劳动保障内容范文第1篇

    一、我国关于两类立法相互关系的各种观点及其评析

    概括我国目前关于劳动法与社会保障法相互关系的各种看法,大致可以归为三种观点:一是认为劳动法包括保障的内容;二是认为劳动法与社会保障法相互交叉;三是认为劳动法从属于社会保障法。

    在我国,“社会保障法”是伴随着市场经济发展而提出的一个范畴。在一个相当长的时期内,我国并无严格意义上的社会保障法。“劳动法”在我国则可以说是渊源流长。我国在劳动法调整对象上存在着某些不恰当的扩大,正是这种扩大涵盖了保障内容,这种扩大可以概括为内在式的和外在式的。所谓“内在式的”扩大,也可以称之为“劳动关系广义说”,是扩大了对劳动关系的认识,将一些保障内容加入劳动关系的范围,并形成第一种观点。这种观点在我国20世纪80年代的劳动法中较为流行。所谓“外在式的”扩大,可以说是“劳动法调整对象广义说”,是将劳动关系以外的一些社会保障关系纳入劳动法的调整对象,并形成了第二种观点。这种观点在我国20世纪90年代的劳动法中较为流行。当前,随着“社会保障法”这一概念被我国逐步接受,又出现了扩大:“社会保障法”的调整对象的倾向,我们可称之为“社会保障法调整对象的广义说”,并形成上述第三种观点。笔者认为这三种观点均存在一定的局限性。

    第一种观点:劳动关系包含了保障福利内容

    “劳动关系”有时也称之为“劳资关系”“劳雇关系”“劳使关系”等等。台湾的一些学者认为,“劳动关系”是以劳动为中心所展开,着重劳动力、劳动者为本位的思考;“劳资关系”含有对立意味,因为劳方资方的界限分明,其所展开的关系自然包含一致性与冲突性在内;“劳雇关系”以雇佣的法律关系为基础,重点在权利义务之结构;“劳使关系”则已将的所有的价值意味予以排除,只剩下技术性涵义。(注:黄越钦:《劳动法论》,(台湾)国立政治大学劳工研究所发行,1993年修订版,第9页。)我国大陆的学者一般只使用“劳动关系”的概念。劳动关系的概念的模糊性给我国劳动法学者以填塞的空间。20世纪80年代,我国一种较为流行的看法是对劳动关系作扩大的理解,构成“劳动关系广义说”。正是这种不恰当的扩大,使保障福利内容完全纳入劳动关系,也使社会保障法的范畴完全没有存在的必要。

    “我们这里所说的劳动关系是指劳动者与生产资料相结合,在实现过程时和劳动力使用者即企业、事业、机关、团体等单位行政之间所发生的关系。由于生产社会化,劳动关系的概念也就扩大了,它不仅包括直接生产过程中发生的劳动关系,而且也包括监督、协调、管理等方面所发生的劳动关系。”(注:详见穆镇汉、候文学:《劳动法是一个独立的法律部门》,载中国劳动法学研究会编:《劳动法论文集》,法律出版社1985年版,第24页。)在这里,劳动关系内容中加入了在监督、协调、管理方面的社会关系。在解释这种关系时,指出劳动关系除了包括工时、休假、劳动报酬、职工培训、劳动保护、劳动纪律等内容外,还包括:“劳动者在劳动过程中,由于主客观原因,暂时或永久丧失劳动能力时,必须给以物质帮助,在法律形式上表现为劳动保险制度。”

    很多劳动法的教科书将“劳动法律关系具有长期性”作为一大特点来概括:“其他法律部门的法律关系,一般都是有一定期限的。例如民事法律关系就有一定的期限,不会无限期存在。而劳动法的某些法律关系,特别是作为其核心的劳动法律关系,一般是在劳动者参加劳动后,在劳动者的终生期间内存在的(例如从工人参加劳动时起,他与企业间就发生劳动关系,退休后仍与企业有一定的法律关系,直到死亡为止。)。”(注:谢怀械、陈明陕:《劳动法简论》,中国财政经济出版社1985年版,第7页。)这一理论在我们日常的称谓中也有体现,如“退休职工”、“退休工资”、“企业行政”等等。

    值得注意的是以上“劳动关系广义说”的观点在十年后仍为人所重复,在由正、副两位劳动部部长主编的着作中称:“所谓劳动关系,是指人们为了实现生产劳动而对劳动力占有、支配、使用、交换和管理所形成的一种社会关系。包括直接劳动关系和间接劳动关系。”“劳动关系作为一种生产关系,涉及的是最广泛最普遍的社会关系和经济关系,贯穿于生产、分配、交换、消费等经济工作的全过程,渗透在经济工作各个部门的各个环节上。”(注:李伯勇、张左己主编:《中华人民共和国劳动法讲座》第4页。)

    “劳动关系广义说”是我国在一定的经济条件下出现的一种通说,有着体制上的原因。由于我国传统劳动法学的严重滞后,我国劳动法学的一些观点,虽然流行于20世纪80年代,但实际上反映的却是我国长期形成的体制弊端。在计划经济体制下,国家、单位、个人形成一种纵向序列,每一个劳动者客观上都被囿于“单位”这一狭小的空间。单位人是以强调不平等性为特征的。我国长期以来并没有真正意义上的企业,单位本身不负盈亏,只是国家管理的一个层次,单位与职工的关系就完全成为控制与被控制、管理与被管理、服务与被服务的格局,同时也成为保障与被保障的关系。劳动者正是通过对单位的依附,来依附于国家。这种依附体现在职工保障方面,表现为不存在社会保障,而由“单位办保险”“单位办救助”。单位对职工采取生老病死的“全包”政策,即由单位承担职工养老、工伤、医疗、生育保险的所有费用和事务管理责任。各项保险主要在用人单位内部进行,资金的来源渠道单一,缺乏调剂功能。某些社会救济的内容也由单位承担。

    当着国家权力被理解为可以通过“单位”这一中介环节,随时无限制地侵入和控制社会每一个领域时,国家必然直接面对民众,社会空间几乎不存在,整个社会都被国家化了。劳动者作为单位人,必然带来劳动关系的扩大化。严格说来这时的劳动关系可以说是一种行政劳动关系,即形式上是劳动关系,而内容上却是行政性的。由于不存在社会空间,因此也不存在社会保障法。我国虽然50年代就制定了《中华人民共和国共和国劳动保险条例》,但这一规定顺理成章的成为劳动法的组成部分。

    随着市场经济发展,企业有了相对独立的经济利益,“企业办保险”的状况就难以维持。首先,它使不同类型企业特别是新老企业之间的社会保险费用畸轻畸重,非公有制企业则不承担社会保险费用,严重影响了企业之间的公平竞争。其次,对职工来说,所在的企业可能有兴有衰,甚至有可能倒闭、破产、如果个人的社会保险系企业于一身,风险依然很大。最后,形成了职工对国家和企业的严重依赖心理,它与固定工制度相结合,使企业人员能进不能出,该破产的企业不能破产,严重影响了企业活力和经营机制的转变。因此,在劳动力不断流动的情况下,职工与非职工的身份经常转换,不能只有用人单位内部的保险,没有用人单位外部的保险。随着改革,我国的劳动保险制度,增加了调剂功能,即加强互济性;提高了社会化程度,即加强社会性,从而建立起社会保险制度。这些改革也使“劳动关系广义说”不再成为主流观点,代之而起的是“劳动法调整对象的广义说”,即认为社会保险关系应当受到劳动法与社会保障法的双重调整。

    第二种观点是:劳动法与社会保障法相互交叉

    “劳动法与社会保障法相互交叉”的观点,是伴随着我国社会保障的制度的逐步形成而产生的一种理论观点。形成这种观点的最直接的立法依据是《中华人民共和国劳动法》中将“社会保险和福利”作为其一个章节来进行规定。随着《中华人民共和国劳动法》公布,我国在劳动法学的理论研究上,不再认为保险关系属于劳动关系的组成部分,一般认为社会保险关系虽然不是一种劳动关系,但由于这种关系与劳动关系密切联系而被纳入劳动法的调整范围。这种观点可以说是“劳动法调整对象广义说”。目前,社会保障法与劳动法的交叉观点是我国最为流行的观点。 劳动法是并行的两个法律部门。社会保险法是社会保障法的下属法律之一,它的适用范围中涉及工资劳动者的部分,同时又是劳动法所包含的内容。劳动法对这部分内容作出规定是必要的,劳动法与社会保障法对这部分内容的调整出现重合和交叉,是完全正常的。”(注:史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社2000年版,第37页。)“劳动法调整对象的广义说”主要是从两个法适用范围上的交叉来论证的。他们认为:“社会保险法有适用于城镇和农村两种法律的不同,城镇社会保险法的适用对象中不仅包括工资劳动者,还应包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主等等。我国的劳动法适用于企业和个体经济组织中已建立起劳动关系的劳动者。不用说适用于农村的社会保险法,即使适用于城镇的社会保险法,其实施范围也应远远超过劳动法的适用范围。”(注:史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社2000年版,第36-37页。)

    这种观点的缺陷在于未从两个法的调整机制上来进行研究,因此也就无法回答为什么社会保险法在已经纳入社会保障法体系的同时,还有什么必要再纳入劳动法来重复规范。显然这种观点的立论依据是现行立法,这就有必要对现行立法的形成原因进行一些研究。

    保障体制改革的复杂性,不仅在于它要确立新的保障关系,而且是要在旧的保障关系的基础上形成一种新型关系,实际上是要对原已存在的劳动关系进行再构造。这种再构造所形成的新的利益机制,难免和原来的利益机制相矛盾。新、旧利益机制的冲撞使劳动关系呈现出不规范的特征。这种状况使社会保障制度难以一步到位的普遍推行。为了不使劳动者的保障出现真空,我国采取了先立后废,此消彼长的作法,即先建立一项新社会保险制度,然后才废除相应的单位保险。有时在一项社会保险中还会共容两种制度,如养老保险中的“老人老办法、中人中办法、新人新办法”;医疗保险中住院、大病采取社会保险的办法,而门诊中采取单位保险的办法。这种渐进的状态也反映在我国1994年公布,1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》将“社会保险和福利”作为一个专章来进行规定。可见,将这种居于渐进状态的立法内容作为一种理论依据,本身是不够科学的。

劳动保障内容范文第2篇

《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）已于**年6月29日经全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2008年1月1日起施行。为确保《劳动合同法》在我省的普及和贯彻实施，提高劳动保障部门依法行政的能力水平，经研究决定，在全省劳动保障系统组织开展学习《劳动合同法》的活动，现就有关问题通知如下：

一、要充分认识开展学习《劳动合同法》的重要意义

《劳动合同法》是自《劳动法》颁布实施以来我国劳动保障法制建设中的又一里程碑，它的颁布实施，对于更好地保护劳动者合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。保护劳动者合法权益是《劳动合同法》的根本宗旨，也是贯穿这部法律的一条主线。制定《劳动合同法》是尊重劳动、保护劳动者的重要举措，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是完善劳动保障法律体系的重要举措，对于进一步完善劳动合同制度、特别是对推进我省各类企业劳动合同充分覆盖必将产生巨大的动力。贯彻好《劳动合同法》，学习好是基础，各级劳动保障部门，本厅各处室、单位一定要从维护改革发展稳定大局出发，从全面贯彻落实科学发展观的高度，充分认识学习好《劳动合同法》的必要性和重要性，精心部署，周密安排，抓紧抓好。

二、要多形式、多层次地认真学习领会《劳动合同法》的全部内容

《劳动合同法》的颁布施行，是社会经济生活的一件大事，贯彻落实《劳动合同法》，是劳动保障部门今后的重点工作，要通过在全省组织开展《劳动合同法》学习活动，做到本系统工作人员全面熟悉和掌握《劳动合同法》的所有内容，特别是劳动工资、法制监察、劳动争议仲裁等工作人员都要精通《劳动合同法》，并尽快将法律规定介绍给广大用人单位和劳动者，为明年顺利贯彻实施打下良好的基础。要高度重视，结合本地区、本处室（单位）实际，研究制定学习方案。主要负责人要带头学习，要通过组织集中学习和自学以及举办研讨会、培训班、报告会、法制讲座、理论中心组学法等多种形式，抓好《劳动合同法》学习活动的落实工作。要迅速组织全系统包括街道、乡镇劳动保障所、社区协管员和12333咨询员在内的所有人员认真学习，当前要以《劳动合同法》文本和部里下发的宣传提纲为主要学习内容，深刻领会《劳动合同法》制定的重要意义、基本内容规定、特别是一些新创设的规定以及违反《劳动合同法》所须承担的法律责任等规定，对照《劳动法》、《**省劳动合同条例》、《**省工资支付条例》等法律法规的相关内容，逐条研读，特别要注重对相关新规定内容的学习领会。力争在较短的时间内吃透新内容、把握新规定、领会新精神，为在我省全面贯彻实施《劳动合同法》，进一步维护劳动者的合法权益奠定坚实的基础。

三、要加强组织领导，确保《劳动合同法》学习取得实效

劳动保障内容范文第3篇

为进一步贯彻实施《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》及其它劳动保障法律、法规，全面了解掌握用人单位的用工情况，及时发现和纠正用人单位违法行为，切实维护劳动者合法权益，现将20*年劳动保障年度审查工作有关事项通知如下。

一、年度审查时间、范围和管辖

20*年度劳动保障年度审查时间安排在20*年12月至2009年4月底。年度审查的范围为《劳动合同法》调整的所有用人单位及会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会。年度审查的管辖，严格按照《*省劳动保障监察条例》规定执行，省电力公司、中电投*分公司(省投资集团公司、国电驻*单位)、省盐业公司、省烟草公司、中国银行*省分行、中国建设银行*省分行、中石化*省石油公司系统内所属用人单位，由省劳动保障厅负责劳动保障监督检查，除此以外的中央驻*和省属用人单位以及在省工商行政管理等部门注册登记的各类用人单位劳动保障监察事项，由省厅指定各设区市劳动保障行政部门进行劳动保障监督检查（*市另行通知）。20*年省劳动保障厅《关于认真做好20*年度劳动保障年度审查工作的通知》（*劳社察函[20*]16号）同时废止。

二、年度审查内容

用人单位制定内部劳动保障规章制度情况劳动合同签订情况劳务派遣情况非全日制用工情况社会保险费缴纳情况支付劳动者工资尤其是农民工工资和执行最低工资标准情况；工作时间和节假日加班工资报酬的情况；带薪年休假情况；技术工种持证上岗情况收取押金、保证金情况；女工、未成年工特殊保护及《禁止使用童工规定》执行情况；职业介绍机构遵守有关法律、法规情况；各地可根据本地工作实际，增加年度审查内容。

三、工作要求

1、各级劳动保障行政部门要制订年度审查工作方案，严格履行法律赋予的职责，认真检查用人单位一年来遵守劳动保障法律、法规情况。对检查中发现的违法行为，要下达限期改正指令书，对逾期不进行整改或拒不接受劳动保障年度审查的用人单位，要依照《劳动保障监察条例》等有关劳动保障法律法规实施行政处罚和行政处理，情况严重的通过新闻媒体予以曝光。

2、各设区市劳动保障行政部门要按照省厅指定管辖的要求，加大对用人单位的劳动保障监察执法力度，认真履行法定职责，防止超越职权，杜绝行政不作为。年度审查结束后，将省厅指定管辖单位的年度审查情况，向省厅作专题书面汇报。

3、进一步扩大年度审查覆盖面，积极推行用人单位劳动保障诚信评价制度。各地要严格按照省厅制定的《*省用人单位劳动保障诚信等级评价办法》的要求，评选出年度审查工作中遵守劳动保障法律、法规的用人单位，树立用人单位诚实守信的社会形象，推动我省用人单位依法建立自我规范、自我约束、自我激励、自我发展的劳动保障管理模式。

劳动保障内容范文第4篇

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，以国家法律法规为依据，适应社会主义市场经济的客观要求，进一步提高劳动保障部门工作规范化、制度化、科学化水平，增强工作透明度，提高办事效率，切实转变机关作风，树立“勤政为民、开拓创新、务实高效、清正廉洁”的部门形象，促进劳动保障事业全面发展。

二、基本原则

进一步加强政务公开工作，必须坚持依法行政，从严执政的原则；实事求是，注重实效的原则；改善行政管理，提高行政效能的原则；便于群众了解、参与、有利于监督与行政审批制度改革相结合的原则。

三、公开范围

公开范围应包括：就业和再就业、社会保障、劳动保障监察、劳动争议仲裁等各项劳动和社会保障业务。

四、公开形式及内容

根据劳动保障部门的业务工作情况和服务对象，本着群众易于接受的形式公开政务内容，具体有如下八种形式：

（一）通过召开会议和制定文件形式公开的内容有：各项工作规范和工作制度。

（二）通过建立和完善政务公开栏的形式公开的内容有：

1.职工退休（职）审批。

2.失业保险金申领。

3.工伤认定。

4.职工基本医疗保险定点医疗机构资格审批。

5.职工基本医疗保险定点零售药店资格审批。

6.劳动能力鉴定。

7.职业培训机构审批。

8.职业培训证书核发。

9.职业技能鉴定考试及《职业资格证书》核发。

10.吸纳下岗失业人员企业的认定。

11.《再就业优惠证》的发放。

12.《失业证》的发放。

13.下岗失业人员再就业培训。

14.下岗失业人员再就业社会保险补贴发放。

15.下岗失业人员再就业职业介绍补贴发放。

16.下岗失业人员再就业培训补贴发放。

17.下岗失业人员再就业岗位补贴发放。

18.劳动保障事务。

19.职业指导、职业介绍。

20.劳动保障行政处罚。

21.劳动争议仲裁案件处理。

22.行政复议。

23.劳动合同鉴证。

24.集体合同审核。

25.劳动保障监督检查。

26.劳动保障年检。

27.申请小额担保贷款。

28.养老、失业保险登记、缴费核定、个人账户对帐和待遇支付。

29.机关事业单位养老保险费征收及待遇支付。

30.工伤、医疗保险登记、缴费核定、征缴及待遇支付。

31.社会保险稽核。

32.其它应公开的工作程序和事项。

以上政务公开内容主要包括：政策依据、需提供的材料、工作程序、办理时限、责任科室及责任人等。分别由局机关、社保中心、就业中心、监察支队设立政务公开栏。

（三）通过集中办公、“一站式”服务公开的内容有：政策咨询、失业登记、档案、职业介绍、社保关系接续、申报缴费等。

（四）通过印制政务公开手册和便民卡公开的内容有：劳动和社会保障政策法规、办事程序、服务承诺。

（五）通过政府新闻会公开的内容有：社会保险费征缴及支付情况、就业和再就业情况、劳务输出情况等。

（六）通过新闻媒体公开的内容有：劳动和社会保障法律法规、社会保险费的收支情况，劳动力市场工资指导价位、最低工资标准、监督举报电话。

（七）通过听证会形式公开的内容有：劳动争议案件处理、行政诉讼案件处理、有关政府采购事项。

（八）通过政务信息公众网公开的内容有：政策法规、办事程序、劳务信息、公布新增就业岗位等。

劳动保障内容范文第5篇

关键词:劳动保障监察;一般监察模式;和谐监察模式

中图分类号:D922.592 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0072-05

劳动保障监察在维护劳动者及用人单位合法权益、维护劳动关系及社会的和谐稳定方面发挥着重要作用。但在监察实务中,采取何种监察模式实现这一目的,其过程和结果却可能大不相同。虽然我国现行的劳动保障一般监察模式曾发挥了极其重要的行政和社会功能,但随着经济形势迅猛发展以及和谐社会建设的新要求,却遭遇到无法逾越的现实瓶颈。以江苏为代表的具有区域特色的劳动保障和谐监察模式悄然兴起并逐步演进,大大促进了劳动保障监察功能目标的整体提升,对于全国劳动及社会保障领域的行政监察执法有借鉴意义。

一、劳动保障一般监察模式的形成与现实瓶颈

1.我国劳动保障一般监察模式的形成与发展

我们把现在全国范围运行使用的劳动保障监察模式称为劳动保障一般监察模式(下称一般监察模式),是主要依据于劳动法、劳动保障监察条例以及劳动部“关于实施《劳动保障监察条例》若干规定”等规章中制定的劳动保障监察执法各项程序、制度、规则、规定的有机总和。按照目前学界对我国劳动监察制度建立的主流观点,真正意义上对劳动者权益保护的劳动监察,始于1993年劳动部为建立社会主义市场经济体制的需要而了《劳动监察规定》,1994年《中华人民共和国劳动法》的公布促成了劳动监察制度在我国各地的普遍建立。2004年11月1日,国务院第423号令颁布《劳动保障监察条例》(下称《条例》),对劳动保障监察的适用范围、职责义务、监察事项、案件管辖、方式程序、法律责任等方面均作了明确规定,对劳动保障监察的基本样式也作出了具体规定。同年,劳动和社会保障部第25号令颁布《关于实施的若干规定》(下称“第25号令”),为深入实施劳动保障监察条例,规范劳动保障监察行为提供了规范性依据。至此可以认为,适合全国范围的“一般监察模式”框架初步形成。[1]

一般监察模式经过几年来的运行适用和实践发展,其基本构成可以概括为,“五个基本监察样式、四个基本程序、一个基本目标”。“五个基本监察样式”,一是日常巡视检查,二是“劳动保障书面审查”,三是接受举报投诉,四是专项执法检查,五是联合监察检查。“四个基本程序”,包括一个主程序①登记立案②调查取证③处理④行政处罚事先告知书⑤制作处罚决定书⑥送达,一个“第25号令”第三十二条规定的简易程序和分别以《劳动行政处罚听证程序规定》和《劳动和社会保障行政复议办法》为依托的听证、行政复议二个附程序。一个基本目标即贯彻实施劳动保障法律、法规和规章,规范劳动保障监察工作,维护劳动者的合法权益。[2]

2.现实瓶颈:当前形势下,一般监察模式立法缺陷和实践困惑

《条例》的实施及相关配套立法相继问世,劳动保障监察工作取得了显著成效,已经成为劳动者维权和推进社会保障事业的主要手段之一。但是,相对新时期劳动关系的现状,和构建和谐社会、实现“以人为本”的时代新要求,一般监察执法模式凸显以下不足:

首先,劳动保障监察法律地位不高,与劳动法不配套,导致一般监察模式缺乏必要的法律保障。一是《条例》立法层次低,一般监察模式操作运行缺乏必要的行政强制手段,监察行政处罚决定面临执行难,致使国家法律和监察执法的权威和公信力经常遭到践踏,影响了社会稳定。二是《条例》关于法律责任的规定总体过轻,过低的罚款额度和违法成本,导致用人单位“一查就改,过后再犯”的违法行为屡查不止,不足以震慑存在严重违法行为的用人单位。[3]

其次,地方政府干扰劳动保障监察的问题依然严重,对监察执法变相缴械。一些地区的领导对发展经济同维护职工权益之间的关系缺乏正确的认识,重招商引资,轻执法检查,错误地将劳动保障监察同改善投资环境对立起来,以不同方式对正常开展的劳动保障监察活动进行干预和影响。

再次,《条例》所规定的劳动保障监察程序和一般监察模式过于简单粗糙,各部门对劳动保障监察执法充满了不和谐的声音。用人单位和劳动保障监察部门之间形成猫鼠关系。很多部门对执法监察不理解,劳动部门内部也有困惑矛盾,就业管理部门千方百计鼓励创业就业,劳动保障监察部门也是本着维护劳动者权利的目的开展监察,却毫不留情地对吸纳下岗失业人员的用人单位实施处罚甚至罚垮,新的失业问题卷土重来,致使各界对劳动保障监察的社会效果褒贬不一,不和谐的声音无处不在。

最后,劳动保障监察案件连年激增,用一般监察模式维权维稳难负重任。根据《劳动和社会保障事业发展统计公报》资料数据显示,2006年,在全国范围内调查处理举报投诉案件39.9万件,查处各类劳动保障违法案件40万件。而2008年,在全国范围内调查处理举报投诉案件48.1万件,查处各类劳动保障违法案件48.3万件。连年激增的投诉举报案件迫使劳动保障监察部门疲于应付,运用一般监察模式处理案件维权维稳,现有的监察力量难负重任。

二、劳动保障和谐监察模式的基本框架

劳动保障监察作为国家一种公权力和行政监察手段,应在妥善化解劳动关系领域的各种矛盾、维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护劳动关系的和谐稳定、维护社会稳定(“四维护”)方面发挥重要作用,为劳动关系和谐和整个社会和谐构建提供助力。近年来,以江苏为代表的一些东部省市,在劳动保障监察实践中,以原一般监察模式为基础,糅合了和谐社会“以人为本”重要理念,创新建立起了新的监察工作模式,我们称之为劳动保障和谐监察模式。网络资料以及《江苏省劳动保障监察信息》2007年-2009年各期显示,这套和谐监察工作模式萌芽于镇江市京口区,成熟在江苏省各地区城市,得到山东、内蒙等省份的认同采纳。

所谓劳动保障和谐监察模式(下称“和谐监察模式”),是在一般监察模式的基础上经过演进、创新所形成的适合区域经济社会发展的新型劳动保障监察模式。从属性上看,它是对一般监察模式的改进和改良;从技术规范上说,它对实体法规和程序法规的集合强度超过一般监察模式;从内容上看,它是对一般监察模式的丰富和发展,涵盖的内容包括了地方政府制定的劳动保障监察各种规则和制度及其要素关系;从劳动保障监察执法的目标效果上看,和谐监察模式是对一般监察模式的修正和纠偏。

和谐监察模式的基本框架内容可以概括为:“六个模块程序结构”、“三个协同配合”和以“可维护”为内容的“一个本质性目标”。

1.从单一的劳动保障监察程序性规定逐步扩展形成“六大程序性模块结构”

巡查监察程序模块。主要在一般监察模式规定的基本监察样式的基础上,各地通过下发各种文件,制定行政性措施,督促加强监管服务,超前动作,强化案前预防监控功能。

举报投诉程序模块。(1)实行举报投诉预处理制度。劳动者对于用人单位涉嫌违反劳动保障法律法规的投诉举报和维权,不受管辖的限制可以就近或投诉电话进行。(2)对投诉举报实行低门槛准入制度。(3)改善举报投诉接待服务。

案件立案受理程序模块。(1)推行劳动保障监察部门承诺制度和劳动监察员执法行为规范。(2)严格立案审批制度程序。(3)实行主办监察员制度和错案追究制度。

案件调查处理程序模块。(1)规范《劳动保障监察调查询问书》的适用与下达。(2)推进“自行和解”、“改正不纠”等和谐调处监察机制,鼓励和默许投诉人和用人单位之间达成和解方案;允许用人单位自行调处纠纷,尽最大空间化解、钝化劳资矛盾纠纷。(3)实行《劳动保障监察建议书》制度。对检查、巡查、调查中发现的问题,下达《劳动保障监察建议书》,给予积极的行政指导服务,督促用人单位自行纠正劳动保障管理方面的违法行为和不规范行为,提前化解劳资矛盾,提前预防劳动纠纷。

案件处罚告知前置模块。(1)实行“五个一”工作法。发一份限期整改指令书;再打一次说服催办电话;写一份催办信函;再一次集体研究案情;下一份行政处罚告知书,凸显“人性化”执法特点。(2)实行查处分离制度。落实行政处罚法,对劳动保障监察执法活动中实行查处分离制约,加强了劳动保障监察机构的内部监督,也防止了行政监察执法人员和滥用权力。

下达“劳动保障行政处罚决定”程序模块。(1)按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一”的基本要求,对劳动保障监察自由裁量权进行规范,实行按比例处罚原则。[4](2)对《劳动保障行政处罚决定书》进行改革。推行使用“说理式法律文书”、“说法式法律文书”和“法理式法律文书”。通过说理、释法、答疑,告知行政相对人应有权利,使其心悦诚服,从中接受法制教育。(3)坚持“三不罚”政策。实行“首犯不罚”、“轻犯不罚”和“整改到位不罚”。加强劳动保障法律、法规和政策的宣传与培训,努力减少降低企业因不掌握法律而产生的违法用工成本。(4)实行处罚公示制度。对处罚单位公开名单进行公示,对严重违反劳动保障法律法规的用人单位处罚实行媒体曝光。

2.从单兵孤进的劳动监察执法逐步形成以“三个协同配合”为主的监察执法合力

突破以往劳动保障部门一家单兵孤进监察执法的做法,以一套“三个协同配合”为主的监察执法模式拓展强化了和谐监察执法的程序空间,使监察执法效力有了左右支撑而大幅度增强。一在行政复议、行政诉讼、听证、申请执行等程序模块上与法制局、法院等部门的协同配合;二与工商、公安、工会、土地、卫生、建设等职能部门的协同配合;三是劳动保障部门内部横向以及纵向的协同配合。因为在和谐监察模式下投诉举报案件激增,向下指令管辖案件和移送管辖案件也随之增多,因之产生的纵横交错的协同配合责任日趋加重。

3.从单边维权的程序性监察执法模式逐步演变形成“四维护”混合集成型监察执法模式

从立法理念看,现行的劳动保障法律法规大都具有单向保护性。从法理上看,一般监察模式只是由单纯的程序性规范构成。和谐监察模式强调充分协调监察执法过程中的各方利益,处理好经济发展过程中的各种矛盾,营造和谐的监察执法氛围,并在不与原有程序规范冲突的基础上,派生出大量的实体性规定制度和文件政策,紧密融入劳动保障监察实务之中。其本质性目标在于维护劳动者、用人单位的合法权益,维护劳动关系和社会和谐稳定。此时的劳动保障监察模式已经是由多边维权的程序性规范和实体性规范混合集成的监察执法制度模型。

4.从单独专有的监察执法功能逐步融合新兴的网格化监察管理手段而凸显和谐监察模式强劲的兼容性

劳动保障监察网格化管理是新兴的管理方式,全国正在推行试点阶段。它就是将现有劳动保障监察管辖区域划分为若干网格,实现横向到边、纵向到底、责任明确、跟踪及时的劳动保障监察全覆盖和动态监管目标。如前所述,“和谐监察模式”是由若干混合集成的程序性模块构成的,每个程序模块都包涵了严密的程序性和实体性制度规范,这些制度规范是在劳动保障监察的实践中产生并被验证是行之有效的。在目前网格化监察管理手段大力推行的政策环境下,“和谐监察模式”可以充分融合和利用网格化监察管理方式,只需要保留“处罚程序模块”在劳动保障行政监察部门,其他程序模块的运行方式可以逐步有序地以网格化管理形式开展。与目前的劳动监察权力结构不会产生冲突,也不会产生委托授权带来的一系列问题。“网格化管理”为和谐监察模式的运行、完善和发展提供了更为广阔的空间,从而体现出“和谐监察模式”良好的开放性。

三、和谐监察模式的实践借鉴及理论创新意义

和谐监察模式的创立运用,弥补了现有法律法规的缺陷,丰富完善了劳动保障监察执法的规定、程序和制度,同时在“两网化”体制建设中形成新的突破。其中蕴含的和谐理念和人文精神以及一批有行政法学价值成果的做法,对全国其他区域的劳动保障监察工作有着重要的指导和借鉴价值,为和谐社会建设开拓了新思路。

首先,和谐监察模式在局部区域的成功实践具有解剖“麻雀”的功能,有典型示范意义。以镇江市京口区为例,“和谐监察模式”的构建推行产生了明显的效果。从2007年至2009年,该区连续三年立案处罚执行类案件都大大降低,劳动者权益同样得到了很好维护。其次,和谐监察模式运行实践中产生的一批有行政法学价值成果的做法,对我国行政法学理论与实践应用有着重要创新意义。比如,对“自由裁量权的规范适用”是和谐监察模式中分量较重的模块,突出体现了行政法理论中比例原则的具体运用。比例原则已经获得了一种宪法的地位,贯穿于整个行政法之中。[5]其最重要的功能在于规范行政自由裁量权,使行政自由裁量权的标准更加细化,无论对行政主体的执法还是人民法院的司法审查均提供了一种可客观衡量与检测的尺度,这与行政合理性原则具有趋同的法价值。再如《劳动保障监察建议书》制度,这种文书创新之处在于把司法建议书制度移植到劳动保障行政监察之中,既开辟了劳动保障监察行政指导的新途径新式样,也加强了行政指导的力度和效果。推行使用“说法式行政处罚文书”、“说理式行政处罚文书”、“法理式行政处罚文书”,这种做法渊源于司法案件的审理,[6]体现了最前沿的法学理论成果。最后,和谐监察模式对构建和谐劳动关系有显著作用,其和谐监察的理念兼顾了国家、社会、用人单位和劳动者各方的意愿,为落实科学发展观,建设社会主义和谐社会提供了一条新的实践思路。

四、确立和完善劳动保障和谐监察模式的立法对策

按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对健全劳动保障监察体制提出的总要求,应完善立法,重新修订现有劳动法律法规,制订相关程序规范,加速和谐监察模式在全国的确立和推广。

首先,重新修订劳动法,充实加强劳动保障监察制度方面的条款内容,提升劳动保障监察的法律地位。

《中华人民共和国劳动法》一向被认为在调整劳动关系法规范领域具有基本法地位,[7]自1995年施行至今已近15年,可以说许多条款和规范已经与我国飞速发展的政治经济环境不相适应了。特别是有关劳动保障监察方面的条款内容更是严重不足,这种立法滞后的状况与劳动保障监察的重要地位不相匹配。因此,重新修订劳动法是劳动保障立法的当务之急,极有必要在新劳动法中充实加强劳动保障监察制度方面的内容,提升其法律地位,更好地实现劳动保障监察“四维护”的任务目标。

其次,修订《劳动保障监察条例》,出台《劳动保障监察程序规则》,使劳动保障监察执法更加规范、更具可操作性。

一是扩大劳动保障监察的适用范围。按照国务院大部制后的体制,依据《劳动法》的第二条的立法精神,明确劳动监察管辖对象的范围。即以相应行政区划内所有用人单位为对象确立管辖范围,不应再以用人单位的性质或类型而区别对待,消除监察盲区,做到劳动保障监察的全覆盖。二是提升劳动保障监察程序目标定位。通过立法确立“四维护”的法律目的条款。三是赋予劳动保障监察行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为,规定劳动保障监察机构有权查封、扣押资产,冻结账户,以防止用人单位转移资产逃避执行;对不履行监察处理决定的,劳动保障监察机构有权强制执行资产,提高维权效率。四是赋予劳动保障监察机构对欠薪的预先保全权。对处罚所得的罚款可以由财政设立专门账户,筹集支付劳动者的欠薪,建立劳动者欠薪的保障机制,减少降低劳动者的维权成本,实现行政处罚价值意义的最大化。五是出台国务院的《劳动保障监察程序规则》。提升劳动保障监察程序规范的立法层次和效力,实现劳动保障监察执法程序的公正和效率。

再次,制定特别程序和监察协助程序,规定进行劳动保障监察联合执法时相关部门的支持、协助义务。

规定监察协助程序,会同建设部门、公安、工商等部分具有行政处罚权的专属部门,明确其在劳动保障监察中的支持、协助责任和介入程序规则。同时规定特别程序,针对非法用工单位监察难、处罚难的特点,设计具体操作程序。建立监察执法的联动机制,赋予劳动保障部门特殊情形下的程序启动权,更好地落实《条例》的有关规定。明确地域管辖为主,级别管辖为辅的管辖体制。推行网格化监察一体化执法制度,避免劳动保障系统内部的多头执法、重复执法。

第四,加大相关实体法制订或修订的立法进程,追究欠薪、欠保行为的刑事责任。

适时修正刑法,增设欠薪、欠保相关罪名,对恶意欠薪、欠保的用人单位和法人,追究相应的刑事责任。加大社会保障实体立法进程,进一步规范工资支付行为和确立工资支付保障制度,建立健全企业工资支付信用制度或担保制度,为劳动保障监察提供更为有力的实体法律依据。

参考文献:

[1]李建,阎宝卿.劳动保障监察条例释义[M].北京:中国工人出版社,2004:17.

[2]江苏省劳动和社会保障厅.劳动保障法律法规政策实用手册[Z].南京:江苏省劳动和社会保障厅,2006.

[3]国务院法制办政法司,劳动保障部法制司,劳动科学研究所.《劳动保障监察条例》立法后评估报告[J].中国劳动,2007,(5).

[4]江苏省劳动和社会保障厅.劳动保障监察工作经验集锦[Z].南京:江苏省劳动和社会保障厅,2008.

[5]应松年,王成栋.行政法与行政诉讼法案例教程[M].北京:中国法制出版社,2003:23.