一、遍及全球的高等教育财政危机

教育经济学理论认为,教育从本质上来说应该是一种成本递增的产业。尽管教育被认为具有劳动密集型的特征,不象交通运输业、制造业、通讯业等行业那样与技术更新的程度密切相关,但教育,特别是高等教育,应该而且必须反映并代表社会先进的生产技术与科技水平。因此,采用现代化的教学方式和手段,配置先进的教学仪器和设备,特别是为高等教育界的师资提供令人羡慕的工作和生活条件以吸引优秀人才,是高等教育能否培养出高质量、高水平人才的关键。理论界普遍认为,处于稳定良性的财政状态中的高等教育系统,为保证高等教育的质量,即使在控制了物价上涨等因素的情况下,高等院校的生均成本也应该呈递增的趋势。但是大量事实表明,许多国家七八十年代以来都不同程度地出现了生均成本下降的情况。例如,1970年至1985年,奥地利、比利时、丹麦、法国、西德、荷兰、挪威、瑞典、英国等十几个欧洲主要国家高等教育的生均教育费用均程度不同地呈下降趋势。

对非洲十几国的调查也表明,1970至1986年间这些国家高等教育的生均实际开支同样呈明显下降的趋势。日本虽然从70年代至80年代中期基本维持了生均成本的实际水平,但是,生均成本与人均收入的比值从1975年的86%下降到1986年的65%(有研究甚至还怀疑其统计似乎并未有效地反映出实际成本的下降情况)。各国生均成本的实际水平呈下降趋势的原因可能是很复杂的。比如,学校层次和类型的变化可以影响生均成本。近几十年来,各个国家和地区大学及其同等规格院校在校生占第三级教育在校生比例都呈明显的下降趋势。在1955至1985年间全世界、发达国家以及发展中国家的这一比例分别从87%、85%、88%下降至77%、72%和80%,这种高等教育内部层次和质量水平的分化可能在一定程度上扭曲生均成本的纵向比较结果。另外,规模效益的提高将有可能使高等院校降低生均成本。但是著名经济学家Bowen关于高等教育成本最大化的理论却暗示,生均成本的递减完全是高等教育经费不足所致。

本世纪80年代以来,由于对高等教育需求的持续增长以及与此同时各国政府承担高等教育费用的愿望和能力的减弱,出现了遍及全球的高等教育财政危机。在许多国家,高等院校的在校生急剧增长,而财政支持的实际水平却急剧下降。对萎缩的公共资源的竞争是严峻的。80年代经济发展水平不同的国家高等学校注册生数的年均增长率分别为:低收入国家8.8%,中等偏下收入国家6.6%,中等偏上收入国家6.2%,高收入国家4.3%;而与之相应的公共高等教育经费年均增长率则分别为:-12.3%,-9.1%,-4.6%,0.9%。生均公共高等教育经费水平的恶化令人瞠目。世界银行推断,本世纪最后几年暗淡的经济前景,将使得增加高等教育的公共性资助希望渺茫。所有发展中国家令人担忧的财政现实则使人坚信不可能通过增加公共经费来实现高等教育的质量改进和规模扩大。

二、进行高等教育成本补偿的国际努力

对世界各国高等教育财政的研究表明,无论是发达国家还是发展中国家近年来大都增加了对高等教育的成本补偿,其主要变化包括以下几个方面。

1.提高收费水平(包括学费、考试费以及食宿费收入等)在美国,1981至1991年间,按不变价计算的学费在公立学校增加了36%,在私立学校增加了53%;另据美国大学委员会1991年10月报告,由于财政困难,公立大学的学费和生活必需费用,10年来第一次以两位数的百分比上涨,大大高于私立大学的上涨速度。对日本、西班牙等国的调查也表明了收费水平的增长趋势。荷兰过去几年由于教育部的预算赤字,学费一直在增长。英国大学通过招收特殊的收费生等方式,来补充某些自然科学和技术学科本科生教学经费的严重短缺。对于发展中国家,引入或提高学费或者其它费用,被一些教育经济学家认为是进行高等教育成本分担的可能途径。例如,泰国1990-2004年的长期发展计划建议增加学费和学生贷款。世界银行在拉美和加勒比地区所做的研究表明,通过动员私人对高等教育成本的分担和补偿,“可以在实际价值上增加35%的高等教育资源”。在包括世界银行等国际组织的支持下,非洲一些国家对教育财政方针进行了一系列结构性调整和实验。世界银行研究表明无论在发达国家还是发展中国家,多数财政稳定的公立院校目前可从学生那里获得占总经常性支出15-25%的收入。另外,不少国家加大了对继续教育短期课程的收费力度,一些课程通常按全部成本进行收费。一些发达国家提高了对海外学生的收费标准。例如80年代后半期,英国撒切尔政府制定的方针明确提出,为缓解高等教育财政危机需要增加海外学生的学费。

2.发展私立高等教育各国实践表明,私立高等院校的发展有助于减轻对公立高等教育的巨大压力,缓解有限的国家财政与日益增长的高等教育需求之间的尖锐矛盾。与公立院校相比,私立院校的一个显著特征是学费收入通常占学校经费收入的较大比例。例如:美国高等院校学费占非研究性收入的比例在60年代至80年代基本稳定在公立20%以下,私立60%左右。日本在公立高等院校就读的学生只占1/4,使得3/4的学生必须进入学费较高、条件较差的私立高等院校,私立院校经费来源的主渠道是学生学费。近年来因日本公立学校的收费标准提高和国家财政对私立院校的支持,公、私立高等院校之间的学费差距大大缩小。据估计,近年来日本公、私立院校的收费水平大致是1∶2左右。印度尼西亚的私立院校靠向学生收费补偿了成本的80-90%,而公立大学的收费却是非常低的(先上缴国库,在下一年返还给大学)。南朝鲜私立学校的学生占77%,政府对高教的资助主要限于国立和公立院校(但即使在公立院校,政府也只负担成本的46%,其它部分由学生承担)。在智利,私立院校得到了很大发展,通过提供继续教育和其它类型的服务使大学得到了新的经费来源,另外税收方面的优惠政策鼓励私人对高等教育捐赠。在许多拉美国家,私立大学的学费收入占到了学校收入的2/3以上。菲律宾和马来西亚私立院校的学生占高等学校在校生总数的70%以上。肯尼亚近年来已经建立了十几所私立院校。

3.以贷款方式补充或代替原有的助学金方式学生贷款遍及拉美和亚洲多国。非洲许多国家,例如马拉维、肯尼亚、加纳等,在世界银行等国际组织的支持下,进行了学生贷款的实验。需要注意的是,与发达国家相比,发展中国家实行教育贷款的经验是非常有限的。建立有效的贷款项目需要时间。通常回收成本是非常高的,至少在初期还贷拖欠将有可能是严重的。由于向学生提供贷款面临着较大的风险和成本,所以政府一般必须为贷款项目提供资金或者担保金,否则银行难以承受。就目前情况而言,对于多数发展中国家,学生贷款项目尚未真正形成一个良性循环的系统。许多分析认为,在一些发展中国家,相对于直接的助学金等方式而言,贷款方式并不十分有效。例如在印度,许多教育管理人员认为奖学金制度优于贷款制度,因为后者涉及庞大的管理系统和很高的管理成本。管理人员必须追踪毕业生的活动和职业,需要花很多时间和精力追偿贷款。由于贷款的偿还率非常低,管理系统的成本往往比追回的贷款还高,从而使贷款变得毫无意义。肯尼亚教育部负责征集还款,由于拖欠率非常高(为80%以上),以及政府对贷款利率的补贴(个人只付正常利率的2%),加上很高的管理成本,使得一些人认为,政府从学生贷款上所得到的收益实际上是负的。因此,有观点(例如Colclough,1990)认为,在多数发展中国家,实行毕业生税比贷款更可以满足公平和有效的原则。

然而,积极主张实行贷款的人们指出,虽然到目前为止,发展中国家进行教育贷款的实践是令人失望的,但如果加强管理力度并制定有效的配套措施,发展中国家的贷款项目是有希望得到改善的。即使贷款的拖欠率和管理成本很高,贷款作为对学生的一种资助形式,通过调用学生未来的收入而有可能动员更多的高等教育资源。许多国家(包括一些发达国家)已经进行或正在考虑进行改进学生贷款制度的实践。例如:澳大利亚1989年1月引入的高等教育贡献项目令高等教育界瞩目;美国克林顿政府积极推行“国家服务”计划,试图改革美国大学的贷款办法,其主张得到了社会各界的广泛赞许;加纳借助社会养老保险系统以改善还贷中拖欠严重的问题;尼日利亚政府宣布将建立教育银行以提供学生贷款和其它形式的教育信贷。由上述可见,各国探索高等教育成本分担和成本补偿的途径多种多样,其中既有经验,也有教训。有些分担和补偿方式究竟是属于一种不得已而为之的权宜之计,还是有利于高等教育长远利益的带有方向性的发展趋势,尚需结合不同国情加以多方探讨和实践检验。但对高等教育进行成本补偿的国际努力向人们揭示:世界性经济的迟缓发展以及高等教育总体规模的剧烈扩张几乎使绝大多数国家意识到,象以往那样主要依赖财政资助高等教育的做法已难以为继,遍及全球的高等教育财政危机使得对高等教育的成本补偿成为大势所趋。

三、成本补偿与分担能力

各国在制定高等教育成本补偿标准的时候,必须考虑本国国民的经济承受能力。以下几例可使我们对几个发达国家高等教育收费的标准和居民的承受负担有一些粗浅的了解。例一:澳大利亚1988年的高校收费和学生资助政策改革规定高校收费基本标准为直接教学成本的20%。其主要依据之一是,这样的收费标准约相当于一个中等偏下劳动者年工资收入的10%,能够为人们接受。例二:研究表明,美国的学费数量与国民人均可支配收入呈高度正相关。美国高等院校全日制当量在校生生均学杂费占国民人均可支配收入的比例,从60年代至80年代中期一直在20%上下浮动,其中公立院校在10%左右浮动,而私立院校则在45%至50%之间。例三:80年代至90年代初,日本家庭供养一名大学生所花费用平均占家庭收入的15%左右。另有资料表明,据1994年日本有关机构调查,给孩子邮寄生活费的家庭,其教育费平均达到家庭年收入的36%。要合理有效地比较各国国民对高等教育成本的分担情况并不是一件容易的事情。即使对于发达国家来说,各国在诸如对学生的补助形式、对不同收入家庭的补偿要求上也存在着很大差异。举例来说,前西德等国家,若家庭中有高等院校的在校生,则可享受到一定程度的税收减免;与法国、西德等国比较,80年代美国低收入家庭在成本补偿方面的负担是非常轻的;而瑞典这类典型的福利国家,虽然高等教育成本补偿对学生父母并不产生直接的重压,但由于国家实行的高税制,所以父母作为普通纳税人所承担的经济压力也并不是很轻的。因此,要借鉴国外进行高等教育成本补偿的成功经验,对各国成本补偿的机制和国情进行深入的微观分析是必不可少的。以下作者将分别从两个角度,对国民进行成本补偿的潜力(特别是我国的情况)进行分析。

1.成本补偿潜力的乐观分析从我国收入分配的新格局和人口年龄结构的新特征出发,可以为中国家庭和个人分担教育经费的现实可能性提供有说服力的观点和论据。根据国际货币基金组织提供的政府财政统计数据(数据略),近年来中国财政收入在国民生产总值中所占的比重不仅大大低于多数发达国家的水平(一般低于20个百分点以上),而且还低于许多发展中国家的水平;中国国民储蓄在国民生产总值中所占比例也跻身世界各国前列。因此,从国际比较的角度看,近年来中国国民收入分配明显向个人倾斜。另据联合国《世界人口展望》估算(数据略),中国的劳动年龄人口负担系数,即被抚养人口占社会劳动年龄人口(15-65岁)的百分比,从90年代开始已经明显接近甚至低于许多发达国家,并低于发展中国家平均水平近20个百分点。以上宏观统计指标的国际比较,无疑在一定程度上为中国进行高等教育成本补偿的潜力提供了乐观的依据。

2.成本补偿潜力的非乐观分析其一,从高等教育生均成本的相对水平看成本补偿对国民的压力。表1反映了一些国家在80年代的生均相对成本。发展中国家和发达国家进行同样比例的成本补偿,对个人产生的经济压力是十分不同的。举例来说,若高等教育生均成本的20%需由受教育者个人或家庭进行成本补偿,则对英、美等发达国家而言,这种负担仅相当于该国人均GNP的10%左右;可对于非洲的大部分国家,这种负担竟高达该国人均GNP的160%至180%;对于中国等一些发展中国家,这种负担则相当于人均GNP的44%。一般而言,由于人均GNP与人均国民收入高度正相关,因此要对高等教育成本进行同等比例的私人补偿,对处于不同经济发展水平国家的国民来说,其承受的经济压力是有很大差异的。其二,从家庭消费结构看成本补偿对国民的压力。经济发展水平决定着国家实力和国民家庭的消费结构,也从根本上制约着家庭教育投资的增长水平。越是经济发达的国家,其国民在吃等生活基本支出上的比重越小;越是经济不发达的国家,则其国民在吃等生活基本支出上的比重越大。笔者对世界124个国家家庭总消费中食物和教育消费水平进行统计分析的结果表明(原始数据和详细统计分析结果略),食物消费所占比例与家庭教育消费所占比例之间显著负相关,即家庭消费中用于食物的消费比例越低,则用于教育的投资比例越高;用于食物的消费比例越高,则用于教育的消费比例越低。并且,教育消费比例对食物消费比例呈弱弹性,即食物消费比例每降低一个百分点,家庭教育消费水平只提高0.72个百分点。统计分析结果揭示了国民对教育的投资能力是受家庭消费结构严重制约的。中国1993年的食物消费在家庭消费中所占比例,城镇为50%,农村为58%,比80年达国家的同样指标高出近20-30个百分点,比一些发展中国家也要高。这一悬殊的差异从一个角度说明与发达国家相比,家庭进行高等教育成本补偿的潜力是十分有限的。

当然由于近年来中国,特别是城镇部分,还在一定程度上沿袭着住房、医疗等方面的高福利、高补贴;而且因广大农村人口消费结构对总体家庭消费结构估算产生的影响,因此用家庭消费结构的有关数据未必能全面有效地反映一部分较富裕地区和国民的真实教育投资能力。但是,这种分析至少从一个侧面提醒我们,在制定成本补偿的政策时,需要考虑我们的国情,考虑到我国广大民众的经济承受能力。我国相当一部分居民,特别是农村居民对高等教育成本的分担能力不容乐观。以上分析大概从一个方面说明了为什么高等教育成本补偿在发达国家容易实施并为社会广泛接受,而在一些发展中国家则不然。历史上因缴纳学费而诱发的社会动荡并不鲜见。即便象日本等发达国家,也曾因学费上涨而多次引发学潮。

一些发展中国家,例如肯尼亚、墨西哥、巴西、南朝鲜等曾因学费问题而引起大规模学生骚乱。因此正确处理好高等教育经费来源的各个渠道之间的关系,特别是国家财政和私人补偿之间的关系,对于维持社会稳定,促进高等教育的健康发展是十分重要的。以上分析也说明,尽管近年来我国经济的发展使人民生活水平得到了很大提高,一部分地区和一部分人确实具有了对高等教育进行成本补偿的能力,但从整体而言,中国国民对高等教育成本补偿的承受力是有限的。因此,要保障高等教育的办学条件和对困难学生实行必要的财政资助,以维护机会均等的理念,国家财政稳定而有力的支持是关键。

四、高等教育成本分担的国际经验及启示

家庭和个人因接受高等教育所面临的成本,包括生活成本、教学成本以及因放弃的收入而产生的机会成本等。从成本补偿的角度看,各个国家家庭和个人分担的成本范围是不同的。在一些国家(例如进行结构调整前非洲的许多国家),无论是生活成本还是教学成本都由财政负担。对这些国家而言,私人接受高等教育所面临的主要是机会成本。在许多国家(例如欧洲国家),私人补偿的主要是为接受高等教育所需要的生活成本(包括学生食宿、交通等生活性消费以及书本等学习性消费)和机会成本。这些国家并不收取学费(英国虽然有学费的名义,但并非学生缴纳,而是靠财政负担)。而在另一些国家(特别以美国为代表),私人面对的是生活成本、部分教学成本以及机会成本。私人除负担生活成本外,还通过缴纳学费而分担部分教学成本。在讨论成本补偿时,有些研究着重考虑的是对高等教育教学成本的补偿,而有些研究则是全口径的。有鉴于此,我们在进行研究(特别是比较研究)的时候,应该注意成本概念的内涵,使结果具有可比性。从国际经验看,高等教育成本补偿的政策将会带来以下几方面影响。

第一,成本补偿政策将直接影响高等教育的入学规模这种影响可能是双向的。一方面,在其它情况不变的条件下,学生以及家庭所分担成本的比例越低,愿意选择接受高等教育的人数就会越多。反之,学生及其家庭所负担成本比例的增高,将使得相当一批在学习能力和学习兴趣方面表现一般的学生选择进入劳动力市场,而不是进入高等院校。另一方面,通过成本分担和成本补偿将有望增加高等教育经费总额,从而为更多的人提供高等教育的机会。实行成本补偿可以吸收相当一部分具有支付能力并达到了一定学业要求的人进入高等院校。若在原有的过于依赖国家财政的高等教育财政体制下,由于有限的高教资源限制了入学规模,他们是难以获得接受高等教育的机会的。80年代世界主要地区相对生均公共高等教育开支和高等教育人学率,可在一定程度上为此论点提供支持。从生均公共开支/人均GNP与入学率的关系不难看出,前者与后者具有明显的负相关性。即相对生均公共资源越高,入学率则越低;反之则越高。由于生均公共资源的相对水平在一定条件下可以间接反映高等教育经费对国家财政的依赖程度,因此,以上分析可以在一定程度上说明,过分依赖国家财政将会限制高等教育规模的发展。总之,成本补偿政策对高等教育总体规模的可能影响具有两面性。从目前中国的财政状况、一部分国民的支付能力等方面看,成本补偿政策具有明显的扩大高等教育总体规模的积极作用。

第二,私立高等教育部门的发展对缓解财政紧缺局面具有积极意义美国私立高等教育的发达不仅因为它们担负的特殊使命,而且也因为得到了政府的财政资助和实行了各种类型的成本分担政策。美国高等教育财政的有关政策缩小了公、私立高等教育间的学费差别,从而更好地保存了私立高等教育部门。成本补偿使得除那些主要由国家财政支持的高等院校以外的私立高等院校具有了生命力。日本政府历来主张将有限的资源集中于公立部门,以保证学术质量和满足国家的基本需求,而将数量上的扩张留给私立院校。这种将高等教育质量的殷切希望主要寄予公立高等教育部门,而将高等教育规模扩大的任务交予私立高等教育部门的方式,可以使有限的财政资源相对集中使用,而又不会因此限制高等教育总体规模的发展。

第三,成本补偿政策将缓解高等教育成本负担与收益分布上的不公平性历史和现实表明,无论是发达国家还是发展中国家,中上社会阶层从高等教育中获得的收益远远高于下层社会从中获得的收益。如果私人不对高等教育进行成本补偿,财政对高等教育的支持将使得社会中下层纳税人不成比例地承担着高等教育的成本,从而造成高等教育成本负担和收益分布上的不公平性。与发达国家相比,发展中国家(包括中国)的高等教育尚基本处在英才教育阶段,能够接受高等教育的人口占适龄人口的比例依然较低;学生的家庭社会经济构成与整个国家人口的社会经济构成差异呈现出更大的悬殊性;许多发展中国家往往因缺乏完善合理的税收制度,使得高等院校毕业生在取得高收人后,依然难以对高等教育进行必要的成本补偿。因此,以上所述成本和收益分配上的不公平性,对多数发展中国家来说更是一个严重的社会问题。从以上角度看,高等教育成本补偿政策将改变高等教育收益在个人和社会之间的分配,缓解不公平的矛盾。

第四,成本补偿政策将不可避免地影响部分人接受高等教育的积极性家庭经济贫困、生活在边远地区以及少数民族地区的人口,对学生及其家庭所负担成本的政策方面的任何变化的反映是最敏感的。对高等教育进行成本补偿将不可避免地挫伤这一部分人接受高等教育的积极性。从理论上说,国家的财政支持可以用于资助家庭经济困难的学生接受高等教育。但由于许多发展中国家(包括中国)尚未建立起完善的收入税制度,信用市场欠发达,再加上发展中国家可以用于高等教育的财政资源的有限和处于绝对贫困状况人口规模的庞大,因此,缺乏对家庭收入状况的了解,以及为经济确有困难的学生提供充分的财政资助(包括助学金、学生贷款等)的有效途径,同发达国家相比,至少在相当一个时期里,发展中国家将因成本补偿而面临着更加尖锐的高等教育机会均等问题。另外,这种影响还不可避免地会波及贫困家庭子女接受初等和中等教育的积极性。在制定成本补偿及其配套措施的时候,我们应该充分考虑到以上问题。应该说,充分挖掘国家对高等教育财政支持的潜力,以鼓励经济困难家庭的子女进入高等院校,不仅仅具有重要的经济意义,也具有广泛的政治意义和社会意义。

第五,成本分担政策的变化将影响高等院校对质量、类型和成本方面压力的反映从较成功地实行成本补偿的一些国家看,高等教育成本由学生家庭和个人承担份额的加大,将使社会公众和学生更加关注高等教育的质量和效益,从而加强高等院校的成本意识和质量意识,有利于高等教育资源的内部配置更趋于合理。大量研究表明,发展中国家高等教育的相对生均成本要远远高于发达国家的水平,主要原因包括资源使用的低效率,例如非常高的师生比、较低的教师工作量、较低的规模效益等。因此,通过建立成本补偿的机制加强高等学校的成本意识,对于提高资源的使用效率,节约成本,并保障教育质量是具有积极意义的。