社会保障基金投资原则范文第1篇

内容提要:社会保障是社会安定的重要保证，社会保障基金相当于社会保障的蓄水池。社会保障基金的筹集、运营和投资是完善社会保障体系的重要内容。因此，加强社会保障基金的监督管理至关重要。建立健全社会监督和财政监督制度，建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

一、社会保障基金运营

我国养老保险基金的筹集模式是以支定收、略有结余、留有部分积累，实行这种模式的目的是为即将到来的人口老龄化做基金储备。目前，世界各国社会保障基金运行的模式大体有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式，这实际上也是社会保障基金运行的三种模式。这三种模式的共同点是通过采取保险或储蓄的方式对未来可能出现的危机做准备。

现收现付制是指用正在工作的一代人的缴费支付已经退休的一代人社会保险费用的制度安排，是以不同代际之间短期（一个时期内）横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。在现收现付制下，社会保障基金的筹集、给付是按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的，因而其基金运行模式如下：社会保障基金的筹集社会保障基金的给付——财政转移支付资金，这种模式的特点是：社会保险缴费比率的确定和调整灵活，共济性强，管理成本低，易于操作，不受通货膨胀和利率变动的影响。

完全积累制又称完全基金制，是指正在工作的职工为自己退休储备社会保险费用的制度安排，这是一种以长期（个人整个生命期）纵向平衡为原则确定的资金运行模式。这种模式是以“自我储蓄、自我保障、自存自用”为原则确定的，其资金运行模式的优点是，在保障制度实施初期，社会保障收入就形成数额庞大的社会保险基金，如下：社会保障基金筹集——社会保险基金——社会保障资金的给付——财政转移支付资金。

部分积累制又称混合制，是指社会保障资金的一部分按现收现付制运行，另一部分按基金积累制运行的制度安排，这是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保障资金运行模式。也就是说，这种模式既考虑当前退休职工对社会保障资金的需求，进行社会保障资金的统筹给付；又考虑在职职工未来的养老金需求，储备资金形成社会保险基金。

从目前世界各国实行社会保障的国家来看，多数国家的社会保障基金由国家、用人单位和个人三方合理负担。三方合理负担，包括两层含义：一是三方共同出资；二是各方出资比例要合理适度。三方共同出资的依据是，企业或雇主期望健壮的劳动力的充足供给，因此企业负担社会保障费用并不是额外的财政负担或社会负担，而是其必要的经济负担，是维持劳动力扩大再生产和简单再生产的需要。工人关注为将来的不安全做出一些贡献，这也是自己应尽的义务；国家或政府在保护社会成员生存权利方面具有义不容辞的责任。三方出资一般由企业和个人双投保，不足部分由政府补贴。

预算包括筹集和给付。社会保障资金的给付是指社会保障管理部门按照国家有关政策规定的条件、项目、标准等运用一定的方式，为保障范围内的职工支付一定的资金，以保障其基本生活和基本医疗等方面需要的制度安排。社会保障资金的给付是社会保障制度运行的目的。社会保障的给付水平主要是指社会保障收益者领取的各项保险待遇、获得经济保障的能力。社会保障计划给付的资金、待遇水平体现着一个国家保障的水平和政策目标，社会保障是给予社会成员高福利、高标准的保障，还是只是保障社会成员的基本生活需要？世界各国社会保障资金的给付一般可以分为以下几种：绝对金额制、统一比例制、薪资比例制和收入关联制等。

绝对金额制是指国家根据参保人及其供养的直系亲属，按不同标准划分为若干种类，对每一种类的人按同一绝对额发放养老金。这种养老金给付方法与被保险人退休前工资收入的多少无关，多用与普通国民保险或家庭补贴的给付。

统一比例制是指按工资收入的一定比例或某一确定的标准来给付，也就是说，职工退休前的社会保险缴费与职工退休后获得的社会保障资金的给付之间没有多大联系，这种支付制度即为统一比例制。

薪资比例制是指以参保人退休前某一段时期内的平均工资或最高工资数额为基数，根据职工的工龄或投保年限确定养老金替代率，然后以这一比例为依据记发养老金。

收入关联制，这种支付制度下的职工，退休前工资收入越高，领取养老金的比例就越低；相反，职工退休前工资收入越低，其领取养老金的比例就越高。收入关联制还需要预先知道每一个参加社会保障成员除工资收入之外的收入是多少，这需要有附带财富审查机制，这是一种负向关联制度。例如，西欧国家对低收入者采取较高的养老金替代率，对中高收入者采取较低的养老金替代率。[1]

社会保险基金是为实施各项社会保险制度依法建立起来的、专款专用的货币资金。社会保险基金是完全积累制、部分积累制社会保障制度运行的经济基础，是实现社会各项目标的保证。按照国家有关规定，社会保险基金只能用于社会保险项目的经济补偿，社会保险基金的投资运营是利用社会保险基金收入和给付的时间差、数量差，对社会保险基金投资运用，以确保缴费职工的利益。

二、社会保障基金的投资

（一）社会保障基金投资的三大原则

安全性原则，社会保障基金是一种专款专用的基金，是受保人的“保命钱”。为了确保社会保险机构有足够的偿还能力，社会保障基金的投资运营是必须遵守安全性原则，使基金能够安全返回。多数国家通过立法规定社会保障基金必须投资于安全性资产上，因此政府债券作为“金边债券”往往成为首先。但是，安全性资产的收益率较低，在通常情况下难以实现基金的保值增值。

流动性原则，基金投资的流动性是指为保值增值而将基金投资的某一项资产，在其不损失原价值的条件下，能随时可转换现金的能力。为了应付诸如医疗、工伤等保险随时可能支付的需要，投入营运的基金能够保持一定的流动性。在各类资产中，债券和银行存款的变现能力较强，但收益较低，尤其是定期存款如果提前支取，往往会丧失利息收益。不动产的投资收益较高，可流动性差。对于不同的社会保险项目来说，由于基金的用途不同，对流动性的要求也不同：失业、疾病、伤残保险基金，要求变现能力较高，往往投资于短期或中期的项目上；养老保险基金的周期长，可以投资长期性项目。

盈利性原则，社会保障基金的保值增值归根到底依赖投资的收益，没有收益，就不能保值，更谈不上增值。因而社会保障基金的投资必须有较高的盈利性，从而进一步提高社会保障基金水平，促进社会保障事业的发展及社会进步和经济繁荣。

（二）社会保障基金投资的特殊约束与要求

1．投资的组织管理体制

在投资的组织管理体制方面，社保基金的投资入市要求有一个特殊的管理机制。社保基金作为一种社会性的公共资金，与纯商业性的投资基金的投资决策要求与风险承受能力有差异，在组织管理上要有一个较严密的控制与监督体系，在投资的决策授权方面，要实施有效控制下的授权。同时，对其投资的运行过程实施有效的监控，以保证社保资金投资运作的安全性要求。

社保基金投资入市，是我国市场经济体制改革的重要部分，也是财政体制与金融体制改革的重要方面。社保基金的投资管理体制和基金的来源、功能以及基金的运行特性有着直接的联系。社会保障体系的建立与发展在各国存在着时间上的差异，组织与管理体制方面也有着明显的不同。大部分国家，如美国、英国、日本、新加坡等都开始建立社会保障的基金制度，有些国家还开始建立私有化的基金制融资体制，基金的形成，使基金的投资与管理成为必要。因为基金的积累投资可以避免支付高峰期的集中压力，而且也可以避免因通货膨胀、利率变动给基金带来的金融风险，实现基金的保值增值。一个普遍的现象是，公营的社保基金只能在预算体系中运作，在基金的投资组织管理体制上，往往是由政府的社会保障部门集中统一管理基金，直接控制基金的投资，决定资产的组合与结构，承担全部的风险。基金的投资主要集中在政府债券和银行存款上，如美国的公营养老基金节余，必须全部投资于政府的债券，成为政府财政赤字的调节工具。这对于基金的有效增殖有着不利的影响。

东南亚一些新兴的工业化国家，主要以新加坡为代表，也形成了自己特有的社会保障体制，其主要的特征是推行政府公营的基金式的养老保险体制，由政府成立专门的社会保障机构来统筹管理养老保险基金。像新加坡的中央公积金制度，它的基础是以个人帐户为基础的积累式储蓄保险基金。虽然基金的组织与运作管理是由政府管理机构来完成的，但养老基金的投资也形成了市场化与多元化的格局。政府控制的养老保险基金除了用于投资政府债券与银行储蓄外，也进入资本市场投资于国内企业股票、债券，以及外国的企业股票，除了投资于金融资产外，还向房地产业投资，持有实业资产。当然社保基金的投资管理的市场化是一种趋势，也是一个过程，基金入市投资的竞争性管理将有助于投资的安全性与效率的提高。

2．投资对象和方式

依据社会保障基金的性质、社会保障基金投资原则以及我国目前的实际情况，我国社会保障基金可以如下的方式投资：第一，银行存款。从广义上理解，银行存款也是一种投资，而且一般认为这种投资是无风险投资。也正因为如此，这种投资的收益率比较低。社会保障基金中随时可能有支付需要的周转金和意外准备金，以及其他暂时不用的资金，都可以选择实行活期存款和短期定期存款方式。第二，国债。国债由国家政府发行，国家财政作担保，因此被认为是一种风险小的投资工具。在我国，国债的收益始终高于同期银行存款利率，社会保障基金投资于国债的收益显然要比银行存款高。第三，金融债券、企业债券和股票，证券市场除国债外还有金融债券、企业债券和股票。债券投资的特点是，债券利率事先确定，收益可以很精确的预期，但易受市场利率的影响，因此，投资的安全性比国债差。银行发行金融债券的目的是为了效益好的贷款项目融资，因而它的利率较高；企业债券的种类、期限不同，其利率也不一样，但企业债券的利率一般都高于同期银行储蓄存款利率。与国债相比，这些债券的安全性稍差。目前我国的证券市场还不完善，债券交易还受到发行债券的企业和银行状况以及国债利率过高的影响，市场对企业债券和银行债券的需求和供给都不大，债券的流动性不是很强。因此，在我国社会保障基金的资产中，这两种债券的比例都不宜过高。股票，一般认为，是最能够减小通货膨胀对资产贬值影响的主要投资方式之一。这是因为，一方面股票代表的是对股票发行单位（股份制公司）资产的所有权，随着公司的经营壮大，股票所代表的资产的实际价值也在增长，这是它之所以能够使资产保值增殖的主要原因；另一方面投资股票的定期收入（红利）也不象债券利息那样是预先就确定了的，而是随公司经营状况不断变化，以货币表示的公司的名义收入能随通货膨胀率作相应的变化，而保持其实际收入不变，这样红利在一定程度上也能抵消通货膨胀的影响。目前我国限制社会保障基金投资于股市的理由是股票投资风险太大，违反了社会保障基金投资安全性原则。第四，投资基金、抵押贷款、和不动产投资。[2]投资基金是一种大大众化的信托投资工具，它由基金公司或其他发起人向投资者发行收益凭证，将公众手中零散资金集中起来，委托具有专业知识和投资经验的专家进行管理和运作，并由良好信誉的金融机构充当所募集资金的信托人或保管人。基金经理人将通过多样化的投资组合，努力降低风险，谋求基金长期、稳定的增殖。自1990年10月份以来，我国已经允许商业保险资金通过购买封闭式证券投资基金，间接进入证券市场。实践证明，商业保险公司通过购买封闭式证券投资基金，取得了较好的效益。社保积极进入资本市场，也可以考虑将一部分资金投资于证券投资基金，在风险较小的条件下，谋求与股票市场大致相近的收益。目前，投资基金在我国正处于发展期，基金方式及规模在不断扩大，可以成为社会保障基金投资的重要手段之一。同时，社会保障基金在适当时机，根据自身状况也可建立适宜自身特点的投资基金，为基金自身增殖寻找新的投资工具和手段；抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面风险比较小，因为借方有财产作借款抵押；另一方面收益相对较高，因而可作为社会保障基金投资的一种方式。当前资金短缺是中国金融市场存在的普遍现象，社会保障基金进入金融市场无疑能在一定程度上缓解这一状况；投资不动产的收益也来自两个方面：一是通过出租获取租金，二是获取买卖不动产时的增额价差。投资于不动产一般需要巨额资金，同时，它的流动性比较差，但出现通货膨胀时，不动产的价格也将上升，因此，不动产投资也可以使资产价值免受通货膨胀影响。

总之，社会保障基金的投资方式和运行模式要根据社会经济发展的状况不断地进行调整，在国家的法律、法规的保护和规制中以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。

要建立健全社会监督和财政监督制度。建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

注释:

社会保障基金投资原则范文第2篇

我国的社会保险基金主要包括基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育五个方面的保险基金(即通常所说的“五险”)。劳动者与用人单位通过缴纳社会保险费的方式形成基金，由国家给予税收、利率和财政等方面的支持，且主要通过货币方式提供保障。与其他社会保障基金主要依靠公共财政负担不同，社会保险费由被保险者和用人单位共同负担，国家法律法规强制实施，因而收入来源比较固定。社会保险基金与依靠公共财政负担的社会福利和社会救济基金等其他基金相比，具有保障基本基金、统筹互济和保值增值的特点。

(一)社会保险基金监管的目标和原则

社会保险基金的监督管理，是确保基金收支、管理和投资运营各环节安全有效的重要制度性保障［1］。社会保险基金监督贯穿于基金管理的整个过程，包括法律、法规与政策执行情况监督、日常管理运营风险监督、金融机构准入与退出监督等。社会保险基金监管机构通过监管来规避风险、维护基金安全和确保基金保值增值，从而促进社会保障事业可持续发展。社会保险基金监管的目标主要包括以下四个方面:一是维护参保人的合法权益。社会保障基金是保障社会参保人的“养命钱”、“救命钱”，维护好他们的合法权益，是基金监管的根本目的。二是确保基金的安全完整。社会保障基金资金数额巨大，在征缴、支付、管理以及投资操作过程中，都存在一定的风险，确保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。三是实现基金的保值增值。基金监管从某种意义上说也属于经济管理范畴，有效的监管不仅要确保基金安全，还要建立良好的投资运营管理架构，合理配置基金资源，稳步提高投资收益，最终实现保值增值的目标。四是健全社会保障运行机制。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保基金安全有效运行。为达到社会保险基金监管的目标，社会保险基金应遵循以下主要原则:(1)科学性原则。基金监管已经发展成一门涉及经济、社会和管理等方面的交叉学科，要求监管机构以得力的行政监管体系为基础，建立严密适度的监管法律法规体系和科学规范的监管组织体系，积极适应社会保障事业和金融业发展变革的趋势，进行科学化和技术化监督管理。(2)法制性原则。社会保险基金必须在法律制度的基础上由基金监管机构掌控，法律赋予监管机构权威和职能。监管机构依照法律行使监管权力，同时也要由法律严格约束其自身的活动，保证监管行为的严肃性、强制性、权威性和有效性。(3)安全性原则。通过监管机构的监管，确保基金安全完整，实现基金保值增值，推动社会经济和社会保障事业发展，保障社会参保人的合法权益，避免基金损失造成支付困难。(4)独立性原则。监管机构依法独立行使监督管理权力，其他行政机关、社会组织和个人没有法律授权不得干预。监管机构不能直接参与监管对象的运营管理活动，应实现监督与管理运营各自独立运行。(5)审慎性原则。监管机构合理设置有关监管指标，开展评估预测，最大限度防控风险，对发现的问题审慎定论和处理，重点清理回收损失基金，督促管理运营机构加强自我约束，自觉防范基金风险。

(二)当前我国社会保险基金的监管模式

当前社会保障制度比较健全的国家，对社会保险基金主要有两种监管模式:一是审慎性监管，即根据审慎性原则对基金进行监管。此种模式下，通常不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求管理人的任何一个行为都要像一个谨慎的商人对待自己资产一样考虑到各种风险因素。在很大程度上，监管机构依靠审计师和精算师等中介组织对基金运营进行监督。审慎性监管模式是一种适应金融和资本市场理论发展的动态型自我监管模式，为英美法系国家所普遍采用。二是严格的数量限制监管。此种模式下，监管机构独立性强，权力比较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦发现问题即刻采取行动。严格数量限制监管模式主要为大陆法系国家所采用。从我国目前社会保险基金运作情况来看，由于资本市场和各类中介机构起步较晚，发育不够成熟，相关法律和制度环境还不完备，因而一直对基金采取严格的限量监管模式。对社会保障基金运作的各环节，包括基金结构、运作和绩效等方面进行严格规定，由监管机构根据这些规定来监控基金的日常运营。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2006年又制定实施了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，对全国社会保障基金的投资渠道和内容进行了严格限定。对于社会保险基金的监控更为苛刻，除了一小部分委托全国社会保障基金理事会进行市场化投资外，其余只能转为银行存款和购买国债，不允许进行其他任何形式的直接或间接投资。客观地说，考虑到我国以往的法律传统和监管环境，采取严格数量限制监管模式是符合实际的，以确保资金安全完整为首要目标，这也是世界上大多数国家采用这一基金监管模式的主要原因。2008年全球爆发金融危机，美国和日本等发达国家的企业养老金投资损失惨重，追求高风险、高收益的投资运营方式遭受严重质疑，这也反映出即使在最为成熟的资本市场和法律体系制衡下，审慎性监管面临的风险依然很大。但我们必须意识到，严格限量监管的“高度”安全性只是相对的，巨额基金只能存放在银行，既要跑赢通胀率，又要填平远期养老金缺口，显然是不可能完成的任务，这种“惰性”风险是既定的，造成的损失是持续和累加的，从某种程度上看甚至要超过投入资本市场可能产生的损失。未来国际社会保险基金监管模式的发展趋势必然是严格限量监管与审慎性监管有效结合，我国应顺应金融创新的发展，对投资风险和收益进行净效果评价，寻找最佳结合点，使基金监管适度有效而富有弹性。

二、当前我国社会保险基金监管存在的问题及原因分析

(一)我国社会保险基金监管面临的问题

1.没有建立专门的监督机构，权责不清，执法无力

社会保险基金涉及诸多部门和单位，存在征收、管理、支付和运营多个环节，凡是涉及基金管理的部门和单位，都可能出现违规问题，任何一个环节，都存在安全风险。这在客观上要求基金监管要贯穿到业务经办的各方面和各环节，要事前、事中和事后监督相结合，实现全面、动态和适时监控。但由于我国实行社会保障制度起步较晚，在摸索前行中无法从一开始就设计有力统一的监管机制，因而始终在追着形势发展的脚步，处于头痛医头、修修补补的状态，缺乏宏观性、前瞻性规划。目前，除社会保险经办机构外，财政、审计、税务、银行和邮政储蓄等部门相继介入社会保险基金日常监督管理，面对诸多部门和机构，工作环节增多、链条加长，使得社会保险基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体不明确，而且往往只有监督权，没有处罚权，约束效力差，严重影响基金监督管理工作的开展。此外，职能部门多而分散，造成彼此职权交叉，分工又不够明确，既容易相互扯皮，又可能形成一些“三不管”的真空地带;由于缺乏统一协调，各部门管理步伐往往不一致，常常出现对同一问题的重复监督和审查，这样既使社会保障基金监管不力，也浪费了很多行政资源和时间，使得基金监管工作效率低下。

2.基金保值增值压力巨大，坐地贬值成为基金监管面临的最大挑战

目前，全国大部分地区的结余基金，都是按规定存入国有商业银行或购买国债，但这也造成基金保值增值不力的问题日益凸显。2012年我国的社会保险基金资产总额已过四万亿元，可名义收益率几乎是全世界实行国债投资的国家中最低的，更不要说与实行市场化投资的国家相比。一方面，工资增长率已经高于银行利率，加上近几年CPI指数居高不下，意味着社会保险基金存在银行不动实际上等于坐地贬值。另一方面，地方各级财政专户结余社会保险基金巨大，但往往因管理松懈或权力寻租，多数存款结构很不合理，过半基金被存为活期存款，却未按相关政策执行优惠利率结息，从而造成了较大的利息损失。严格限制社会保险基金结余资金管理运营渠道的本意是确保基金安全完整，但在社会经济形势不断发生新变化时，没有相应法规与之衔接，尤其是对金融市场反应不敏感，实际形成存得越多亏得越多的局面，造成基金安全隐患。

3.基金支付环节监管的问题仍未得到有效解决

2006年上海社会保险大案将社会关注的焦点集中到了对社会保险基金挪用、侵占的监管。然而由于近年来财政资金严格执行收支两条线管理，挪用基金的现象已经很少了，当前支付环节面临的最大问题是骗取、冒领和重复领取社会保险金。社会保险基金支付使用环节不仅涉及参保人、受益人，还包括社会保险经办机构及其工作人员，主要关联日常具体业务，相对于社会保险基金挪用、侵占而言，支付使用环节的违规领取社会保险金问题监管难度更大。现行基金监督的法规更多关注基金的征收、管理环节，对基金使用支付环节的行为缺乏可操作性规范，违规问题的界定和责任追究都比较困难，法律制度缺失造成目前流失严重的局面。笔者曾对大连市社会保险基金经办工作进行过调研，在调研中发现主要存在两个突出问题:一是经办机构重点环节存在制衡弱化。例如，县区存在经办业务审核与复核由一人承担的问题，在系统数据处理流程中，由一人操作即能通过审核与复核。在基金支付环节，岗位之间缺乏制约，易造成管理职能异常发挥，从而造成骗取、冒领等安全隐患。二是重复享受社会保险待遇。例如，个别失业人员在享受失业金期间，按特殊工种提前办理了退休，不但领取了失业金同时又领取了养老金。

(二)主要原因:监管法律体系的缺陷

1.立法层次低且过于分散

社会保险基金是一项特殊的公共基金，既决定着人民生活和社会稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关，应该实现依法监督管理［2］。自社会保障基金监管制度建立以来，我国陆续出台了一系列相关的法律、法规、部门规章和规范性文件。尤其是《社会保险法》出台后，主流观点认为这标志着我国社会保险基金监管的法律体系已经初步形成。但我们通过仔细研究目前这个法律体系后发现，尽管总体数量较多，可是在法律、法规层级上只有《劳动法》、《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》和《工伤保险条例》，而且只是做了原则规定，具体监管规则分布在大量的部门规章和规范性文件中，法律层次很低，但涉及到的监管职能很多。立法实践中试图用部门规章和规范性文件加以完善，却又陷入了制度堆砌的窠臼。此外，各地方政府出台了大量的地方规章制度，一方面，针对当地实际情况做出的一些探索，具有积极作用。另一方面，却进一步降低了效力层级，地方差异性拉大，先进经验得不到有效推广，安全隐患和监管漏洞也难以及时发现。

2.规定内容空泛，实施机制薄弱

通过认真研究我国现行的基金监管相关法律性文件，笔者认为存在三点突出问题:一是上位法缺乏可操作性。法律、法规对于基金监管的主体、对象、性质和意义等释义性内容已经表述得比较具体全面，明确了社会保险的制度框架和适用范围，明确了监督机制、责任分担机制以及各主体的法律责任。但立法者为了平衡和协调部门交错的利益冲突，在根本性问题上都采用授权立法，不仅在效力上不足以达到法律效力层级的要求，而且使得《社会保险法》这样的社会保险制度基础性法律更像一部宣言。在进一步的司法解释和实施细则未能及时跟进的情况下，直接后果就是加大了执法的难度和不确定性，降低了实施中的可操作性和法律效力，提高了执行成本。二是责任追究缺少有力依据。作为具体监管规则载体的部门规章、规范性文件和地方规章制度，属于操作性规定，因而在法律责任相关条文中都会有诸如“依法予以查处”、“依法进行处罚”或“及时给予纠正”等表述，但由于上位法本身规定的原则空泛，依据什么法、如何处罚和谁来处罚就都变成问号。由此造成的突出问题是法律责任的追究难以保证，即监管机构被赋予广泛的监督权，只能建议整改，却没有相应层级的执法权和处罚权，对违法违规行为的约束力和震慑力明显不足。社会保障监管的法律实施机制薄弱，社会保障基金监督机构缺乏对欠缴社会保险费的行为、拖欠离退休人员和失业人员保险金行为以及社会保险欺诈行为的法律制裁措施。三是立法资源浪费。各级有权机关或为彰显自身积极作为，或为缺乏执法依据所困，纷纷出台各类规范性文件，重复规定流程，交叉赋予职权，极易造成各行其政，纵向上无法形成统一的体系，横向上难以协调矛盾冲突。

3.未能建立保障社会保险基金保值增值的法律体系

如上文所说，社会保险基金保值增值问题是当前面临的最大挑战，其根本原因在于没有用法律构建起可以遵循的规则体系。巨额养老金余额贬值的问题已经很明显，远期支付不足的风险也客观存在，而社会保障基金监管法律体系建设却明显滞后。《社会保险法》在制定期间本被寄予厚望，但最终其在基金保值增值方面仅笼统的规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，而具体的“国务院有关规定”却迟迟未见。当前，对于社会保险基金(尤其是养老保险金)能否进入资本市场的问题尚存争议，但可以肯定的是，如果基金投资运营的手脚仍被牢牢束缚，未来我国社会保障制度的根基很可能将会动摇。尽快建立起符合我国实际的确保社会保险基金保值增值的法律体系，是亟须解决的重大课题。

三、完善社会保险基金监管法律体系的构想

从国外社会保险基金保值增值比较成功的经验来看，均是首先通过立法、修法来作为基础保证。未来我国社会保障立法活动将遵循的四项原则是由地方立法向中央立法发展、由分散立法向相对集中立法发展、由行政立法向人大立法发展、强化社会保障法律制度的实施机制［3］。应以《社会保险法》颁布施行为契机，制定相关法律法规，构成完整而紧密联系的社会保障法律体系，全面依法管理运营社会保险基金。

(一)提高立法层次

当前我国在社会保障方面至今只有《社会保险法》一部法律支撑。由于《社会保险法》属于基本法，框架性和授权性条款居多，对于庞大的社会保险基金监管问题尚无一部法律规范，可预期的法规只有仍在制定中的《社会保险基金监督管理条例》。如果未来社会保险基金监管的基本法是一部行政法规，那么例如养老金“三个支柱”的界定、征缴、经营和监管等重要问题，仍然只能散落于部门规章和地方性法规等低层次法律性文件中，无论怎样修补整理，立法的效力性、持续性和执行性都是不足的。因此，完善社会保障基金监管法律体系的先决条件就是提高立法层次。

1.借鉴金融业法律体系构建模式

社会保险基金投资运营与金融业紧密关联，我国金融市场经过三十多年发展，已经形成一定规模，其监管法律体系相对成熟，可为社会保险基金监管立法工作提供借鉴。目前，商业银行体系的资产有《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》三部法律进行规范和监管，证券、基金业的资产也有《证券法》、《证券投资基金法》为依托，保险业的资产有《保险法》来监管，信托业有《信托法》，另有上千部的法规、部门规章等与上述法律一起为金融业“保驾护航”。当前“大社会保障”概念下社会保险基金余额已近四万亿元，未来十年随着社会保障扩面和全国统筹的推进，这个数字必然成倍增长，将会成为除银行业之外最大的规模资金，社会保障基金的运营和监督仅仅依靠一两部行政法规显然过于薄弱。社会保障基金监管是大问题，能否实现保值增值的目标，直接决定社会保障制度的成败，关系到社会稳定甚至国家政权的稳固，理应提高到全国人大立法的层次。尽管制定法律时间周期更长，立法技术要求更高，但也更符合长远需要。建议由全国人大制定《社会保险基金监督管理法》，并以此作为社会保险基金监管的基本法律，再加上其他相关法规、部门规章，构成完整的社会保障基金监管法律体系。

2.法律制定与下位法清理同步推进

目前，社会保障所有领域里都制定了法律、法规和规章，笔者粗略统计仍生效的有近50部，最早的制定时间可以上溯到1978年。同时还有大量的地方性法规、文件。这种状况也导致了现行社会保障基金监管法律体系内，各子系统之间散乱无序、各行其是，甚至相互冲突。下位法混乱的根本原因在于上位法缺乏细致规则，可操作性差，从立法的权威性和稳定性要求来说，规章和地方性法规内容再具体，也无法实现法律的功能。参看英美法系国家颁布的社会保障相关法案，几乎每一部都厚如学术专著，直接可以作为行为指南，而我国的法律制定则显得过于粗放。因此，应在《社会保险基金监督管理法》制定的同时，大刀阔斧地清理各类冗余的法律性文件，将执行依据统一到法律法规层面，赋予社会保障基金管理和监督主体有力的法律地位。

(二)转变立法思路

1.实现基金监督与管理分离

针对我国社会保障基金监管中存在监督权与管理权的机构混同、主体定位不明、监督效果差、权力不集中、缺乏层级管理、多部门平等行使职权和权责划分不清的问题，必须改变原有的立法思路，确立集中管理、集中监督和监管分离的原则。在基金监管体制上，并非监管部门越多越好，关键在于提高效率。统筹层次低，监管力度就会递减;管理分散，机构过多，发生问题的风险源就很多。分散式监管造成中央监管机构没有真正的管辖权，只有指导权，而指导力度又很有限，远远达不到监管的目标和效果。在基金管理环节，可以设计由税务部门负责征缴、财政部门负责预算划拨、社会保障经办机构负责审核发放，同时实现全国社会保障经办机构垂直管理，将工作点分布到乡镇一级。社会保障经办机构不再直接征收社会保险费，可以有效解决因费率和政策尺度不统一造成保险费征收的底数不清的问题。财政、税务和社会保障三个部门各负其责，形成完善的资金管理体系，取消其他一切机构对社会保险基金的管理职能。社会保障部门还应继续承担社会保障数据的管理维护职能，并将数据库升级为全国统一的信息平台，实现社会保障金征收、发放等信息实时公布和查询。另外，可尝试社会保障信息与公安机关户籍信息、银行系统个人信用记录对接。建立覆盖全国的统一的社会保障信息网络，实现信息资源共享，是完善社会保障基金监管的重要基础，尤其对增强监督的力度和实效具有非常直接的作用。在基金监督环节，可以考虑组建全国各级社会保障基金监督委员会，直接对同级人大负责，在中央由全国人大常委会一名副委员长兼任主任，在地方也应由一名人大常委会副主任兼任主任。该委员会由监察、审计、财政、税务、社会保障、银监、证监、保监等部门负责人以及人大代表、政协委员、社会监督员组成，与各级人大同步换届。常设办事机构设在各级人大常委会，行使监督职权，并定期向各级人大报告工作。由立法机关执行基金监督权，从根本上理顺了监督主体的法理地位，既解决了权力交叉的矛盾，又能协调各职能部门和社会各阶层充分参与到基金监督环节，增加资金管理使用的透明度。此后，除保留社会保障经办机构对社会保障金发放环节的稽查审核权外，取消其他一切机构对社会保障基金的监督职能。基金监督委员会可以依法在社会保障基金征收、发放和投资运营等全部流程行使监督权，并可以向管理部门派驻监督组(员)。建立社会保障基金检查制度，除督查、指导和建议整改等常规措施，还可提请人民法院对涉嫌违法违规社会保障资金实施冻结、划拨等保全措施，并可向人大常委会建议否决、暂缓执行社会保障资金预算。针对重大违法违规案件可以组成独立或联合调查组进行查办，案件检查人员在法律授权范围内独立办案，只对上级负责，不受其他机关、单位、社团和个人干预。对于案件中涉及的违法违规机构和人员，可移送纪检监察、司法机关依纪依法处理。

2.重视以人为本的立法精神

我国以往的社会保障基金监管立法思路，比较重视强调法律的禁止、强制和惩戒等方面的功能，企望以此维护法律规范权威，提高执行力，但却忽视了社会法的内在需求。社会法以社会利益为本位，以社会公平为价值追求，并注重对社会弱势群体的关怀和照顾。笔者认为，以《劳动法》和《社会保险法》为主体构成的社会法，应比其他部门法更重视以人为本的立法精神，倾向于通过立法给予社会成员更多实际利益。不仅依靠强制力实现立法目的，还要多关注法律调整对象遵循法律的内因驱动力。长期以来，迫于日益增长的人力成本压力，用人单位欠缴、不缴社会保险已成通病。《社会保险法》增加了“强缴五险”的刚性条款，但职能部门的强制执行力显然不足，最终难免落入和“节假日工作三倍薪酬”规定同样的尴尬境地。目前不少中小企业都面临着资金链断裂的发展困境，增加企业缴纳险种，强化了强制追缴力度，无疑将严重抵消此前多项减负政策的现实功效，加重小微企业的运营成本。因而今后立法的方向应是既要保障职工利益，又不能损害企业的长远发展，否则不但保障不了职工的权益，还会导致企业破产。只有真正站在企业的角度，更多设计减税、抵税、补贴和奖励等措施作为利益驱动，引导企业自觉自愿地遵循法律，使其不成为负担，而成为企业发展的推动力。其本质即是国家主动减少税收，还财富与社会。

(三)社会保障基金投资运营的监管制度设计

1.采用集中统一的基金投资运营管理方式

现代社会保障制度发展至今，社会保障基金监管主要形成三种法律组织形式:分散管理型、中央控制型和中央投资型。法国、德国和欧洲大陆一些国家实行分散管理模式，目前我国社会保障基金监管实行的也是分散管理，只不过法国实行的是行业性的分散管理，是行业的“条条割据”，中国分散管理的特点是地方性分割管理，属于地域性的“块块割据”［4］。从我国社会保障基金投资运营管理的现状看，分散管理是一种落后的监管模式，主要缺点在于行政管理成本高、投资收益率低和信息透明度差。我国要建立现代社会保障制度，应采用符合国情的社会保障基金投资运营管理方式，打破分散式管理的格局，实行集中管理模式，理由如下:首先，实现社会保障基金全国统筹的客观要求。统筹层级太低是一个突出问题，目前全国各地方多数只能统筹到地市一级，甚至仍在县一级，基金管理碎片化趋势比较严重。全国统筹是最终目标，改革的最大阻力不是技术层面，而是经济发展水平不同的地区的利益分配难以平衡。而将资金集中起来投资经营，就可顺利将投资收益合理调配使用，为全国统筹建立实质基础，逐步拉近地区差异。其次，确保社会保障基金保值增值的必然选择。地方性分割社会保障资金投资经营权，会产生成千上万个难以监控的“风险点”，难以保障基金安全，而且分散资金流无法形成规模化收益，并且造成技术性损失，难以提高投资收益率。如果将社会保障资金统一交由专业化团队投资运营，可以形成另一支养老基金(相对于国家养老保险战略储备基金而言)，既可以获得高额投资收益，又可以最大限度减少“风险点”，保证资金使用信息公开透明，便于实施监督，维护基金安全。集中行使投资经营权是最符合我国实际的选择，但由于地方性分散管理已经根深蒂固，在制度建立初期必然会遭受地方保护势力积极或消极的对抗，这就需要依靠中央拿出强力措施加以推进，同时也要通过税收制度改革，避免税金向中央财政过度集中，缓解地方财政压力，尽可能平衡利益分配。实行集中投资运营方式首要解决机构设置问题，应当在整合现有资源的基础上，建立由国务院直属的社会保险基金投资总公司，并在地方建立垂直管理的分支机构，负责使用全国社会保险基金(主要是“第二支柱”)余额进行投资经营活动。为避免因重大投资决策失误造成不可估量的损失，可以在投资公司以上建立投资管理理事会制度，采取席位制，由政府主导，吸收国家机关、金融机构、高校和工会等社会团体中的专家代表，对常规投资活动进行咨询建议，对重大投资决策事项采取票决通过，所有投资经营活动均需接受理事会监督。此外，应当继续保留全国社会保障基金理事会，与投资总公司平行运行，坚持国家养老保险战略储备金制度，避免“鸡蛋装入一个篮子”的风险。根据这种思路，我国理想的社会保障基金投资运营方式应介于中央控制型与中央投资型之间，即在不放弃政府主导地位的情况下，以企业法人主体开展社会化和市场化投资经营活动。

2.监管模式应与投资运营方式相适应

目前对于社会保障基金(主要是养老保险基金)投资运营方式的选择存在争议，焦点主要集中在对资金入市的理解以及个人账户是否做实等方面。因此，应首先确定基金投资运营的整体方案，再依据方案内容设计与之相适应的监管法规，立法次序不可倒置。未来养老保险基金投资运营可能存在多种组合方案，但大的方向和原则应是一致的，归纳起来主要有以下两点:首先，养老保险基金入市是必然趋势，但不要仅解读为进入“股市”。资本市场的高回报率与高风险并存，现阶段如果养老金大举进入，一方面，必须实现全国统筹，以便统一调配使用。另一方面，因为养老金投资“输不起”，轻易不能涉足海外资本市场，为盈利充足必须扭转国内A股市场的长期颓势，将风险降至最低。这两个条件在短期内很难实现，而巨额社会保障基金存放在银行每天都要发生实际损失，保值增值压力十分紧迫，需要拓展投资新思路，将眼光放到风险可控性强、资金收益率高的实体经济领域。当前国内最优质的投资领域应属央企垄断的资源性行业，可以让社会保障基金更多地掌握这些央企的股权，通过稳定的股利分配来给社会保障基金输血。由社会保障基金分享央企的垄断利润，可以打破围绕着央企所产生的已经固化的既得利益群体，让全民分享其所产生的利益，平息民众不满情绪，缓和社会矛盾。当初将资源类领域交由央企垄断经营，主要是出于保证国计民生安全性的考虑，全民分享垄断利润也符合制度设计初衷。同时，资源垄断行业的高稳定性和高利润率正是社会保障基金保值增值所需要的，这无疑是一个值得大胆尝试的投资方向。其次，养老保险基金投资私人化不可取，个人账户做实需谨慎。国内学术界有一种观点认为可以仿效智利或美国模式，将目前普遍空账的个人账户做实，在“第二支柱”投资经营中由账户持有人作为投资决策者。

从我国企业职工长期形成的对单位和组织的依赖性来说，让他们自主决策、自担风险几乎没有可能。更重要的是全国尚有近一半的人口是农民身份，没有雇主也未建立个人社会保障账户，需要靠财政补贴和集体资产投资的收益负担养老保险，私人化很不现实。因此，即使仅是作为补充养老保险中的一部分，私人养老金投资在我国也是不可取的，风险可控性差，社会矛盾隐患很大，远不如购买商业保险更实际。那么，把个人账户补充进真金白银是否就等于给予参保者实际利益了呢，这个问题也需要谨慎研究。我国实行社会统筹加个人账户的养老保险制度，因为历史原因，多数个人账户只是一个名义账户(即所谓空账)，但等到参保人退休时，政府都要按照社会统筹加个人账户的计算公式来发放退休金。所以，空账的存在并不等于养老保险金亏空，也不能认为是个人养老金被挪用了。即使在现收现付机制下，由于有国家财政补贴做依靠，短期内尚不会出现养老保险金缺口。空账问题确实会影响未来老龄化社会的支付能力和下一代人的缴费压力，但目前我国养老保险制度面临的主要是保值增值压力而非支付压力，在没有找到适合个人账户投资收益的办法之前，与其做实让其贬值，不如不做实让资金更好地发挥即期效益。

社会保障基金投资原则范文第3篇

【关键词】社保基金；增值保值；多元化渠道

按国务院批准的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，社保基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流通性的金融工具，包括上市流通的证券投资管理、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。但是，长期以来，我国社保基金增值保值渠道十分单一，大部分时候只能存银行和购买国债，但基金的收益与通货膨胀率相比较，呈现隐形缩水，在这种情况下，社保基金的增值保值很难实现。特别是在2008年社保基金竟然亏损达394亿元。因此，在新形势下，如何确保社保基金的增值保值，已经是迫在眉睫的问题。

一、社保基金运营应坚持的原则

由于社保基金的特殊目的和重要性，决定了各项社保基金的运营都应当坚持以下两个原则，这两个原则都与基金的增值保值密切相关。

1.风险控制原则

在确保社保基金收益最大化的同时，也应当坚持“审慎投资、安全至上”的风险控制原则，即选择社保基金的投资方式，其风险必须趋近于零，不会因宏观经济形势或者微观经济运营状况的变化而产生损失。

2.增值原则

即社会保险基金不能处于沉淀状态，必须借助于多元化的资产投资实现基金的最大化收益，以最大限度的满足社会保障的支出和公民的利益。

风险控制原则和增值原则是紧密相关的，确保基金的安全是实现基金增值的前提和基础，可以说，基金的增值很大程度上取决于对风险的控制。

二、社保基金增值保值多元化渠道解读

很长一段时间以来，我国社保基金只有两种资产存在形态，即存入商业银行和购买国家债券。这在一定时期一定程度上保障了基金的安全，但却远远未实现增值保值的任务。随着市场经济的不断发展和完善，人口老龄化所带来的基金支出压力，以及通货膨胀率可能带来的基金贬值风险等新情况的出现，如何在确保社保基金安全性和流动性的前提下，实现基金收益的最大化，就要求我们应当紧跟经济形势和政策的变化，不断探求社保基金增值保值的新渠道。对此，笔者提出了自己的几点看法，以供选择和借鉴：

1.社保基金入市

对此，我们可以借鉴欧美发达国家的经验，在遵循“安全第一”的前提下，将社保基金入市，有效组合短期、中期、长期投资，将基金分散投资于股票、债券、抵押贷款、国外资产等渠道，投资比例按照情况而定。

2.存入银行和购买国家债券

为了实现对社保基金的有效运营和管理，国务院以及国务院各部门在总结试点实践经验的基础上，对社保基金的运营和管理提出了一系列的要求。其中最为重要的是要实行社保基金收支两条线管理办法，建立社保基金专款专户，专项管理、专款专用，任何单位和个人不得非法挪用、侵占。基金结余款项除了预留两个月的支付费用外，全部存入商业银行和购买国债。2001年国务院批准的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中也再次规定：“社保基金存入银行和购买国债的比例不得低于50%，其中存入银行的比例不得低于10%。”这些办法、规定的实施，有助于保障基金的安全，强化风险控制，一定程度实现基金的增值保值。由于国债是以国家信誉作为担保的，而且利率高于同期银行存款利益，所以在保障基金安全和增值方面都是最佳的选择。国有商业银行属于全资法人制，属于国家所有，因此，存款的风险基本为零，所以依靠存款生息也是实现基金增值保值的重要渠道之一。

3.加大实业投资力度

4.购买企业债券

社会保障基金投资原则范文第4篇

内容提要：社会保障基金大案频发凸显了我国社会保障基金政府主导运营模式的弊端、严格限制投资立法的欠科学性和监管环节的薄弱。面对学界要求社会保障基金市场化的呼声，实现严格监管下的投资开禁、引导基金运营的市场化和专业化以及强化监管力量是解决当下社会保障基金困境的现实选择，但“一刀切”的全部市场化倾向并不足取，理性的做法应该是根据社会保障基金的不同类型和特性采取不同的管理和运营模式，即分别交由政府和市场运营。与此同时，鉴于不同的运营模式对监管模式的需求亦存有差异，故在不同的运营模式下，监管模式亦应有第三方监管和行政监管之别。

前段时间，一连串的“社保大案”揪紧了举国上下的视线，仿佛一夜之间，社会保障基金管理和运作中潜隐的种种漏洞和缺陷，如火山爆发般喷涌而出。社会保障基金巨额串案令社会各界震惊，也令政府各方措手不及。那么，事关百姓福祉的“保命钱”陷入如此危险境地的原因到底何在？当下政府各方的种种应对措施是否足以有效防止旧剧重演？解决此问题的长效机制又是什么？这诸多问题，不能不令人深思。

一、社会保障基金大案频发凸显制度漏洞与缺陷

（一）社会保障基金大案频发的社会现实

我国的社会保障基金包括三大部分，即地方各项社会保险基金（具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金）、补充保险基金（即企业年金和补充医疗保险；前者也称企业补充养老保险基金）和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金。从目前出现在公众视野中的案件来看，地方各项社会保险基金和企业年金是案件爆发的重灾区，而全国社会保障基金自建立以来，运营良好。（注释1：为实现全国社会保障基金保值增值的目标，负有管理运营之责的全国社会保障基金理事会严格依据国家相关法律法规和一整套规章制度开展投资运营，在确保基金安全的前提下取得了较好的投资收益。对全国社会保障基金的规范化运作和投资绩效，国家相关监管部门和社会各界都给予了肯定。（参见：全国社会保障基金理事会1对《第一财经日报》不实报道的声明[EB/OL]1（2006-09-16）[2007-10-20]1http：//.）截至2006年9月30日，全国社会保障基金实现收益121.36亿元，期间收益率为6.01%.已实现收益加浮动盈亏，全国社会保障基金盈利240.53亿元，期间经营收益率为11.67%.（参见：佚名1全国社会保障基金理事会2006年理事座谈会召开[EB/OL].（2006-11-07）[2007-10-20]1http：//.））故全国社会保障基金不在本文的探讨范围之内。

从国家审计署对全国29个省、自治区、直辖市，5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果来看，违规问题金额达71亿元之多[1].从违规主体上看，社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例[2]；从违规形式上看，有对外投资，购建办公用房，职工宿舍和其他房产，委托金融机构贷款，经商办企业，弥补行政经费，违规担保以及未移交财政专户存储等[1].社会保障基金之“乱象”由此可见一斑。

（二）现状之下的反思：有法不依、执法不力导致案件频发

事关百姓切身利益的社会保障基金如何成了权力瓜分的对象？如何成了个别利益团体的“提款机”？到底是立法缺位还是有法不依？缘此，有必要对我国相关立法和政策做一详细梳理。

早在1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了建立新社会保障体制的几项原则，其中一项即为将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。（注释2：另外两项原则是：建立全覆盖、多层次的社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度。）

1993年，国务院在《企业职工养老保险基金管理规定》（国务院令第117号）中，允许各级社会保障管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的前提下，运用一部分结余基金增值，具体方式一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动提供担保。

但仅仅在1年之后的1994年，鉴于乱投资愈演愈烈的现实，原劳动部、财政部联合了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资行为紧急叫停，明令禁止社会保险基金在境内外进行直接投资和各种形式的委托投资。

1996年4月，国务院办公厅在《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中，重申社会保险基金结余主要用于购买国家债券，仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。

1999年，财政部、劳动和社会保障部的《社会保险基金财务制度》中，进一步重申基金要纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。

关于企业年金的规定，主要体现在劳动和社会保障部2004年制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中。《企业年金试行办法》第15条和19条分别规定，建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。《企业年金基金管理试行办法》第46条则对企业年金的投资范围做了要求，规定企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。第51条则明令禁止企业年金基金用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。

通过以上对立法的梳理，我们可以得知，关于地方社会保险基金和企业年金的具体投资范围，我国并非无法可依或立法模糊；恰恰相反，相关的立法均十分清晰明确，现实中社会保障基金屡屡被挪用挤占，完全是对法律所设的“红线”视而不见、有法不依的结果。

（三）更为深层的思考：对社会保障基金运营机构设置和立法科学性的质疑

有法不依，问题可能出自两个方面：其一，违法主体有违法的便利或条件；其二，法律本身可能存在不尽人意之处。

首先是违法主体具有从事违法行为的便利或者条件。前已述及，社会保障基金案件中涉及的违规主体有社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门等，其中尤以社会保障经办机构、地方政府和劳动保障部门为重，这同我国“泛行政化”的社会保障基金运作管理模式直接相关。从表面上看，我国社会保障基金的管理和运营是分开的：由劳动和社会保障部门负责行政管理；由社会保障经办机构负责运营。（注释3：目前我国各省、市、自治区的社会保险经办机构名称并不统一，具体有社会保险基金管理中心、社会保险事业管理局、社会劳动保险局、社会保险事业局及社会保障局等。）但事实上，作为隶属于劳动和社会保障部门的社会保障经办机构，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系。基金运营机构如此设置的结果，极可能是行政权、事权和财权“三位一体”，社会保障基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”也就在所难免，而迫于地方财政的压力及追求经济利益的驱动，挤占、挪用及违规投资等现象自然也就屡禁不止。现实也证明了这一点，我国的社会保障基金监督职责主要由劳动保障部门担负，这种“左手监督右手”的机制必然是无效或者低效的，再加上基金的封闭运作，社会监督也是虚置的，寄希望于权力的道德自律，则更为不切实际。总之，在现行的这种运作管理机构设置下，运营主体的非专业性和过多的行政干预并存，直接导致了基金运营的低效率和高风险。

其次是立法本身合理性的问题。纵观纷繁的社会保障基金案件，虽然其中不少是某些利益集团为私利而瓜分社会保障基金，但其中也不乏确实为保值增值之目的而为的违规行为。在我国现行的“严投资”限制之下，企业年金的投资范围尚较为宽泛，而地方社会保险基金的投资则仅限两项，即购买国债和存入银行。如此审慎规定的初衷当然是好的——对于“保命钱”而言，安全性自然是最为重要的；但与此同时，不能不虑及的是：利率、利息的微薄收益能否弥补通货膨胀和工资增长所带来的贬值问题？严格限制基金投向，名义安全性有了，但实际安全性呢？因恐惧多元化投资所伴生的高风险，而一味地封堵投资渠道，很难说是一种很好的选择，更非长久之策。在安全性和效益性之间求解，是十分艰难的，但有一点可以肯定：要寻求一种安全的增值模式，路径并不是只有封堵投资一条；当此路不通的时候，就要另寻他途。

二、市场主导：解决我国社会保障基金难题的治本之策

（一）国际范围内的社会保障基金运营模式

从世界范围看，社会保障基金的运营模式大体有以下几种[3]：

1.政府高度集中型又称政府主导型。采取此运营模式的国家大多由中央政府通过强制手段，将社会保障基金集中为一家中央基金，由政府专门机构直接进行管理。此模式以美国、新加坡和马来西亚为典型。在美国，由政府从就业者的工资中抽取一定的社保税，建立社会保障基金，即“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”（OASDI），简称联邦社会保障基金。该基金由挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并投资，该理事会由6个成员组成，其中4个分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另外2名成员由总统指定，并经参议院同意[4]；新加坡的中央公积金局（CPF，隶属于劳工部）不仅负责个人账户基金（具体包括养老、医疗、教育、住房等多项内容）的收缴和发放，而且还包揽了基金管理运营的各项职能；马来西亚的雇员公积金委员会（EPF，隶属于财政部）也承担了基金的收缴、管理、运营及发放等各项职能。前述的两机构成员均包括雇主、工会、政府和专家各方代表，鉴于投资运营的专业性和风险性，其内部也均设专门的投资小组，吸收金融领域的专家参与，进行直接的投资操作[5].

2.高度分散型又称零售模式或完全市场型。在采用该模式的国家中，社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户，然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司，委托其管理自己的个人账户，基金管理公司只要符合相关法律的规定，原则上可自由进出市场。智利是采用该模式的典型国家。在此种模式中，个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权，政府的作用仅在于维护资本市场的秩序。

3.适度集中型此模式介于前两者之间，由政府机构统一征收投保人的社会保障款，再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构，具体管理运作社会保障基金；或者根据投保人的个人选择，确定具体的基金公司。目前绝大多数国家的社会保障基金都选择了这种模式[6].

既然以上三者均有其拥戴者，也就说明三者各有千秋，在一定的条件下均可达到高效运行的目的。政府集中型具有较为明显的规模效应，可有效降低市场参与成本，同时也有利于国家宏观经济目标的实现，但易生行政干预过多、加剧道德风险、专业管理欠缺、收益率低及服务质量不尽如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其虽可克服高度集中型的弊端，但也具有资金规模相对较小缺乏规模效应、基金管理公司市场推销费用不菲、投保人信息搜寻成本较高、易产生无序竞争以及国家监管难度较大等缺陷。也正是因为如此，越来越多的国家选择了折衷立场，即适度集中模式。

（二）政府主导型：一种必须摈弃的运营模式

作为社会整体运行的一个环节，任何一项制度的推行都会具体涉及到该社会的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是这些助力和阻力的存在使得制度的选择“牵一发而动全身”。一国选择哪种模式更为合适，与该国的政府职能定位、政府能力和工作效率、历史传统、市场发育程度、相关制度建设等因素密切相关。社会保障基金运营模式的选择也不例外。一种模式在此国运行良好，在彼国运行失败，这并不能说明该种模式是失败的——不然如何解释其在其他国家的推行成功呢？其能说明的，仅是该模式并不适合该国。对政府主导模式的分析亦应如此。

在我国社会保障基金串案东窗事发后，社会各界的矛头一致指向了我国现行的政府主导模式，主张建立全部委托型投资方式[7].但从最近官方的一系列动作来看，并无改变现行运营模式之意：上海社会保障基金案发生后，劳动和社会保障部下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，该通知中除要求严格执行社会保障基金政策法规、强化社会保障基金收支管理、禁止社会保障基金违规投资运营及规范企业年金管理和投资运营外，还提出了建立健全社会保障监督委员会制度和加强社会保障经办机构内部控制制度（内部审计和内控制度检查）的建设，但并未涉及运营体制的调整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，但该办法也只是对原有法规和政策的重申，并无大的新意；劳动和社会保障部在最近所部署的具体措施中也未涉及运营模式的改变。

由此而来的问题是，官方这种对现有运营模式的漏洞进行修补的做法，能否遏制社会保障基金案件的重演？换言之，我国当下的这种政府主导模式可否通过相关漏洞和缺陷的弥补而得以延续？要确保社会保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀阔斧地进行改革，全盘选择运营市场化，尤其是政府主导模式在国外也不乏推行成功的范例的时候？（注释4：具体措施有：建立健全经办机构内部控制制度、建立和完善严格的授权审批制度、建立经常性的监督检查制度、建立邀请报告制度、调研起草社会保险基金监督管理条例等。（参见：刘声。劳动部重拳出击，四大措施整改社会保障基金[N].中国青年报，2006-12-02.）此外，劳动和社会保障部还在酝酿社会保障基金信息披露制度，争取每年、每一季度向社会通报社会保险信息。（参见：中国酝酿社会保障基金管理信息披露制度[EB/OL].（2006-12-14）[2007-10-20].http：//.））

在一些国家运行良好的政府主导模式在中国却问题频现，个中原因值得深思。或许郎咸平先生的一番话可以给我们一些启示：“在美国，社会保障基金依然由政府管理，但他们的政府是个有信托责任的政府，中国的中央政府相对而言比较有信托责任，但地方政府是缺少信托责任的，所以才会导致类似上海的案件出现”，“信托责任的内涵是道德良心”[8].此话虽然尖刻，却也道出了当下中国的部分现实。

在我国漫长的国家本位、权力专制的历史中，本就易被滥用的权力的单向性行使倾向尤为严重；依法治国推行这么多年，这种情况虽有所改观，但权力滥用依然有着极其强大的惯性，政府自律依然不尽如人意。近些年来“经济至上”的时代背景，政府的“经济人”和“政治人”属性在很多方面都表现得尤为明显，再加上我国对权力的监督不力，这诸多因素都使得将社会保障基金交给政府尤其是地方政府运营蕴含着较大的风险。而也正是这些特殊的因素和国情，使我国社会保障基金运营的环境迥异于美国及新加坡等国，并最终导致了政府主导模式一成一败两种结果。要改变政府身上这种深层的传统意识和权力行使不受约束的惯性（或者说劣根性），绝非是一朝一夕之事——权力的道德自律是需要长久的精神传承的。

目前，尽管市场化的力量正在逐步强大，但政府并不愿从本该退出的领域退出。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社会保障体制改革在内的一切改革便会难上加难。因此，实行市场化运营，恐怕是根治社会保障基金难题的治本之策，也是学界的普遍共识。

（三）矫枉不能过正：谨防市场化过程中的“一刀切”

尽管我们提出了经营模式市场化的大方向，但随之而来的问题是：其一，是全盘的市场化，还是部分市场化？如果选择全盘市场化，是不是有矫枉过正之嫌？其二，如果地方社会保障基金只能存入银行和购买国债的现行政策仍不松动，市场化是不是有些为时过早？毕竟该模式除了可以有效限制政府权力外，上述两项投资途径并不需要倚重基金管理公司的专业操作——市场化模式的功能远未被充分利用，用“牛刀”来“杀鸡”是不是有些制度浪费？

我们从各类基金自身特性入手，来分析其市场化需求。

地方社会保障基金中的医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户均为短期支付项目，具有现收现付和运转简单的特点。因其支付期短，故结果有二：一是留滞时间不长，积累效应不明显，数额总量也就有限；二是对流动性和安全性要求高，以备即期支付之需。该类基金自身的这些特性决定了其对市场化运营和投资多元化的需求度不高；对它们来说，流动性和安全性是第一位的，收益性次之。故对这些基金而言，交由政府管理，或存入银行，或购买国债，是较为合适的。因为这些办法足以保证其流动性和安全性的实现，而将其交给专业公司打理，确无大的必要；而且，如此设计，也能更好地保证其即期支付的需求。

与以上几种基金不同，养老保险中的个人账户基金和企业年金具有支付期长和储蓄性的特点，属完全积累制。要保证该类基金的顺利支付和实际安全性，其收益率就必须高于支付期间通货膨胀率和社会工资增长率，如此才可化解支付期间长所带来的贬值风险。先抛开企业年金不说，单养老保险中的个人账户一项，在其做实之后，其数目便极为庞大，要保证其高收益率和实际安全性，由投资非专业化的政府机构来运营显然是难以胜任的。而建立“政府抓两头（即基金征收和发放），中间（即运营）靠市场”的格局，将其交由专业管理公司打理，更为明智，因为该类运营者可弥补政府机构缺乏现代金融产品的投资理念、知识技能及风险管理能力等固有缺陷；同时，专业管理公司之间的竞争亦可打破政府垄断经营所衍生的低效。

综上，“一刀切”的全盘市场化做法有些过于简单化，无视了各类基金不同的特性和需求。实际上，在这方面，全国社会保障基金理事会已经作出了直接管理和委托管理相结合的示范：对于风险较小、运作简单的投资（如银行存款和购买国债），由理事会直接进行；对于风险较大、较为复杂的专业性投资（如股票、债券及证券投资基金投资等），则委托基金管理公司办理。（注释5：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）。）

（四）密切相关的问题：限量监管下的投资开禁

谈市场化运营，就不得不谈投资渠道多元化，因为如果仍将投资渠道限于存入银行和购买国债，则基金管理公司难免“英雄无用武之地”，运营市场化制度也就难以实现其初衷。

我国现行法规和政策，对全国社会保障基金和企业年金的投资范围的设定是比较宽泛的，（注释6：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》（全国社会保障基金理事会2006年3月14日）和《企业年金基金管理试行办法》（劳动和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会2004年2月23日））对地方社会保障基金则严格限制。立法的这种截然不同的态度颇让人费解——“差别待遇”到底为哪般？作为“保命钱”的社会保障基金，安全性的维护当然是不能疏忽的，但限制投资渠道并不能真正解决安全性问题，行政手段的简单限制最终只能导致基金实际安全性的贬损。堵不如疏，实行投资开禁，确定基金的禁入领域、可入领域及各种投资比重（如确定存款最低比重、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券和股票的投资比重、股票投资总额等）可能是更为现实的选择。而且允许社会保障基金进入资本市场，对社会保障基金和资本市场而言，是“双赢”和互惠的：资本市场可为社会保障基金提供诸多投资工具，降低和分散风险，从而获得良好的投资回报，分享经济发展成果；而社会保障基金也会为资本市场注入一股强有力的力量，扩大机构投资者，改善市场结构，促进资本市场的稳定发展[9].

从国际范围来看，近些年各国也都有放松投资限制，强化基金资本化的趋势。（注释7：例如，美国、日本、英国、加拿大、新加坡、智利、马来西亚等国家均已实现了投资多元化。）再加上全国社会保障基金和企业年金的投资多元化并未酿成不可收拾的结局，相反收益还颇丰，既然已经有了“投石问路”的试点，而且试点是成功的，那么还有什么理由继续坚守投资的严苛限制呢？

经过十几年的发展，中国的资本市场规模已相当可观且增长迅速，机构投资者队伍逐步壮大，投资理念逐渐成熟，市场交易品种日趋多样化，风险规避机制正在形成，社会保障基金进入资本市场确已具备条件。当然，鉴于我国资本市场仍不够成熟，采取适当的限制是必要的，如采用严格的限量监管，明确确定社会保障基金的投资工具和各种投资工具的比例结构，并要求运营者严格按照规定投资运营，从而控制投资风险。

三、监管机构的选择：劳动社会保障部门抑或新设第三方监管机构

（一）薄弱的监管现状与应急的现实做法

1.薄弱的社会保障基金监管现状我国现行基金监督组织体系由人大监督、国家行政监督、社会监督和基金管理部门内部监控组成。其中行政监督包括劳动和社会保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督，其属于执法性质的监督，劳动和社会保障部门的行政监督是基金行政监督的主体；社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督；内部控制则是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督[10].

从表面看，我国的社会保障基金监督体系已相当完善，但实际则不然。现实中，人大监督是乏力的，社会监督也因基金运作信息不透明而徒具其名，而行政监督的主体——劳动和社会保障部门的监督也远未到位：1998年劳动和社会保障部成立时即下设了社会保障基金监督司，综合管理各项社会保障基金的监督工作，但省级劳动和社会保障部门中就社会保障基金监督职能单独设处的只有11个，其余的仍与其他业务合并设处，市县级则更少有专门的基金监督机构。[11]这足以证明各级劳动和社会保障部门对基金监督工作的轻视。

2.应急的现实做法社会保障基金串案爆出后，各级政府纷纷出台补救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社会保险基金财务管理办法》中明确规定要成立上海市社会保障基金监督委员会，劳动和社会保障部门、财政部门和审计部门要将监督检查结果等向市政府和市社会保障基金监督委员会报告，委员会由上海市人大、市政协及社会知名人士组成[12]；全国其他省市也相继组建了社会保障基金委员会，目前全国已有27个省成立了由政府领导任主任、有关部门和企业代表及专家构成的社会保障监督委员会[13].应当说，这些应对措施的出台是非常及时的，但问题的关键在于，从长远来看，其收效到底会如何？首先，这些监督委员会并非由专职人员组成，难以保证这些委员会工作的经常性和高效性。其次，就具体的组成人员来看，委员会多由当地政府官员任领导，要保证其独立于当地政府，绝非易事，这种表面的第三方监管，极可能沦为同样乏力的“行政监管第二”；而且在保留原有行政监管之外，另行设立这些委员会，还可能导致两机关相互推诿，出现监管懈怠。再次，在委员会的组成中，并无基金所有人——参保人员的参与，对自己享有所有权的基金，却被剥夺了直接的监督权，这很难说是公平的。综合以上各种原因，很难让人对监督委员会的前景持乐观态度。

（二）政府主导运营下的第三方监管与运营市场化下的行政监管

要实现运营高效和监管有力的目标，就必须保证基金运营权和监督权的分离，这是毋庸置疑的原则。由此也决定了不同运营模式下，对监管模式的要求也是不同的：在政府主导型运营模式下，监管的关键在于建立一套独立于行政体制之外的监管机制，即引入独立于政府的第三方监管；而在市场化运营下，行政监管则是有效的——此时行政监管机构对于基金的运营者而言，也是处于第三者地位的。所以，对我国社会保障基金监管模式的探讨，必须以运营模式为前提。

就理想状态而言，若我国社会保障基金转入市场化运营轨道，则现行的行政监管模式确有保留的必要，而且其监管是可以达到高效的，因为政府不再“染指”运营，而是专司监管，没有了利益的缠绕，对别人的监管就会尽心尽责得多。当然，鉴于现行各级社会保障部门监管机构设置的薄弱，在监管力量上要进一步强化。对仍由社会保障经办机构管理运营的那部分社会保障基金，则要进一步强化信息披露制度，要求经办机构定期且及时地向监管机构和社会披露具体运营情况，以透明度来约束和规范其运作，从而确保基金的安全。

就现实情况而言，尽管现在我国各界要求社会保障基金市场化运营的呼声高涨，但市场化运营的实现恐怕还要假以时日，在当下的政府主导运营模式下，建立独立于当地政府的第三方监管，确有必要。实际上，现行各级政府纷设监督委员会的初衷，也确实是为了保证运营权和监督权的分离，改变当下“两权合一”的现状，只是具体措施上的不尽合理很难确保其良好初衷的实现。在具体的机构设置上，笔者认为可借鉴我国证监会等的设置体例（直属于国务院，在各地设立派出机构）和垂直管理体制，以最大限度地割断监管机构与地方政府的利益联系，保证监管机构的独立性。在人员组成上，要保证专业人员和参保人员的介入，以强化监督的专业性和提高民众的参与度。超级秘书网

四、简短的结语

根据不同类型社会保障基金的不同特性，将其交由不同的运营机构管理，将医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户基金交由社会保障经办机构运营，将养老保险和企业年金交由基金管理公司实行市场化运营，并构建与之相适应的监管机制，是我们在对目前发生一连串社会保障基金大案的现行运营和监管模式进行全面检视后所得出的结论。

社会保障基金的运营和监管事关百姓的安身立命。保证基金的安全和完整，是一个负责的政府义不容辞的责任。已披露出的社会保障基金大案可能只是冰山一角，基金运营和监管模式中的漏洞不弥补，难保今后这类案件不再出现。痛定思痛，对我国现行社会保障基金运营模式和监管模式进行大刀阔斧的改革，已势在必行。冀望本文能为此项改革的推进提供一些有益的参考。

注释：

[1]中华人民共和国审计署。企业职T基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.

[2]刘羊旸.关注社会保障基金：从制度上加强改进社会保障基金监管[EB/OL].（2006-12-01）[2007-10-20]./review/20061201/19213128276.sht.[3]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27；宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19；张新民。社会保险基金投资监管法律制度比较研究[J].现代法学，2005（4）：142；李珍，等。中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础[M].北京：人民出版社，2005：40-49.

[4]刘旸辉。国外社会保障基金如何监管[EB/OL].（2006-10-19）[2007-10-20]./fortune/2006-10/19/content_5224128.htm.

[5]宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19.

[6]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27.

[7]齐轶。财富观察：市场化改革促进社会保障基金安全增值[N].中国证券报，2006-09-02；查补漏洞保证社会保障基金安全[N].新京报，2006-08-26；万猛。社会保障基金“管”与“理”的和谐[N].中国发展观察，2006-11-24；社评：政企分开是社保改革的明智之举[N].21世纪经济报道，2006-11-28.

[8]郎咸平。外国是怎么管理社会保障基金的[N/OL].财经文摘，2006（11）[2007-10-20]./06/1204/15/31GQ6KAH00251OB6_2.ht.

[9]徐锦文。社会保障基金保值增值研究[D].武汉：华中科技大学，2005：121.

[10]社会保险基金监督组织体系与机构职责[EB/OL].（2006-02-18）[2007-10-20]./gb/zwxx/2006-02/18/content_107184.htm.

[11]冯蕾。社会保障基金事关百姓福祉，却为何监管环节薄弱[N].光明日报，2006-10-19.

社会保障基金投资原则范文第5篇

关键词 社保基金 企业年金基金 投资比较

1 社保基金与企业年金基金的投资现状

我国社会保障基金主要包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金等。在我国的社会保障制度下，这些基金都由劳动和社会保障部下属的社会保险事业管理中心进行管理，拟定社会保险基金统筹与调剂的具体办法，指导各级社会保险经办机构管理、存储、划拨社会保险基金。

另外，我国还于2000年9月成立了全国社会保障基金理事会，该基金系为应对未来人口老龄化，而由中央筹集管理的社保资金，并非地方的社保基金。

《全国社会保障基金投资管理暂行办法》总则第二条这样定义：全国社会保障基金，指全国社会保障基金理事会负责的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的中央政府集中的社会保障基金。该基金的监管机构是全国社会保障基金理事会。目前公布的全国社保基金2002年年报显示，其年收益为2.75%（高于2001年度的2.25%）， 全国社保基金资产总额合计

1 241.86亿元，其中股票为12.26亿元，占1.02%。

上述两项基金均是为应对退休人员所设立的保障基金，都是老百姓的“养命钱”。本文的社保基金投资正是从这个意义上来讲的。

我国的企业年金在2000年以前被称为企业补充养老保险，作为企业自愿缴纳的补充养老保险，它是职工福利待遇延期支付的一部分。我国的企业年金制度不同于澳大利亚、瑞士的强制性养老金制度。目前我国企业年金的管理虽然不由政府直接监管，但它的运作要受到政府的监督与监管。根据《中国企业年金制度与管理规范》报告统计，截至2000年底，企业年金制度覆盖人数为560.33万，企业年金积累基金总量为191.9亿元，人均3 425元。目前,我国企业年金的基金运营管理主要是银行存款和购买国债。 由于投资渠道狭窄，在国家连续降息的情况下，企业年金的投资收益率很低。2000年中国企业年金的投资收益率平均只有2.79%，其中行业为3.2%，地方则更低，仅为1.34%。

2 社保基金与企业年金基金投资的相同点

社保基金与企业年金基金都具有投资期限长，投资规模大，预期支付额度比较确定、目前收益率偏低的特点。它们在如下方面是相同的：

2.1 投资面临的风险相同

一般而言，作为社保基金和企业年金基金的投资者在任何一种资产中所可能承担的风险主要可以分为坏债风险、利率风险、市场风险、购买力风险、流动性风险、政治风险、以及管理风险等。在这些风险当中，几乎任何一种风险都包含了两个性质不同的部分：一部分是可以分散的非系统风险，即由于某一种资产的个别因素的变动而带来的风险，与整个资本市场不相关，这就是说，一种资产的非系统风险并不会连带地给其他资产也带来风险，所以它就可以通过资产组合的多样化加以消除；另一部分是不可以分散的系统风险，它是由于一般经济环境或整个资本市场的变动而产生的风险，它不可能通过资产组合的多样化而消除。如社保基金和企业年金基金在实际给付之前的一段相当长的时间里，都将面临着通货膨胀即购买力的风险，因此如何规避风险、实现对二类基金的保值增殖是基金管理机构所面临的问题。同时为降低国家工资替代率，减轻政府的财政支出压力，提高退休人员的未来生活水平等也使得我们要加紧对基金的投资研究。

2.2 投资需要完善的资本市场

资本市场是由证券市场、债券市场、期货市场、期权市场、共同基金等组成。我国的资本市场目前的状况是规模过小、结构不尽合理、而且投资收益偏低。一旦作为机构投资者的社保基金、企业年金基金大规模进入资本市场后，基金的投资发展与资本市场的发展完善变为互为前提了。一方面当社保基金，企业年金基金用于资本市场后，它会改变资本市场中的资产结构，优化资本市场的资源配置，因为是机构投资者，它的目标价值是中长期的。以股市为例，社保基金、企业年金基金是一种典型的投资期长，资金规模大的机构投资者，它追求的是持股期间的股息收入，这与从事股票买卖赚取价差的投机者不同。因此在很大程度上消除由众多机会投资者短线投资带来的股市频繁波动，有利于资本市场的长期稳定。另外这两种基金在投资过程中通常对几种投资工具进行投资组合，有利于金融衍生工具的催生和发展；另一方面，完善的资本市场会提供多种投资工具，完善的资本市场为社保基金和年金基金提供更复杂的资产配置方式和更多样化的风险分散手段，有利于提高投资收益率。社保基金和企业年金基金的投资运营和资本市场相辅相成的关系已经被英国、美国等国家的实际经验所证实。

2.3 投资需要健全的法律法规

我国的社会保障制度正在经历由现收现付制向部分基金积累制的转变。企业年金制度在我国实行也不过10多年的时间。社会保障制度的改革和创新，社保基金、企业年金基金的投资运营都需要理论先行。对这两项日益庞大的关乎百姓生活的“养命钱”的投资运营，国家一直持相当谨慎的态度。关于投资工具的选择，投资规模和比例的出发点均遵循“安全第一，兼顾效率”的原则。随着我国人口老龄化的到来，我国养老金缺口的日益增大，未来支付压力使得政府会加强对社保基金、企业年金基金投资的立法。如2003年1月底，国务院出台了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，2003年5月1日，由劳动和社会保障部制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》也相继出台。另外，有关在投资监管、税收政策等方面的法律法规也在逐步酝酿之中。

3 社保基金与企业年金基金投资的不同点

3.1 抗风险能力不同

以上对社保基金的定义我们知道，社保基金保障着企业职工的基本养老保险、基本的医疗、失业保险等方面。它的及时给付是社会稳定的前提条件。因此当社保基金用于投资时，我们在遵循安全性、收益性、流动性的投资三原则时，我们必须着重考虑安全性即其承担风险的能力。所以对于社保基金的投资政府作出了这样的规定：基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，并全部用于职工的养老保险，严禁任何形式的挤占、挪用和挥霍浪费。基金节余款除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存于银行专户，严禁投入其他金融和经营性事业。而对于企业年金基金而言，由于它是职工福利待遇的一部分，退休职工在取得稳定的基本养老保险金后，为追求更好的退休待遇，一般能够接受在专家理财的条件下，将企业年金基金投向风险较大的投资领域，以求得未来更高的给付水平。在这里，我们可以这样说，如果社保基金采取的是稳健的投资策略的话，那么企业年金基金则可以采用进取的投资策略。

3.2 投资工具不同

在现阶段，我国的社保基金的投资工具主要限于存入财政专户和购买国家债券，还有极少数投资于股票市场，投资收益率低。目前国家对于企业年金的投资渠道和比例没有明确的规定，同时我们也看到年金基金的收益率也不乐观。因为社保基金和企业年金基金的抗风险能力的不同，我们可以适度地作出拓宽投资渠道，增加投资比例的尝试。2003年3月底，全国社保基金理事会作出决定：今年社保基金的股票投资比例为总资产的25%（可上下浮动5%），这与去年5.1%的股票投资比例相比较而言，社保基金投资股票的力度明显加大。同样企业年金基金也可以在股票投资领域、公司债券、期权投资、风险投资、房地产，国家大型基建项目等方面加大投资比例，毕竟企业年金基金有较高的抗风险能力。与社保基金相比，企业年金基金应该有更为广泛的投资渠道，采取更多的投资工具。

3.3 投资监管主体不同

目前，我国社会保障基金的监管采用的是由全民事业单位（如劳动社会保障部门内设的社会保障基金管理中心等）进行集中投资运营的形式，也可以说主要是采用了集中性公营和直接投资的方式。形成了以社会保障监管委员会为核心的宏观层次监管；以地方各级劳动社会保障机构为中心的中观层次监管；以社会保障投资主体为微观层次的监管的多层次监管体系。另外全国社保基金理事会则负责监管全国社保基金。我们认为既然企业年金基金作为企业和职工自愿交纳基金，同时作为国家基本养老保险的补充，它的投资运营应完全按照市场规则办理，走企业化发展的模式，它的监管应该交由私营部门监管和运营。企业年金基金在国外交给私营部门管理，往往取得较好的收益。

当养老基金被基金管理公司管理时，基金的年平均收益率往往高于被政府机构管理的基金。原因不难理解：当养老基金在寻求间接入市的管理公司时，那些资金实力雄厚、专业化水平高、有着丰富资金运作经验的公司脱颖而出，能够满足养老基金保值增值的要求。而大部分由政府管理的养老金由于政府自身运营效率不高、养老金在投资方面受到较多限制、缺乏竞争机制等原因而导致养老金收益率不高甚至出现严重缩水的情形。

参考文献