土地征收补偿分配政策范文第1篇

摘要：随着社会主义市场经济的发展,大量集体土地被政府征收,进而引发了在土地征收过程中的失地农民与政府一系列矛盾。为了更有效地实现对土地征收监管,对土地主管部门系列进行改革,实行由中央政府垂直领导国土资源的执法监督,建立和完善土地征用听证制度,做好土地行政复议和行政诉讼工作，逐步建立起决策有程序、行为有规范、办事有章程、失职有追究的管理体制。当土地行政工作人员违法行政时，让农民可以通过行政诉讼使其被侵害的权利得到补救，要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，完善对违法批准征地人员的刑事责任追究制度。

关键词：集体土地；失地农民；土地征收

本文就目前我国农村土地在征收工作中面临的问题进行了研究并提出了相关对策。

一、农村当前集体土地征收存在的主要问题

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范围过宽

《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征收土地是国家为了公共利益的需要，而不是某些经济组织利益的需要。但是，现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征用土地，进行商业开发，进而创造商业利润。

(二)土地补偿费用过低

根据《土地管理法》及有关规定，我国土地征收补偿中分为四部分：一是土地补偿，二是青苗补偿，三是地上附着物，四是被征地人员的安置。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6~10倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍，征用土地的其他补偿标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿规定。显然，这种补偿方法带有计划经济的特征。以土地过去年产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准明显偏低，而廉价的土地征收补偿费用难以维持失地农民原有生活水平，难以准确体现地块的区位差异及各地区不同经济发展水平等，侵害了广大农民的权益，导致农民对征地的不满，容易引起农民与政府的冲突。

(三)失地农民安置方式过于单一，缺乏合理的保障制度

我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”可见，我国土地征用的补偿制度的核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利。可目前在广大农村，许多地方采用一次性货币安置方式，土地征收后，一部分失地农民由农村涌入城市，但由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，这样就造成大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。

(四)征地费用分配混乱,分配没有具体细则

目前我国法律只规定了土地征用补偿费的分配原则，没有规定具体的分配标准，对农村集体经济组织的成员资格认定缺乏具有可操作性的规定，对于外嫁女、上门女婿、回迁户、空挂户、超生子女户、户口迁出的大学生、服役士兵、劳教人员、死亡人员家属等能否享有土地征收补偿费分配权、享有多大分配权都无明确的法律依据。因此对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则,造成各村、组对征地补偿安置比较混乱。比如在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的不分老少按人头发放，有的按被征地面积分配等。这样就导致没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民引起对分配制度的不满！

(五)地方政府官员滥用权利，利用征地差价创造利润

去年在土地执法百日行动中国土资源部执法监察局相关人员透露：2000年—2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外还有1221人被追究刑事责任。2007年1—8月，在土地违法案件的查处当中，仍有893人受党纪政纪处分，245人被追究刑事责任。由此可见，因土地而滋生的腐败现象非常严重。某些地方人民政府官员为了发展地方经济，大力招商引资，以畸低的价格征用农民集体的土地，然后转手以高价出让给建设单位，他们则从中吃差价，囊入腰包，损害百姓的利益。

二、对我国土地征收制度完善的建议及对策

(一)完善土地征收法律法规，正确确定土地征用范围

只有把为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分开，才能有效防止集体土地所有权的被侵犯。因此,建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。笔者认为，可考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城乡基础设施用地；（3）国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；（4）特殊用地，如监狱、治安拘留所等；（5）享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院等；（7）其他公认或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地补偿标准，切实保障农民权益

由于我国特殊国情，土地在补偿的标准上，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

(三)增加补偿渠道，完善失地农民保障体系

由于土地征用补偿标准偏低，土地补偿安置费只够农民维持几年的生活所需。这使得农民就业、养老等问题比较突出。因此为失地农民建立一个可持续发展的保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。首先可以采用在土地转让收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立农村社会保障体系。其次，可以积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动就业技能培训，安排相应的工作岗位，为失地农民提供一个培训、求职、登记、职业介绍的一体化免费就业服务。再者，对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取利益。

(四)完善分配细则，加强分配管理

关于征地补偿费分配的问题，既涉及法律,又涉及到相关政策；既涉及集体利益，又涉及到公民权益。在制定补偿分配政策与方案时，应遵循以下原则：（1）坚持村民自治原则。征地补偿如何分配应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序，依据重大村务民主决策程序，召开全体村民大会讨论哪些人享有征地补偿费分配权及怎样分配等事宜，分配方案拟订后要及时向全体集体成员公布，经大家讨论无异议通过后才能形成决议由村委会执行实施。（2）坚持依法公正、加强监督的原则。征地补偿费分配方案在制定过程中有关部门应加强监督管理。首先，指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定征地补偿款分配方案，而不能一味地遵守风俗习惯;其次，组织联合成立监察组，以检查各镇、村、组对被征地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后对监督检查工作力度。

土地征收补偿分配政策范文第2篇

关键词：农村土地征用；现状；对策

 

这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。

一、我县农村土地征收中存在的问题

（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。

（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。

（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。

（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。

二、完善我县土地征用工作的对策建议

为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。

（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安

置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数

应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿

上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。

（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。

1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。

2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。

3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。

4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。

（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。

1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。

2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。

3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。

4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。

土地征收补偿分配政策范文第3篇

摘要：文章分析了国内各地区征地补偿标准和补偿政策执行的现状，指出存在补偿标准低、补偿标准存在漏洞以及补偿方式不完备等问题，并提出了完善失地农民补偿标准的对策。土地是农民赖以生存的基础。现阶段，我国城市化建设步伐加快，农村土地被征用的力度越来越大，使得很多农民失去了土地使用权或土地所有权，成为失地农民。对这一弱势群体补偿标准的确定，关乎失地农民的合法权益，国家对此做出相关的政策规定。

随着城镇化、现代化的不断推进，农村耕地不断减少，征地搞开发建设的城市扩展进入高潮，大量的农民失去赖以生存的土地，因此，要求国家制定相应的政策保证农民失地后最基本的生活需求，防止失地农民权益流失。改革开放以来，伴随时代背景的变化，关于失地农民补偿标准的政策规定不断地调整和发展。

一、征地补偿标准的演变

1982年5月14日，国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》中，关于失地补偿标准的第九条、第十条规定依次为：征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的3-6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算；征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2-3倍，但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。

1998年8月29日，我国通过修订《中华人民共和国土地管理法》，提高了征地补偿标准。其中征用耕地的土地补偿费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准提高到前三年平均年产值的4-6倍，单位土地的安置补助费由最高不得超过前三年平均年产值的10倍提高到15倍，土地补偿费和安置补助费的总和由不得超过前三年平均年产值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出加快开展制订和公布征地的统一年产值标准和区片综合地价。2005年7月23日，国土资源部发出通知，要求各地力争在2005年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作，在与原补偿标准衔接的基础上，实现征地补偿依据的转变。2010年6月26日，国土资源部《进一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地统一年产值标准和区片综合地价，测算征地补偿标准，要综合考虑一定区域内农用地的年产值和一定区片范围的多方面因素。由此可见，在征地补偿政策不断调整的过程中，补偿依据从被征用前三年主要农产品的平均产值或产量向制定征地统一年产值标准和区片综合地价的趋势转变，体现补偿标准的政策是不断完善的。

二、各地区失地农民补偿标准的实践

赵继新等（2009）、金晶等（2010）认为，失地农民补偿的方式主要有货币补偿模式和非货币补偿模式。货币补偿模式是政府将失地补偿费用以货币形式给予农民，补偿后被征地农民自谋出路，政府不承担责任。非货币补偿模式主要有土地换社保、土地入股、组合补偿等。国内关于征地补偿标准的形式主要采用一次性补偿和多元化补偿。

（一）一次性补偿方式

一次性补偿方式指的是政府将征地补偿费一次性地发放到失地农民手中，不再承担失地农民今后就业、社会保障等责任，广西壮族自治区和安徽省采取这种方式。广西的具体做法是由用地单位先支付给土地行政主管部门，由该部门汇入被征地农民集体开设的账户中，然后由农民集体发放补偿费到农户，土地补偿费、安置补助费由村、组集体掌握。以年平均产值计算补偿标准，总体来看，南宁市、柳州市、桂林市城郊征收耕地补偿费一般5万/亩左右，菜地10万/亩左右。县（含县）以下的重点项目更低些，耕地约2万/亩-3万/亩，菜地5万/亩左右。

安徽省各市、县征地补偿标准，由省人民政府统一制订，并根据国家规定和各地经济发展状况，每两年调整一次。在土地补偿费标准方面，合肥市是按土地的不同分类标准来确定，在安置补助费的标准确定上，16周岁以上（含16周岁）的3万元/人，其中1.8万元作为养老保险专项基金，剩下的1.2万元作为自谋职业补助费。安庆市对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置，据统计，失地农民被征土地每亩实际得到的补贴在0.5万元-0.87万元，仅占征地补偿的一到两成。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一亩，实际到户的人均补偿就更低。

（二）多元化补偿方式

多元化补偿方式属于非货币补偿模式，主要考虑失地农民的养老保险，定额发放一定的养老保障金，江苏省、浙江省和重庆市都采用这种补偿方式。江苏省昆山市实行“369年薪制”，即征收集体土地，每年每亩按责任田300元、自留地600元、口粮田900元为基数发放到农户，并根据物价上涨，每3年上调一次。同时，为农民办理基本养老保险，要求个人出资40％（低保对象出资10％），其余由市、镇两级财政补贴。浙江省推行“土地换社保”，为每位失地农民建立个人社会保险账户，来解决失地农民社会保障问题。基层政府从征地的增值收益中拿出一定资金（每人1万元-2万元）为农民办理社会养老保险账户，当农民男、女分别达到55岁、60岁时，每月可领取150元-200元的生活保障金。重庆市政府则选择可持续发展模式，即“政府+保险公司+农民”三结合模式。为失地农民建立养老金个人账户，领取失地补偿金的农民自愿参加保险，根据年龄进行分段，将征地补偿费按照一定比例计入养老金个人账户中，其余部分一次性领取，失地农民男、女分别年满60岁、50岁时开始领取月养老金170元。

三、征地补偿标准中存在的问题

基于分析补偿标准政策的执行效果，以及运用经验分析的方法分析部分地区失地补偿的实践，指出失地农民补偿标准存在的问题。

在征地补偿政策的运用中，一方面，不足之处表现为补偿标准低。杨涛（2006）指出根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5％-10％，村一级得25％-30％，政府及部门得60％-70％，可见补偿标准显然是偏低的。郭正涛等（2010）认为现行的补偿标准与一些失地农民的纯收益相比，补偿标准低，甚至低于失地农民的纯收益。同时，还体现在征地补偿费远低于土地的出让收益、土地的真实市场价格以及城市居民的生活保障（陆迁等，2005）。

另一方面，补偿标准存在漏洞。陆迁等（2005）认为没有考虑农民的补偿风险、土地的外部功能以及通货膨胀引发的价格上涨因素，而且有的同一县城、同一乡镇的补偿标准都不统一。陈新锋（2005）指出补偿标准的确定缺乏科学依据，人为随意性大，确定权往往由政府决定，农民几乎没有参与定价的发言权。然而随着经济发展和物价水平提高，土地价值持续上涨，现行的补偿标准没有包括间接损失，尤其是农民的择业成本和从事新职业的风险金。王国敏等（2004）认为失地补偿的配套措施滞后，安置办法单一，被征地农民自谋职业。但由于农民自身条件有限，失地后容易陷入失业的困境，再加上没有相应的社会保障，进城后难以享受低保政策。

总之，在经济发展比较慢的地区，补偿标准较低且不完善。广西、安徽等采用一次性货币安置的单一方式，不能充分满足农民失地后的生活、就业需求，失地农民的权益在一定程度上不能得到长效保障。有些省市如江苏、浙江、重庆采用多元化的补偿方式，考虑失地农民的养老保险，但同时存在其他问题：在以上补偿方式中，主要考虑了老年人的养老保险问题，而对子女或青年人的受教育和就业发展问题关注较少；存在政策执行不到位的情况，由村集体分配补偿费，可能产生委托问题，涉及到村集体能否有效足额发放补偿费到失地农民手中；根据理性人假设，村集体可能为了自己的利益，如地位、与政府的关系等，损害失地农民的权益。

四、失地农民补偿标准完善的对策

（一）制定合理的征地补偿标准

国家可以从财政中拿出一部分资金建立失地农民额外补偿基金，并监管征地补偿费的发放和使用，修改土地法规定的征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，设立专户、专款专用、公开收支情况。同时，综合考虑农民在承包经营权、土地使用价值、被征地农民的教育和就业需要、土地潜在增值功能等，按土地市场价值确定补偿标准。就是对农民的同期损失给予补偿时，加入预期收益补偿，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的基础上，逐步调升征地补偿标准。

（二）实施分类征地补偿办法

兼顾国家、市场征地主体和农民的三方利益，对不同项目用地，采取分类征地补偿方法。对公益性项目用地，如无经济收益的城市道路、绿地等，是为了社会公共利益，外部效应大，主要根据补偿政策规定由政府财政投入，同时提高补偿标准。对准公益性项目用地，如有收益的高速公路、自来水厂等，土地使用方可以从征用土地获得的收益中额外拿出一部分补偿给失地农民，建立合理的利益分享机制，达到间接提高失地农民补偿费的作用。对开发经营性项目被征土地，如房地产开发，允许集体土地进入市场参与交易，可采用土地部分入股、租赁的方式，使失地农民可以定期分得红利或租金，最终使农民在让渡土地以后获得与拥有土地时的同等效用。

（三）规范对失地农民的补偿行为

为保证补偿费足额发放给失地农民、补偿政策的执行到位，以及补偿费分配的透明性，需要规范地方官员和村集体的补偿行为。当前最重要的是建立村集体和村民的互信机制，保证村集体真正代表失地农民的利益，建立村集体激励机制，规范行为，保证补偿政策的顺利进行。例如，推行政府和被征地农民代表共同协商确定，让被征地农民利益通过正常、健全的渠道表达出来，让失地农民体现自己的意愿。同时，健全村务公开监督、村级民主理财监督等的建设，提高村集体素质，提高村集体资产管理的透明度，实现征地补偿费足额分配给失地农民。

参考文献：

1、赵继新,丁娟娟,裴新岗.失地农民补偿模式评价及机制研究[J].商业研究,2009(12).

2、金晶,张兵.城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析——基于江苏省16县(市、区)320户失地农民安置补偿模式的调查分析[J].城市发展研究,2010(5).

3、杨涛.城市化进程中失地农民利益补偿与保障机制构建[J].青海社会科学,2006(3).

4、郭正涛,刘涛,付荣.博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[J].税务与经济,2010(2).

5、陆迁,叶小雯.关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考[J].山东农业大学学报(社会科学版),2005(1).

土地征收补偿分配政策范文第4篇

(一)土地产权与土地产权政策

土地产权是存在于土地之上的排他性的各项权利，从权利束概念的角度看，包括土地的所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、赠与权、地役权等一系列权利。土地的所有权是对土地完全支配的权力，其他的权利都是土地所有权派生的。在中国购买房产普通住宅土地使用年限为70年，商业用地年限为50年。而海外地产的土地产权形式则90％以上为永久业权、世代相传。农村土地的产权政策，即农户公平使用土地的政策，使农民能公平地获得土地，能够长期的、稳定的从事农业生产。

(二)我国的土地产权政策

由于国情及历史差异，世界各国的土地产权制度不尽相同。我国实行的是土地公有制，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。我国土地产权制度改革经历了土地私有制、土地公有制和土地集体所有下家庭联产承包责任制的发展阶段(详见表1)，现行的家庭承包经营制实际上是赋予了农民土地的使用权和相应的部分收益权，土地的所有权归于国家和集体。土地承包经营制度激励了农民生产的热情和积极性，促进了农业发展，但同时也在很大程度上限制了土地的流转和规模经营。十七大和十七届三中全会开始逐步允许土地经营权的流转并鼓励适当的规模经营，这是在新的经济形势下对农村土地制度的改革，实际上也是土地产权制度的改革。

二、国外的土地产权政策

(一)美国的土地产权制度

美国的土地以私有制为主，私人所有的土地占58％；联邦政府所有的土地占32％；州及地方政府所有的土地占10％。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。

在征地方面，美国法律规定只有符合公共利益、对个人给与公正合理充分的补偿以及适当的操作过程三项标准，才能征地。土地征用权分联邦、州和县三级，不仅政府可以征地，从事公益事业建设或经营法人也可以实行征地。征用补偿方面，由于美国是以私有制为主，征地补偿是按市场价格计算的，补偿了土地的现有价值和可预期的未来价值。政府不能强行征地，如果土地的产权方与政府机关在价格上有分歧，则只能通过谈判或者解决。联邦政府对州、地方政府的土地没有平调或处置权，联邦政府要使用州、地方政府的土地时也要通过交换或购买等途径实现。

(二)韩国的土地征用制度

韩国的土地征用只有在为了增进公共福利与私有产权调节，并促进国有土地的利用时才能实施。根据韩国《土地征用法》，涉及的征地范围主要包括国防军事需要用地、根据法律要求建设的铁路、公路、港湾、供水、供电、煤气灯建设事业，国家和地方政府需要修建的政府机关、工厂、公园、市场等建设事业等。征用补偿需建设者和土地所有权人或相关人协议达成，补偿范围包括地价补偿、残余地补偿、迁移费用补偿和其他损失补偿等。韩国由于城市化和工业化的急速发展，带来了城市地价的迅速上涨，引发了大量社会问题，国民收入和财富分配不公平状况逐步恶化，基于此，韩国有所谓的“土地公概念”，即国家通过各种土地政策在增进公益方面限制土地私有权。韩国于1989年制定的《土地超额利得税法》和《开发利益回收法》即以土地公概念为指导。土地超额利得税主要针对土地所有者由于地价上升而获得的土地超额利得课征，课税对象限于闲置土地和法人的非经营性用地。另外根据《开发利益回收法》韩国于1990年开始实行开发负担金制度，该制度规定，开发事业者经国家或地方政府主管机关批准，取得开发事业许可，进行住宅区或工业区开发，所开发的低价因开发而较其他地区涨幅高时，由此增加的开发所的利益的相当部分需缴纳国库，这有土地溢价归公的意味。

(三)俄罗斯的土地产权制度

俄罗斯土地产权制度主要体现在2001年公布的《俄罗斯联邦国有土地分权法》和《俄罗斯联邦土地法典》中。俄罗斯法律规定俄罗斯联邦的土地划分为联邦所有、俄罗斯联邦主体所有和市政当局所有。各所有者均拥有一定的农地、建设用地，土地的用途与土地的所有权没有什么关系。《俄罗斯联邦土地法典》规定为了完成国际义务、市政建设或其他工程项目，且除了收回土地(实际上是征用)外没有可能安排这些项目的其他方案，可实行征地。征地补偿方面，只有在根据法院的判决和预先等值地赔偿了地价的条件下才能为国家或市政建设需要强制收回土地；同时，补偿不仅包括现值还包括未来的收益。

(四)香港的土地批租制度

香港实行土地批租制度，这种制度严格限制土地所有权的转让，政府出让的只是一定期限的土地使用权，即政府通过契约将一定期限的土地使用权批租给土地使用者。1997年香港回归后，《香港特别行政区基本法规定》香港境内的土地属于国家所有，由特区政府负责管理、使用、开发、出租给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。香港的土地使用权出让有公开拍卖、招标、协议和临时租约四种，根据竞争性的大小和规模的大小采取不同的出让方式，土地使用权的期限一般不超过50年。

三、中外土地产权政策比较分析

上文分析了美国、韩国、俄罗斯和香港的土地产权政策，从所选取的国家和地区来看，具有一定的代表性。从土地所有权看，美国、韩国的土地所有权为私有，俄罗斯的土地所有权为三个主体所有，香港的土地为公有。从土地使用权的获得看，美国、韩国和俄罗斯可通过征用实现，香港则只能通过“批租实现”。从征地补偿看，美国、俄罗斯要求全额补偿，不仅补偿地价，还要补偿未来收益。韩国则也提到全额补偿，但是通过土地税收对土地的溢价在一定程度上收归国有。香港则不存在土地征用的问题，因为一切土地是属于国家的。从土地出让年限看，香港土地使用权出让存在一定的年限，而且他国家则因土地是私有的，土地出让是全部的产权出让，因而不存在土地使用年限的问题。

(一)中国与美国、韩国、俄罗斯的比较

在中国，因土地的用途不同而划分为城市建设用地和农业用地，其中不同用途的土地的所有权主体又不同。城市建设用地只能是国有土地，而农业用地只能是集体土地，城市建设用地的增加必然涉及征地，征地过程中必然涉及相关补偿以及补偿的分配问题。土地供给和土地需求市场因而也是分开的，分开的主要力量是政府。美国、韩国主要实行土地私有制，土地产权是没有分散的，因而土地征用过程中面临的是统一的土地供求市场，特别是

美国，只要满足三个条件，都可以征地，征地的主体不一定是政府，因为征地补偿必须按照市场价格实现，是完全市场化的行为，即使政府参与其中也只能按照市场化的行为方式来进行。俄罗斯的土地所有权归不同的主体所有，但土地征用的补偿仍然要求实行全额补偿。中国则根据征用后土地的用途，对被征用者(农民和集体)的补偿有差别，补偿的依据是土地上的农业产值，即使考虑未来的状况，也主要考虑的是农业的未来产值。

从征地的需求看，中国的征地的需求主要来自城市和工矿建设，这些用地主要为经营性用地；另外还有一些公益性用地的征用。而国外则因土地私有，凡可通过市场交易实现(即经营性用地)的不用政府参与其中，所以国外的土地征用主要集中在公共基础设施建设和公益用地上。

(二)大陆土地使用权出让制度与香港的土地批租制度

大陆的土地使用权出让制度与香港的土地批租制度有极大的相似性。香港和大陆都只是出让土地的使用权，土地的所有权不出让，土地出让都收取一定的费用。土地的出让方式都包括拍卖、招标、协议出让等几种方式。

大陆的土地使用权出让制度与香港的土地批租制度区别在于：其一，香港的所有土地都归国家所有，所以不存在土地征用的问题，继而不存在征用补偿的问题，因而也不存在处理土地征用过程中城乡关系的问题。其二，按照《香港特区基本法》，香港的土地批租制度的使用权年限一般不超过50年，不同的使用方式其使用年限不同。而大陆的土地使用权年限一般有50年和70年两种。其三，土地出让费用方面，大陆主要是一次性地收取土地出让金，使用者获得一定年限的土地使用权，而香港则除了获得地价(土地出让金)外，每年还要收取一定的表示所有权的租金。

(三)对我国土地产权制度改革的借鉴意义

美国、韩国和俄罗斯都是实行土地私有制，存在统一的土地市场，因而不存在土地补偿利益分配和政府参与利益分配的问题；香港的土地所有权全部归政府所有因而不存在土地征用的问题。这些国家和地区一方面较为发达，另一方面也基本上很难通过土地产权政策来推动城乡统筹发展，或者因为存在统一的土地市场，土地所有者(另外还有使用者)可以完全获得土地转让收益，不需要专门制定土地方面的促进城乡一体化的政策。但是这些国家和地区对我国的土地产权政策也有一定的借鉴意义。

其一，城乡统一的土地市场具有重要意义。城乡统一的土地市场可以实现土地产权相关方的利益获得，这对解决我国的征地问题(农地非农化的矛盾)有很大的借鉴意义，在公有制的基础上不是不能实现城乡一体化的土地市场，而是统一的土地市场需要重新分配土地上的收益，这将是改革的难点。

其二，土地产权改革方面，集体土地与国有土地之间的产权关系如何理顺，利益如何在所有者、使用者和征用者之间分配的问题需要理顺，在理顺的基础上如何实现土地产权的转移与农村经济的发展相结合是另一个重要的问题。

参考文献：

程雪阳：公法视角下的中国农村土地产权制度变迁：1920-2010年。《甘肃行政学院学报》2010年第1期。

安徽省财政厅课题组：国外土地调控政策研究，《经济研究参考》2006年第94期。

高禄：香港土地租赁制度，《国土经济》1998年第2期。

张宏斌、贾生华：香港政府的土地供应机制及其启示，《中国房地产》2000年第4期。

土地征收补偿分配政策范文第5篇

事实上，我国征地制度包含的不仅是民法意义上所有权的变动，整体效益、实质公平等公共政策的考量也都蕴涵其中。这是因为：一方面现阶段我国集体土地受到国家严格的用途管制，政府对建设用地实行垄断供应;同时，集体土地所有权不完整、不真实。因此，规定只有基于严格的“公共利益”目的才可征收农民集体土地脱离现实基础，也不具有理论上的合理性。另一方面，现阶段我国的集体土地不可能实现真正意义上的自由流转，因此，被征地农民也不可能完全依西方的征地理论按市场价获得补偿。这一问题的解决涉及整个社会的宏观利益格局包括城市与乡村、近郊与远郊及产业政策方面的调整与平衡。其解决既需要依托政府，又需要以社会调节机制制约政府;既需要政府整体性向农民让利，又需要农民和其他社会成员转变观念，抑制极端个体利益膨胀倾向，服从政府的合理安排。

不界分“公共利益”与“非公共利益”具正当性和合理性

不界分“公共利益”与“非公共利益”的征地制度有其深刻的社会、政治、经济根源，从实质公平、分配正义的角度看，有其历史与现实的正当性、合理性。

西方国家的私人土地权利制度有深厚的历史基础。在这些国度里，土地利益的初始分配早已完成，公与私、私与私甚至公与公之间的利益界限非常清楚。在这一前提下，国家征收私人土地制度具有利益“二次调整”的性质，因此必然受限于公共目的性和给予私人市场化补偿。而我国目前在土地所有权领域并没有私有化制度，土地利益的初始分配尚未完成，公与私、私与私、公与公之间的利益界限并不十分清楚。在这一前提下，国家征收集体土地制度具有利益“一次调整”即初始分配的性质。

然而，在我国，并不能基于某个主体(不限于农民集体) 对土地实际占有，即认定其对土地有控制力，进而享有该宗土地上的全部或大部分利益。而且，这种“产权不清”并未随着一些在法律上具有形式意义的权证的颁发而彻底改变，人们对权证所记载的权利内容仍存在不一致的认识。

由于国家土地所有权相对于农民集体土地所有权的“上级所有权”性质，致使后者不是一项真正意义上的所有权，而是农民集体相对于国家的“大使用权”。因土地流转的受限性，在土地未被征收时农民集体对土地也不享有完全的“市场化利益”，而是一种在用途管制下的用益权。如果说制度的合理性在于对正当利益延续性的承认，那么某一特定的农民集体作为独立的利益诉求主体，其在土地被征收之前不曾享有的利益，怎么能奢求在土地被征时过分溢价获取呢？君不见，在征地的实践中，有些农村集体经济组织漫天要价，致使其成员集体性暴富，衍生了新一代城市贵族。

如果将“非公共利益”的征地改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，不利于实质公平――分配正义的实现:第一，使一部分生活在城市近郊区的农民不正当地占有国家及社会巨额投入改造区域环境形成的土地溢价，导致国家及社会的巨额资金无法形成有效循环，区域性房地产价格飙升。第二，导致不同区域或地块的被征地农民实际利益差距急剧拉大，特别是导致因公益目的而被国家强制征地的农民集体，与因经营性开发而被征地的农民集体得到的补偿形成天壤之别:一部分农民赤贫，一部分农民暴富，显然违背分配的正义。当我们听到人们经常性地抱怨因公益目的而被国家强制征地的农民集体得到的补偿，远远低于土地的所谓“市场价格”，无以为失地农民建立起有效的生存保障机制，而国家财政也确实无力向失地农民给付更高的补偿金额时，我们为什么不设问一下:这笔社会财富被谁不正当地占有了呢？ 答案虽不是唯一的，但那些因经营性开发而被征地的农民集体已取得的利益却应受到质疑。

政府―社会联动新模式构想

需要什么样的政府，同时怎样来限制政府：将政府与被征地农民集体作为最基本的关系范畴， 阻却用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系笔者基于整体效率、实质公平、分配正义的考量，反对将政府征地的目的严格限定为“公共利益”，主张政府管得相对多一点，因为政府在实现分配正义方面具有不可替代的作用。因为农民集体对土地并不拥有完整的被塑造好的民法上的财产所有权――私权，因而其不能对抗政府的强制征收。笔者认为，政府实施征地不必界分公益目的与非公益目的，所有的开发建设活动需要使用集体土地的都必须先依法征为国有并一并纳入土地有形市场，再由国家出让或划拨给用地者，杜绝用地者与农民集体经济组织直接协商，最后由国家统一对农民进行补偿。

仔细分析我们会发现：不界分“公共利益”与“非公共利益”的征地制度，并非不具有合理性、正当性，而是不具有系统性与自恰性，特别是政府在其中定位不准、作用不明。具体表现为: (1) 一方面征地依托于政府公权力的行使，具有强制性，国家和地方制定统一的补偿安置标准，本应严格按法定程序，依据法定标准对失地农民进行补偿安置;另一方面，为避免社会矛盾激化，又允许征地单位与农民就补偿安置费用另行协商并签订协议，致使农民对土地利益的期望值不断高涨，法定标准被搁置，征地费用不断攀升，若协商不果强制征收阻力强大，即便是符合狭义“公共利益”的国家重点工程，在征地中若不支付高于法定标准的补偿安置费也往往难以顺利实施。(2) 一方面征地强调政府在其中的主导与决定作用，赋予政府相当大的权力;另一方面，为淡化甚至规避政府因此可能承担的义务与责任，又规定由用地单位负责向被征地农民给付补偿安置费用。本来，上述规定仅适用于先征收再由政府划拨给特定用地单位使用的情形，但在一些因实施商业性开发而由政府先征地再出让的经济活动中，有些地方政府与受让方也违规操作，政府仅收取净土地使用权出让金，而由受让方直接负责对被征地农民集体实施补偿安置。因此，在我国这种由政府居间，由被征地农民集体与用地者就征地事宜直接发生法律关系的现象极为普遍。而一旦被征地农民与用地者就征地事宜发生纠纷，政府为避免在纠纷中直接承担责任，便将用地者推上前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。这是一个极其具有“中国特色”的制度设计。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。政府“淡入”幕后实质上就是以不作为的方式规避其公共服务的职责。事实上， 无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者，应当在法律上承担不可推卸的义务和责任。

基于前述对政府在征地中功能、作用的认识，笔者认为我国征地法律制度调整的基本社会关系应重新构建:将政府与被征地农民集体作为最基本的关系范畴，政府为法律上的征收者，由政府依法定程序实施征收行为，依法定标准直接对被征地农民集体实施补偿安置。因此，应阻却用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系，以杜绝各种名为征地补偿安置而实为公开的或隐蔽的集体土地所有权或使用权的交易。

这是一个强化政府功能、突出政府作用的制度模型。然而，我们又不得不承认，决策者个人利益的约束和集团利益的冲突不可避免，政府行为受此影响，寻租、腐败、权力滥用与政府行为共生。地方政府存在征地―储地―出让的巨大利益动机，这激励了地方政府实施为卖而买的征地行为。因此，应以严格的法律程序和社会调节机制来实现对政府的限制。

社会调节机制是一套改变政府决策模式的机制，即将政府对公共事务的决策从封闭的政府内部决策转向开放的政府外部决策――建立在政务公开基础上的社会公众参与公共决策的机制。例如，当需要确定征地计划或是否对某宗集体土地进行征收时，召开由更广泛的利益相关者(不仅限于用地者与被征地农民集体) 及社会公众代表参加的听证会，并采用更多样化的方式听取民声。它区别于以市场来制约政府的个别的、微观的利益调节，也不同于建立在分权基础上的国家内部制约。它的形态虽然在我国还略显稚嫩，但有理由相信:当我们把征地视为一项公共决策时，它一定是一项祛除现行征地制度的痼疾、阻却不必要的征地发生、使政府行为更趋向理性、更趋向于社会公共利益实现的有效机制。

我们需要政府，同时我们又需要以社会调节机制来限制政府。这就是我国征地中的政府、社会联动模式的一种表现形式。

农民应该得到什么：以政府为主导建立失地农民的社会保障并兼顾农民的发展，且由政府整体让利于农民集体的

征地补偿安置笔者将整体效益、分配正义等价值内置于我国征地制度，主张政府管得相对多一点，这样作为利益个体的农民集体处分土地的自由权及与之相关的收益权必定受到抑制。但这绝不意味着实施征地时，任何人可以无视甚至践踏被征地农民的根本利益，相反应该从整体上提高被征地农民获得补偿安置的标准，对失地农民作整体性的利益倾斜。这样的思路与明确界分“公共利益”与“非公共利益”的思路不同。后者因国家财力有限会导致“公共利益”的征收仍维持较低的法定补偿安置水准。相反，将“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，并开放农村集体土地流转市场后，会使这部分农民的利益膨胀，使一部分农民受益，一部分农民受损，造成农民之间苦乐不均。

笔者从注重被征地农民所获利益整体公平、整体上提高其待遇的思路出发，对征地补偿制度提出以下构想：

第一，补偿安置标准的确定思路。仍按原用途进行补偿（但存在区域与用途上的差别） ，而不应按市场价格予以补偿，这是对农民被征地前合法既得利益的承认与延续。其理由以上已经论及，我国集体土地所有权实为用途管制下的土地用益权，我国没有集体土地所有权流转市场，因此没有合法的市场价格作为参照系；集体土地所有权的不完整性，使其缺乏获取完整市场对价补偿的基础。就集体所有土地中的农用地补偿标准而言，有人建议应当按农地转用后的土地用途予以补偿，或者按国家征地以后再出让价作为补偿的标准。这种观点把社会性投资所形成的土地增值完全分配在被征地的农民集体名下，意味着对农民进行超额补偿，显然是不公正的。

第二，补偿安置标准的确定目标。补偿安置标准的确定目标是失地农民的生存保障并适当考虑其今后的发展，而不是单纯填补失地农民土地财产所受的损害。笔者认为，以下重要的一点被许多人忽略了：在我国，无论是集体土地所有权还是农民土地承包经营权及宅基地使用权，都不是真正或单纯意义上的民事财产权，都具有生存权的属性，是国家和社会提供给农民集体或个体的一种生存保障。当发生征地时，这种保障的平衡被打破了，必须建立一种新的保障以实现平衡。集体土地所有权不是一项真正意义上的财产权，因此，就不存在对财产所受损害之填补。另外，由于部分农民具有一定的短视和不理性，因此为失地农民提供生存保障并适当安排好其今后的发展，往往比单纯填补其土地财产所受的损害更为重要。

第三，如何从整体上提高补偿安置标准。所谓“国家不与民争利”，在征地中应理解为政府不能仅仅考虑财政收入的增加或财政支出的减少，不能以此为目标整体性地剥夺农民的共同利益，而应关注农民的普遍性利益，应实现城乡、工农利益的平衡协调。为此，只有打破政府征地后划拨与出让两种供地方式的隔离，彻底实现两种供地方式补偿安置标准的统一，并由政府部分地让出经营性土地所获的收益，才能实现此平衡协调。笔者的具体设想是:建立区域性的征地补偿基金，由地方人民政府土地管理部门统筹安排，并从每年收取的土地出让金中提取相当比例划入该基金，以使农民实际得到的补偿安置费用有步骤地实现整体性提高。