民法典关于土地征收的政策范文第1篇

在台湾税法理论中，税法有广义狭义之分。狭义的税法，是指立法院通过的有关稽征各种税捐的法律。如税捐稽征法、所得税法等；广义的税法，除狭义的税法外，还包括基于税法授权而定的行政规章、行政解释、司法判解及国际间租税协定等（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。本文论及的台湾土地税法从广义。台湾所有税目划分三大类（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）：（1）“国税”。包括所得税、遗产及赠与税、关税、货物税、证券交易税、矿区税。（2）“省（市）税”。包括营业税、印花税、使用牌照税、港工捐。（3）“县（市）税”。包括地价税、田赋、土地增值税、房屋税、契税、屠宰税、娱乐税、教育捐。土地税以土地为征税对象，主要包括地价税、田赋及土地增值税等三种税，为“省级”之地方税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。关于土地税收的法律法规有《土地法》（第四编：土地税）、《土地法施行法》（第四编：土地税）、《土地税法》、《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，几乎履盖了土地市场的各个环节，有力配合了台湾土地政策的推行。

依据台湾土地税收的法律法规，在台湾，涉及土地的税赋共计有：地价税、田赋、土地增值税、空地税、荒地税、契税、工程受益费、遗产税、赠与税、财产交易所得税及印花税等（注：（台）陈铭福著《房地产税法实务》，台北，五南图书出版公司1981年5月版，第8页。）。

1、地价税。地价税是台湾最基本的土地税，是按土地价格征收的一种税。在台湾，有些土地规定有地价，有些土地尚未规定地价，而地价税只对已规定地价的土地征收。但规定地价土地并不都征收地价税，如都市土地依都市计划编为农业区及保护区，限作农业用地使用时征收田赋。这在《土地税法》第22条与《平均地权条例》第22条中有详细规定。为征收地价税，台湾各地有专门的地价评议委员会负责评议有关地价事宜，并制定有《地价评议委员会组织规程》。地价税纳税义务人一般是土地所有权人，土地出典时是典权人，政府放领土地的是承领人，以及承垦政府土地的人。若土地所有权属于公有或公同共有者，以管理机关或管理人为纳税义务人。若为分别共有者，地价税以共有人各按其应有部分为纳税义务人。另外，在特殊情形下由土地使用人代缴（注：（台）《土地税法》，第4条。）。地价税运用累进税率及加征空地税的方法来调整土地分配，促进土地利用。它们是：（1）一般累进税率，共七级。未超过累进起点地价时按基本税率千分之十五征税；超过累进起点地价在百分之五百以上者，以每超过百分之五百为一级距，每一级距内各就其超过部分，逐级加征千分之十，以加至最高税率千分之七十为止（注：（台）《土地税法》第16条，（台）《平均地权条例》第19条。）。（2）优惠税率。对自用住宅用地、工业用地、公共设保留地、公有土地采优惠税率（注：（台）《土地税法》第17、18、19、20条。）。（3）加重征收。对超过期限未建筑使用的私用空地加征空地税（注：（台）《土地税法》第21条。）。另外，对地价税、田赋、土地增值税的减免事项台湾制定有专门的《土地税减免规则》。

2、田赋。台湾田赋制度的存在，已有长久的历史，在以后相当时期，仍将继续存在。台湾为使税法完整，人民查阅便利，乃将田赋之征收，订入土地税法，正式定为土地税之一项目（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。田赋系指土地作农业用地使用期间征收的一种赋税。征收田赋之土地一般是非都市土地，且要符合两个条件：一是限作农业用途使用，一是未规定地价。但都市土地（一般规定有地价）也有征收田赋之情形（注：（台）《土地税法》第22条。）。田赋纳税义务人与地价税相同，另在特殊情形下，土地使用人为代缴义务人（注：（台）《土地税法》第4条。）。田赋税率按征收稻谷土地，不产稻谷土地、出租耕地、废耕土地而有不同的征收办法，主要有实物征收和折征代金。废耕私有荒地逾期未复耕的，要按原税额加征一至三倍的荒地税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。

3、土地增值税。已规定地价之土地，于土地所有权移转时，其移转现值减除原规定地价或前次移转时申报之现值，再减除土地所有人为改良土地已支付之工程受益费、土地重划费用等全部费用后，就其余额，亦即土地自然涨价部分，课征土地增值税。政府出售之公有土地、因继承移转之私有土地、及私有土地赠与政府供公共使用者，均免予课征。纳税义务人是：土地有偿移转时，以原所有人为纳税义务人；土地无偿移转时，以取得土地所有权人为纳税义务人；土地设定典权时，以出典人为纳税义务人。土地增值税税率有一般累进税率（共三档：40％、50％、60％）、自用住宅优惠税率、改良利用优惠税率（改良荒地与重划土地）、被征收土地优惠税率、另行购买土地退还原缴土地增值税及土地投机加重税率（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。

4、其它土地税。空地税，顾名思义即是对空地课税，亦即对于空地，除了课征地价税之外，另行课征空地税。所谓空地，系指已完成道路、排水及电力设施，于有自来水地区并完成自来水系统，而仍未依法建筑，或虽建筑使用，而其建筑改良物价值不及所占基地申报地价百分之十，且经直辖市或县（市）政府认定应予增建、改建或重建之私有建筑用地。应征空地税的土地，按该土地应纳地价税基本税率加征二至五倍的空地税。荒地税，顾名思义即是对荒地课税，亦即对于荒地，除了课征地价税（田赋）之外，另行课征荒地税。所谓荒地，指凡编为农业或其它直接生产用地，未依法使用者，为荒地。应征荒地税之土地，按该土地应纳田赋基本税额加征三倍之荒地税。另外，台湾还开征工程受益费、遗产税、赠与税，契税等。

二、台湾土地税立法的特点

基于以上台湾土地税立法的基本内容及根据台湾现行土地税法体系，台湾土地税立法的特点可概括如下：

1、政府统一立法，权威性高。在台湾，土地税收立法同一般国家的发展模式一样，起初都散见于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》、《田赋征收条例》等十余种法规中，法令纷歧繁复，对于征纳均甚不便，而且容易引起流弊。为使税法推行土地政策与行政法规相分离，有利征收，便利纳税，台湾于1977年将十余种法规中有关土地税的规定，整合成为一部完整而统一的《土地税法》。

2、法律条文精巧细致，可操作性强。台湾除有统一的土地税法外，还有《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，涵盖了土地市场的各个环节。法律条款周全细致，但又不失精简，不仅有利于居民纳税，也方便税务机关的征收管理。

3、税收的经济杠杆作用显著。如空地税，对能建筑土地，限期不使用则要征收空地税，即加征2～5倍的地价税基本税额。如此高的税负使土地所有权人要么尽早使用土地，要么转让给有能力利用土地的人，从而杜绝出现“晒地”现象。又如《土地税法》第38条规定：“私有荒地或空地，……经改良、利用或建筑使用而移转所有权者，就其应纳土地增值税额减征百分之二十。”即对改良土地的行为给予鼓励。这些规定加强了税收的经济杠杆作用，使土地在一定程度上得以充分有效的利用。

4、土地税法的社会政策性显著。台湾土地税法在体现其土地政策方面自不待言，台湾土地政策的成功推行其土地税法功不可没。在台湾，由于经济发展人口增加，存量土地寥寥无几，可开发增量土地日渐稀少，导致人地关系日趋紧张。另外，在土地私有制度下土地占用的垄断排它性，势必使土地向富者集中，而贫者将失去更多土地。基于此，为推行“平均地权”“耕者有其田”的土地政策（注：（台）王文甲著《土地政策》，台北三民书局印行，1978年9月修正版，第61～73页。），基于税收的职能因素，台湾非常注重通过税收来调节人地关系的失调现象。如地价税和土地增值税的征收，目的便在于实施平均地权政策（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。

5、土地税法与土地法及相关法律相衔接。台湾的《土地法》第四编为土地税，《土地法施行法》第四编为土地税，土地税法是土地法的有机组成部分。这种统一而相互衔接配套的土地制度体系不仅有利于税务征管，方便居民纳税，而且有利于政府对土地市场的调控管理，有利于推行土地政策。

三、台湾的土地税立法给大陆的启示

在现阶段，我国土地税法的总体状况与土地市场的发展要求显得很不适应，已不能发挥税收应有的功能，国家对土地市场的宏观导向不力，并连带影响房地产市场的进一步发展。建立健全我国土地税立法已势在必行。虽然大陆与台湾实行的是不同性质的土地制度，但并不妨碍我们在完善大陆土地税立法时借鉴台湾的成功经验，更快更好的完善大陆的土地税立法。

总的来说，台湾的土地税立法给我们以下启示：

1、统一土地税收立法，提高立法规格。现行的三部土地税法，即《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》是由国务院颁行的典型的行政管理法规。一方面，立法分散，层次低，权威性不高；另一方面，条文过“粗”，涵盖不足，可操作性差。借鉴我国台湾地区做法，我们应考虑由全国人大制定一部统一的“土地税法”。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，依循地产市场运行过程和市场行为，结合我国的土地国情，科学地设置税种税率。法律条文应“宜细不宜粗”，增强可操作性。

2、要遵循客观经济规律，充分发挥税收的杠杆调节作用。在制定《土地税法》或完善现行《耕地占用税暂行条例》等法律法规时，充分贯彻税收效益原则，强化税收的经济职能。这也是国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要。如要开征空地税，促进拥有土地（使用权）的人尽早开发土地，或将土地（使用权）移转给有能力开发的人，从而在最大程度上使土地资源得以有效利用。

3、在制定《土地税法》的同时要完善具体税种法。现行土地税种法存在诸多不足，如土地增值税，由于设计不当，增值额计算不科学（注：《土地增值税暂行条例》第4、6条。），调节力度有限。又如耕地占用税实行幅度税率，其最高档税率仅为10元每平方米（注：《耕地占用税暂行条例》第5条。），其保护耕地资源的作用已大为削弱。

民法典关于土地征收的政策范文第2篇

关键词 耕地保护；经济合理性；利益相关方；土地出让

中图分类号 F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。由于耕地保护经济政策相对不足，相关方土地增值收益分配结构不合理，过于依赖行政、法律手段保护耕地，虽然能够保持耕地数量的表面稳定，但却难以对耕地保护相关各方形成有效激励，并可能会使土地收益分配不公平问题更加严重，尤其可能会导致保护耕地的农民持续受损，这些都有悖于和谐社会的宗旨。因此，在强化现有耕地保护行政、法律手段的基础上，迫切需要寻求能够合理调节土地增值收益分配结构，在确保耕地稳定的同时，使耕地保护利益相关方尤其是作为耕地保护主体的农民收益公平的新的经济政策。国内学者就土地征收模型、土地税收对土地利用的调节［1］，土地非农化过程中土地增值收益在利益相关方间的分配及其制度创新［2］，作为土地供应者的地方政府的土地供给政策目标［3］，现行农地保护制度由于经济管理手段的缺失而产生的不良影响［4］，中央政府对地方政府行为的规范［5］等进行了系统研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出让阶段，要么局限于农用地内部，割裂了耕地保护―耕地征收―土地出让这一耕地（土地）收益流转体系，因而难以从根本上控制耕地向建设用地的转用。本文建立了耕地保护―耕地征收―土地出让的耕地（土地）收益流转全过程中，相关方耕地保护经济合理性一般均衡理论模型，并以山东省典型案例区为例，进行耕地保护经济合理性实证研究，希望能够对我国的耕地保护实践有所启迪。

1 耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型

基于我国现行的耕地保护经济政策体系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保护―耕地征收―土地出让过程中，相关方耕地保护经济合理性分析理论模型。

征地区片综合地价：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地区片综合地价；X：农户耕地收益；S：耕地总量（人均耕地面积）；ti ：农户耕地收益以外的制定耕地区片综合地价的因素，包括：产值、土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；P：征地区片综合地价；Q：新增建设用地土地有偿使用费；bj：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响新增建设用地使用费的相关因素，包括基准地价水平、社会经济发展水平等；U：耕地占用税；ck：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响耕地占用税的相关因素，如经济发展水平等；V：征地区片综合地价、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等之外的土地出让成本之和，如土地前期开发成本等；r：地方政府期望的土地出让收益。

地方政府土地招拍挂和协议出让收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍挂和协议出让收益；D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；R：地方政府通过土地招拍挂和协议出让所获得的市场收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍挂、协议出让收益、农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）、相关土地开发成本和税费、地方政府期望的土地出让收益和通过土地招拍挂、协议出让所获得的市场收益间存在着确定的相关关系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，则

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：为农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）之外的影响土地出让收益的税费因素；μ为残差。

进一步求取式（5）的反函数，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，为残差。

式（6）两边对S求导，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面积的变化率、农户承包经营耕地收益变化率、土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率及相关税费变化率等因素间存在着确定的相关关系。上述4个相关变量任何一方变化，都会引起其余变量连锁反映。

式（7）也为耕地保护经济合理性分析和政策设计提供了便捷的途径，即保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

2 典型案例区耕地保护经济合理性一般均衡分析

根据式（7），本文以耕地面积的变化率为因变量，建立多元线性回归模型，以分析土地用途和产业结构差异下，典型案例区耕地数量和粮食作物播种面积变化的驱动因素。

模型数据来源于2005年和2009年典型案例区

应调研单位要求，本文隐去了典型案例区相关背景数据。关键指标以百分比表示。

农村经济统计年报和相关部门实地调研数据。模型所需收入比例全部以当年价格核算，增长率指标全部以核算至2009年后的数值计算。由于各年度出让土地位置、土地出让方式、土地用途等存在较大差异，为综合衡量地方政府土地出让收益及方便下文的研究，将2005-2009年各年度、不同出让方式和不同土地用途的土地出让收益统一按用途分别核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出让主要局限在城镇周边地区，要核算全案例区的土地出让收益，必须计算全案例区各村可能的土地出让收益。本文以城镇周边的土地出让收益为基准，采用典型案例区征地区片综合地价调整得出各样本村可能的土地出让收益。不同用途、不同出让方式的土地出让收益分别按当年价格取加权平均值。调整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：调整后的各样本村各类用地土地出让总收益；U：各样本村非种植业收入；W：各样本村农村经济总收入；N：案例区Ⅲ级地区片地价（元/亩）；M：案例区Ⅰ、Ⅱ级地区片地价均值（元/亩）；R：案例区各类用地土地出让总收益（万元）；i=1，2，3，分别代表不同土地用途的不同的土地出让方式。

取2005年和2009年两个截面的数据，运用SPSS17.0统计分析软件，为避免变量多重共线性影响，不同组合变量逐一进入模型，采用向后消去法进行多元线性回归分析。结果见表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例区耕地面积年变化率；X1：种植业总收入年变化率；X2 ：种植业占农村经济收入比年变化率；X3：农户家庭承包耕地规模年变化率；X4：粮食收入占农业收入比年变化率；X5：土地出让价与种植业收入比年变化率。

C粮＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C粮：案例区粮食播种面积年变化率；Y1：种植业总收入年变化率；Y2：劳务收入占农村经济收入比年变化率；Y3：粮食收入占农村经济收入比年变化率；Y4：粮食作物复种指数年变化率；Y5：土地出让价与粮

食收益比年变化率。

注：检验均在5%的显著性水平上有效。

化驱动因素中，土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率是便于政府调控的控制性因素。本文设定典型案例区土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的耕地（粮食）面积变化驱动因素可能的变化情景，分析将土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率控制在何种水平，可以在不显著改变其他驱动因素的情况下，保持耕地数量和粮食播种面积的稳定。

耕地（粮食）面积变化驱动因素年变化率一般不会出现剧烈变化。因此，选取各驱动因素保持不变、提高5%和降低5%共3种情景进行情景分析。变化率在现有基础上每年提高5%，即第一年由原来的11.14%的年变化率提高到11.70%，第二年则由11.70%提高到12.29%，依此类推；年变化率保持不变则意味着第一年和最后一年一直保持11.14%的年变化率不变。分析某一驱动因素的影响时，除土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的其余要素保持不变。本文以2009年为起始年度，模拟2010-2040年的31年里，在各驱动因素变动影响下，案例区通过调控土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率，可能将耕地（粮食播种）面积保持在何种水平。以案例区种植业总收入年变化率降低5%的情景为例。调控前，单位面积土地出让收入与种植业收入比为14.67%，2040年的耕地面积仅有2009年的74.6%；当将单位面积土地出让收入与种植业收入比调控到8.75%时，2040年的耕地面积就可以与2009年的耕地面积持平（见表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，为保持耕地面积的稳定，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%之间；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间。

上述结果具有深刻的政策涵义：①如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率没有超出上述范围，则可以在维持现状的情况下保持耕地面积的稳定；②如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率超出上述范围，则将超出部分补偿给本县（市、区）范围内保护和经营耕地的农户，因为这些农户因耕地征收―出让而承担了更重的耕地保护责任；③地方政府可以将补偿给农户的成本计入土地出让底价，由土地使用者承担。如此一来，则既能保持现有耕地面积不减少，又能使土地增值收益惠及

农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。

3 结 论

本文构建耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型，选取山东省典型案例区进行了耕地保护经济合理性一般均衡实证研究。主要结论如下：

（1）保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

（2）山东省典型案例区的实证研究表明，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间，方能保持现有耕地面积不减少，使土地增值收益惠及农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。上述结果具有深刻的政策涵义，可以为土地参与宏观调控及我国耕地保护政策的制定提供参考。

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Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

Abstract Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land, construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China, and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land. An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection. The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use, a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit. The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows: In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio, the annual change ratio rises by 5% ,and falls by 5%, and in order that the present cultivated land area is not to decrease, that land added value profit benefits farmers, that land sale profit for the governments ( at local, provincial and central levels) is not to be damaged, and that land users bear relative cultivated land protection duties, the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09%-8.75%; the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24%-10.78%. The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.

民法典关于土地征收的政策范文第3篇

论文关键词：集体土地,征收,制度

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形容词

乡村

田园

[关键词]集体土地征收缺陷重构

一、农民集体土地所有权的法律地位及其权益体现形式

土地所有权是指在一定社会生产方式下，由国家确认土地所有权归属的制度。我国土地实行二元制的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区的土地属于国家所有，国家对于城市市区的土地具有所有权。我国《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

以上说明，我国全部的土地属于国家和农民集体所有，国有土地所有权和农民集体土地所有权两者的地位是平等的，它们共同构成了我国土地的社会主义公有制体系。

集体土地是农村集体组织成员长期赖以生存的最重要的物质基础。集体土地所有权是若干独立权利的集合体。其所有权人对土地的权益主要体现在以下几个方面：1.对土地进行实际支配和控制的占有权。2.依法对土地进行利用和取得收益的使用权。3.依据法律和契约取得土地产生的经济利益的收益权。4.依法处置土地的处分权。包括对土地的出租、赠与、抵押等。

二、现行农村集体土地征收制度的主要缺陷

集体土地征收是国家因社会公共利益的需要，依据法定程序和批准权限，依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。我国的集体土地征收制度存在较多的问题，主要体现在：

(一)集体土地所有权主体缺位

《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营,管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营,管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营,管理.已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营,管理。”

以上立法.确认集体土地所有权的主体是“农民集体”，但是“农民集体”的概念是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它的表现形式有村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体3种。农村土地的所有权到底属哪一级、主体是谁、农民的使用权如何保障都没有明确的规定。有人说，“农民集体这样一个集合概念,除非推行全民公决式的管理模式,所有权的行使问题上,它往往只有名义和抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。”

现实中，村民小组组织不规范，没有法定代表人，无法行使法律赋予的土地产权。村、乡(镇)集体组织成了农村集体土地的实际控制者，掌握了土地产权中的发包权、让渡权和处置权。它们可以做出土地流转决策，分享土地流转收益，剥夺农民的相关权益。教育部哲学社会科学重大研究课题—《农村土地问题立法研究》课题组负责人陈小君教授指出：在实践中，往往由村民委员会代位“集体经济组织”行使集体土地所有权。有少数村委会干部借口集体土地所有权或任意摊派，加重农民负担；或任意处分土地，造成耕地流失；或以权谋私，导致土地使用的分配不公。”

（二）“公共利益”制度设置的泛化滥用

改革开放以来，我国城市化进程不断加快。据测算，1981-2004年，中国城市建设用地面积扩张了3.58倍，城市的个数由改革开放初期的190个增至2004年的661个(中国土地政策改革课题组，2006)。城市规模的扩张的同时，集体土地被城市使用成为必然。我国的《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用。土地征收的前提是公共利益需要。但对于什么是“公共利益”，相关法律没在给出明确界定。

现实中，“公共利益”被个人恣意解释与泛化滥用现象比比皆是。孟德斯鸠说过，“凡有权利者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。”政府的征地权本身是一种具有巨大量裁权的行政权力，易于被权力行使者滥用。在各种地方利益、部门利益、甚至私人商业利益驱动下，“公共利益”往往被当成万能的大口袋无限扩张使用。2004年，人民日报发文指出，以“教育”、“体育”、“科技园区、开发区”名义征地的“大学城”、“高尔夫球场”等大型征地项目在各地风起云涌。据16个省、自治区、直辖市国土部门对各类建设项目用地的调查，征地项目中工商业、房地产等经营性项目占到相当大比重。东部一省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%。近年来各种政绩工程、形象工程、商业拆迁项目建设等，在相关人员的操纵下，常常借“公共利益”的名义进行征地，严重浪费了大量宝贵的农地资源，还引发各种社会冲突，影响了社会稳定。

（三）征地补偿立法与公平市场价值精神相背离

我国《土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

补偿分两种情况：

其一、耕地征收。补偿费用包括：①土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍。②安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。③地上附着物和青苗的补偿费，补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

其二、其他土地征收。土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

以上补偿的立法基础是“适当补偿”。它至少存在以下瑕疵：第一、政府是游戏规则的制定者和参与者。这等于说，在市场交易中成交价格由需求方说了算，违背了市场交易的公平原则。第二、在承认农民集体对土地拥有占有、使用、收益和处分权利的基础上，征收是权对其产权的永久剥夺，理应根据市场价值对其进行补偿。既便以静态收益来看，土地补偿费应视作对农民集体永久失去土地所有权的对价，公式应为V=A/Y(其中V为土地补偿费，A为人们每年利用土地取得的收益，Y为每年人们对土地的投入产出比)，按土地年产值倍数计算土地补偿费合理性值得商榷。第三、补偿费基数弹性较大，既非市场价格，也无参照系数，同样的条件，因执行者不同，补偿总额可能是天上人间差异，从中有较大的权力寻租机会，易于滋生腐败行为。再有，安置补助费按土地年产值的数倍补偿未必能保障农民失地后生活水平不至有大的下降。第四、补偿标准不统一，地方政府有较大选择弹性。导致了各省各级人民政府的征收补偿的差距。有违于公平的法治精神。

（四）政府在征地中的角色定位错位

主要体现在两方面：

一是政府的服务职能的弱化。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，其根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。在征地过程中，政府应该定位为中立者、协调者、监督者和仲裁者。在我国的征地实践中，许多时候政府却异化为理性的“经济人”，通常以博弈参与者的身份出现，这时候，政府的服务职能往往被弱化。

二是充当了对被征土地“自然增值”的掠夺者的身份。按理，随着城市化扩张，近郊区集体土地会因交通、基础设施等条件改善而发生价值升值，这种外部环境变迁所带来的正向外部性收益，本应为集体土地所有权人所享有。但事实上，政府采用征地权将土地以低微的代价从农民集体手中征收后，再以市场价出让给实际的用地者，通过低吸高抛行为严重损害了集体给经济组织的利益。据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52％的土地征用收益，县以上政府获得了15％的征用收益，而农民利益集团只获得了32％的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5～10％，其他被村集体拿走。有关统计资料显示，改革开放以来，政府通过所征农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走了20000亿元人民币。正是由于各个方面对土地被征用农民的利益侵占太多，致使土地被征用的农民问题成为令人关注的社会问题

三、集体土地征收制度重构的建议

（一）明析“公共利益”的范围，约束政府自由裁量权

对“公共利益”内涵严格界定，是保护集体土地所有者的财产权利、限制政府的权力、确保土地征用的合法性的必要手段。我们要做的工作是，首先，按国际惯例，可采用概括加列举式的立法方式初步明公共利益的具体范围。比如，梁慧星等人认为，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。再如，有人认为，可以将下列事项界定为公共利益:(l)国家重大经济建设项目且项目具有公益性;(2)国防建设;(3)国家机关及地方机关建设用地;(4)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公用事业或市场建设用地;(5)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公益事业用地。以上提法为我们划出了“公共利益”的大体范围，具有一定参考价值。

（二）允许集体土地直接进入土地一级市场

据统计，某省11个县1992年200个较大的用地项目，属于公共事业项目的用地仅有42项，占21%；属于政府机关的10项，占5%；而以营利为目的的项目用地高达148项，占74%，其中房地产项目用地35项，占18%。以上从一个侧面说明，社会公共事业用地在整个项目用地构成中占较少比例。

在此，我们有必要将社会建设用地划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两种类型。

政府在两类用地中要分别扮演不同角色。对于“公益性建设用地”，政府可以公共事业用地人的身份参与征地。征地费作为一种行政补偿，应以土地交易流通价格作为参照，体现补偿的公正性。市场经济下的政府，公共福祉不应建立在个人痛苦的基础上，限制或剥夺农民的私有财产权利，政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务，即必须给予土地所有权人、使用权人按“公平的市价”，给予“公平的补偿”。

对于“经营性建设用地”，我国法律规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地必须假借政府之手才能转为建设用地。以上制度实质上等于部分地否认了集体土地与国有土地在地位上的平等性。因此，集体土地直接进入建设用地市场是未来土地产权改革的一个方向。事实上，已有地方政府地这方面的所行动。广东省政府于2005年颁布了《广东省集体建设用地流转办法》，该法于当年10月1日在广东省范围内实施。这部地方规章明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。《办法》出台，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。据此，若“经营性建设用地”需要占用集体土地的，用地方可直接与农民集体进行协商，政府可置身度外，只是在法律程序上满足双方达成的协议则可。

（三）尽快出台《征收征用法》

2010年3月6日，人民大学法学院院长王利明在接受《新京报》记者采访时表示，《物权法》之后应该有配套法律法规，有关征收应该有法律规定。用土地管理法的修订来解决集体土地征收的问题并不是个好办法，他认为制订国有土地房屋征收条例后，应另外制订集体土地的房屋征收条例，并建议在未来制订统一的征收法，以统一解决不同性质土地上房屋征收问题，并且把国有土地和集体土地的征收征用所共同适用的法律程序一并规定清楚。

制定统一的征收征用法是国际惯例。比如，德国德国第一个“征收法”是黑森大公国于1821年5月27日公布的。随后,德国各邦陆续制定征收法典。日本在1876年制定的《公用土地征购规则》是其征收征法的雏形，日本现行《土地征收法》是2001年修订。征收征用法的出台，可以促使理论界更细致地澄清征收的基本理论问题，也能够更好地为征地者提供征地的法律武器；同时也能使被征地者在维权时更方便时找到理论依据，而不必先学会到各纷繁复杂的法典上引经据典论证自身权益的合法性。

（四）改革和完善土地征用程序，增强征地透明度

我国目前土地的征收程序大致为：申请用地受理申请并审查有关文件审批用地征地实施颁发土地使用证等环节。相关土地征收程序的规定过于原则，缺乏可操作性。因此，需要制定和完善相关实施细则和地方性实施办法，规范土地征收征用的主体、对象、方式、范围、具体步骤等，完善土地征用程序，要加强土地征收中的透明度。征地程序应包括：

（1）细化“申请、审核、受理”程序。对照国家产业政策，土地利用总体规划和城市规划，严格执行，核实征地面积，然后委托征地机构实施统一征地。

（2）增设征地补偿安置协商程序。具体包括核准权属、清点登记青苗及地上附着物，协商补偿标准和农民安置途径，召开各级各类会议，充分听取集体组织和农民的意见，健全征地补偿听证会制、签订征地补偿协议书等。

（3）改变现行征地公告做法。增加预公告程序，即政府确定建设项目、征地面积和范围后，即征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围，种植期限，同时开展青苗及地上附着物的清点登记，协商补偿安置问题。

（五）加强司法介入

目前，我国集体土地征收方面的争议大多与征收补偿有关。《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，没有司法介入。政府出面征收集体土地，最终能否征收由政府单方决定，这显然不合理。再有，关系到农居民的房屋拆迁问题，目前法律只规定对城市房屋拆迁可予以司法审查，对农村的集体土地房屋的拆迁没有规定，当事人对政府拆迁决定不服的无法提起行政诉讼。

将集体土地征用补偿纳入司法审查的的范围，有利于加强司法权对行政权的合理监督，有利于保护处于弱势的行政相对人的合法权益。当被征地者对补偿标准有异议时，可以与征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。

总之，集体土地征收的核心理念应体现征收必须出于公共利益和注重农民集体土地财产权的保护，而做好这两点对我们是任重道远。

参考文献

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民法典关于土地征收的政策范文第4篇

关键词：国家征收权 公共利益 公正补偿

土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。

一、国家征收权的内涵

（一）国家征收权的含义

国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。

（二）国家征收权的特征

国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：

1.征收权的权力来源是国家

“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。” 是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。

2.征收权的实施目的是公共利益

征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。

3.征收权的行使前提是公正补偿

征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。

二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题

（一）土地征收制度的立法现状

美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。

（二）现行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性

公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。

2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张

我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。

3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄

《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。

我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。

（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵

公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。

（二）明确土地补偿事宜的立法规定

土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。

（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法

国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。

第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。

参考文献：

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[4]帅海香.我国农村土地征收补偿法律制度的问题与对策[J].法学杂志，2011（10）

民法典关于土地征收的政策范文第5篇

【关键词】拆迁问题；集体土地；房屋征收评估方法

1.政策背景和相关政策体系

从2001年6月13日国务院公布《城市房屋拆迁管理条例》到2011年1月21日颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已度过了将近十年时间。这十年可谓是中国城市发展的黄金十年。一方面全国的城市化飞速发展，城市化率从2001年的37.66%到2011年已超过了50%，中国的城市不断地向郊区的村庄农田扩张；另一方面，城市新区的大规模开发和快速发展也促使着老城区加快改造的步伐，旧城改造工程几乎始终贯穿着大中型城市这十年的发展历程当中，成为城市发展更新的一条主线。

中国城市化快速发展的同时，也伴随着产生了许多的社会问题。其中被广泛关注的拆迁问题成为这两年激化社会矛盾、影响社会主义和谐社会建设的一大顽疾。不得不承认，政府在城市化所带来的巨大利益的诱惑下，对拆迁工作缺乏科学合理的管理。也正因为如此，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》，对地方政府的拆迁工作做出更与时俱进的规定和指导，就显得十分的迫切和必要。此外，我们也应该看到，城市化进程未来发展的重点将是在城市周边的农村区域，而在这方面，国家的政策法规制定还很不健全，多以地方性政策法规为主。因此，集体土地上的房屋征收补偿以及评估办法的规定，将是下一步国家针对城市开发建设工作要重点研究和探讨的核心领域。以下是房屋征收补偿政策体系的梳理。如图1.1所示。

图1.1 屋征收补偿政策体系

2.房屋征收评估的特殊性

通常情况下，房地产评估的目的是为交易双方在房屋买卖、租赁、抵押以及典当等市场交易过程中，提供专业的房屋市场价值评估结果。而房屋征收评估特殊在交易双方的之一是政府部门。政府为了基础设施建设、旧城改造等公共利益的实现，需要对国有土地上房屋进行征收。因此，在政府的主导下，在公共利益远大于个人私利的原则下，房屋征收评估从为一般的纯粹市场行为提供服务蜕变成为参杂着政府强制意味和部分福利色彩的半市场或伪市场行为提供服务。

之所以这样，是因为房屋征收评估是为进行房屋征收补偿所提供的一种技术依据，归根结底还是为了“和谐拆迁”。一些地区的县市或者乡镇，当地政府比较强势，房屋征收评估标准就相对市场价值低一些；而一、二线的大中型城市，由于近两年国有土地上的房屋征收通常都涉及旧城改造，情况复杂，按照市场价值评估的结果根本满足不了被征收房屋所有权人的补偿要求。政府为推进工作，只能调高评估标准或者通过增加其他补偿条款已使得拆迁工作能够顺利开展。

3.集体建设用地上房屋征收评估的简单探讨

从借鉴新出台的《国有用地上房屋征收评估办法》的角度，来探讨集体建设用地上的房屋征收评估，首先应对两种权属用地的房屋进行比较。按照《中国人民共和国房地产管理法》，国有土地上房屋所有权人拥有70年的房屋所有权。只要是出让用地上的房屋都允许进行交易，划拨用地上的满足一定条件也可以进行交易。因此，可以认为国有土地上房屋所有权人拥有对房屋所有权，包括占用权、使用权、收益权和处置权；而集体土地上房屋（通常为村民宅基地上的民宅）虽然也是所有权，但是却是不完整的所有权，原因是村民不享有对宅基地上房屋的处置权，即转让买卖的权利。

始终争议不断的“小产权房”就是指未进行征地手续建在集体土地上的房地产。“小产权”很形象的说明了这部分房产在权利属性方面的尴尬处境。

集体土地上房屋不能转让买卖这一特点，将对房屋征收评估工作产生两方面的重要影响：（1）目前房地产评估方法中使用最为广泛的市场法无法运用到集体土地上房屋征收评估当中，因为所有的类似的集体土地上房屋都不能买卖。没有一个集体土地房屋交易的市场，何来类似房地产的市场价格呢？（2）既然没有集体土地上的房屋成交价格，我们是否可以借鉴条件类似的国有土地上的房屋成交价呢？两类房屋的区别正如前面分析，由于国有土地上房屋可以转让买卖，而集体土地上的却不能。从资产的流动性和可变现能力上考虑，两类房屋作为资产的价格将相差很多。

笔者在对哈尔滨哈西地区道里片区“小产权房”的调研中，也印证的以上结论。哈西道里片区现属于典型的城乡结合部地区。片区内有三个村屯，分别是金山村、城乡村和城西村。其中金山村和城西村的村集体都各自集资修建了6-7层的多层楼房。楼房于2004年修建，建筑程度较新。

从笔者对当地一位售楼中介的访谈和租房电话的询问了解，金山村的小产权房——金山花园（毛坯）平均售价在2900元/平米左右，普通两居室的房租为1200元/月，如图3.1（a）所示；城西村的小产权房——鸿翔家园平均售价为2800元/平米，普通两居室的房租为1200元/月如图3.1（b）所示。而仅一路之隔的群力新区的房地产楼盘（毛坯）的平均售价在7000元/平米。

根据以上调研数据分析：首先，从市场法角度分析，两个村的小产权房要比周边的房地产楼盘低出一半还多，即使考虑到周边设施和环境因素的修正，这样的价格差距也是悬殊的。其次，两个村小产权房的租售比低。两居按80平米计，租售比约为1：200，国际惯例在1：200到1：300之间，周边的群力新区楼盘的租售比1：350左右。从房地产评估的收益法角度看，两个村小产权房相对于国有土地上房屋的价值要低很多。

因此，可以得出结论，从理论上和实际情况上看，集体土地上的房屋都不能够参照类似条件的国有土地上房屋市场价，同时又不具备集体土地上房屋的交易市场。所以，市场法无法运用到集体土地房屋征收评估上。如果一定要用，也就只有参照违法的、拿不上桌面的小产权房的市场价了。

4.集体土地房屋征收评估的实际情况

目前，集体土地房屋征收评估还未有国家性的政策法规出台，各地方政府也很少有针对集体土地房屋征收的评估工作专门出台实施细则的。但是，在各地区的集体土地房屋拆迁管理办法中可以看出目前的评估方法多采用成本法。下面以北京市为例具体分析。

北京市政府在2003年出台了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，《办法》对集体土地房屋拆迁管理作出了详细规定。其中，《办法》的第十四条中明确规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由北京市国土房管局制定并公布”。《办法》中按照重置成新价和宅基地区位补偿价进行补偿的方式，可以看做是采用的成本法。

房屋拆迁中所称重置成新价，是指用估价时点的建筑材料和建筑技术，按估价时点的价格水平，重新建造与估价对象具有同等功能效用并且在相同成新状态下的建筑物的正常价格。为此北京市专门出台了《北京市房屋重置成新价评估技术标准》，《标准》中对平房、中式楼房重置成新价评估有非常详细的规定，包括估价路线、部件及分值等详细的估算标准和各类计分表格。重置成新价对房屋本身的价值按照建设成本的方式进行了评估。

房屋区位补偿价是指被拆迁范围内房屋每平方米平均土地使用权价值。宅基地区位补偿价的确定，按照市国土房管局《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第六项第二十五条的规定，宅基地区位补偿计算公式：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积÷户均宅基地面积。

5.结论

通过对房屋征收政策的梳理，可以看出虽然国家对国有土地上房屋征收评估相继出台了一系列政策，但在集体土地上房屋征收评估政策方面的还是空白。为此，在研究借鉴国有土地上的房屋征收评估政策的基础上，结合两类权属土地上房屋的区别，得出结论：市场比较法不适用于集体土地上的房屋征收评估，未来出台的集体土地上房屋征收评估政策很可能继续延用当前各地方政府在集体土地房屋拆迁补偿中使用的成本法。

参考文献

[1]《城市房屋拆迁管理条例》

[2]《城市房屋拆迁估价指导意见》

[3]《国有土地上房屋征收与补偿条例》

[4]《中华人民共和国土地管理法》

[5]《中国人民共和国房地产管理法》

[6]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》

[7]《北京市房屋重置成新价评估技术标准》

[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》