人事行政主要职责范文第1篇

现代问责制根源于西方民主思想,政府管理社会公共事务的权力来自于人民的赋予,那么作为权力受托人的政府必须对权力委托人的人民负责,人民有权利监督和制约甚至制裁那些失职、渎职、腐败的官员。在这个过程中,必须有一套制度来约束政府的权力,问责制就是这套制度的组成部分,当政府和官员的行为背离了公共利益的方向时,必须承担来自政治、法律和道义上的不利后果。

但是,问责制却与中国传统的“官场文化”相悖。几千年的封建社会中,中国社会形成了官僚群体,一个团体意识强烈的利益集团。尽管他们内部存在矛盾甚至争斗,但相对于整个社会的共同利益诉求,他们却明确地以“官官相护”的潜规则表达出来。这种传统官场文化直到现代仍然对我国一些行政组织和行政官员产生着影响。正因如此,自上而下推行的问责制在中国举步维艰,实施过程不断遭遇质疑。

客观讲,问责制在中国实行几年间,已经逐渐走向规范化、制度化。涉及问责制的法律和党内规定不断完善,包括《中华人民共和国公务员法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等。特别是今年5月,中央政治局审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,该规定于日前印发,要求各级党委和政府要依照暂行规定严肃问责,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。《暂行规定》以党内规定的形式明确了党政领导干部问责制,进一步将问责推向制度化。但是,从法律层面上来讲,问责制仍然存在一些问题有待解决。

问题一:谁有权力问?

先要解决的是问责主体的问题。由谁来问责?自问责制实行以来,各地先后出台了行政问责规章,但基本上都是同体问责,即由上级行政机关促成或启动,属于传统典型的“自上而下”的体制内运作。虽然一些规章中规定“公民、法人或其他组织”可以问责,实际却没有启动问责程序的权力。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定,“市长发现市政府部门行政首长有本办法第五条规定情形之一,或根据下列情况,可以决定启动问责程序:(一)公民、法人和其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报、控告;(二)新闻媒体曝光的材料;(三)人大代表、政协委员提出的问责建议;(四)司法机关或仲裁机构提出的问责建议;(五)政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关提出的问责建议;(六)工作考核结果;(七)副市长、秘书长向市长提出的问责建议”。《湘潭市行政问责暂行办法》规定,“行政问责受理中心在受理问责后应填写《行政问责受理呈报表》,……呈报市人民政府副秘书长、秘书长、分管副市长或市长批示。经批示同意问责的,才可以由有关部门承办”。《吉林省行政问责暂行办法》规定,“对各级人民政府领导人员进行问责,由上一级人民政府决定。对各级人民政府工作部门行政首长进行问责,由本级人民政府决定”。这些规定都体现了是否问责的决定权仍然掌握在行政机关手中。

毋庸讳言,这种来自政府自身的问责,具有直接性、针对性和经常性的特点。行政系统是建立在科层制(又称官僚制)基础上的,它是一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式。这种等级制能最直接发挥问责的效率,起到立竿见影的作用。但是,弊端也很明显。同体问责会不会出现政府出于包庇心理大事化小、小事化了?会不会避重就轻,以道义责任、政治责任等代替法律责任?会不会以下级承担责任来逃避自身责任?近几年重大安全事故问责过程,很大一部分都是引起国务院、国家安监总局关注并亲自批示或处理的,否则很多地方出于地方保护主义,消极对待甚至包庇掩护违规生产企业和相关官员。典型事件之一就是“阜阳奶粉事件”,阜阳劣质奶粉毒害婴儿事件发生后,太和县工商局决定撤销劣质奶粉发现地工商所正、副所长职务并开除了两名市场管理人员。这一处理结果第二天被上报国务院调查组,众多媒体作了公开报道。但随后记者调查发现,这几名工商执法人员一直在正常上班、领工资,对他们的查处只是“为了应付上级”。在这种权力封闭式的传统庇护下,政府及其公务员可以轻易地将违法或失职掩盖,“问责”不过是愚弄公众甚至蒙骗上级的表面文章。因此,权力机关、派、普通民众等异体问责缺失,全凭行政机关自律机制,很难达到全面、有效监督的目的。

我们说,尽管新闻媒体、普通公民等根据宪法有问责的权利,但是,他们实际上却不具备实施问责的条件,一来他们手中并不掌握能够对抗行政权力的信息和资源;二来他们处于分散状态,又希望可以“免费搭车”,难以形成合力,最终结果可能是谁也不去通过反映问题来保护自身权益。在这种情况下,地方权力机关应当是最重要的异体问责主体。现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权,却很少启动;虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。因此,要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段,明确人大提出质询案的制度和程序,保证人大的罢免权,进一步建立人民不信任投票制、弹劾制等,增强人大监督的问责手段和力度。同时,行政机关对于权力机关、司法机关、政协委员提出的问责建议,必须启动问责程序,并且要由问责建议机关的人员及普通公民的参与,调查结果要向社会公布。

问题二:问的什么责?

问责制的“责”指的究竟是什么?有些人将问责制简单等同于引咎辞职,其实,引咎辞职仅仅是问责制的一个方面。只有厘清责任的性质才能准确定责、问责。问责的“责”指的是责任体系,被问责的政府及行政人员要承担三种形式的责任:法律责任(包括刑事法律责任、行政法律责任、民事法律责任)、政治责任和道义责任。被问责主体触犯了刑事或行政法律规范需要承担相应法律责任,如果造成民事损害,则应依照民事法律强制其承担民事赔偿的法律责任;政治责任是官员虽然没有违法,但违反了的规定或者纪律的规定,要受到党纪处分,甚至被罢免职务;道义责任是官员虽然够不上前面两种情况,但由于其属下工作不力或者工作错误,出现负面事件,基于道义,主动辞去职务,即所谓的引咎辞职。

需要明确的是,道义责任是完全的间接责任,责任主体并没有直接过错,它否定的是官员的领导能力和决策能力,而且是由责任主体主动提出,它是政府和官员必须对人民负责的新型官场文化的体现,也是官员的道德自觉。政治责任和法律责任都以责任主体存在过错为前提,只是责任严重程度不同,这两种责任形式可以同时使用,比如“”(即,开除公职)或后仍需承担刑事责任。但是,道义责任不能取代或者遮掩其他责任承担方式,否则在实践中很可能成为一些违法官员“割发代首”的表演方式。当前,不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑,对责任官员有所偏袒,只注重于追究责任官员的行政责任和政治责任,回避追究其他法律责任。即使是进入司法程序,也经常可以减轻甚至免除责任。2007年5月22日,最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》,数据分析显示,在矿难渎职犯罪中,判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。

问题三:问责之后能不能东山再起?

一段时间以来,官员被“高调问责”之后再“低调复出”的现象频频进入公众的视野。因三鹿奶粉事件而受记过处分的质检总局某官员随后异地高升;因“6・28瓮安事件”被的瓮安县某官员半年后东山再起……

问责之后究竟能不能东山再起?承接前面问题,首先看承担的是什么责任。如果是刑事责任或开除公职,必然不能再担任公职,但是,这里的“公职”不能仅仅是政府机关,也应包括事业单位、国有企业、社会公益组织的领导职务。对于受到其他处分的情况,根据现有规定,通常是一段时间内不得提升或不得担任一定的职务。如《公务员法》规定,“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别”;《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务”;《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。

对于那些被问责的官员的确不能一棍子打死,永世不得翻身,特别是承担道义责任的官员,但也要防止过快地让其复出,甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。前面两则案例中,先不谈复出官员实质上是否进步较快、在新岗位上实绩突出,单就形式上就不符合规定的时间条件。这边刚被问责,那边“新官”走马上任,怎能不给人以代罪羔羊,丢卒保帅,官官相护的印象?问题官员不是不能复出,而是怎样复出才是合法合理,才能让公众接受。透明公正的程序机制是最好的释疑剂。官员复出应当符合实质条件,即建立对被问责主体的跟踪考察、考核评定、民主评选、群众质询等官员复出的程序机制,以确定官员是否具备提拔使用的条件;以及形式条件,包括时间要件、审批要件、公示要件等,要让官员复出得明明白白。

新出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对被问责官员的复出作了一定的程序规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见”,希望这是官员复出过程公开透明的开始。但是,我们认为,复出官员不宜再担任国家机关部门和地方的党政主要领导职务。

问责被称作“风暴”,意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在制度设计上尚需健全和完善,目前,从中央到地方已出台的各项行政问责规定,正在逐渐明确、细化、深入,逐步走向了法治化问责的轨道。■

近年关于问责制的文献、法规

■2002年的《干部选拔任用条例》,对领导干部引咎辞职作了明确规定。

■2004年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)规定:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。

■2007年的中共十七大报告提出,要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。

■2008年2月中央提出关于深化行政管理体制改革的意见,提出“健全以行政首长为重点的行政问责制度”。

■《中华人民共和国公务员法》规定:“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要点:

问责方式

责令公开道歉停职检查

引咎辞职责令辞职免职

七种失职将被问责

决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;

因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

在行政活动中,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发或者其他重大事件的;

对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;

违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;

其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

两种情形从轻问责

党政领导干部具有本规定第五条所列情形―――“对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的”,并且具有下列情节之一的,可以从轻问责:

主动采取措施,有效避免损失或者挽回影响的;

积极配合问责调查,并且主动承担责任的。

四种情形从重问责

党政领导干部具有本规定第五条所列情形,并且具有下列情节之一的,应当从重问责:

干扰、阻碍问责调查的;

弄虚作假、隐瞒事实真相的;

对检举人、控告人打击、报复、陷害的;

党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。

问责处置办法

受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。

引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。

人事行政主要职责范文第2篇

摘 要：《公务员法》作为我国第一部干部人事管理法律，它的颁布和实施不仅填补了立法空白，更重要的是使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃，其中重要的一项就是将引咎辞职正式法律化。本文从我国行政问责制的缺失入手，论述了引咎辞职入律的重要价值和意义，进而阐述了引咎辞职从政治责任、道义责任到法律责任的转变，并提出该规定所存在的不足及完善方向。论文关键词：引咎辞职 公务员法 行政问责十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，是我国政治生活中的一件大事，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。与公务员暂行条例相比，公务员法具有很大的变化，尤其对公务员的监督更加规范和系统，并在第13章82条明确规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。这一条是参考中共中央于2009年4月份批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》的有关规定，是将党内规章转变为国家法律，具有了更广泛的约束力。该法正式确立引咎辞职制度，是我国行政问责制走向法定化的标志。一、引咎辞职弥补了我国“行政问责制”的长期缺失在强调打造一个有限的政府、有效的政府和负责任的政府的今天，问责已经不再是一个陌生的词汇，而是深入人心，家喻户晓；问责已经不再只停留在人们的观念层面，而是越来越广泛的走向实践层面。所谓行政问责，就是对那些该干好而没干好工作的官员追究责任。人民赋予了政府官员权利，官员理所当然要为权力承担责任。行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。长期以来，由于受传统党政干部体制和观念影响，尽管我们一直主张“干部能上能下”，但“上去”容易，“下来”却难，“退出机制”缺乏效率，成本很高；尽管规定的是“行政首长负责制”，但受集体领导传统影响，“集体负责实际上谁都不负责”的状况仍在相当范围内存在；“不求有功但求无过”的中庸之道仍大行其道；官员的公共道德与社会责任意识还很不够；重大责任事故频出，中国公众对事故处理模式已经非常熟悉：直接责任人被惩处，而相关高层领导则凌驾于事故之上组织抢救、调查和整顿。其中不乏官员存在行为过失或不当，但因为没有触犯法律或党纪政纪，很难追究其法律责任。即便追究过失责任，都是上级领导机构对有关干部以更换或者免职的处分，但上级领导干部的裁量权很大，很多时候都是敷衍了事，走走过场。目前我国一些地方已经实施的所谓行政问责制，虽然在一定程度上体现了责任政府、法治政府的理念，但离真正意义上的问责制度还有一定距离，很大程度上它还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系做支撑，问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应，从而直接影响到实施问责制度的社会效果。近来，我国行政问责风暴的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定。问责风暴所至，民众拍手称快，并使民主政治的空气渐浓，但我们也明显地感觉到存在着一个需要尽快解决的问题，那就是：有了问责之事，却缺少问责之法。《公务员法》引入引咎辞职制度，将近年来兴起的行政问责风暴法律化。什么是“引咎辞职”？简单地说，引咎辞职是指官员由于个人能力不够、自身行为不当或因工作失误造成较大损失或影响，出于献身公共事业的道德感、义务感和责任感，官员内心深感自责和愧疚，主动向任免机构或任命者请求辞去所担任的职务的一种辞职行为。这些问题的解决，都需要以加强领导干部的道德建设做基础。而把引咎辞职上升到法律层面，对于有效抑制社会不满情绪，体现监督、惩罚作用，警醒领导干部对权力的合理使用，提高党和政府的威信，塑造良好的政府形象，建立严格的责任追究制度，便具有了重要而长远的意义。二、引咎辞职，实现从政治责任、道义责任到法律责任的转变完整的责任形式体系应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种，但在目前实践中，责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。引咎辞职长期以来一直被作为政治责任和道义责任来对待，既是选任制官员对选举机关的政治责任，也是对选民的道义责任，是一种基于道德自律与舆论压力而自愿提出的非直接责任。民主政治是一种责任政治，政治权力的授予必然伴随着政治责任的规定，政治权力与政治责任相互依存，权责一致。公职人员在拥有政治权力的同时，在相应的政治领域必须负有一定的政治责任。如果国家 机关的领导人员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，虽然没有直接责任，但由于自己领导的机关的工作没有做好，辜负了选举机关和人民的重托和信任，因此要对选举他的机关负责，对人民负责。因此，《公务员法》将引咎辞职法定化，直接规定了领导成员的引咎辞职制度，强调了公务员队伍中领导成员应该承担的责任，意味着要用法律的“刚性约束”来进一步强化公务员责任，让“领导责任”不再是一种以“大错化小小错化了”的虚幻责任，而是更加具体化。引咎辞职法定化，使得引咎辞职从一种政治责任，一种道义责任，演变为一种法律责任，从法律上解决了长期困扰人事管理的领导干部“能上不能下”的问题，为建立适应新世纪的领导干部队伍提供了法制保障。三、引咎辞职制有待进一步完善引咎辞职是个好制度，但它不是万能的，其中的一些问题仍有待进一步解决：第一，引咎辞职的官员能否易地做官？实践中，不少引咎辞职的官员在风暴一过之后，又易地做官，甚至是明辞暗升。这样的引咎辞职，并无多大意义。当然，将引咎辞职的官员一棍子打死也不合理。笔者认为，应当规定引咎辞职的官员在一定的期限内（比如3年）不得再担任领导职务。第二，引咎辞职是否是一种法律责任？引咎辞职之后，还是否应当追究党纪、政纪、法纪责任？一些地方的党政领导出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，辞职之后不再追究法律责任，导致引咎辞职竟成了一些人的“保护伞”。从《公务员法》的规定来看，引咎辞职显然不是一种责任形式，责任官员交出“乌纱帽”后，并不能免除其他责任。第三，对于应当辞职而拒不提出辞职的人，是否可以责令辞职？笔者以为，引咎辞职在本质上是官员的一种道德义务，应当是出于官员的主动要求，也就是说，对于问题官员来说，选择或者不选择引咎辞职完全是其主观范畴的问题，法律不应当以强制方式迫使其“自愿”提出辞职，对于那些不适宜继续担任领导职务又不主动辞职的官员完全可以免职、撤职，甚至开除公职。世界各国实践证明，问责官员不能只靠“风暴”，更需要法律制度上的不断完善。“引咎辞职”正式写入《公务员法》，摆脱了现有的问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使我国的行政问责制走向科学化、法定化并真正落到实处，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。

人事行政主要职责范文第3篇

关键词：高等教育评估；行政职责；非政府组织；法律地位

中图分类号：G526　文献标识码：A　文章编号：1672-4038(2012)03-0064-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“促进管、办、评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”的要求，迫切需要对行政职责转变与高等教育评估机构发展的关系，以及承担行政职责的评估机构的法律地位进行深入研究。

一、行政职责转变与高等教育评估机构发展

在行政管理范畴内，高等教育评估是由特定机构行使的一种国家教育权力，与高等教育行政职责联系在一起。作为由法律规定的、行政机关必须履行的义务，行政职责是行政管理范畴内高等教育评估机构发展和规范运行的前提。伴随着传统行政管理向公共行政的发展，教育权力在政府、高等学校、社会之间的重新分配，需要对高等教育评估机构发展和行政职责转变的关系形成科学、系统的认识。

1　行政职责转变对高等教育评估机构发展的影响

首先，高等教育评估机构发展是政府高等教育行政职责转变的必然要求。当前，政府职责日益聚焦于社会管理和公共服务，服务行政逐步成为政府管理的核心理念。按照服务行政的要求，政府首先拥有的是职责，在履行职责过程中为了保证行政职责的顺利履行，法律才赋予政府以相应行政权力。政府作为国家教育权力的代表，对高等教育管理的职责也在不断发展，实现与维护公共利益已成为其主导价值。按照服务行政和实现宏观管理的要求，高等教育管理体制改革面临着解决决策、执行、监督评估职责不分的问题。一方面，政府需要实现作为举办者的职责同作为行政管理者的职责的分离；另一方面，由于监管和评估事务的专业性和复杂性，也需要监督、评估职责与其他行政职责分离。通过强化监督、评估等职责能促使政府从管制行政下高校事实上的“办学者”的不恰当角色中解脱出来，赋予高校更多办学自。实现政府对高等教育的宏观管理，必须由符合法律要求的特定组织来履行相应行政职责。

其次，高等教育评估机构承担行政职责是高等教育公共治理结构重建的现实要求。行政职责转变起因于传统管理体制与多元主体参与高等教育治理要求的不相适应。在公共事务的复杂性增长和国家需要保持必要管制二者构成的张力下，政府在实现监督、评估职责与其他职责分离过程中，面临着如何拓展社会管理主体的挑战。按照公共行政理论，行政职责履行可以采取适应公共行政要求的多样化的组织形态，由行政职责转变引起的评估机构发展，是高等教育行政职责在政府组织和社会组织之间重新分配的结果。为了更好地解决非政府组织行使行政权力所产生的法律问题，行政法学提出将行政权扩展为国家行政权和社会公行政权，将行政管理活动扩展为国家行政管理活动和社会公行政活动，这样就能把“非政府公共组织”纳入行政主体的范畴。依据这种理论构想，原本代表社会权力的非政府组织可以和政府组织一样，以法人主体身份参与高等教育治理，行使高等教育评估的行政职责。

2　评估机构发展过程中政府高等教育行政职责转变的表现

高等教育行政职责转变主要源于政府行政管理体系内纵向、横向的重新分配，以及教育权力在更大范围内的配置需要考虑发挥社会、高校等主体的作用。因此，高等教育评估机构发展进程中，政府的行政职责既有因自身能力的有限性而减少的部分，也有因解决新产生的社会问题和因非政府组织承担行政职责而增加的职责。职责转变后政府应主要承担如下职责：

首先，促进评估职责在行政体系内部的分化。评估是政府高等教育行政职责的一个重要构成，由于与决策、执行职能内涵的差异而需要予以分化。评估职责从总体性行政职责中的分化，针对的是高等教育评估权力高度集中于行政体系内部的问题，主要是解决职能部门履行职责中的横向协调和中央与省级政府间的合理分权。具体体现在：一是按照政府承担宏观调控职责、非政府组织承担微观处理职责的通行标准，有选择地履行必要的监督评估职责。有研究认为，评估方面职责的行使应划定政府和非政府组织的界限，通常将政府的评估职责限定为对大学进行办学的合格评估及设置评审，大学的发展水平评估可以由非政府组织实施。为此，政府应通过供给制度对行政组织和非政府组织各自的评估职责予以规范。二是设立与高等教育管理体制相适应的中央、地方政府评估职责权限。按照省级政府为主的管理体制，应区分中央政府和省级政府的职责，向省级政府赋予与其管理权限相应的评估职责。通过评估权力下放，充分发挥省级政府在设置和调整高等学校及学科、专业布局中的鉴定、激励等功能。

其次，通过多种形式的权力配置引导非政府性高等教育评估机构的发展。引导非政府性高等教育评估机构的发展，主要是针对行政体系外部政府与其他社会组织之间权力集中的问题。对于社会参与高等教育治理，可以运用行政学提出的间接行政，即由非行政机关实施行政的方式来实现。⑤例如，国家直接通过法律设定某种非行政机关的公务组织承担某项公务职能，行政机关通过委托方式由某一社会组织代行行政职能等。随着组织的发育成长，非政府组织将在获得法律地位的基础上逐步成为评估主体。在高等教育评估机构发展过程中，政府的责任在于：首先，应依据法律法规将应该授权的评估职责充分授权给有关非政府组织。由于评估职责行使对组织使命和专业资质有严格的约束，并不是任何组织都适合承担行政职责，在评估机构发展过程中政府“必然要承担起谨慎挑选承担行政职责的非政府组织的职责”：其次，对非政府性高等教育评估机构的发展予以必要的扶持。非政府高等教育评估机构发展需要经历从依附性体制中逐步发育，从外力牵引向内部驱动发展的过程，政府应当积极扶助，在发育成熟的基础上赋予其行政职责。

第三，加强高等教育评估基础性制度的供给和对评估机构的必要监管。行政职责转变需要以特定的制度供给为基础，政府在正式制度供给中的不可替代性决定了其在高等教育评估体系整体设计和基础性制度供给方面的主体责任。政府要针对高等教育评估机构发展中制度供给不足的现状，积极推动高等教育评估立法和制度建设，实现高等教育评估法制化。首先，政府要通过制定高等教育评估法规，规定高等教育评估中各行为主体的地位、权利、义务、责任和相互关系，使各主体既分工合理、职责分

明，又相互协作、互为补充。其次，政府对高等教育评估机构设置、评估规范建立、评估市场秩序建设方面供给基础性制度。这些领域的制度供给，体现的恰恰是政府对高等教育管制的全新内涵，具体包括科学规划将评估职责赋予哪种机构执行、从事评估的专业人员的基本资质设定、组织评估活动的基本规范、评估结果如何开放与应用等。第三，建立对评估机构的监管机制。将评估职责授权给非政府组织的前提，是政府承担着“指挥、监督非政府组织以符合公共利益的行事标准，以满足最广大的人民群众的要求为服务的目标”。当然，这种监管主要是对非政府组织承担行政职责的规范和结果的监管，包括贯彻执行国家法律法规、按照组织章程开展活动、经费收支等情况，而不是对其微观运行过程和评估业务活动的介入和干预。

二、承担行政职责的高等教育评估机构的特征分析

高等教育评估机构需要承担由政府职责转变而产生的行政职责，需要具有独立的法律地位。

1　行使的是由行政组织依法配置的特殊行政权力

这种组织主要承担政府原有管理职责分离后的监管、评估等行政职责，实质上享有的是对公共事务进行管理的公共权力。获得授权后这些组织在行使职责时具有行政主体身份，行使的是行政权力，且受行政法规范调整。除因授权而行使的这部分权力外，在本身活动中使用的是社会权力，仍受私法调整。⑨其行使的权力与行政机关的权力区别在于：首先，行政权力来源不同。行政机关的权力是依据宪法和组织法的规定在成立时就具有的，而这类组织所行使的行政权力是依据法律法规由其他组织配置的。其次，行政权力行使方式和效力不同。由于评估活动的服务属性和专业技术要求，行使方式上具有非强制性，体现的是民主管理的原则和基于专业规范的约束力。行政学认为，这种行政权力是一种“与国家行政机关行使的不分领域、不分事项的一般行政权相对的特定领域和具体事项的特定权力”。而行政机关享有的权力是以国家强制力为后盾，具有“命令－服从”的特点。

获得了行政权力后，在公共行政活动中这类组织获得了合法地位，与作为评估对象的高等学校之间属于行政法律关系而不是民事法律关系。由于其承担职责的行政属性，在行政法学中这种组织被称为“行政主体”，即依法成立且享有公共行政权力，具有权利能力，能独立行使公共行政权力做出影响公民、法人或组织权利和义务的行为，并能由其本身承担行政法律责任的法人。在法律关系中这类组织属于公法意义上的独立主体，既享有行政权力也承担相应法律义务。高等教育评估机构的行政权力表现在，有权要求评估对象提供关于自身运行的全面真实的信息，依据专业规范对获取的信息进行判断和处置，依据评估标准对评估对象出具评估结论等。同时，它承担着向评估对象提供客观的评估结果、为评估对象提供必要救济途径的义务，以及因职责不当行使所应承担的法律责任等法律义务。

2　生存发展的基础是评估活动的专业权威

高等教育评估的客体是高等教育管理活动以及高校发展情况和办学质量，专业性较强的特点决定了评估成为行政机关管不了也管不好的事务。评估的专业性决定了这类组织行使行政自由裁量权时应遵循行政合理性原则，即遵守基于高等教育发展规律的专业边界。这类组织行使公权力“应当更多地运用与其特定的公权力身份相适应的专业性、技术性规范，道德规范”。因此，本质上讲高等教育评估机构生存发展的基础是基于评估活动的专业权威，而不是政府权威。为保证活动的专业性和独立性，这类组织在从业人员和活动经费方面需要具备相应条件。首先，应具有符合从事评估活动资质的专业人员，保证其活动的专业性。这类组织应聘用符合行业准人标准的从业人员，为专业人员发展提供培训、技术职称晋升等条件，根据评估活动属性建立专业人员的分类管理机制。其次，具有必要的经费和设备等资源，保证其活动的独立开展。评估活动的特殊性决定了行使其职责的组织应具有独立性，最根本的是要有多样化的经费来源，评估行为不被授予其权力的组织和评估对象所支配。因承担行政职责而开展的活动可以获得政府的财政支持，但组织自身发展不应依靠财政拨款，而应拓展会费收入、服务费用、资助等多种经费筹措渠道。

3　具备能够承担行政责任的法律地位

从行政法学视角看，当前高等教育评估机构面临着是否具有法律地位以及如何获得行政权力等现实问题。法律地位即由法律所确认的享有权利或承担义务的资格，具体表现为拥有特定行政权力，独立地行使行政权力，并能对自己履行职责产生的后果承担相应的法律责任。行使行政职责的评估机构可以是经过法律法规授权的事业单位或者非政府组织。事业单位作为介于行政组织和企业组织之间的一种组织形式，这是我国目前多数高等教育评估机构的属性。但是，由于组织序列上仍隶属于政府，经费主要来源于财政拨款，很难脱离政府的意志，也难以满足独立承担法律责任的要求。此外，具有事业单位属性的高等教育评估机构，面临着与国家事业单位分类改革接轨的选择。同时，今后国家不再批准设立承担行政职能的事业单位，对于没有建立评估机构的地区，已很难具备建立事业单位属性评估机构的条件。

从组织成立的宗旨、经费来源以及治理结构等方面综合考量，承担行政职责的高等教育评估机构应向非政府组织方向发展。非政府公共组织基于公共目的的组织使命，在特定条件下拥有公共管理职能和为社会提供公共服务的义务。非政府属性则表明这类组织不属于或不隶属于国家权力、司法、行政机关的组织。非政府公共组织承担行政职责最显著的优势在于组织自身拥有的对社会公共事务的自治权力。这种权力是“通过成员的自愿让渡，集合而形成独立于个体权利的公权力”，这一来源决定了组织的权力代表的是组织成员的一致意见，而不受命于任何外力。由于权力来源的独特性，非政府组织以授权方式获得高等教育评估职责更容易确立一种符合高等教育治理目标的公共利益。

三、高等教育评估机构法律地位确立的条件

当前，我国非政府组织发育水平不高、高等教育评估外部政策环境尚不完备，高等教育评估机构获得法律地位需要符合相应的组织要件和法律程序。

1　法律地位确立的组织要件

高等教育评估机构除体现政府对高等教育的价值取向外，在权力来源、行使权力所使用的名义、是否具有法律地位等方面都有相应条件。其中，是否具有法律地位是一个组织作为行政主体行使权力、参加行政法律关系应具备的基本条件。对于行政机关以外的组织获得法律地位，首先需要具备相关法规规定的法人的基本条件。即《民法通则》第37条规定的法人成立的四要件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。依据非政府组织的属性还需要符合相应组织要件，如对于定位为社团法

人的非政府组织需要同时满足《社会团体登记条例》第10条规定的六项积极要件。这些组织要件对于承担行政职责的高等教育评估机构有以下启示：首先，教育行政机关内设机构不适合独立行使高等教育评估职责。附设于教育行政机关的内设机构既不具备独立法人地位，也不具有独立的人、财、物等资源，因此难以独立承担法律责任、独立行使行政职责。其次，现有评估机构向非政府组织发展面临的主要问题是不具备自治组织特有的独立法人地位，如何实现机构、经费、人员等与政府脱钩，是其获得行政权力、具有行政主体资格的基本前提。

2　获得行政权力的方式选择

从行政法的视角看，当前高等教育评估体制改革面临的问题，是如何使现有的评估机构获得行使权力所应具有的法律地位。其中，行政权力的配置方式是构成其行政主体地位的法律要件。行政授权和行政委托是为行政机关以外的组织配置行政权力的主要方式，它们对评估机构能否获得行政主体的法律地位具有不同影响。

行政授权，即法律法规直接将某些行政权力授予行政机关以外的组织行使。依据行政法的研究，对高等教育评估机构授权通常有两种途径：一种途径是由有关单项法律、法规、规章的明确规定直接授权。现行的《高等教育法》第44条规定“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”，仅规定了教育行政部门的职责，没有为政府以外的组织承担高等教育评估授权。另一种途径是由有权制定法律、法规的国家机关依据法定权力和法定程序授权，或者由法律、法规规定的有权机关间接授权。1990年原国家教委的《普通高等学校教育评估暂行规定》对高等学校评估机构的规定属于这种类型的行政授权，但其中的被授权组织还停留于“普通高等学校教育评估领导小组”，不适用于目前事实存在的评估机构。按照我国高等教育管理体制，可以由国家和省级教育行政机关依据单项法律、法规、规章间接授予。在短期内无法获得单项法律、法规、规章直接授权的条件下，可以通过修订《普通高等学校教育评估暂行规定》使评估机构获得间接授权。

人事行政主要职责范文第4篇

改革的指导思想和基本原则

(一)指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思、党的十七届六中全会、省第九次党代会精神、市第四次党代会和区第十一次党代会会议精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕建设海峡西岸社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持以人为本，执政为民，加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，转变政府职能，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，提高镇社会管理和公共服务能力，发展和完善“三农”公共服务体系，推动我镇政府管理与基层群众自治有效衔接和良好互动，逐步建立公正透明、廉洁高效、求真务实、运转协调、行为规范的镇管理体制和运行机制，建设服务型、法治型政府，促进全镇农村经济又好又快发展。

（二）基本原则

1、因地制宜的原则。按照建设海峡西岸绿色腹地生态经济区的要求，创新镇政府全面履行职能的有效途径和方式，构建与我镇实际相适应、与农村改革发展稳定相适应、与镇财力相适应的乡镇行政管理和公共服务体系。

2、权责一致的原则。按照镇功能定位，依法科学配置镇政府职责，理顺区镇职责关系.赋予镇履行职能必要的事权和财权，促进农村社会管理和公共服务重心下移。

3、精简、统一、效能的原则。按照转变职能要求，综合设置镇党政机构，严格核定编制和领导职数，合理设置岗位，优化队伍结构，降低行政成本，提高行政效能。

4、依法行政的原则。按照建设法治型政府的要求，依法规范镇政府行为，加强制度化、规范化和法制化建设，健全政务公开制度，自觉接受群众监督，逐步实现依法管理。

改革的主要任务

(一)明确职能定位

镇党委、政府要履行好以下主要职能：

1、坚持科学发展，落实惠农政策。深入贯彻落实科学发展观，宣传和贯彻执行党和围家对“三农”工作的各项方针、政策和法律法规，组织协调本行政区域政治、经济、文化、社会和党的建设及各项改革，建设具有区域特色的富裕、民主、文明、和谐的海西绿色腹地社会主义新农村。

2、促进经济发展，增加农民收入。编制和执行经济发展规划，因地制宜发展区域特色经济，指导农村经济结构调整和推进经济增长方式转变，营造发展环境，组织农村基础设施建设，落实强农惠农政策，为经济主体提供示范和政策服务，引导促进新型农村专业合作经济组织发展，提高经济增长的质量和水平，努力增加农民的收入。

3、强化公共服务，着力改善民生。建立和完善镇“三农”服务体系，依法做好民政、财政、教育、卫生、科技、文化、体育、就业、社会保障、市场信息、土地流转、村财托管、统计等工作，加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发，引导农村富余劳动力有序转移，组织各项公益事业建设，协调解决群众生产生活中的突出问题。

4、加强社会管理，维护农村稳定。依法开展社会治安综合治理、人口和计划生育、安全生产、防汛、防火、防震、防疫、食品药品安全、环境保护、民族与宗教和各类突发事件应急处理等本行政区域的社会管理，依法保护各类经济组织和公民的合法权益，综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时化解农村社会矛盾，确保农村社会稳定。

5、推进基层民主，促进农村和谐。指导村民自治，推动农村社会建设，建立健全党组织领导下的村民自治机制推进村务、财务公开，保障农民群众民利，促进农村社会组织健康发展，增强社会自治功能。

（二）理顺职责关系

1、理顺区镇之间关系

（1）依法界定区镇两级政府的职权范围。凡明确规定由区级政府部门承担的职责，不得转由镇政府承担；确需镇政府配合的，应赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障。以镇政府管理为主的机构，区级业务主管部门要加强指导和服务，其人员的调配、考评和晋升，要听取区级业务主管部门的意见。

（2）加强行政执法能力。根据农村经济社会管理实际要求，积极探索镇行政执法工作。区政府及其工作部门有关行政执法工作可依法委托镇政府承担，委托的部门要加强监管和指导并承担相应的责任。

（3）强化综合统筹协调能力。落实和强化镇对区直部门派驻镇机构的监督和协管职能，要建立健全派驻机构工作报告制度以及主管部门与镇的沟通协调制度。派驻到镇的机构，区级各行政主管部门要按照各自职责加强管理；派驻镇的机构要服从和服务于镇工作大局，其党组织受镇党委领导(另有规定除外)，其人员的调配、考评和晋升，要充分听取服务区域镇政府的意见，其领导干部考核评定和任免要事先征求镇党委意见。上级纪检、组织和机构编制等部门要采取有效措施，加强监督检查，发现问题，及时纠正。

（4）加强农村“各大员”以及驻村任职干部、大学生村官的协调管理。镇要会同主管部门和村加强农民技术员、综治协管员、计生管理员、安全生产协管员等“各大员”队伍、驻村任职干部以及大学生村官履行岗位职责的监督、检查和管理；要结合镇村实际，积极探索、创新完善“各大员”工作机制。将农村“各大员”队伍纳入镇政府构建的“三农”服务体系，明确分工，加强协作，增强队伍合力，拓展服务范围，充分发挥“各大员”的作用，提高镇村治理和服务水平。

2、理顺本镇行政事业关系

镇行政机构、事业单位要按照“政事分开”要求，明确工作职责，规范行政行为，加强公共服务，建立协调机制，形成政事分工明晰、合作紧密、运转顺畅、精干高效的工作格局。

（三）镇党政内设机构主要职责

我镇行政人员编制25人，实有25人。其中正科级5人，副科级7人，科员级12人，行政工勤1人。

1、内设机构

镇统一设置：①党政综合办公室（挂纪检监察室牌子）、②经济发展办公室(挂财政所牌子)、③社会事务办公室（挂劳动保障事务所牌子)、④社会治安综合治理办公室(挂综治维稳中心牌子)、⑤人口和计划生育办公室5个内设机构。

2、内设机构职责

①党政综合办公室（挂纪检监察室牌子）的主要职责是：负责上级党委、政府的各项方针、政策和本级党委、政府工作部署的贯彻落实和监督检查；深入基层调查研究，向党政领导提供信息，为领导决策提供依据；起草、会稿党政文件、工作计划、总结、开展调研采编综合信息；组织、筹备会议；完成上级纪检、组织、宣传、统战、机构编制、精神文明、人事、监察等部门交办的工作任务；制订并实施文化体育、教育、卫生等工作规划；指导村级文化体育、教育、卫生等组织开展工作；管理机关内务、财务、统计、后勤事务、文书档案；协调联系群团组织；承办镇党委、政府、人大主席团交办的其它事项。

②经济发展办公室(挂财政所牌子)主要职责是：负责实施本镇产业发展、财政监管、项目开发等方面的发展规划和年度工作目标，负责做好编制年度财政资金预决算，监督管理国有资产、集体资产等工作，监督指导农村会计服务中心工作；协调与本镇经济发展相关的其它工作；完成镇党委、政府和上级业务部门交办的其它事项。

③社会事务办公室（挂劳动保障事务所牌子)的主要职责是：制订并实施镇民政、劳动保障、老龄委、关工委、老区扶贫、库区移民开发等工作规划、计划；指导村级自治组织和老年协会等组织开展工作；承办农村社会养老保险、农村新型合作医疗保险、农村最低生活保障等工作；负责防灾、救灾工作；抓好福利事业的管理工作，提供残疾人就业机会；做好民政财务、物资管理工作；协助抓好敬老院管理工作；负责农村劳动力转移、技能培训等工作；负责农村劳动保障、农民医疗保险等工作。完成镇党委、政府和上级业务管理部门交办的其它事项。

④社会治安综合治理办公室(挂综治维稳中心牌子)主要职责是：负责协调镇相关执法部门开展行政综合执法工作。建立健全农村矛盾排查调处工作制度，及时化解处理可能影响本地社会稳定、引发重大治安问题、的矛盾纠纷和突发事件；认真落实社会治安综合治理各项措施，开展和落实法制教育工作，加强社会治安管理，打击各种违法犯罪活动；积极推进“平安乡镇”、“平安村”等基层安全创建活动。指导村搞好治保、调解等群防群治组织建设，负责协管、指导农村综治协管员、治保主任、调解员工作；落实安全生产责任，强化消防措施，加强安全生产监督检查工作；接待和处理人民群众来信来访，指导村级组织做好民间纠纷的排查和调处工作；完成镇党委、政府和上级业务主管部门交办的其它事项。

⑤人口和计划生育办公室的主要职责是：承担本镇人口和计划生育管理日常工作；负责宣传和组织贯彻落实人口与计划生育的法律、法规及政策，制定年度人口和计划生育工作目标责任，指导实施、监督考核，全面掌握人口变动情况，加强对育龄群众婚育、节育状况的动态管理，申办有关生育行政许可证明，征收和管理社会扶养费；协调有关部门齐抓共管人口和计划生育工作，抓好村计生管理员队伍的建设和管理；承办镇党委、政府和上级业务主管部门交办的其它事项

镇大主席团、纪律检查委员会、人民武装部、工会、共青团、妇联等组织按照有关法律、章程和规定设立，并履行相应职责。

（四）镇事业机构及主要职责

我镇事业单位编制数总30人，现有事业人员编制18人。其中：1、科技特派员工作站（全额拨款）编制7人；2、流通信息工作站（经费自给）编制2人；3、生态保护工作站编制3人。（其中乡建站（全额拨款）编制0人，水利工作站（全额拨款）编制3人。）4、计生服务所（全额拨款）编制5人；5、文化站（全额拨款）编制1人。

1、镇事业机构设置

镇统一设置5个事业机构，即：“三农”服务中心(加挂科技特派员工作站、农业技术推广中心、水利工作站、农产品质量监管中心牌子)、村规划建设服务中心(挂环境保护工作站牌子)、人口和计划生育服务中心、会计服务中心（加挂招投标委托中心、“三资”监管中心牌子)、文体服务中心。其中“三农”服务中心13人；村镇规划建设服务中心8人；人口和计划生育服务中心6人；会计服务中心2人；文体服务中心1人。

2、镇事业机构主要职责

（1）“三农”服务中心。（挂科技特派员工作站、农业技术推广中心、水利工作站、农产品质量监管中心牌子)的主要职责是：负责农村适用技术的推广，农村“员”工作指导。负责农业新技术、新品种的引进、试验、示范及推广工作，为农民提供生产指导、技术培训和咨询服务，搞好农业产前、产中、产后系统化服务；承担农机技术推广管理、业务指导、技术培训和信息服务；为农田水利设施、防洪抗旱、供水、水电等工程建设提供技术指导、服务和培训，承担防洪抗旱和水土流失监测工作。

（2）村镇规划建设服务中心。(挂环境保护工作站牌子)的主要职责是：负责组织编制实施镇规划，指导村规划和报批；负责镇村建设用地和建设项目报批，负责镇村容貌、环境卫生、园林绿化等乡镇建设的综合管理；负责乡镇环境监管工作，做好日常巡查，及时报告有关环境突出问题，对饮用水源地污染及农村环境综合整治项目进行监督检查，受理群众有关环境保护的来信来访，参与环境污染事故及生态破坏事件的调查和处理，负责开展农村环保宣传、教育、培训等工作，为农民提供流通、信息等服务；受托做好镇村建设用地和建设项目报批。

（3）人口和计划生育服务中心。主要职责是：负责宣传和组织贯彻落实人口与计划生育的法律、法规及政策；监督检查计划生育管理服务和各项政策措施的落实，督促计划生育服务机构搞好本地计划生育技术服务和技术指导工作；协调与计划生育相关的其它工作；完成党政领导交办的其它工作。承担计划生育技术指导、生育指导、避孕咨询、婚前咨询和新婚保健等服务工作；负责避孕药具计划管理发放并做好效果监测、使用方法指导；负责计划生育技术人员培训，协助培训、指导村计生管理员工作；承担计生统计工作。

（4）会计服务中心。(挂招投标委托中心、“三资”监管中心牌子)的主要职责是：负责镇村“三资”监管、招投标服务、合同管理、村财镇托管、村级财务审计、乡镇机关事业单位财务集中核算与监管，对公开竞价或委托招投标进行审核把关；具体负责对镇村所属的“三资”进行清产核资，界定产权；建立“三资”管理台账；负责对村级组织的经济往来、资产处置和资源开发利用情况，加强日常性监控，实现“三资”能够合理有序地流转，为农村的经济发展提供高效服务。

（5）文体服务中心。主要职责是：负责镇村文化体育法律法规的宣传，弘扬先进文化；组织指导乡镇村开展健康有益的文体活动，协助文化执法部门搞好乡镇村文化市场管理；培训村文化协管员，并指导他们开展工作。

人员编制和领导职数

镇行政编制和事业编制实行总量控制，确保平衡。区委编委在现有总量内根据乡镇实际重新核定各乡镇行政编制和事业编制。要严格按核定的行政编制、事业编制定岗定员。全面落实人员核编制度和实名制管理。严禁超编进人，选调录(聘)用大中专毕业生要在编制限额内进行。

镇党政领导职数配备9—11名。未使用镇编制的挂职锻炼和下派专职党委副书记、副镇长，不占镇领导职数。镇每个事业单位领导职数配备1—2名。

深化镇机构改革工作是农村综合改革的重要组成部分，事关社会主义新农村建设，事关农村经济社会发展，政策性强、涉及面广、意义深远，必须加强领导、统筹规划，结合实际、改革创新，精心组织、上下结合，稳步实施、扎实推进。

1、镇成立机构改革领导小组。由镇党委书记任组长，镇长任副组长，分管副书记为常务副组长，成员由组织、人事、财政、审计、监察等部门组成，负责具体组织实施，确保镇机构改革平稳推进。

2、严肃政治纪律、机构编制纪律、组织人事纪律和财经纪律，保证镇机构改革健康有序进行。

人事行政主要职责范文第5篇

【关键词】行政问责 问题官员复出 行政问责结果

政府“内部性”问题与“问题官员复出”常态化

公共选择理论认为组成政府的政治家和公务人员并非是始终秉持“无私奉献”的公共精神的，他们也和经济市场中的“经济人”一样，是理性的追求最大化个人利益的人。只不过其个人利益的表现形式不同于经济市场上的经济利益，而是表现为权力、声望、荣誉等形式的政治利益，这就是所谓的政府“内部性”问题。最早提出政府“内部性”概念的是公共选择理论大师布坎南，他认为政府“内部性”是指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象”①。政府的“内部性”问题有四方面内涵：第一，政府“内部性”的核心因素是利益，政府机构和政府官员的一切行为都是出于对利益的追求，利益是其行为的根本动力。第二，政府“内部性”的关键因素是人的主动性，作为政府部门最基本组成单位的“人”，是政府活动和政府行为的根本设计者、直接实施者，其活动目的和结果与政府人员的目标结果一致。第三，政府“内部性问题”的直接因素是政府部门及其人员追求利益的行为，这里的利益可能包括正当利益（如公共利益），但同时肯定也包括不正当利益（如个人私利、团体利益、部门利益）。第四，政府“内部性”的基础因素是公权力，政府机构和政府官员之所以能够追求利益是凭借其掌握的公权力，实际上对他们而言，“公权力”本身就是最重要的利益目标。

在现实中，政府的“内部性”意味着政府部门的许多行为都宣称以实现公共利益为根本目标，但实际上这些行为的动机和目的都是包含政府部门的组织利益、部门利益和官员的个人政治利益的。例如，在财政预算的执行问题上，现代政府的各个部门都经常会宣称为了服务公众而导致本部门的年度财政支出超出预算规模，甚至是故意做一些对公众无益但却能花钱的“面子活”，以确保把部门的年度预算经费全部用完。实际上，这些政府部门的决策者是为了在下一年度政府财政预算计划编制过程中争取更多份额，保持和扩张本部门掌握的财政资金量，而非为了更好地服务于公众的利益。政府的“内部性”具体化在行政问责工作中就体现为问责过程的不透明、不顺畅和问责结果的非权威性和效果虚化。

政府内部利益链条对行政问责过程推进的阻碍

要想实现公正有效的行政问责结果，就必须确保行政问责调查工作的顺利推进。问责实施主体必须能够获得关于事件的完整信息和关于责任官员的失当行为的充分证据，要使被问责官员所在单位的人员和事件过程的参与者都对问责主体的问责调查活动采取积极的合作态度。对公共事件的行政问责调查虽然同对违法案件不尽相同，但在调查工作方面有相似性，即让被调查者之间“相互背叛”，而使被调查者对调查者之间更多合作，为调查者提供更多有用和真实的信息，只有这样调查工作和问责过程才能够得以顺利推进。

这个理想目标在实际工作中却不是容易实现的，会遇到政府内部利益链条的阻碍。失责官员与所在单位的其他人员或事件知情者之间是长期互动关系，也就是说其利益博弈链较长，彼此之间更倾向于采取合作的态度，信息或证据掌握者或者是出于同失责官员间的利益关联性、一致性，或者是出于对“出卖”行为所导致的可能的报复威胁的担忧，不会积极主动地同问责实施主体进行合作。问责实施主体与知情者之间是新建立的互动关系，博弈链较短，知情者不能确信问责结果是否对自己的利益有益，也不能确定问责结果是否能够保证剥夺被问责官员对知情者实施“报复”的能力。这里的“报复”更多指的是软报复，即问责结果对失责官员进行轻度处罚（如记过、警告等），行政官员的职务和职权得到保留，然后在工作中对向问责机构提供信息的人员在工作程序、工作内容、职位晋升、物质奖励等方面进行规则内的打压。

在行政问责的工作执行过程中，知情者同问责实施主体的合作意愿较低，这将导致事件责任的调查工作因缺乏信息、证据而陷入困境。只有设法尽量斩断和压缩被问责者与知情者之间的博弈链，延长问责实施主体同知情者之间的博弈链，才能促使事件中的知情者对调查机构采取合作态度，积极主动地提供信息。

“问题官员复出”常态化对行政问责结果的破坏

行政问责制度的根本目的在于使对事件负有直接或间接责任的政府官员经过问责程序而接受相应的行政处罚，并通过此种方式警戒和督促行政机构及其工作人员在工作中尽职奉公、克己尽责。所以说，问责结果的内容、效果是检验和评判行政问责工作是否适当和切实有效的标准。倘若仅有快速的问责启动、推进顺利的问责程序，却缺乏有力长效的问责结果，则我国行政问责制度终将成为流于“面子工程”。一项制度是否能够执行要看其执行过程是否顺利，而一项制度是否真正有效，就要看其效果是否得到民众的认可和经得起时间的检验。

通过对近十年间我国典型社会安全事件或重大责任事故的梳理我们发现，许多在事件发生后因行政问责而去职的“问题官员”，在较短时期内就改换门庭重新任职了，甚至个别官员出现了“反复复出”的情况。如因2005年松花江重大水污染而辞职的原国家环保总局局长谢振华，2006年复出后出任了国家发改委副主任。在2010年三鹿奶粉事件中被免职的原石家庄市长冀纯堂在2011年10月就又以河北省工信厅副厅长的身份视察工作；被免职降级的原石家庄副市长张发旺又复出担任了石家庄市政协副主席，行政级别未降。这还是一些全国性影响比较大的责任事故中问题官员复出的例子，而那些地方性的、影响较小、公众关注较低的公共事件中的问题官员复出就更普遍化。虽然这些问题官员的复出在被媒体报道之后也引起了了人们的激烈讨论和质疑不满，但因缺乏制度化的措施而未能有明显的改善。

实际上，问题官员复出本身并不是不可以或不可行，行政处罚并非一定是法律惩处，被行政降级、免职、撤职的行政官员也并不意味着就永久性地失去了担任公职的资格。倘若经过一段时间的考察，其确实能力适当、条件具备，组织部门是可以视情况委其以新职务。真正使民众不满和问责失效的问题在于，被问责官员复出的暗箱化、常态化和非程序化，即什么情况下、什么时间内、对事件负有何种程度责任的官员可以复出任职、复出任职的程序如何、应该担任什么新职务、什么情况下不允许失责官员重新复出，这些问题在以往的被问责官员复出事件上均找不到答案。“问题官员复出”的常态化是对我国当前公共事件的问责结果造成严重损害的现实问题之一。

首先，事件中失责官员得不到有效、长期的行政惩罚，免职、撤职变成了事实上的待职、换职，问责结果的效力被虚化，损害了问责结果的权威性。其次，问责结果在短时间内就被官员复出的事实所，民众在感官上极易将行政问责结果视为“官官相护”的愚民手段，行政问责的公信力将遭到毁灭性打击，问责结果的公开性也将变得毫无意义。再次，问责结果在短时间内即遭实施层面的变更，行政问责对行政机构和官员的威慑力将被严重削弱，行政问责将成为仅具工具性价值的短线操作政治手段，问责结果的长效性也将荡然无存。

“7·23”温州动车事故行政问责工作的基本经验

首先，完善事故调查小组的人员构成，实现问责实施主体人员构成的中立性与专业性。2011年8月10日，国务院召开第一百六十七次常务会议，对事故调查组的人员进行调整，铁道部官员退出事故调查组，改为聘请铁路运输、通讯、信号、自动化、建筑、安全管理等专业领域的十二名专家组成专家组，其中包括两名两院院士、两名全国人大代表、两名全国政协委员。同时，邀请最高人民检察院的工作人员参与事故调查组的工作。此样调整，使得调查组的人员构成从之前的以“党政官员全面主导型”变为“官员领导协调+技术专家主导型”，极大提高了事故调查组的工作能力和工作中的中立性、独立性。对事件发生负有主要责任的铁道部的相关官员退出事故调查组，就在事实上斩断了被问责者与事故中一般责任人员或知情者之间的博弈链，建立了事故调查组技术专家与事故信息提供者之间的博弈关系，随着调查工作的持续进行，相关人员就会越来越倾向于对事故调查组采取合作、配合的态度。

其次，由国务院会议通过事故调查结果的处理意见，保证问责结果的权威性。2011年12月28日，总理主持召开国务院常务会议，听取了“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组的工作汇报。同意事故调查组对事故有关单位和责任人的处理意见：“给予五十四名责任人相应的党纪、政纪处分；责成铁道部和铁道部长盛光祖分别向国务院做出深刻检查；责成通号集团向国务院国资委做出深刻检查；责成国资委对通号集团公司、通号股份公司及下属通号设计院依法进行整顿，重新组建通号设计研究院列控所；对相关单位及其主要责任人给予规定上限的行政处罚。”②国务院作为国家的最高行政机构，事故调查组的处理意见经过国务院会议的审议通过就成为了正式的、文件化的行政处罚命令，各个相关单位必须严格、快速执行，没有任何拖延和回旋的空间，这无疑使得对该事故的行政问责结果具有了极大的行政权威。

再次，坚持问责结果及时地、完整地向全社会公布，保证问责结果的公开性。2011年12月28日晚，国家安监总局网站全文公布了“7·23”温州动车事故的调查报告，报告内容涉及事故基本情况、事故经过、事故应急处理情况、事故原因和性质、对事故相关责任人和单位的处理意见、对于事故防范和整改措施意见等六方面的内容，共计三万六千余字，拓宽了我国行政问责的实现方式。同时，央视《新闻联播》也全文播发了国务院事故调查组对事故相关单位的五十四名责任人的处理意见。问责结果在第一时间被公众了解，接受公共舆论的评论与检验，这些做法都是有助于增强政府对事故问责结果的公信力的，也有助于激发和引导公众、舆论对于行政问责工作的关注热情和参与监督的积极性，这些做法都是不同于以往社会安全事件的行政问责工作的。

最后，确保被问责人员的责任明确、处罚适当，同时维护问责结果的长效性。对事故责任人的处罚形式多达十五种，根据其责任大小涵盖了从行政记过到党政双撤的各种行政问责处罚形式，而且自事故处理结果公布至今，未有被撤职或开除的相关责任人员重新复出担任公职的情况发生，本事故行政问责结果的稳定性、长效性得以实现。事实上，问责结果的权威性和公开性就是对问责结果最好的保护，是防止因被问责而去职的行政官员复出常态化的有力屏障。由中央或高级行政部门做出的问责结果决定，使得被问责官员在体制内的自保活动面临很大的政治负担，使得可能帮助被问责官员复出的政府官员面临着违纪违例的风险，杜绝和压缩其在人事任用上为被问责官员“打球”、“开绿灯”的可能性。而问责结果的全面公开，使得公众和媒体对被问责官员的处罚结果有了明确了解，形成了一种公共监督群，一旦被问责去职的官员借助自身资源复出任职，就很容易会被公众和媒体发现和批评，并通过意见输入转化为对复出官员的政治压力。

实现行政问责结果权威化和长效化的主要手段

“7·23”温州动车事故行政问责的处理结果是我国行政问责发展的一个标志性成就，表明我国行政问责制度在广度和深度上都发展到了新的阶段，为实现行政问责结果的权威化、长效化提供了诸多启示。

首先，公共事件行政问责的实施主体在人员构成上要实现专业化、多元化。尽量排除对事件可能负有责任的政府机构或官员参与问责调查机构或最大限度压缩其比例，使问责实施机构成为脱离事件涉及利益链条的完全中立性、独立性的权威机构。重大责任事故的事故责任、事件成因可能是由多个部门的官员或人员失责造成的，因此在问责工作中应充分运用问责调查机构的权威性和资源充分性优势，对各个有关部门进行共时性、广泛性地调查取证和信息搜索，在这个过程中尽快找到事件调查的有力突破口。

其次，政府在对公共事件实施问责过程中要始终保持积极主动的工作态度和公开透明的工作方法，实现媒体报道、公众关注等异体问责对问责工作的良性参与和监督。根据我国当前的国情，异体问责无论从形式还是效果上都还不能成为公共事件行政问责的主要形式，但如能正确引导，其对同体问责中问责实施主体进行监督、督查还是十分必要和有益的。实现正确引导的关键在于使异体问责主体相信政府实施问责的态度、决心，对其问责工作的努力要认同和有信心，因此政府在实施问责过程中保持开放、积极的态度就是争取媒体、社会、民众支持的最重要手段。

再次，问责结果的覆盖需广泛全面，处罚形式须正规化，处罚结果须公开化。对重大公共事件行政问责的问责结果应由负有责任的政府部门或单位的上级政府以正式文件的形式公布，问责结果的内容要完整、清晰、快速地向新闻媒体和社会公众公布。要实现从对行政领导的个体问责向对事故不同责任单位人员的群体问责的转变；问责结果的实现形式由单一的政府内部文件、内部处罚向公开性处罚、社会监督的方向发展；问责结果由被动式的应急处理结果向主动型的常态化结果转变；行政问责结果应终结失责官员政治生涯的效力，被问责的官员再不能仅仅将行政问责当做一种短期处罚、浅层处罚。

最后，问责结果的效力应该有明晰的法律保障，杜绝人为进行逆向操作的可能性，推动被问责官员复出的程序化、标准化。行政问责对事件当事人的问责范围应全面，对负有直接责任、间接责任、连带责任的所有人员均进行问责处理。同时要坚持责任明确、处罚适当的原则，对负有不同责任的人员实施不同形式、力度适当的行政处罚措施。此外，还要加强民间力量和非政府组织对行政结果的监督，非政府组织对公共部门的监督，其中，媒体具有确保政府及其人员公共责任的力量。

（作者为中共中央党校博士研究生）

【注释】