除其不协调。
所谓土地法律制度体系构成的协调是指构成土地法律制度的各个部分的合理配置。土地法律制度从体系上应由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度共同构成。这三大部分的具备是其协调的基础。如果这三大部分中有一项缺位就会造成体系构成上的残缺不全。其协调性体现在各个法律制度各有分工、相互配合、互不冲突。土地民事法律制度调整平等主体间的土地关系，规定各个民事主体的土地民事权利，例如规定各个土地所有主体的土地所有权，规定各个平等的土地利用主体的土地利用权，规定各种土地民事权利的效力及其效力协调。土地经济法律制度调整国家干预土地利用的社会关系，它以社会利益为本位，确保通过国家干预使民事主体对土地的利用符合社会整体利益。国家干预实质是以社会利益为本位对民事主体的土地利用权利进行的适度限制，将土地民事主体对土地利用的自由限定在以社会利益为依据的法律限度范围内。土地经济法律制度又以尊重土地民事主体的民事权利和利益为前提，仅仅间接地限制民事主体的权利，而不否定民事主体的民事权利。国家对土地利用的宏观干预要通过政府机关和政府职能部门的具体管理来实现。为了防止政府机关滥行管理，土地经济法律应赋予政府机关土地管理职权。比如土地规划编制、耕地保护、土地开发与复垦、建设用地管理、执法监督检查等职权。行政法则要将政府机关的土地管理职权进一步具体化，规定政府机关行使这些职权的具体内容、程序、违反职责的责任，监督政府机关切实履行土地管理职责，确保土地经济法对土地资源宏观调控的实现。例如，依据土地经济法，制定《耕地保护条例》、《土地登记条例》、《土地估价办法》等行政法规。总之土地民事活动要遵守国家的宏观干预，而国家对土地的民事活动的宏观干预有赖政府对土地的管理来实现，而政府对土地管理活动的进行又必须依据国家的必要的宏观干预进行。比如土地使用权出让转让应符合土地利用总体规划和年度计划，而土地使用权出让转让是否符合土地利用总体规划和年度计划，要通过行政管理机关的审查批准来确保，而行政机关能否正确履行这一职责，也要通过行政监督来实现。在这里，土地使用权的出让、转让是土地民事活动，土地利用规划是对民事活动的宏观干预，土地出让、转让的行政审批是对土地的行政管理，他们分别属于土地民事法、土地经济法、土地行政法的调整范围，而且其结合构成完整的土地法律制度，成为土地法律制度不可缺少的构成部分。如果没有土地民事法律调整的土地民事活动，也就等于没有最基本的社会经济活动；如果没有土地经济法对土地利用的宏观调控，就会造成对土地的过度利用和滥用，造成对土地的破坏和浪费，破坏土地的生态环境，破坏社会经济可持续发展的条件；如果没有土地行政法对土地行政管理的调整，行政机关失于行使管理职责或滥用行政管理权，就会造成土地宏观调控的不能实现或对土地民事活动的侵害。因此，三者密切配合、缺一不可。
土地法律制度体系的协调，除了其体系构成总体上的协调外，还应包括构成土地法律制度体系的各个部分的内部协调。
土地民事法律制度内部土地所有权与土地使用权、各种土地民事权利相互之间应是协调的。土地民事法律制度内部的协调，主要体现于民法中的物权法理。依据物权法理，土地物权权利人对土地有直接管理和支配并排除其他人非法干涉的权利。按照一物一权原则，同一块土地不得有性质不相容的两个土地物权的存在，而性质相容的两种物权可以同时存在于同一块土地上。当土地所有权与土地他物权并存时，土地所有权的效力受到他物权效力的限制，土地所有人不得凭借其所有权干涉土地他物权人的用益物权。他物权人也只能在特定的范围内行使土地物权，不得以其他物权侵犯土地所有权。当土地上的他物权终止时土地所有权恢复其圆满支配状态。各类他物权在性质相容的前提下，可以在同一土地上同时存在。比如甲的地上权与乙的地役权可同在一块土地上，甲的土地使用权与乙的土地使用权抵押权可同时存在。当土地上的他物权发生效力冲突时也得依一定的规则予以协调。
土地经济法律制度内部也应是相互协调的，如土地利用总体规划与具体规划或专项规划应协调一致，土地行政管理法律制度的内部各部分之间也应协调一致，如耕地保护与建设用地审批应是协调的。
四、土地法律制度的完善
从土地法律制度的构成体系及其协调运作地调整土地关系的要求来看，我国土地法律制度不够完善，完善土地法律制度的任务还很艰巨，而其中最主要的有以下几个方面：
（一）土地经济法律制度的完善-制定土地规划法
土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”（注：参见喻国忠：《广西修编规划的问题及措施》，《中国土地》1997年第10期。）
土地利用规划制度范文第4篇
【关键词】建设项目；用地预审；问题；建议
建设项目用地预审制度是《土地管理法》确立的一项基本管理制度，是实施土地利用总体规划，严格土地用途管制的一项基本政策工具，也是国家基本建设管理程序的重要环节。建设项目用地预审制度至实施以来，在引导建设单位科学合理选址，促进土地集约节约利用、统筹土地利用和耕地保护、促进国家宏观调控政策的落实等方面发挥了重要作用，但随着土地使用制度改革的不断深入，建设项目用地预审工作中面临着一些新的问题，本文在简述当前建设项目用地预审工作面临的有关问题的基础上，提出了改善预审工作的建议。
1.建设项目用地预审面临的问题
1.1经营性与工业项目用地预审程序不规范
依据《建设项目用地预审管理办法》有关条款规定，建设项目的核准、审批等环节需要按照法律法规规定进行，同时土地管理相关部门还对建设项目中涉及土地利用等方面的工作进行严格的审查。通常情况下，建设项目的预审应由建设单位提出预审申请，由国土资源行政管理部门负责审批。
对于非经营性用地而言用地主体以及审查内容比较清晰，因此，按照预审相关程序审批即可。但是经营性用地大部分处在城镇发展区内，在招标拍卖前主体并不清楚；部分工作人员对经营性用地的预审重要性认识不足，认为没有预审的必要；另外，就全国来看对于经营性与工业项目的用地预审程序并未统一，一定程度上阻碍了土地预审工作的顺利进行；部分地区通过签订土地出让合同等代替土地预审，使一些经营性与工业项目用地绕过预审环节。
1.2土地规划弹性管理增加预审难度
目前，全国大部分地区各个级别的土地利用总体规划编制基本完成，并通过了省级土地管理部门的审查，并要求在2020年之前严格按照编制的规划内容实施。和之前的土地利用规划相比此次的土地规划弹性管理内容有所增加，加大了用地预审工作的难度。主要表现在以下两个方面：
首先，将列入重点规划建设项目单以及在规划中进行特别说明的项目，均当做符合整体土地利用总体规划内容处理。这种处理办法导致在判断土地利用是否符合总体规划内容时存在较大的弹性，往往导致增加土地利用规模的情况发生。
其次，各级部门在编制土地利用总体规划时，会结合实际当地经济发展情况均预留一些建设用地机动指标，并且未将用地规模和选择不确定的建设项目列入重大项目规划表中。当这些建设项目实际落实时，仍需要进行预审，但是国家和地方政府并未制定相关的政策，因此很难判断其是否符合土地利用总体规划目标，提高用地预审的工作难度。
对于《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》中“已经列入土地利用总体规划重点建设项目清单”需进一步细化。对于已经列入重点建设项目清单的线性工程，预审阶段项目用地和土地利用规划编制阶段有区别，偏移不超过1公里的，可视同符合土地利用总体规划；面状交通项目，预审阶段，项目形状有微调，总用地规模不超过规划编制阶段项目总用地规模2%的，也可视同符合土地利用总体规划；列入规划重点项目表的民生、环保类项目可以使用城乡建设用地机动指标，并在项目总规模不突破预留建设用地规模的情况下，视同符合土地利用总体规划。在此规定范围外的，符合《土地管理法》第二十六条的相关规定，在预审阶段编制土地规划局部调整方案，并按照规定组织项目听证和论证；对于不符合《土地管理法》第二十六条规定的，需根据相关规定先修改土地利用总体规划，按照规定程序报规划原批准机关批准后上报用地预审。预审是审批建设用地的第一环，起着控制建设项目用地的第一道“闸门”作用，通过对预审阶段项目规划符合性政策的制定，从空间布局和用地规模两方面加以控制，引导建设单位科学、合理选址，保证土地利用总体规划的权威性和严肃性。
1.3土地使用标准不够完善
《建设项目用地预审制度管理办法》对不同建设项目的预审做出了详细的规定，这些建设项目种类复杂，涵盖的行业非常之广，因此，用地预审时很难找到与每个建设项目对应的规定，而且按照预审标准通过的建设项目不一定满足实际建设项目用地规模的需要。
2.建设项目用地预审建议
2.1制定针对性强的预审审查内容
首先，针对在土地利用总体规划中涉及到的建设项目和处在其外的建设项目用地，预审审查时均应先明确建设单位，然后再办理土地利用相关手续，即建设单位根据实际用地情况向国土资源管理部门提出申请，国土资源行政部门按照相关法律法规规定，对建设单位土地利用的各项事宜进行预审。
其次，针对处在城镇发展区内的土地，在挂牌拍卖前建设单位并不确定，这就土地储备机构按照相关规定向土地资源行政管理部门提出预审申请。针对该种类型的土地预审时，除了按照土地管理办法预审外，还应着重考虑城市规划的整体目标，加强其投资内容、投资强度以及投资对环境影响方面的预审。
2.2加强土地利用总体规划符合性预审研究
土地利用审批是项目立项以及用地审批的关键环节，预审建设项目用地是否符合土地利用总体规划内容，决定建设项目用地是否通过预审，因此针对新一轮土地利用总体规划弹性较大的特点，应加强土地利用总体规划符合性预审研究，为土地利用预审工作的顺利开展创造良好的条件。
对于符合土地利用总体规划的建设项目，应进一步细分项目清单；针对建设项目中的线性工程，在编制土地利用总体规划时应有所区别，允许其出现1公里内的误差；另外，针对交通运输建设项目预审时应适当进行微调，如果其总用地规模未超过土地利用总体规划的2%，则可认为其符合土地利用总体规划要求。
2.3加强预审用地标准研究
从1992年以来国家对建设项目用地控制非常严格，并制定了多项建设项目用地控制指标，并在2012年国土资源部门对《土地使用标准汇编》进行重新修改，对煤炭工程、石油天然气工程以及电力工程等项目的土地利用审批制定了预审审查参考标准。另外，对于国家颁布土地利用标准未涉及的部分，相关部门应结合当地的土地资源状况，制定符合本地区特点的用地标准，并将其作为土地利用预审的重要参考进行落实，进而保证土地资源的高效利用。
3.总结
建设项目用地预审是保证土地资源有效利用的重要一环，需要从用地规模以及空间布置两方面，寻找用地预审工作存在的问题，并严格遵守国家土地资源利用的相关规定，加强用地预审问题方面的研究，争取提高建设项目土地资源利用效率，不断增加土地利用的经济效益，进而促进我国经济的飞速发展。
【参考文献】
土地利用规划制度范文第5篇
【关键词】土地规划；存在的问题；解决对策
土地作为城市建设过程中最为重要的基础条件之一，是不可或缺的生产要素。我国的土地资源是有限的，要想使其得到充分的利用，就必须进行科学、合理的规划。为了使规划发挥相应的作用，就要及时解决土地管理规划中出现的问题。因此，及时对当前土地规划存在的问题、原因以及解决对策等进行分析，对于社会土地规划发展具有重要的意义。
1.土地规划过程中所存在的问题
1.1规划方法过于单一、局限
在日常的土地规划和开发利用过程中，土地的总体规划方法仍然采用计划经济时期的规划模式，利用对土地的使用经验，对城市发展的客观的客观事物做出基础性和合理性的判断来制定土地规划的方法与指标。目前，我国国土规划部门还没有土地规划与社会发展、经济发展的密切关系。规划方法也没有将静态数据与动态处理方法相结合，缺乏灵活应变能力，而且计划年限较长，误差也较大，甚至规划脱离现实社会的发展。
1.2动态的经济发展与静态的规划之间的矛盾
土地利用的总体规划是一项长期性的战略规划。而在这期间，一切事物都在不断地变化，并且规划又是指令性的。这样一来，动态的经济发展难免与静态的土地规划出现不一致。若想通过改变规划内容来使之适应形势的变化，就要不断修改规划，从而导致规划失去严肃性。如果不加以修改，又会显得规划与实际脱节严重，造成规划丧失其价值。这就表明土地总体规划在科学预见性方面存在严重不足。因此，土地规划部门如何使规划贴近不断变化的客观事实成为重要任务。
1.3缺乏对耕地的保护
在乡镇的耕地保护与发展中，条件好、交通方便的耕地一般留作一般农田；条件差、位置偏远的耕地一般留作基本农田。这样做的目的是希望以后进行非农建设时，能够比较方便的办理“农转非”的审批手续。但是实际上，这种做法完全背离了土地规划保护耕地的初衷。
2.土地规划存在问题的原因
2.1规划方法问题
在土地规划方法方面可以从以下两个方面进行论述。一方面，部分规划思路、规划方法不合理：土地利用总体规划强调保护耕地数量。然而这种理念并不能全面的综合性的贯彻土地利用规划原则。传统的土地规划方法采用了计划经济的规划模式。虽然保住了耕地数量，但是建设用地的数量没有得到控制。另外，由于过分的强调规划控制，缺乏一定的自主性，不能兼顾各地区的实际情况，导致规划指标不合理。有些地区因为要保障一些硬性指标，不得不大幅度减少其他指标，导致土地管理上出现问题，对地方经济发展产生不利影响。另一方面，归类规划分类系统不完善。主要存在以下问题，规划建设中对于土地的分类不细致，针对性不强，当与各部门的规划的内容相差较大时很难衔接；土地总体规划总是强调对结构和布局进行调整，规划内容重点不突出，模式僵硬；专题规划不规范，导致相应的规划目标的预测依据不完善。
2.2规划的实施保障制度方面
对于规划的实施保障制度方面可以从三个方面进行叙述。首先，公众参与度不足。规划编制过程中没有公众参加或者很少有公众参加，导致公众对土地的总体规划不了解，从而使土地的规划和编制失去了群众基础，缺乏群众的认同而增加困难；然后，没有理顺与城市的规划关系。在实际操作过程中，土地利用总规划往往是跟随城市规划的步伐。政府方面一般是编制好城市规划后再按照城市用地要求来编制土地利用总规划。项目管理方面总是按照城市规划确定选址后再提出修改土地利用总体规划的要求；最后，灵活度不足。土地利用规划的审批过程繁琐，层级较多，耗时较长。土地规划的调整必须经过原批准机关的批准，这样一来，虽然维护了规划的严肃性，但是也造成了规划的灵活度不高。
3.针对土地规划存在的问题的解决对策
3.1改进规划方法
以往的规划方法虽然是采用数据分析来说明问题，是实质上还是定性分析的方法。但是如果把一些问题的分析判断用数学公式、数学模型等来进行分析，这就是利用了定量分析的方法。另外，土地的利用本身就是一个动态的过程。因此，必须对土地规划方法加以改进，保证土地规划的科学、合理、有效性，保证土地规划对日后的突发事件有一定的应对能力。此外，可以把规划期分为几个阶段，每个阶段都要有明确的目标要求，这样，规划也就很容易落实。
3.2事实求是，动态调节土地规划问题
根据实际情况及时对规划作出适当调整，使规划由被动实施向主动实施转变。保证不出现“抛开规划搞经济”的现象。土地规划的编制还要与实际情况相结合，引入公众参与机制，采用开放性的方法编制。由于规划的编制和实施需要考虑各种因素，单纯的依靠政府和部门专家是不够的。还需要建立规划公众参与制度，规划公示制度以及规划实施监督制度等
3.3广泛宣传规划方案，树立规划管理意识
贯彻“在规划中管理，在管理中规划”思想。积极广泛的向社会宣传规划的指导思想、方针目标和任务措施。另外，还要使各级领导领悟到规划方案的精神实质，树立规划管理意识，明确珍惜土地、保护耕地的重要性及实施规划的必要性，从而增强执行规划的自觉性。
3.4实施严格的土地用途管制制度
加强对农地和非农地的用途管制的力度监督，有效地控制建设用地供应量，严格控制城市用地规模，控制农业用地无计划、无约束地转向非农业用地。许可证制度是土地用途管制的关键部分，因此，可以通过规划许可证来农地转化为非农地的现象。
总而言之，随着我国经济的不断发展，土地规划制度也会变得越来越复杂。为了使有限的土地资源得到充分的利用，就必须建立一个系统性的、完整性的执行方案。在保证土地规划与城市经济相协调的情况下，坚持以可持续发展为指导，不断创新土地规划理念，尽可能的减少规划中各种问题的出现。
【参考文献】
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[3]王丽.土地利用规划环境影响评价若干问题探讨[J].环境与发展，01.010.
