银行业监管原则范文第1篇

我国外汇运行形势已进入新常态，长期以来实施的外汇管理规则监管模式已不适应新的形势。本文分析了新常态下外汇管理由规则监管转向原则监管的必要性，探讨了外汇管理转向原则监管过程中应注意的问题，最后提出了相关政策建议。

关键词：

新常态；外汇管理；规则监管；原则监管

一、引言

随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-basedregulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（princi-ples-basedregulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

（四）原则监管有利于业务创新外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管不能放松监管要求有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（lighttouch）或“软的监管”（softtouch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。

（三）实施原则监管是一个渐进过程原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（MorePrinci-ples-BasedRegulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（四）原则监管应以结果为导向实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”“、了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前“，展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。

四、相关政策建议

（一）加强商业银行内控建设由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的“展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。

（二）可以考虑实行分类监管我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。

（三）严厉处罚违规的金融机构对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献：

[1]AnitaI.Anand，Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation，HarvardInternationalLawJour－nal，Vol.49，2008.

[2]周琰.主动适应新常态奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.

[3]易纲.全面推进依法治国提高外汇管理依法行政能力[J].中国外汇，2015（1）.

银行业监管原则范文第2篇

其实，银行监管者的权力不是与生俱来的，它是由国家以法及法律的形式，赋予监管者针对被监管对象（包括机构和个人）的具体行为，按照法定程序可以采取的一系列的纠正措施和强制措施的权力。“国家以法及法律的形式赋予”说明其权力的来源，“按照法定程序”说明监管者应依法监管，不可滥用权力。

以法律的形式赋予银行监管机构独立监管权是国际通行做法。巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）认为，一个国家的银行监管当局能否对银行实施有效监管，在很大程度上取决于法律是否赋予银行监管当局“正式监管权力”，以及监管当局能否依据法律的授权充分、及时、公平、公正地行使相应的权力。在《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中，原则22具体体现了“正式监管权力”的内容。该原则强调：银行监管者必须以法律或法规为后盾，并掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时及时采取纠正措施。在紧急情况下，这些措施应包括撤销银行执照和建议撤销银行执照。

对监管者正式权力的阐述

监管当局行使监管权力必须有法可依；监管当局必须依法、独立行使监管权力；法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力；监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责

原则22主要包括四个方面的内容，概述如下：（一）监管当局行使监管权力必须有法可依。即任何监管职权都必须基于法律、法规的授权才能存在。否则，监管者无权对被监管对象实施任何监管手段、监管措施以及行政处罚。

（二）监管当局必须依法、独立行使监管权力。即监管者必须有充分的自，及时、充分行使法律赋予的各项权力，不受任何干扰（包括政府的行政干预）。

（三）法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力，以保护存款人和债权人，最终保护整个银行系统的稳定。纠正措施中既包括比较温和的处理，如当所发现的问题相对较小时，监管者可采取与银行管理层进行简单的口头或书面联系、特别报告、专项审计等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；还包括其他具有惩罚性的处理，如有权力对银行的业务进行限制（如限制银行当前开展的业务，并停止批准其开办新业务或收购活动），对银行实现盈利的分配进行干预（限制或暂停向股东支付红利或其他收入），对银行的资产转让及购回自己的股权提出禁止性要求（禁止资产转让及购回自己的股权），具备有效的手段解决银行管理方面的问题（其中包括有权撤换银行控股方、银行管理层或董事，限制其手中的权力，并可在监管者认为适当的情况下将这批人永远逐出银行业）。在情况严重时，监管者应有能力对未达到审慎要求的银行进行接管。在极端的情况下，监管者可对不具备生存能力的银行采取严厉的强制处罚措施，参与该机构的重组或合并，直至最终吊销其执照，以保证整个银行系统的稳定。

（四）监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责。即法律必须明确对不作为以及滥作为的监管者要实施严格的监督和问责，即《核心原则》强调的“法律或法规对无故延误采取纠正措施的监管机构不能姑息”。

巴塞尔委员会认为，上述第（一）项、（二）项和第（三）项是一国监管当局有效行使其正式监管权力必须具备的内容，第（四）项则是对监管当局提出的更高要求，也是各国应努力实现的目标。

实施监管权力方面的进展

明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施；初步建立了监管机构及监管人员的问责制；加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度

2003年5月，中国银监会成立了巴塞尔核心原则自我评估小组。根据《巴塞尔核心原则评价方法》，评估小组对我国银行监管状况进行了自我评估。在对我国银行监管机构实施银行监管权力的评估方面，评估小组认为：

（一）近年来，我国的银行监管机构在实施监管权力方面做了大量工作，并按照法律、法规赋予的权限对有问题的机构采取一系列监管措施，并实施了有针对性的行政处罚。如对部分违法违规的银行采取了警告、责令限期改正、通报、下达监管意见书、限制增设分支机构、罚款以及取消相关责任人任职资格或建议银行给予其相应的纪律处分等措施，对问题特别严重的银行，采取了责令停业整顿、接管等措施（如汕头市商业银行），对严重资不抵债、救助无望的银行实施了关闭或撤销等较为严厉的处罚（如海南发展银行），最大限度地保护了被撤销及拟撤销机构的多数存款人的利益，阻止了金融风险的蔓延，为维护金融秩序的稳定和社会的安定起到了重要作用。

（二）《银监法》的颁布和实施，使我国银行监管者实施监管权力的状况较以前有一定的改善。主要体现在以下几个方面：一是重新明确了对银行机构实施监管的权力主体。银监会设立前，国家授权中国人民银行对银行机构实施监管，2003年4月，中国银监会设立后，全国人大常委会授权由中国银监会履行原由中国人民银行履行银行监管职责。2003年12月27日通过的《银监法》，又通过法律的形式授权中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，明确了监管机构的权利、应承担的责任和义务，同时对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，为银监会今后更有效地监督管理银行业金融机构奠定了法律基础。

二是明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施。根据近年来监管工作实践经验，借鉴《核心原则》的相关条款，并参照其他国家和地区金融监管的实践，在我国银行监管机构原有的监管权力的基础上，《银监法》赋予监管者可视银行具体情况采取一系列监管措施和处罚措施的权力，原监管机构可采取的措施单一、手段较少的缺陷得到改善，监管者实施监管权力的状况较以前也得到一定的改进。《银监法》第四章、第五章的相关条款授权中国银监会有权根据银行的具体情况采取不同的监管措施和处罚措施，如授权银监会在一定条件下，采取递进的监管强制措施权力，这些措施既有对银行业金融机构的，也有对银行业股东的，还有对银行业金融机构董事、高级管理人员的，包括：（1）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；（2）限制分配红利和其他收入；（3）限制资产转让；（4）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；（5）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；（6）停止批准增设分支机构。又如授权银监会拥有对严重违法违规银行业金融机构的接管、撤销等行政强制措施权、拥有查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金权。再如授权银监会拥有对银行业金融机构违法行为的责令限期改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销其经营许可证等处罚权；对违法银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，责令银行机构给予纪律处分权、直接给予其行政处罚（警告、罚款）和取消其一定期限直至终身的任职资格、从业资格等权力等。

三是初步建立了监管机构及监管人员的问责制。《银监法》在授予银行监管机构充分的权力的同时，也考虑对其履行监管权力进行必要的监督和制约、防止权力的不当使用及滥用这一问题。《银监法》及《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序》、《银监会执法监察工作暂行办法》、《中国银行业监督管理委员会工作人员守则》等法律、规章、制度等均明确要求银监会要建立监督管理责任制和内部监督制度，对监管机构和监管人员执行国家法律法规、依法履行监管职责等情况进行规范、考核和问责，对银监会工作人员工作拖拉、相互推诿、不作为、滥作为甚至、违法行为规定了相应处理措施和应承担的法律责任等等。《银监法》还明确了国务院审计、监察等机关依法对银行监管机构实施外部监督等规定。

四是加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度。要求银监会履行监管职责时遵循依法、公开、公正和效率的原则，公开监督管理程序，如制定的规章在前公开向社会广泛征求意见、在银监会网站公布监管信息、要在限期内完成行政许可事项的审批工作并公开审批结果等等，增加社会公众对监管法规的制定及执行情况的了解，加强社会公众对银监会履行监管职责情况的监督。

进一步加强监管权力

建立和完善分类纠正和处置的制度安排；结合风险评价和预警结果，根据被监管对象的风险程度及合规经营情况，及时采取纠正与处置措施；加强对监管人员的监督、评价，落实问责制.

对照《核心原则》的要求，我国监管机构在行使监管权力方面尚存在一些差距：如没有建立完整的、可操作的金融机构市场退出法律、法规，对有问题银行缺乏判断、处置的制度安排；监管部门对违法违规行为（如部分银行违反资本充足率不得低于8%的要求）的处罚缺乏力度，基层监管机构行使其正式权力的自主性受许多因素的制约，在一定程度上存在有法不依（讲人情）、执法不严（处罚不到位）、违法不究（纵容、放任违规行为）的现象；监管问责制没有得到真正落实，等等。

银行业监管原则范文第3篇

市场准入监管的基本要求

《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。

《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。

除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。

由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。

我国市场准入监管的进展

按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。

中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。

但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。

当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。

进一步改进市场准入监管

面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：

一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。

二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。

三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。

银行业监管原则范文第4篇

一、上市银行会计标准基本情况和历史回顾

根据中国证监会2000年的《公开发行证券公司信息披露编报规则第7号—商业银行年度报告内容与格式特别规定》，上市商业银行年度报告须按国际准则编制补充财务报告，并请国际会计公司审计，应该说，这一规定是非常超前的。按照欧盟执行国际会计准则的实践，欧盟要求上市公司于2005年起全面执行国际财务报告准则，但并没有废止欧盟各国的会计制度，只是要求上市公司在执行本国会计制度的同时，按照国际财务报告准则编制补充财务报表对外披露，和证监会的规定如出一辙。而从2005年开始在香港资本市场上市的交行、建行、中行、工行等大型商业银行，则从一开始就必须按照国际会计准则编制并披露财务报告。因此，无论是境内还是境外上市的银行，即使没有新会计准则的出台，也都必须执行国际会计准则。

但境内外审计对浦发、深发展和民生三家上市银行2000年度的审计结果差异巨大，着实令商业银行和监管部门吃惊。造成境内外审计差异巨大的主要原因是贷款损失准备的计提标准不一，境内审计计提贷款损失准备的标准明显偏低，不能弥补贷款的潜在损失。有关部门随即对此作出反应：中国证监会要求境内外审计时对同一会计估计事项的判断应保持一致；财政部迅速修订了《金融企业会计制度》，要求商业银行足额提取贷款损失准备；人民银行在2002年出台了国内银行监管的贷款损失准备计提指引，明确了贷款损失准备按照贷款五级分类计提相应比例（正常1％，关注2％，次级25％，可疑50％，损失100％，其中次级和可疑类可上下浮动20％）。此后的双重审计中，境内外审计均参照这一标准计提准备，境内外审计结果基本趋于一致。

境内外审计结果的巨大差异无疑推动了我国上市银行会计监管标准的健全和完善，但境内外结果趋于一致同样也引发了会计学者的质疑。他们认为，上市银行执行的新《金融企业会计制度》和国际会计准则相比，在金融资产分类、公允价值运用、贷款利息收入核算、贷款减值准备计提方法、衍生金融工具会计核算等方面都存在较大差异，而多家上市银行在会计标准存在较大差异的情况下境内外审计结果却基本一致，不能不让人对会计标准的执行情况产生怀疑。那么，究竟是巧合，还是国际会计准则迁就了国内会计标准，抑或是国内会计标准迁就了国际会计准则？仔细分析，在贷款损失准备方面，是国内的会计标准向国际会计标准看齐，但在其他方面，则是国际会计准则迁就了国内会计标准。由于国际会计准则存在较大的职业判断空间，执行国际会计准则所需要的外部环境因素在中国尚不完全具备，国内会计标准则有明确的规则，所以国际准则比较容易迁就国内标准。作为补充审计操作者的国际会计公司，近些年来在中国上市公司的审计中也屡屡陷入假账风波，也在一定程度上印证了这种猜测。

正因为如此，尽管国际会计准则对上市银行来说并不陌生，但当新会计准则真正开始执行之际，上市银行和监管部门还是感受到前所未有的压力。

二、新会计准则对银行监管带来的挑战

（一）公允价值的使用是新会计准则对银行监管的最大挑战

关于新会计准则对银行监管挑战的争论，主要集中在新会计准则中公允价值的广泛使用能否提高会计信息的相关性和可靠性。支持新会计准则的人认为，公允价值有助于提高商业银行会计信息的相关性，使会计信息更有价值；反对者则认为，公允价值的使用将使利润操纵更为容易，公允价值的使用非但不能提高会计信息的相关性，反而会降低会计信息的可靠性。

这个问题本质上是关于原则导向和规则导向会计标准孰优孰劣的问题，中外会计学者进行了长期深入的研究和探讨。一般认为，原则导向的会计准则能为公司的管理人员提供足够的职业判断空间以提高会计信息的相关性，但自我实施能力较弱，需要良好的司法环境和较高的司法效率来支持。规则导向的会计准则则正好相反，由于规则比较明确，管理人员的职业判断空间较小，但在缺乏司法效率的环境中，自我实施能力较强，有助于保护外部投资者免受公司内部人的机会主义行为的利益侵占。

回顾国际会计准则的发展历史，不难看出：国际会计准则之所以引入公允价值，就是为了防止历史成本提供虚假的会计信息，以增加会计信息的相关性；实行原则导向的会计准则，也是为了防止规则导向的会计规则被企业钻了空子。安然事件后，美国对规则为导向的会计标准给予否定，逐渐转向原则为导向的国际会计准则，要求上市公司要实质上承担起会计信息责任。但任何事物都有两个方面，原则导向的会计标准在给予企业更大的会计责任的同时，也给予企业更大的职业判断的权力。相比之下，公司在规则中寻找漏洞，远不如在原则中自由判断更容易进行利润操纵。在规则导向的会计标准体系中，监管的难点是如何制定完善的会计规则，监管规则的执行相对容易；而在原则导向的会计标准体系中，虽然制定会计原则要比制定具体规则容易，但在公司执行原则导向的会计标准的监管却非常困难，需要对每一家公司进行深入分析和细化监管，包括对公允价值使用的主观判断的再评价等等。原则导向的会计标准实际上是将会计监管责任从会计标准制定者和监管者共同承担转向了主要由会计信息的监管者来承担，监管部门的监管责任大大加强了。和国际发达国家相比，我国司法环境和效率显然比较落后，如何在新会计准则的实施中加强银行监管，确实是监管部门面临的一大难题。在这个难题中，最复杂的问题就是公允价值的应用。

（二）欧盟银行监管部门应对国际会计准则的经验及启示

为了避免公允价值的使用将金融工具未实现的收益确认为利润导致监管资本的增加，欧盟银行监管委员会制定了监管资本“过滤器”，宣布将部分未实现收益从银行监管资本中剔除。

欧盟“过滤器”做法虽然不无道理，也值得我们学习借鉴，但引发了一个新的问题：由于我国银行监管部门同时将资本充足率和利润作为风险评价的核心内容，监管部门既然不允许未实现收益计入资本，那么是否还承认包含未实现收益的会计利润呢？如果承认未实现收益作为会计利润并纳入风险评级体系，是否与不允许未实现收益计入资本的做法产生矛盾？如果不承认未实现收益计入会计利润，那监管部门如何评价商业银行的盈利能力呢？是放弃这一指标，还是像监管部门当年放弃资产负债率这一会计偿债指标而制定资本充足率作为监管偿债能力指标那样另行制定监管利润指标呢？

（三）以公允价值使用为标志的会计原则中性化与监管审慎原则产生了本质上的矛盾和冲突

传统的历史成本会计侧重反映企业过去的经营活动结果，在相对稳定的市场环境中能够在一定程度上预测未来会计信息，兼顾了会计信息的相关性和可靠性。另外，早期企业的所有者相对稳定，主要资金来源是借款，为加强对借款人权益的保护，促进所有者的稳健经营，历史成本会计坚持了谨慎性原则，对市价低于成本的资产计提准备。近些年来，由于市场波动的加剧，历史成本会计不能及时反映市场价格变动对企业财务状况和经营成果的影响，降低了会计信息的相关性和决策有效性，甚至可能产生误导作用。会计理论界和实务界于是将目光转向能够反映现在和未来会计信息的计量属性，公允价值会计应运而生，并较好地解决了历史成本会计相关性低的缺陷。在资产价格不断上涨的现实环境中，公允价值会计相对于历史成本会计，计算出的经营成果包括了企业资产未实现的收益，尽管按照公允价值计算的会计信息更相关，但也有人提出公允价值会计将未实现的收益纳入经营成果，显然不够审慎。

众所周知，银行监管主要是保护存款人的利益，存款人作为银行的债权人，自然倾向于用审慎原则看待银行的财务状况和经营业绩，充分估计银行的风险水平：在历史成本会计时期，由于监管和会计都坚持审慎原则，两者在一定程度上互相依靠，监管将会计作为监管的基础，会计信息同时也是监管信息。但随着资本市场的发展，企业的投资者不再稳定，投资者的流动迅速加快，谨慎的会计标准低估了企业的经营成果，导致股价的低估，对准备出售股份的投资者不利，也不利于市场对企业的价值评估。会计逐渐走向中性原则，符合市场经济发展对会计信息质量要求的需要，但作为监管者，坚持审慎原则以最有效地保护存款人的利益，也是职责所需。这样以来，会计和监管就产生了原则性分歧。

从国际上会计和监管的发展历史看，会计和监管的分歧也是显而易见的。国际会计准则在制定高质量的会计标准时，放弃了会计的谨慎原则，更加注重会计信息的相关性和可靠性，会计标准从原来的谨慎原则逐渐走向了中性原则。而巴塞尔银行监管委员会则一直坚持审慎的监管原则，以充分保护存款人利益和金融稳定。这一分歧，在贷款减值准备的计提方面尤为典型。巴塞尔银行监管委员会和国际会计准则委员会在对银行资产风险计算问题上就始终没有达成一致意见，巴塞尔委员会坚持以银行过去贷款损失的经验值为基础、对贷款预期损失计提减值准备，国际会计准则则要求银行以客观证据为基础、通过对未来贷款现金流量贴现计算贷款减值准备。两种方法虽然都强调银行要充足计提贷款减值准备，但对减值的判断和计算有明显的不同，会计标准倾向于通过对未来现金流的折现测算准备，监管标准则倾向于以过去的经验数据来推测资产可能发生的损失。两种方法截然不同，究竟哪一种方法更合理？一时难以得出结论。按理说，监管部门的计算方法应比会计标准计算方法更为审慎，但据欧盟商业银行的实践情况看，商业银行按照监管标准计算的准备，有时候大于会计标准计算的准备，有时候又小于会计标准计算的准备。

会计由于走向中性原则而与监管的审慎原则产生分歧，但实际上还原了会计反映经济信息的本质，也体现了市场经济的公平原则。监管部门需要思考的，就是如何在新会计准则下保持和加强银行监管的有效性。

三、监管部门如何应对新会计准则的挑战

（一）构建有效的监管法律体系和监管执行机制。监管部门必须能保证商业银行在执行新会计准则中恰当运用职业判断，防止商业银行运用新会计准则进行利润操纵和掩盖风险

前已述及，原则导向的会计准则需要有良好的司法环境做保障。在我国整体司法效率较低的现实环境中，新会计准则的实施会遇到很多困难，银行监管部门对会计准则实施的有效监管确非易事。监管部门必须正视并认真解决以下三个方面的困难：

一是监管部门本身的治理机制是否完善和有效。政府部门的有效治理无论在国内还是国外都是难题，其难度远远高于企业公司治理机制的建设。而会计中介机构虽然能发挥一定程度上的监管作用，但从目前的情况看，发挥的作用还很有限。因此，如何有效激励和约束监管人员恪尽职守，使其有效监管商业银行在会计准则使用中恰当地应用职业判断，将是会计准则实施效果的决定性因素。

二是监管人员的专业素质是否能适应新会计准则的需要。新会计准则由于其极强的专业性和高度的复杂性，即使是会计专业人员理解和执行起来也十分困难。对银行监管人员来说，理解和监管的难度更大。如何能保证监管人员在监管过程中恰当地理解和运用新会计准则，本身就是一项十分复杂的系统工程。

三是不健全的外部司法环境对监管工作造成的障碍。银行监管需要外部司法环境的配合，如果外部司法环境不佳，商业银行和企业蓄意串通弄虚作假，将对银行监管工作造成很大障碍。但外部环境并非一朝一夕能改善，在这种情况下，监管部门如何提高监管有效性，也将是极具挑战性的工程。

银行业监管原则范文第5篇

《条例》和《办法》共规定了六种外资金融机构的形式，其中属于外资银行的有：

（1）外国银行分行，这是外国银行在华设立的分支机构，从数量上看占主要部分。

（2）外国银行代表处，指外国银行在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动的派出机构。因为其所从事的主要是非经营性活动，对其监管比较简单，本文不予讨论。

（3）中外合资银行，指外国金融机构同中国金融机构在中国境内合资经营的银行。

（4）外资银行：指依法在中国境内设立的总行在中国境内的外国资本的银行。从《条例》对设立外资银行的申请者的条件要求来看，[注释]此处的外资银行应理解为外国金融机构在华投资设立的子银行，也有称为附属行的，为和标题中的总称外资银行相区别，本文将此类银行称为外资子银行。

从这样四种形式来看，对其管理均涉及到对跨国金融机构的监管问题，这个问题极为复杂，即涉及到技术问题，也涉及国际间的协作问题。本文拟首先讨论近年来国际间所确立的对于跨国金融机构（主要是跨国银行）的监管合作原则，然后再分析其在我国的适用。

一、对跨国银行的监管原则

跨国银行是跨国公司的一种特殊形式，各国一般普遍接受联合国跨国公司中心在其提交的《世界发展中的跨国公司：第三次调查》中下的定义：“跨国公司是设在两个或两个以上国家的实体，它在一个决策体系下经营，各实体间通过股权或其他形式密切联系”。跨国银行在本世纪发展迅速，各国对它的监管一般是基于两大类原则。

（一）股权原则和母国监管原则

所谓股权原则是指股东有权对其资产进行监督和管理，并承担责任。依此原则，跨国银行的总行必须对其所设立的分行和子银行进行监督管理和承担责任。而按照国际公法上的国籍原则，一国对其国民的行为、利益或其他关系，不论发生在境内境外，均可以行使管辖权，即跨国银行的国籍国可对跨国银行行使管辖权，由此可以推出母国负责监管跨国银行的原则。

对跨国银行实行控股权原则有一定的特殊性。公司法一般规定总公司对其分支机构应承担民事责任；对子公司则仅以所投股份承担有限责任。依此，跨国银行母行对其在我国设立的分行应以其全部资产承担责任；但对其在我国设立的子银行和合资银行只承担有限责任。然而，普通公司法尚有对关联企业之间相互转移资产以逃避税收和债务的规制，而银行则本身既为经营货币的企业，在各个银行、企业之间货币的流入注出为当然之事，在此，对关联企业的限制就显得苍白无力了。很多国家因此禁止设立外资子银行，只准设立分支行，而允许设立子银行的国家也往往在立法中加重了母行的责任。如德国银行法为了保护德国境内债权人的利益，就在对外资子银行的设立条件中加重了总行的责任，要求（1）外国银行总行应提交保护说明书；（2）根据存款保护基金会的规定，要求外国总行提交赔偿保证书，保证赔偿该基金会为挽救子银行而可能遭受的损失。

（二）地方市场原则和东道国监管原则

地方市场原则引出的是东道国监管原则。外资银行在东道国活动，对东道国的经济秩序会造成影响，东道国家依据国际公法之领域原则当然有权对其进行管辖；另一方面，东道国为外资银行提供市场，可以直接了解当地金融市场和跨国银行分支机构的经营情况，由其对外资银行的日常经营情况进行监管比较方便和直接。

在现实经济生活中，正是上文所述的跨国银行之间的资产流动性和银行的特殊性致使这两大原则在实践中存在着严重冲突。如甲国的A银行在乙国设立分行，因分行不具有独立性，故应归甲国监管。但如A行总行破产，则依法在乙国的分行也应同时宣布破产清算。但如该分行在乙国吸收存款，则其破产对乙国的经济秩序影响极大，极有可能产生连锁反应，乙国对此决不会坐视不管，从而产生了管辖权的冲突。

正是鉴于1974年原联邦德国的赫斯塔特银行和美国的富兰克林国民银行的倒闭风波，由国际清算银行发起，十国集团和瑞士的中央银行在巴塞尔开会讨论对跨国银行的国际监督和管理问题。1975年2月成立了常设监督机构“银行管理和监督行动委员会”，简称巴塞尔委员会，又称库克委员会。1975年9月，该委员会达成了第一个文件，即《对银行的外国机构的监督》。一般称之为第一个“巴塞尔协议”。

该协议是对两大原则冲突的第一次调和尝试。该协议认为任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管的责任，双方应当分工合作。协议规定东道国监督外国分行的流动性和外资子银行的清偿力；总行则负责其外国分行的清偿力，对于子行的流动性总行负道义上的责任。此外协议还要求监督当局之间互通信息，克服银行保密法的限制，允许总行直接检查其海外机构，否则东道国则代为检查。该协议在世界范围内产生了极大的反响，但由于对两大原则的平行使用，不分主次，也引起监管责任的含混不清。

1978年巴塞尔委员会颁布了“综合资产负债表原则”，确立了综合管理法，即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一个整体，从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。综合管理法的确立表明巴塞尔委员会逐渐偏向于以母国监管为主的原则，同时突破传统股权原则的限制，将分行和子行均统一到一起计算，考虑到了跨国银行业的特殊性质。

在综合管理法的基础上，巴塞尔委员会对巴塞尔协议进行了重大修改。1983年修改后的巴塞尔协议出台，一般称之为第二个巴塞尔协议。此协议规定，把分行的流动性由过去的东道国负责改为东道国和母国共同负责，即基于综合管理法，总行从全球角度管理其流动性；子行的流动性则仍由东道国负责管理。同时，也要求总行开具保函，保证对子行提供备用信贷。关于清偿力，其规定分行的清偿力由母国负责；子行的清偿力由东道国和母国共同负责。母行所以负责，当然仍是基于综合管理法。对于合资银行，则由东道国负主要责任，但如果外国银行占有多数股权，则仍应由东道国和母国共同负责其清偿力。对于外汇管理，则由母国和东道国共同负责，总行负责管理其全球的外汇头寸，东道国则只管理其境内的外汇交易。由此我们可以看到，第二个巴塞尔协议体现了“以股权原则为主，当地市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监管为辅”的总体思路，对监督责任的划分比较明确，比第一个巴塞尔协议有显著进步。

在此之后，巴塞尔委员会的努力成果又表现为1988年的《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》，一般称之为《巴塞尔报告》，它规定了对国际银行的资本充足率的统一要求，是对巴塞尔协议的具体化。

综合管理法当然也存在一些缺陷，主要表现在：

（1）综合管理法要求总行对海外分行和子行实行全面控制。母国对总行的监管往往和东道国的国内法，如关于银行保密等义务相冲突。1984年著名的香港美国大通银行案即为一例。[注释]

（2）综合管理法注重强调母国的监管责任。一方面，目前著名的跨国银行的母国多为发达国家，容易造成发达国家对发展中国家主权的侵害；另一方面，强调了母国监管责任，也会使东道国放松管制以吸引外资的进入，从而造成对外资银行的监管不力。

（3）综合管理法允许总行对其全球的分行和子行进行资金的内部调拨，这往往容易使东道国的有关管制落空；并且资金的内部转移也有可能对东道国的经济秩序、债权人利益造成损害。

尽管如此，综合管理法在目前仍不失为比较合理和全面的一种监管办法，为各国所采用。美国在1991年底通过的《加强外国银行监督法》规定：除非外国银行在其原籍国（母国）受到全面的监督，且承诺依美国金融管理机构之要求提供有关资料和信息，否则该银行不得在美国境内营业。同时还规定：外国银行在美分支机构与美国银行一样适用美国国内的银行法规；美国联邦储备局有权核准外国银行设立分支机构，命令其停止营业，或是对之实施金融检查。美国对外国银行的监管就是一个适当分配母国监管权和东道国监管权的好例证。而欧盟则一方面规定了各会员国金融机构应符合的最低标准，如最低资本额及经理、董事的任职标准等；另一方面采取“互相承认”原则，即各会员国（东道国）必须承认其他会员国就其金融机构所发之执照以及依该国法令所准许之营业项目。相比而言，欧盟的方法过于强调母国监管，但因过于放松东道国的监管，而不能同时保证跨国银行受到全面的监管。所以，欧盟目前亦拟采用类似美国的监管制度。

二、我国对外资银行的监管

从《条例》及其实施细则来看，我国对外资银行的监管部分吸取了美国《加强外国银行监督法》的优点。这主要表现在强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者，其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。但从总体来看，我国是不承认以综合管理法为基础的第二个巴塞尔协议确立的母国监管为主的原则的。我国既允许设立分行，又允许设立子银行和合资银行，对业务范围未加区分。但只要求设立外国银行分行的，其总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上，我国区分子银行、合资银行与分行，对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求；对分行则无这些要求。可见，我国是以普通公司法原理来对待这两类外资银行的，将前者作为独立法人处理，承认其总行只承担有限责任，而这一点，我们前面已谈过，是不符合跨国银行的特殊性质的。同时，我国如果过于强调东道国的监管，会在国际合作方同遇到困难，与强调母国监管的国际惯例相冲突，容易受到他国的对等对待，既不利于引进外资，也不利于我国银行在国际上的竞争。

总的来说，我国在对外资银行的监管方面，面临着两个矛盾：一是吸引外资的需要和加强监管的矛盾；二是作为东道国监管原则与母国监管原则的矛盾。第一种矛盾主要表现在一方面引进外资银行对我国会带来诸多利益；另一方面我国又担心外资银行可能带来的负效应而要对它进行监管，监管力度不够的话，负效应无法抑制；但如监管过于严格，在当今世界各国竞相放松金融管制的环境下，我国又会失去投资吸引力，达不到引进外资银行的目的。如何保持适度的监管，看来确实是一个难题。第二种矛盾是对跨国银行监管的基本矛盾，上面已着重讨论过，此处不再赘述。

笔者以为，我国从国际金融业发展的实际出发，应适用母国监管为主的原则。如果我们选择以母国监管为主的原则，我们是有可能摆脱矛盾的两难境地的。首先，坚持以母国监管为主的原则，并不意味着放弃监管，第二个巴塞尔协议对此有明确的规定。依此，跨国银行仍然受到母国的全面监管。而依照综合管理法的话，总行的安全也可保证外国机构的一定安全。毕竟，监管只是手段，防范风险、安全经营才是我们追求的目的。其次，在坚持以母国监管为主的原则时，我们完全可以依照巴塞尔协议对监督责任的分工，辅之以东道国的监管，而不会使跨国银行缺乏监管，有空可钻。这样我们就可以达到更好地吸引外资的目的，而不至于象现在这样一味在“超国民待遇”和“次国民待遇”间追求平衡，以至造成中外双方不能公平竞争，双方均有怨言的情况。