解决三农问题的政策范文第1篇

一、我国“三农”问题的现状

 

(一)农业增长问题

 

农业增长问题分产业职能、产业素质、产业开放三个层面。产业职能层面的农业问题表现是农产品的供给问题。从1997年开始，我国成为了农产品的纯出口国，每年的贸易顺差达50亿美元左右。由此可以得出，产业职能层面的中国农业问题已经基本得到解决;产业素质层面的农业问题集中表现为农业的现代化转型问题。目前我国整体的农业产业素质仍然偏低，主要表现为家庭经营难以实现规模化、有限的成功的农业产业化模式不能得到推广、农产品市场体系还不健全，购销体制不够畅通;产业开放层面的农业问题表现为农产品国际竞争力的问题。在国际市场上，我国农产品在价格、品质和信誉方面都有很大压力，面对国外集约型农业的挑战，我国产业开放层面的农业问题任重而道远。

 

(二)农村发展问题

 

(1)我国农村基础设施存在的问题。据统计可以得出，我国的农村基础设施建设投入相对不足。改革开放初期1981年我国农村基础设施投资的绝对额是29.2亿元，2008年增加到5064.5亿元，虽然绝对额增加了172倍多，但是其占全部基础设施建设投资的比重却一直较低，直到2008年也没有突破3%。

 

(2)我国农村基础教育存在的主要问题。目前看来，我国农村基础教育存在很多问题，农村基础教育的财政投入情况，如表1所示。

 

(3)农村医疗卫生存在的主要问题。按照IMF的统计，2007年人均GDP为3000-6000美元的国家的社会保障( 包括医疗卫生和住房) 支出占政府总支出的比重平均为41.4%，而我国的只有25.1%，我国的医疗卫生财政投入占GDP的比重与同等收入国家相比低了55%。据统计我国 1997年农村卫生费用占全国卫生总费用的44.59%，2000年占42.79%，到2004 年降为34.93%，到2008年只占22.57%，这就导致了农村医疗卫生缺乏发展的支持动力。

 

(三)农民问题

 

(1)农民增收问题。国家统计局提供的统计资料显示，近年来我国农村居民收入虽然有所增加，但是城乡差距的问题仍然不容小觑，如表2所示：

 

从表可以看出，2011年农民人均纯收入为7917元，比2009年增加了2763.8元，年均增长率为17.88%，2009-2012 年，城乡居民收入差距略微缩小阶段。但是这一阶段，城乡居民收入比为3.10：1，绝对收入差距由12021.5 元拉大至16648元。

 

(2)农民素质问题。首先，我国农民文化素质偏低，如表3所示。其次，据统计，2006年末我国农业从业人员34874万人，其中技术人员 207万人，所占比例仅为0.6%;每个农村家庭仅有0.09人有专业技术职称，受过职业教育培训的人数为每户0.12人。2008年，接受过短期培训的只占20.0%，接受过初级职业技术教育或培训的只占3.4%，接受过中等技术教育的仅占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%，农民的科技素质偏低。

二、财政支农发展的现状分析

 

(一)我国财政支农的政策

 

据统计2004年，中央财政支农资金从2003年的1200亿增为1500亿;从2008年到2012 年，中央财政支农资金支出累计达 4.47万亿元，年均增长23.5%。我国财政支农政策具体为以下几个方面：

 

(1)政府增收扶贫方面。2004年起，国家开始实施优质粮食产业工程，并实行“多予、少取、放活、两减免、三补贴”政策。国家统计局的统计资料中显示，2011年农民人均收入6977元，到2012年达到7917元比2002年增长2倍，年均实际增长10%。此外统计数据显示，自《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实行以来，我国农村的贫苦人口数目从9422万消减到2688万，贫困率从10.2%下降到2.8%，政府累计投入扶贫财政资金达2039亿元。

 

(2)农村基础设施建设。据有关资料显示，党和政府用于乡村道路建设、农村电网改造以及人畜饮水等农业基本建设改善的投资己从2002年的56.4亿元增长到2012年的267.86亿元，占中央基本建设投资总规模的比例从3.1%上涨到了7%。

 

(3)农村基础教育方面。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出“对西部地区农村义务教育阶段学生免除学杂费，对贫困家庭学生无偿提供教材和补贴寄宿生生活费”。2007年，学杂费在全国农村范围内得到免除，并对贫困家庭学生提供免费课本和补助寄宿生生活费。

 

(4)农村医疗卫生方面。2003年，我国启动新型农村合作医疗试点，到2005年06月，新农合医疗试点在全国共有641 个县( 市、区)，覆盖近2.25亿农民，参合率为72.6%。2008年至2009年底，全国2003个县(县级市) 共设有县级医院9238所、县级妇幼保健机构1987所、县级疾病预防控制中心2243所、县级卫生监督所1821所。全国3.42万个乡镇共设3.8万个乡镇卫生院，床位93.3万张。全国59.9万个行政村共设63.3万个村卫生室，村卫生室覆盖率达90.4%。2012年国家财政对新农合的补助标准提升到240元/每人每年。

 

(二)财政支农存在的问题

 

(1)财政支农投入不足。整体来看，我国的财政支农投入规模不足，如表4所示：

 

从该表可以看出，美国的农业财政投入是我国的三倍左右;就人均来看，我国的农业人口是欧盟的70倍，美国的142倍，日本的206倍，可是中国农业人口人均财政投入量约为美国的1/472。

 

(2)财政支农的结构不尽合理。与发达国家农业科技贡献率的70-80%相比，我国的科技贡献率仅有40%，农业基本建设投入、农村扶贫资金额度都比较低。如表5：

 

(3)财政支农支出重点不突出，方式缺乏灵活性。财政支农的项目较多导致国家财政用于农业的支出比较分散，支持的重点不够突出，致使资源得不到充分使用。第二，我国财政支农支出的方式是由中央和省制定。这种缺少灵活性、单一死板的支出方式不能根据各地域的实际情况作出反应，同时也影响社会资本对农业进行投资的积极性。

 

(4)财政支农的体制有待完善。我国的涉农部门比较多，如林业局、国土资源局、农业委员会、农业机械服务中心等，国家财政支农政策在实施过程中要经过很多的中间环节，导致资源使用分散效率不高。我国的财政农业支出实行分级管理，中央、地方的职责划分不清，出现“多头管理”的现象，影响财政支农资金效用。

 

三、完善财政支农政策的建议

 

(1)加大财政支农的投入，建立稳定增长机制。国家应该继续加大对农业投入的支持强度，扩大支农财政的覆盖范围，为“三农”问题的解决及小康社会奋斗目标的实现提供强有力的支持。我国的农业综合支持率为3.3%，而按照WTO的《农业协议》中的“黄箱政策”，其可以达到我国农业生产总值的 8.5%。“绿箱”政策12项支出内容(包括10项是农业补贴)中我国有六项没有涉及。由此可以得出，我国财政支农投入还有很大的上升空间。

 

(2)优化支农结构。由上一章可以得出，我国的农林水气部门事业费支出所占比重偏高，占总的财政支农支出的60%以上，而对农业科技进步的投入、农村扶贫救济资金额度相当低。为合理分配财政支农资金，我国应该逐步增加这些比重偏低领域的投入，尤其应该提高农业科技进步的经费比重。

 

(3)丰富支农方式。应该注意财政支农方式的灵活性、多样性，拓宽渠道，完善惠农补贴方式。政府应该对农业的补贴手段进行改革，改变单一刻板的方式，充分调动地方的自主性和创造性，刺激社会资本对农业进行投资的积极性，促进农业和农村地区的经济发展。

 

(4)完善财政支农体制。党和政府应该不断对财政支农体制进行创新，全面推行“乡财县管乡用”，建立财政支农资金的绩效评估系统，对财政支农资金加强监管，充分发挥财政支农政策的效用。首先应该确定评估责任者，赋予其明确的“责权利”;其次应该对支农资金项目立项进行绝对把关，并对资金的分配使用、运行以及使用结果进行严格管理。

解决三农问题的政策范文第2篇

关键词:山区；农村；农业；结构调整

在我国的政策改革过程中，农村贫穷、农民困苦、农产停滞三种大范围的“三农”问题一直亟待解决，解决这三大问题是我国发展至今仍未提出相应实施政策的一大难题。“三农”问题给我国9亿多农民的生存发展带来了严峻的挑战，直接阻碍了我国的生产发展以及国际地位的提升，因此急需针对性地解决的问题。而针对农村的农业产业结构调整政策的实施，又是解决“三农”问题的关键环节，这直接关乎农村农业的进一步发展状况[1]。我国针对农村进行农业产业调整过程中，也面临着很大的问题困扰，直接对我国的“三农”问题造成了影响，因此也成为当前亟待解决的难题之一。为了解决当前我国偏远山区农村的农业产业结构调整过程中，农产品停滞造成的农民穷困现象，调整农业差异结构就成为了农村经济提升工作中的重中之重。本文通过对某一偏远山区进行分析，从而针对其农业产业调整过程中遇到的问题，提出相应解决措施。

1我国山区农村产业结构调整的问题

当前，我国的农村产业结构调整过程中，仍面临着诸多的问题，导致我国的农村产业结构调整现状不佳有多方面的因素，本文通过多方面因素的探究，分析我国的山区农村产业结构调整中的问题所在。

1.1农民居住分散

在我国的偏远山区，农村居民的居住往往地广人稀，居住地相隔甚远，正是居住的分散性，导致农民资源不能及时整合，组织效果也不够明显，结构较为分裂，从而不利于山区的农村结构调整[2]。与此同时，我国的农村在长期的发展进程中，形成的以村为划分单位的管理模式，使农村居民对边界的定义，以及行政的限定标准，高出了农村的农业等资源发展高度。产业结构决定了各个农村区域分界的资源，致使对农产农业的结构瓦解，但我国农村当前此种政治权利以及边界分化的现象，是偏远山区农村的产业结构调整过程中无法改变的。从而成为了当前偏远山区农村结构调整中的一大问题。

1.2偏远山区思想落后

由于偏远山区所处的地理位置较为偏僻，广大的农民思想不能跟随社会发展潮流，导致思想意识较为落后，逐渐形成了机会主义，以及搭便车的思想，对我国农村结构的调整造成了阻碍。在山区农村的农民形成的思想中，机会主义与搭便车思想往往共同存在且十分常见。由于农村制度的不断变革，使改革过后的农村达不到社会的整体水平标准。而调整偏远山区的农村结构过程中，也较为经常出现此类情况，使推行的调整政策实施之后农户的经济效益低于社会的收益，从而失去了多方面的优势。另外，调整偏远山区的农村产业结构是一个公开的政策改革行为，因此率先实行的结构政策所形成的农民收益就得不到一定的保障。此政策实施的标准较低，在学习调整的过程中，超额利润却不能全部弥补调整之前所造成的风险和成本投入。

2产业结构调整的相应对策

2.1提高偏远山区农村资源技术

要想解决偏远山区的农村产业结构调整中的问题，就要提高农村的资源以及产业技术。通过挑选劳动力，转移农村原本的剩余劳动力，从而提高农村的社会生产效率。如果农村剩余了大量的劳动力，调整优化农村的结构，所获得的经济效益几乎不存在。与此同时，缩小农村与城市之间的距离，从而让农民更具自信心，偏远山区的农村在发展中才能更加发挥自身的优势，使农村产业结构的调整顺利进行。

2.2农民意识的转换，解放农民思想

在调整农村的产业结构的过程中，农民才是其主体部分，因此需要采用正确的舆论效应，以及定期的思想宣传工作开展，培养转换农民的意识。与此同时，还需要农村所获效益的冲击，农民的意识才能跳出传统局限性，对农村产业结构的调整达到突破效果。此外，还要加大对偏远地区农村的政策完善，人才及资金的多方面扶持。虽然政府一直在农村地区实施“三农”问题的解决政策，但真正落实的惠农扶持政策并不多。

解决三农问题的政策范文第3篇

我们今天所面临的农民问题，是社会主义市场经济条件下的农民问题，是社会主义现代化建设进程中的农民问题，是建设社会主义新农村进程中的农民问题，具有新的内容、新的特点和新的复杂性，因此，需要广大农村工作者积极探索和建立适应农村市场经济和社会主义新农村建设所需要的领导体制、管理机制和工作方式，一切从保护农民的切身利益出发，营建良好的党群干群关系，切实把农民的积极性调动起来。

一、把握好新时期农民问题的切入点

农民问题错综复杂，解决的切入点就是搞好权利和经济利益：在政治上，充分尊重民利；在经济上，充分尊重市场规律。为此，在工作中应着重把握和解决好以下几个方面的问题。

(一)农业政策问题。一是土地政策。土地是农民赖以生存的根基，土地问题是"三农"的核心，事关农民的根本利益。侵害农民土地权益，将直接损害农民的切身利益，直接影响农民的就业和生产生活保障，直接影响农村的稳定和农业的发展。因此，必须认真贯彻落实党在农村的各项政策，按照《农村土地承包法》之规定，依法保障农民在土地流转中的主体地位和自主决策权，切实维护农民土地承包权益，解决失地农民的生存问题。二是集体财务管理政策。农村财务问题既是农民关注的焦点问题，也是引起农民集体上访的主要导火索。搞好农村集体财务管理，对于密切干群关系，保持农村稳定，促进农村经济稳步发展，将产生十分重要的积极作用。三是扶农政策。农民是农业生产经营活动的主体，是农村生产力中最活跃的因素．中央出台了I号文件，农民对此欢欣鼓舞，一致认为"1号文件"贴近"三农"，政策性强，增收的措施比往年更积极、实在。各级政府要认真贯彻好文件精神，执行好相关政策，保证各种扶农政策和措施真正、直接落实到农民手中。

(二)农民负担问题。要提高农民的物质利益，就要促进农民增收、减轻农民负担，要加大扶持力度，调整投入结构，建立对农业产业的支持和保护体系，即是在政策上保护，物质上投入，生产上服务。清理和规范涉农事业性收费，取消不应由农民负担的税费项目；要继续加大配套改革力度，切实精简机构，进一步减少财政供养人员，把有限的财力用在刀刃上。

(三)农民自问题。对农民来说，自是最大、最切实的民利。从我国农村改革的成功实践来看，最基本的经验就是充分尊重了农民的自，放活了农民的生产经营权。我们要始终坚信，农民有能力办好自己的事情，应让农民自主决策。政府的责任是为农民提供政策指导、市场信息和技术服务，政府的引导和服务要尊重农民意愿、尊重农民生产经营自。

(四)农民民利问题。保障农民的民利，必须坚持和完善"村民自治"，按照《村民委员会组织法》的规定，充分发挥村民委员会在管理社会事务、开展精神文明建设和民主法制建设等方面的作用，依靠农民的力量形成良好的农村社会风气和社会秩序。同时，要坚持"从群众中来，到群众中去"的工作路线，尊重农民的创造精神．中国的许多成功经验都是尊重农民创造精神的结果，比如家庭联产承包责任制和乡镇企业等．我们要允许和鼓励农民，大胆试验和探索新形势下的农业经营机制和农村管理办法，各级干部帮助加工、总结，逐步提高和规范。

二、解决好新时期农民问题的着力点

新时期解决"三农"问题必须站在统筹城乡发展的高度，跳出"三农"抓"三农"，同时要立足"三农"抓"三农"，其根本路径就是农业产业化、乡村城镇化和工业园区化。

第一，要把农业产业化、乡村城镇化和工业园区化作为统筹城乡发展的一个有机整体置于区域经济社会发展的全局中予以通盘考虑、协同推进。

第二，要把改革、完善农村土地制度作为推进"三化"、解决"三农"问题的核心举措。

深入研究"三农"问题，便不能不触及农村土地制度这一根本性问题。当前，我国农村土地制度存在的突出问题表现在以下方面：一是土地产权关系界限模糊。二是土地作为一种基本的生产要素没能发挥其应有的经济功能。三是土地有偿流转受到诸多限制。

总的来说，现有土地制度无论从产权界定还是从流转经营上都存在不容回避的问题，家庭联产承包责任制只是解决了农民的温饱问题，却不能为农民增收提供更大的空间，解决不好农民进一步致富问题，从而制约了整个"三农"问题的解决，如何对现有土地制度进行改革和完善，我认为应从以下几方面入手：

首先，明确土地集体所有权的产权实现形式，赋予农民作为产权主体的应有权利。土地集体所有，家庭承包经营的基本制度是与我国人多地少，农村人口比重大的基本国情相适应的一种现实可行的制度安排，实行土地私有化是不现实也是不可能的。但可以探讨集体所有权的产权实现形式，农民作为集体成员如何实现其相应的权益。近年来有些地方探讨实行的"土地股份制"不失为一种在不改变土地集体所有的形式下实现农民土地权益分享的有益尝试。

其次，进一步放宽农民承包土地的经营流转权，促进土地资源要素的优化配置。承认土地承包权带来的土地占有权、使用权、支配权和收益权，是土地使用权合理流转的基础。因此，应完善有关法规和政策，确定承包期限内允许各种形式的土地流转，通过转包、转让、出租、抵押作价入股等方式，促进土地经营权的合理流动。特别鼓励农民把土地租给企业主，由企业主租赁土地实行规模化经营、产业化运作，提高劳动生产率。而农民也由此变为"地主"，既可以继续留在土地上给企业主打工，成为企业员工，也可以进入城镇从事新的工作，变农民为城镇居民，实现收入来源多元化。

农村土地流转制度的创新，对加快城镇化和工业化进程具有十分重要的意义。合理的土地使用价格，将改变乡镇企业低成本甚至无成本使用农村土地的状况，促进乡镇企业向城镇合理聚集。出让土地经营权获得综合收益如果大于农民的耕作收益，也将对农民出让承包地产生压力和动力，从而推动农村剩余劳动力向城镇集中和土地规模经营的形成。

最后，要把农村土地制度改革与建立农民生活保障机制结合起来。对我国广大农村而言，土地仍然是最大的生存保障。如果相应的生活保障机制没有建立起来，农村土地流转便很难得以顺利推进。因此，在推进土地制度改革的过程中，特别是在征地制度改革方面，应把农民的生活保障考虑进来，探索一种土地使用权流转与农民社会保障有机结合的机制，以消除农民后顾之忧，促进土地流转。

第三，要把政策创新和机制创新作为推进"三化"、解决"三农"问题的主要措施。

"三农"问题是我国城乡二元经济社会结构长期束缚与社会主义市场经济发展深层次问题在新阶段的集中反映。解决"三农"问题要靠"三化"，而推进"三化"进程需要国家在政策上给予扶持，需要在发展实践中逐步探索一条适应市场经济发展的运作机制。当前重点应抓好以下几个方面：

1、进一步完善政府支农政策体系。今年中央一号文件出台后，国家采取了一系列旨在调动农民生产积极性、减轻农民负担的政策措施，如粮食直补、减免农业税等，收到了明显效果。应该说政府建立粮食直补制度是非常积极的举措，也符合加入WTO以后的国际惯例。但中国毕竟是一个拥有9亿农民的农业大国，单纯的粮食直补不仅难以从根本上解决农民的增收问题，对国家财政也是一个极大的负担。国家对农业的政策补贴除了直接面对种粮农民个体外，更应探索建立一种能够促进形成农业和农村内在发展机制的政策体系，使之不但具有补贴功能，更具有引导生产要素向涉农领域集中的资源配置功能，发挥政策"四两拨千斤"的作用。我认为：首先，政策的基本取向应立足于统筹城乡发展的基本目标，支持方向从对农民的直接补贴进一步延伸到"三化"领域，其次，要在优化区域布局调整的基础上，进一步加大对农村水利、道路、信息化建设等基础设施建设投入力度，逐步改善农村落后的经济基础条件，为"三化"的顺利推进创造外部条件。再次，加大对农村生态环境建设的投入力度，不断改善农村相对脆弱的生态现状，为农业的可持续发展创造条件。

2、创新投入机制，让更多的资金投向"三化"。首先要创新农村金融支持体系。金融系统对农业农村的支持功能弱化是当前普遍存在的一个问题。解决这一问题可以发挥产业化龙头企业的作用，试行产业化龙头企业专项贷款制度，放宽和规范龙头企业贷款条件，扩大借贷规模，采取专项放贷，封闭运行的办法，在保证龙头企业生产经营所需资金的同时，也可通过龙头企业与农户之间的契约关系支持农民调整结构。同时，继续发挥农户小额信贷或多户联保等优势，多方面解决农业发展的融资问题。其次，积极引导民间资金投向"三化"。民间资本具有存量大、市场活跃、投资欲强烈等诸多特点。事实上，近年来民间投资已呈现出向农产品加工、城镇基础设施建设以及各类服务业等多领域、多层次进军的趋势。

3、统筹城乡就业环境，促进农村劳动力战略转移。促进农村人口向城镇化聚集，农业劳动力向二、三产业转移是推进农业产业化，乡村城镇化和工业园区化的必要条件，也是从根本上解决"三农"问题，实现城乡统筹发展的必由之路。一是发展壮大城镇经济，创造更多的就业机会。要以发展园区工业和服务业为重点，增强城镇的经济集聚功能，吸纳更多的劳动力就业。要以县城和中心镇为载体，推进农村人口城镇化，让农民真正成为城镇建设的投资者，城镇发展的创业者和城镇化的受益者。二是要进一步加快户籍管理制度改革，取消农民进城就业的各种不合理限制。要用住地登记制度和身份管理制度逐步取代户籍管理制度；要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，为农民进城务工提供多方面服务。三是要加强对农民的职业技能培训，提高其就业竞争力和整体素质。四是要逐步建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度，失地农民基本生活保障制度，农村新型合作医疗制度，有条件的地方建立农民基本养老保险制度，解除农民离开土地的后顾之忧。如广东佛山地区通过建立与农村最低生活保障成相衔接的农村基本养老保险制度，以个人帐户为主，通过个人缴费，村组集体给予补贴，政府扶助等途径筹集资金，有效地解决了农民的社会保障问题。

解决"三农"问题、统筹城乡发展是时代赋予我们的历史使命，也是对党的执政能力的重要经验。我们要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，树立"五统筹"的科学发展，扎扎实实推进"三化"，切切实实抓好"三农"，为全面建设小康社会奠定坚实的基础。

解决三农问题的政策范文第4篇

为此，2004年中央政府先后出台了一系列针对三农问题的重大方针政策，具体包括：减免农业税；全面放开粮食购销市场；实行征地制度改革，保护失地农民；保护进城就业农民合法权益；加大农村贫困、特困人口扶贫力度；加快农业金融、保险和财政扶持体系建设；加强新型农村合作医疗等农村社会保障体系建设；改革和完善农村计划生育工作；等等。

上述大政方针，应该说是立足于新的农村经济社会形势下作出的思考结论，对于稳定农村形势、推动农村改革、寻找农业经济以至整体国民经济提速的新思路具有重要的历史和现实意义。

但是，我们必须认识到，上述采取的一系列政策设计中存在的缺陷：

一是解决三农问题、改变农村状况的思路没有脱离“授农以鱼”的思想框架。

无论是减免或取消农业税、农村扶贫、通过财政等一系列政策手段加快建设新型农村合作医疗体制，还是放开粮食购销市场、保护农民工合法权益、保护失地农民，总体上都属于一种侧重于在经济利益上给予农民合适补偿的思路，没有从建立农业经济的良性自我发展机制、增强农业在国民经济中的整体实力的重点出发。

2004年，国家从粮食风险基金中拿出100多亿元，直接补贴给种粮农民，补助总额达到120亿元。国家还补贴化肥企业12亿元以上。

2004年中央财政支农各方面资金达到1500亿元以上，比2003年增加300亿元，增幅为近年之最。

同时中央决定，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税，并在5年内全部取消农业税。截止2005年1月底，除山东、云南、河北、新疆、甘肃几个省区之外，其他25个省市区都已经宣布取消了农业税。2004年通过减免农业税、农业特产税等给农民减轻负担达294亿元。

在这样的工作和改革思路下，政府通过财政、金融、税收等综合政策杠杆，侧重于把资源和政策简单注入农村经济，虽然确实在客观上起到了减轻农民负担、增加农业投入和提高农民收入的积极效果，但是从某种角度上讲，这样的思路并不是解决三农问题的根本出路所在。

只有按照“授农以渔”的大智慧，通过一系列突破性的农村改革措施，全面调动农村、城市、政府乃至全社会的积极性，培养农村经济的核心竞争力，转换农村经营机制，才可以从制度上寻求根本解决三农问题的康庄大道。

二是解决三农问题、改变农村状况整体呈现出一种保守型的消极应对的思路，没有从我国社会经济发展新形势下新的历史规律出发，在三农问题上贯彻一种进攻型和创新型的政策思路。

建国以来，我国长期执行一种高积累的、以农补工的经济发展战略，国民经济的高速发展，是以农村经济在国民经济分配格局中的弱势地位和巨大奉献为前提的。即使在改革开放以后实现农村经营体制改革多年的今天，大量农村剩余劳动力仍然在以其超低的成本支撑着城市经济的全球核心竞争力。

目前中央政府实施工业反哺农业，城市带动乡村的全新的经济与社会发展思路，也属于对于历史形成的工农、城乡关系的一种调整和平衡。这样的政策，本身正反映出工业之对于农业、社会之对于农村、城市之对于乡村的一种客观存在的不公平和利益的不对称。

综观目前中央在三农业问题采取的种种政策，因为农村基层政府“白条”、“三乱”等行为增加农民负担的问题日益尖锐，所以有了后来的“减轻农民负担”、“减免或取消农业税”；因为农村普遍出现看病难、农民没钱看病等严重的人道问题，所以有了后来的“新型农村合作医疗体制”；因为城市大量出现拖欠农民工工资问题，所以有了后来的“保护农民工合法权益”；因为城市房产开发大量占用耕地以及征用土地补偿中出现对农民的不合理和不公平待遇，所以有了后来的“保护失地农民”。

种种事实表明，正是因为农村社会在社会整体中的地位的下降、话语权利的减弱和经济份额的削减，面对城市经济、体制、政府、资本等强势力量，农村逐步演变成为极度的弱者，其合法权益在生产、消费、劳动、财产权利等各个领域受到全面的侵占。

所以，目前政府的政策措施虽然有必要围绕上述三农利益受到侵占的各领域采取有针对性的对策，但是更加重要的是从源头上寻找产生上述现象的社会根源和制度根源，从而以一种进攻型的政策姿态有针对性的通过制度创新解决产生三农问题的种种病根。

否则，如果继续坐视造成三农问题的种种体制和社会根源存在、滋长，那么即使可以把目前暴露出来各方面问题予以遏止，但是仅仅靠头疼医头、脚疼医脚、治标不治本的方法，将无法应对弊病百出、挑战频仍的城乡经济格局、三农体制缺陷和产权多元经济在未来给予三农领域的压力。

三是解决三农问题、改变农村状况仍然侧重于从外部推动，而没有认真研究采取从农村经济、生产力和生产关系的现状入手，开展农村经济体制的新一轮改革创新。

目前，农业仍然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，这样一种局面很容易让我们把眼光集中于从外部不断给农村、农业输血，于是一种类似工业经济改革初期“减税让利”、“简政放权”的“松绑型”的农村“新政”应运而生，但无形中忽视了农村社会和农业经济的核心竞争力建设。

历史证明，外因只有通过内因才可以根本发挥作用，无论是积极的还是消极的作用。三农问题作为我国社会经济发展到目前历史阶段的一种特定的系统命题，需要同时从外部和内部思考根本解决之道。比方一个病人，如果身上的刀口还在流血，那么即使输入再多的血液最终对他的健康还是无济于事，最佳的方法是在输血的同时也不要忘记寻找伤口、寻求根本止血之道。而农村社会和农业经济的核心竞争力建设就是这样的止血之道和造血之道。

四是解决三农问题、改变农村状况仍然偏重于在财政、税收、金融等政府主导的领域以行政手段为主要手段，推动资源、资金、政策、技术向农村、农业的倾斜

在社会主义市场经济条件下，社会资源在效率和公平的原则下实现最优化配置，需要高效廉洁的政府公共服务环境，需要完善的外部法制环境，也需要发达的市场经济环境。

目前在特定历史时期的农村改革，其实质是新时期生产力发展的内在要求下，对于社会资源在城乡之间、农村和全社会之间进行重新的合理配置和优化组合，因此解决三农业问题必须同时采取市场的、行政的和法律的综合手段，积极调动国家集体个人各方面积极性，调动城乡双方面积极性，调动国有、集体、民营、“三资”等多种所有制形式的积极性，引导全社会资源自发、有序的在城乡之间合理流动。

五是解决三农问题、改变农村状况的政策研究出发点还不能够很好的贯彻从群众中来到群众去的群众路线，没有真正挖掘涉及新的历史时期下农村生产力发展所决定的新的生产关系创新实践。

中国改革从农村开始并率先取得突破，而农村改革最重要的举措“家庭联产承包责任制”便肇始于七十年代末期在农业大省安徽率先发起的大包干和农村税费改革。

1978年夏秋之交，安徽发生了百年不遇的旱灾，安徽省委根据面对的困难，作出了“借地种麦”的决定。在这项政策鼓励下，安徽省风阳县小岗生产队的农民秘密达成了包产到户的协定。

1983年1月2日，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件，肯定家庭联产承包责任制，提出这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。1984年1月1日，中共中央又发出《关于一九八四年农村工作的通知》，提出延长土地承包期到15年以上，帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模，提高经济效益。

目前国家在解决三农问题的种种政策、对策，真正从根本上涉及农村生产组织方式、生产资料占有方式和生产关系的核心问题的，所占比重并不大，其中大量属于资源转移型的政策措施，而不是体制转型性质的制度变革。真正农村体制改革的关键问题，还是深层次的制度创新和制度变革，而这一切的源泉，还是来自广大农民的创造力和基本实践。只有从我们身边的农村、农业中的新生事物中，从农民兄弟在农业生产中的创新中，我们才可以寻找解决三农问题的制度变革之路。

思考三农问题解决之道，我们首先必须认识解决三农业问题的本质任务和历史目标：

一、解决三农问题的历史目标：促进社会资源在城乡之间、社会与农村之间的合理配置和优化组合，以市场的、行政的和法律的手段推动资金、劳力、技术等生产要素的合理流动，形成可持续的农村生产力发展格局，以农村经济的新跨越为国民经济加速。版权所有

解决三农问题的政策范文第5篇

[关键词]农业，农村，农民；城乡一体化。

引 言

所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今中国改革与发展中的最大难题。中国“三农”问题的复杂性、严重性和化解的艰巨性，堪称世界之最。

经过长达几十年的积累，总的来看，“三农”问题集中表现为农业、农村、农民欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍是农业社会，城乡差别、城乡居民收入差距很大。农民收入低，增收难，是当前国人关注的焦点。

中国的“三农”问题，在不同时期，主要矛盾方面和主要对策不同，受到多种因素的制约，有着很深的社会、历史和体制根源。因此，必须以多视角、从多方面深入剖析，才能很好地破解“三农”问题的成因和对策。

作为一个直率的研究者，我愿意声明，在“三农”问题成因上我是“二元结构政策”导致论者，在解决“三农”问题对策上我是城乡一体化发展论者，我的全篇议论不外乎要说明这两点。

一、“三农”问题的内容表现

中国的“三农”问题由一系列结构偏差所构成，其内容具有多重表现，即表现为多重问题。

（一）城乡居民收入差距重新拉大

（二）农业人口过多，大量剩余劳动力滞留农村

由于农民太多，购买力又低，长期追求总产量最大化过密型增长，就使得农产品供求关系发生了对于农民增收极为不利的变化。我国人均不到1000美元的情况下较早地形成了买方市场，主要原因是三个农民供应一个市民的格局没有改变，这对农民很不利。

（三）城市化程度低

（四）贫富分化趋势加剧

二、“三农”问题的历史背景和形成因素

“冰冻三尺，非一日之寒”。中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的制约。全面地看，某些历史因素、人地比例关系和农民自身的因素都对“三农”问题的形成特征有影响。

（一） 历史背景和人地比例关系

（二）

不能否认，中国高度紧张的人地比例关系，是长期积累的苦果，有着深刻的伦理原因和认识原因。首先，在农业社会中有一种传统观念，认为“多子多福”，没有人担心会人口膨胀，其实只有大土地所有者有可能“多子多福”，而广大贫苦农民多子女者则大多是辛苦一生，“多灾多难”。新中国头些年里，一味地宣传并相信“在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”，不理解人地比例关系对就业容量的约束，不理解人不成长为劳动力、没有土地、资本、技术和恰当制度相匹配任何奢望的经济增长也不会发生，不理解财富的增长会有限度。由于无知，为了政治目的，上个世纪50年代中期对马尔萨斯“人口论”和马寅初先生经济观点进行了粗暴的“批判”，这种无知的“批判”更加助长了无知和行为的非理性，引出了很坏的后果，就是对人口增长放任自流，直到人口超过8亿感到“人多为患”的威胁，才开始实行计划生育，但是已经积重难返了。

（二）二元结构政策

历史背景和人地比例关系并非必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国“三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分隔的二元结构政策：在国家工业化进程中，国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策，使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。二元结构政策表现在许多方面：

1、国家从农村汲取资金，取之过度，持续时间过长

资金是发展的启动器。国家拿走农村的资金，等于剥夺了农村、农民的发展机会。信贷服务呢？信用社借不来，银行更难贷。国有四大商业银行改革后都向城市收缩，县及县以下机构大幅并撤，在县域内的贷款业务越来越少，仍保留在乡村的分支机构，基本上变成了农村资金的“抽取器”（朱泽，2003）。正式金融市场供给严重不足，便求助于地下金融。近年来，广大农村地区和一些城乡接合部地下金融相当猖獗，什么个人借贷、邀会、钱庄、私募基金等等，应有尽有。据估计，浙江、福建和广东三省地下金融市场的“盘子”高达5000亿元左右。地下金融出借资金多为高利贷，比银行贷款利息高出数倍。据估计，民间高利贷借款占全国民间借贷资金的60％以上。同时，地下金融机构还从事洗钱活动，每年通过地下钱庄洗出的黑钱就多达2000亿元（朱泽，2003）。

2、城乡分割，一国两策

为了适应国家工业化战略的需要，国家采取了“城乡分割，一国两策”体制，通过统购统销、人民公社和户籍制度“三位一体”的严密统制系统以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与非农业的经济联系和农村与城市的联系，确立了城市偏向政策，形成城市对乡村的优势地位，且城市与乡村极不对称的状况日趋加剧。

改革开放以前，国家对城乡功能和发展顺序曾有严格的划分：乡村从事农业，城市发展工业及其他非农产业，城市、工业、市民的发展优先于农村、农业、农民，农业“基础”的政策含义是服务于或服从于城市、工业和市民的发展，不能错位或颠倒。

这就是说，绝大多数的财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的基本上是工业的现代化，而非农村工业化，是城市的现代化而非农村的城市化。城乡之间这种不对称状况简直成了一道“鸿沟”。广大农民没有平等参与现代化进程的机会，自然地就不能平等分享这一事业的成果。

3、农民和市民：同为国民，不同待遇

国家工业化改变了城市的性质，打破了旧的城乡对立，确立了城市力量对“三农”的优势地位，形成了城乡极不对称的“新”格局。

农民虽然曾是中国革命的主力军，新中国的重要建设者和改革的先行者，但是“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”（恩格斯语），相应地城市居民在政治上和经济上的重要性却日益上升，两者的行为能力、对权力和资源的控制上发生了此消彼涨的变化。农民正在被边缘化。那些涌入城市的失地和无业农民，正在沿着农民“市民”贫民游民的方向转化（吴镕，2003）。农民和市民同为国民，机会有别，遭遇不同，待遇各异。

——政治权力不平等。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。按我国选举法规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权力相当于1个城里人的权力。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通、成问题的。至于农民集会结社等等权力更是谈不上，学界强烈呼吁建立农民协会之类的团体，一直没有得到政府允准。政治权力不平等，经济权益分配也就不公平。

——劳动待遇不公平。改革以来，几千万农民进城务工，盖楼筑路建桥，绿化环境，美化城市，付出了辛勤的劳动。农民工劳动条件恶劣，工资水平低下，而且常被拖欠。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，公务员工资更是长了再长，而农民工的工资几乎原地不动，廉价的劳动力苦干一年的工资也许抵不上他们亲手所建的一平方米楼房值钱。在劳动力几乎无限供给的情况下，农民工的工资显被人为地压低了。近十几年来，普通劳动者工资收入所占份额在下降，而资本收入份额却在上升，值得注意。

以上种种都说明，中国城乡存在巨大反差，政策安排长期整体地对农民不利。中国的改革并没有因为工业化中期阶段的到来而做出政策安排上的适应性变化和战略性调整，相反，仍然保持和放大了工业化原始积累时期特定条件下的政策扭曲，持续地向工业和城市倾斜（李成贵，2003）。不能不承认，国家在调节平衡各利益集团、阶层的利益关系，检查、监督和防止部门和地方扭曲或违反中央政策的不端行为，尤其是在约束强势集团中那些败德行为方面抓得不力，成效不尽人意。近来一些打着改革与发展旗号的做法，实际上使得国民利益结构的演变越来越对普通劳动者尤其是对穷人不利。

（三）农民：人数最多的弱势群体

我们承认和赞扬中国农民所特有的勤劳质朴，是现代社会中的稀缺品行。同时，不能否认农民自身的缺陷、局限性：保守倾向，政治意识淡漠，容易异化，难以组织化。农民人数庞大，反而影响了他们的集体行动。由于家景贫苦，受教育机会有限，农业劳动力平均受教育程度仅有5.79年，具备科学素养者仅占农村居民的0.4％，这就更加重了农民的局限性。在中国政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为能力被压抑在极为狭小的村组范围内，这样就使得先天不足的中国农民变得更加缺乏社会活动能力，不能形成对政权和政策安排的影响力（李成贵，2003）。这就是说，当今中国农民仍然是缺乏内聚力和社会制衡力的弱势群体。他们对改变二元结构状况形不成政治压力，起不到制衡、催进作用。农民这种弱势性，使得农民根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平竞争，反而为委托中的机会主义、强势集团中的败德行为以及其他设租、寻租行为提供了可乘空间，而利益受到侵害的农民却无可奈何。这也就是说，分散的中国农民不能自力保护自己，更不能自力使农民摆脱困境。为了防止弱肉强食，帮助农民离农转业，留下变为少数的农民能成为强者并有好的前景，与农民血脉相连的执政党和人民政府实施有力的亲农政策干预和农民组织化，是绝对必要的。没有组织化的农民只能是弱势群体，算不上真正的利益集团。

三、解决“三农”问题的思路和政策方向

（一）正确理解和把握“三农”问题的相互联系和主导方面

大家知道，“三农”问题相互之间存在密切联系，但它们之间也存在矛盾；不能把“三农”问题看作是一个问题的三个侧面，似乎解决了其中某一个方面，其他两个方面就会迎刃而解。其实，在不同时期、不同条件下，“三农”问题的“统一性”和矛盾性表现不同，主要矛盾方面不同，解决问题的思路和主要对策也就不同。

从长期来看，从根本上说，农民问题应当是“三农”问题的中心。民主革命时期和新中国成立初期，农民问题的核心是土地问题，这个问题通过土地改革得到了解决，但后来实行高级合作化时遂将农民的土地集体公有了。在传统计划经济体制下" ，农产品长期短缺，国家将农业问题作为“三农”问题的中心、推进工业化的“基础”，但在那时是以牺牲农民利益为代价业解决农业问题的。1978年始于农村的改革，农民问题的核心是土地自主经营权问题，这个问题以实行家庭承包制的方式得到了解决，但却伴随了土地的细分化和农民的非组织化。此后，改革与发展政策安排和农产品供求关系出现了复杂多变的情况。在农产品供不应求的情况下，农民问题和农业问题高度一致，农民收入的提高与农业生产的增长呈正相关关系，随着1979－1984年农业生产连年大幅度增长，农民收入也连年大幅度提高。然而，当农产品供求达到平衡状态的时候，农民问题和农业问题便开始发生矛盾，农民来自农业的收入不增或下降，城乡居民收入差距从1985年起又重新拉大；又过10年，农产品市场明显供过于求以后，农民问题和农业问题之间的矛盾就日趋尖锐，两者的目标越发不一致。

经过20多年改革与发展，“三农”问题的主导方面和相互关系发生了重大变化。现在中国“三农”问题的症结是农民过多，转移就业需求量极大，就业机会供给严重不足。现阶段农民问题的核心是农民收入低、增长慢的问题，而农业问题的目标则是为全社会提供日益丰富优质安全价廉的农产品。至于农村问题，它的内涵和级别又高一层，其中心是包括政治、基础设施、经济结构、社会、文化等方面的农村现代化和可持续发展问题。这样，在农民的数量、劳动力的比例不变的条件下，“三农”问题的目标显然是相矛盾的，按照老的思维定式，在政策安排上仍将农业问题当作主导方面，就是没有看准问题，没有抓住要害（主要矛盾方面），自然是不能解决问题的。

（二）解决“三农”问题的路径和尝试

近年来，“三农”问题成了国人关注人热点，提出了这样或那样解决问题的路径，一个基本共识是：解决“三农”问题、建立新的城乡平衡，必须突破制度性“瓶颈”的制约，在国民经济全局上进行战略大调整，重点是加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。因此，我赞同以城乡一体化作为新一轮改革与发展的主题。

1、确立农民利益主体，发展三种合作。一是发展土地合作社，农民以土地入股，每年参与分红。例如，深圳农民每年土地分红多者达万元。二是发展农民专业合作社，即农民自己办社，自主经营，减少中间环节，把流通利润归于农民。这比“公司＋农户”进了一步。三是发展工厂企业合作，农民入股分红。农民不仅有生产收入，而且有投资收入。除办工厂（乡镇企业）外，昆山等地农民在集镇盖公寓等，为前来打工者提供住房等项服务，获得收入。有的还经营仓储业等，拓展收入来源。

3、豁免农业税。江苏全年农业税总额为30亿元。2003年已免除农业特产税。苏州等地已宣布免除农业税，国税部分由地方财政代交，地税部分自我消化。

4、地方政府代交农业税同时实行三次保证：一是义务教育和教师工资、教育费；二是乡村基层组织正常运行；三是支持农村合作医疗和养老保障。广东、浙江前年起开始实行，江苏苏州等地也已实行。

据悉，苏州2000年财政收入为290.8亿元，上述开支增长部分约占2％左右，可以负担得起。

上述做法，带有初步性，可能存在某些不足，还称不上解决“三农”问题的完整的战略纲领，但是这些尝试对于缩小城乡差别，逐步化解“三农”问题具有实质性现实意义，值得称道。

（三）关于解决“三农”问题的政策建议

1、中共中央、国务院应对提高农民组织化程度采取积极支持政策，支持农民发展合作经济组织，支持农民专业合作社组建或加入相关的行业协会，政府在报批注册方面提供方便。积极探索农村社区集体经济组织改革路子，积极探索农民专业合作经济组织与农村社区集体经济组织、村民自治委员会和村党支部（党委）的相互关系模式。

2、国家和地方都要制定乡村经济社会发展的综合规划，其中应当包括各类基础设施建设、城镇化进程、劳动力转移、产（行）业发展、计划生育、成人教育和精神文明等内容，并将具体要求纳入每个五年计划，逐步实施。

3、建立健全公共财政体制，改变城乡资金互动流向，通过财政、金融和税收政策将资金配置到乡村。第一步，做到城乡资金互动持平；第二步，向农村倾斜，逐步增加乡村经济社会发展资金。尽快免除农业税，废止农业特产税，废除对农民的各种行政性摊派和收费。改革农村金融体制，为农民创办企业、乡村中小企业和农业产业化经营提供方便有效的借贷服务。要调节收入分配，对高收入者课以超级累进税。对低收入（低于全国农民人均纯收入1／3）的纯农业户，由政府给予直接收入补贴。

4、严格控制非农占用耕地，重构土地市场，废除国家对一级土地市场的垄断，变征用为购买，要研究制定经济合理的地价原则和标准，转出农地的资产收益归" 失地农民及原土地所有者集体所有。农民及其所属集体组建土地合作社，以土地入股参与农地非农开发利用项目，按股分红，长期受益，亦是一种可行选择。

5、要破除对农民进城谋业务工的限制，各类城市和民生产（行）业都要向转业农民开放，政府劳动保障部门应对转移就业的农民提供免费上岗技术培训，制定合理的工资标准和劳动保护制度。用工经营单位对长期受雇的农民工提供免费的继续教育，使其中的优秀者得到应有的发展机会。

6、基础教育、农村义务教育，应由政府投资，主要由中央和省级政府负责，建立乡村教育发展基金，普及农村九年制免费义务教育，发展公益性专业技术教育，资助有困难的农民子弟进城接受高等教育，直到完成学业。这应当成为政府的责任和义务。

7、加强农业科学研究和技术推广事业，政府财政每年都应按比例增加对公益性农业科技事业的投入，对农户提供无偿或低偿的公益性技术服务。高成本的技术供给有碍于农民收入的增长。要限制科技成果市场化和技术服务商品化的范围，提高农产品科技含量应贯彻低成本原则，即不以营利（赚农民的钱）为目的。规范农用生产资料市场管理，调控农资供应价格，以降低农业生产成本。

8、发展乡村社会保障和合作医疗事业，政府财政每年提供一定比例的资金支持，充实乡村社会保障和合作医疗基金。

9、实行城乡一体化的户籍制度，对已在城市长期居住的从业务工经商的农民及其家属，提供迁移落户的方便，废除各种歧视性限制，让农民工享受与城市居民一样的社会保障。北京等大城市和东南沿海发达地区正朝着这个方向前进，已提供了初步经验。

10、改革农业行政管理体制，让农业部门成为贸工农一体化（含粮食储备）的管理机构。改革乡镇管理体制，转变乡镇行政职能，精减乡镇行政机构，减少乡镇行政人员，减轻乡镇财政负担，方便群众办事；逐步公开乡务，实行乡镇政府的直接民选制度，让乡民真正当家作主。

结 束 语

我们看到，新一届中央领导集体已经注意到中国“三农”问题的严重性，并正在采取措施来缓解存在的矛盾。党的十六届三中全会提出五个“统筹”、五个“坚持”，逐步改变城乡二元结构，解决“三农”问题的方针政策。十多年来，政府为缓解“三农”问题花费了许多心思，但是恰当的制度供给没有到位。以十六届三中全会“决定”为契机，系统地解决“三农”问题，必须把工作重心放在恰当的制度供给上，各种配套政策措施方能奏效。

主要参考文献资料

1、牛若峰：中国农业的变革与发展，中国统计出版社，1997年5月版第103－104页。

2、牛若峰：从城乡居民收入差距看二元结构政策的终结，《牛若峰工作室通讯》总第20号，2002年8月16日。

3、李成贵：国家、利益集团与三农困境，《牛若峰工作室通讯》总第28号，2003年6月30日。5、钟甫宁：我国能养活多少农民？——21世纪中国“三农”问题，《中国农村经济》2003年第7期。7、牛若峰：“三农”问题与二元结构政策，《河北学刊》2003年第4期。

Issues on China’s “agriculture, Countryside, and Farmer”: Review and Introspection

Institute of Agricultural Economics

Chinese Academy of Agriclutural sciences Beijing, China 100081