公共管理学的研究途径
公共管理学的研究途径范文第1篇
一、公共管理受到社会发展观念转变的影响
以GDP为核心的市场社会竞争时代。人类社会受到了18世纪工业革命的重要影响，从而产生了一次社会大转型。在这个过程中，人们在制定公共政策时非常重视市场的作用。市场能够有效的提升经济效率，获得繁荣和自由。自从改革开放以来，我国充分发挥市场的作用，取得了巨大的经济发展成就，这一过程中并没有社会政策，只有经济政策。市场社会对经济增长的主要衡量指标就是GDP，公众和政府普遍将政府管理绩效和社会经济发展水平等同于GDP。在现代经济学中，个人和社会的福利都由货币收入和GDP来衡量，这种分析方法也影响到了其他学科。在公共管理学中，政策途径和商业途径不断融合，从而拉开了新公共管理运动的序幕。以追求幸福为目标的和谐社会时代。二十世纪最令人瞩目的宏观经济学成就应该是GNP或者GDP，通过衡量经济指标来对人们的生活进行改善，但这并非一劳永逸之策。人们开始逐渐怀疑这种对经济增长过分注重的发展模式，资源匮乏、家庭破裂、健康损害、犯罪、污染等在GDP核算中都作为经济价值，忽视了生活质量、家务劳动、志愿服务、社会情感、锻炼、可持续性、自然资本的内容。法国组织其他各国于2011年成立了一个“经济表现与社会进步衡量委员会”，对这个现象进行了考察，认为应该对衡量体系进行转变，从对经济生产进行衡量转向对幸福进行衡量。中国的市场化进程中的表现难以用GDP的角度进行全景描述，但是我们也发现在经济增长的同时，我国也出现了政治分化、社会变迁和环境恶化的现象。当代公共管理受到社会发展观念转变的影响。在市场社会中，逐渐改变了单一追求GDP的发展观念，转而以幸福作为追求的目标，寻求综合性的发展，这也对公共管理产生一定的影响。根据2012年哥伦比亚大学与联合国共同的“世界幸福报告”可以发现，由于过度的关注技术进步和经济增长，造成了社会信任的下降和不安全感的上升。这也充分说明公共管理的实践要改变以经济价值为核心的传统模式，开始寻求多元公共价值。但是从现实层面上来说，我国很多政府官员仍然存在着依赖GDP的惯性思维，这就需要对其进行进一步的引导，使其在制定公共政策时不仅从经济学的角度，而且能够从社会学的角度进行思考。
二、当代公共管理的社会学转向
总体而言，当代公共管理的社会学转向主要是从政策途径和商业途径向社会学途径转变。政策途径和商业途径。上世纪70年代以来，在商学院和公共政策学院开始出现了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有两种不同的途径，分别为P途径和B途径。所谓的P途径全称为PolicyApproach，也就是政策途径；B途径全称为BusinessApproach，也就是商业途径。在两者之外不能明确的均统称为X途径。从定量分析中产生了政策途径，政策途径对经济学方法的公共政策分析比较重视，对政策的管理和执行研究比较关注，对实践者的经验非常重视，力图通过对资深管理者和政治执行官的对话进行促进，这也是公共事务管理的“柔性面”的代表。商学院产生了商业途径，商业途径的学者主要是受到经济学系统训练或者在商学院授课的专家学者，其在公共部门研究中充分应用了经济学和工商管理学中的一些方法、理论和概念，认为政府应该积极借鉴企业的运行模式和管理经验，对于运行过程、组织结构和战略管理比较重视，商业途径的研究重点主要在于分析、解释私人组织空间和公共组织空间的经验性差别。尽管在对传统公共行政的态度、对公私组织的观点以及对课程设置的依据方面存在一些分歧，然而政策途径和商业途径经过了一段时间的融合，开始形成了公共管理的范式，其标志为美国公共管理学术研讨会的成立。针对公共管理问题，公共管理学主要是从经济学以及管理学的角度来进行研究，因此公共管理学又被看作以市场为导向的公共行政学，或者以经济学为基础的新政府管理理论等等。在上世纪90年代，公共管理学获得了迅速的发展，强调交易成本理论、委托理论和公共选择理论等经济学理论，其追求的目标主要有效率、效益和经济3个方面，由于这3个词的英文都以字母E开头，因此其目标也被称为“3E目标”，具有明显的市场导向。上世纪90年代的英国、加拿大和美国受到新公共管理的影响，出台了很多奖励创新项目，与其他国家的创新相比，这些国家在经济领域的公共政策创新具有一定的优势。社会学途径的出现。社会学途径的全称为SociologyApproach，因此也被称为S途径。具体而言，社会学途径的分析方式是人类学学科和社会学，不再着眼于非管理型属性，而是对公共管理中的公共性属性进行分析，使用民族志的方法来寻求多元公共价值的实现。在制定和执行公共政策时，不能单纯的依靠数据分析，而是要对社会事实予以重视。在社会发展观念转型的过程中，公共管理的目标日益复杂，不仅要县经济增长，还要关注社会互动、社会形态、公众真实生活状态等方面。社会学途径的目标就在于对公共管理研究进行多层次、多角度的拓展。在社会学中，对人性的假设前提设置为合理的“社会人”，在解释个人的角色扮演、身份认同和自我意识时使用的是公民概念，对社会活动中比较复杂的行为进行了考虑，从而能够对社会主核心管理手段和公共政策的影响进行更好的认识，对公共政策进行有效的扩展。
公共管理学的研究途径范文第2篇
关键词：政府管理；法律；管理，公平；效率
自公共行政学创立以来，公共行政内部始终存在着不同的思想，罗森布鲁姆总结了不同时代特点和学者的观点，将其概括为行政学的三种研究途径：管理、政治、法律的途径。
一、公共行政的管理途径和法律途径
1.管理途径的内涵
管理途径分为传统管理途径、新公共管理途径。
传统管理途径强调效率、效能、经济的价值，采用理想官僚模型结构，强调专业化、科层制、功绩制。它主张企业型政府、理性和全面的决策而不重视公众的广泛参与。
新公共管理途径强调成本――效益、顾客的回应性。将人看成顾客，追求顾客满意并将其与绩效一同作为衡量政策是否成功的标准。组织结构趋于扁平化和自主性。预算弹性较大，通过市场进行资源分配，政府扮演掌舵而非划桨的角色。
2.法律途径的内涵
法律途径强调法治：程序正当、实质权利和平等保护、公平，诚实。裁决机构独立性很大。通过司法强调抗辩程序、法官的中立、正当法律程序的保护，结果的合理性。更倾向于内部控制，强调建立明确的行为准则和监督机制。
3.管理途径和法律途径的冲突
管理途径重视效率、效益和价值，法律途径的核心价值是权利至上，个体的权利不能被任何人以任何理由剥夺。法律途径要求程序正当合法，权利独立行使，摒弃了管理途径对公务员的层级控制与指挥依赖。公务员不能为达到效率目标而破坏行政程序，必须接受监督。
管理途径和法律途径的冲突可以简单阐释为效率和公平的制衡。我们常说政府效率低下，原因之一就是政府受到法律程序的制约，缺少主动权和灵动性。单纯的追逐效率和市场就会损害民主、公平和公正，导致政府失衡。事实上，人们的心理恰恰反映了这种冲突的存在。
二、管理途径和法律途径的冲突在我国政府管理中的体现
改革开放以来，我国政府管理取得很大的成就：国民收入水平整体提高，社会救助水平飞速发展，贫困人口大规模减少，民间组织如雨后春笋欣欣向荣。
但同时，长期的发展也暴露出了我国政府管理在管理和法律上的问题：区域经济发展不平衡、城乡差异过大、收入差距明显、腐败现象严重、第三部门缺乏独立性等一系列问题，社会服务严重滞后于社会经济发展。
三、管理途径和法律途径冲突的原因分析
1.管理和法律途径的冲突具有历史传统原因
二者的冲突首先要追溯到西方行政学说史。西方行政学说史的发展经历了三个时期，而三种不同的途径反映的则是三个不同时期的价值诉求重点的转移，随着社会和人类的发展而变化。三种途径都是不同时期重点价值诉求，但不可能同时成为主要诉求。必然会有一方价值诉求占主要地位，而其他价值诉求居于辅助地位。
传统的君主制政府受到来自立法、司法权力和利益的压力转变为三权分立的政府。三权分立相互翩衡，相互配合，相互影响，因此冲突是无可避免的，效率和公平的冲突也是会一直存在的。
2.我国政府管理中管理途径和法律途径冲突的原因
首先，国情决定我国的政府管理困难重重。我国既背负着发展的重任也肩负着完善制度建设的任务。我国要在一个历史时期内完成上个时期遗留下来的任务和本阶段的发展规划，这个过程必然问题层出不穷。
其次，理论本土化。我国很多公共行政理论却是从西方引进的，缺少和本土文化背景的融合，仅仅在政府系统内封闭运行，忽略了公民和社会的需求角度，缺乏对中国的具体国情的细致剖析。
四、我国政府管理研究途径选择
公共行政涉及到几乎所有领域，而每种研究途径都有自己的本质优势。任何事务都需要在法律框架下有序进行以保证公平公正和民主，法律途径必须存在；管理途径能够保证整个社会积极前进，进行有效的社会治理。
不用时期行政系统环境不同，不同行政系统环境要求不同的主次价值诉求。公共行政的大目标应决定主要的行政研究途径，如果本时期追求效率优先，那就以管理途径为主要途径，辅之以其他途径，以保持社会的基础稳定和发展保障。
我国的发展脉络表明管理和法律途径是博弈过程。我国从“只注重公平”到“效率优先、兼顾公平”再到“初次分配注重效率，再分配注重公平”的发展过程反应了我国不同时期不同国情下的政策侧重点的变化。社会主义市场经济初期要求先发展经济，政府则必须为经济发展做出贡献，用管理途径作为主要模式进行政府管理。
公共管理学的研究途径范文第3篇
摘要：公共管理学是一门研究公共组织，尤其是政府组织管理的活动学科。随着社会发展形态的不断变革，公共管理作为一门新的管理学科，相继在各国政府与社会的治理中应运而生。现代公共管理学在我国综合治理的具体运用中也出现了管理性质、管理范围、管理内容和管理方式的新变化。本文在公共管理学原有发展模式的基础上，对适应时展的现代公共管理学的研究对象、性质与发展方式做出了初步的分析，旨在更好地促进我国现代公共管理学更好地完成转型与创新。
关键词：现代；公共管理学；新视野
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）18-0216-02
一、公共管理范式的兴起背景
20世纪80年代后期，公共管理学首先在西方国家的治理中得到应用，最具有代表性的就是美国。据有关资料显示，他们对公共管理的分析主要分为两大阵营：一是来自大学公共政策学院的“政策途径”，二是来自大学商学院的“商业途径”。起初的公共管理学虽然不是一种观点完全一致的学科，但在具体的应用建设中，它与公共行政学、公共政策分析学并成为公共管理部门进行管理的三大途径之一，为日后公共管理的兴起与发展奠定了良好的理论基础。
二、现代公共管理面临的问题解读
1.政府与公民的关系亟待完善。纵观世界不同国家的发展模式，政府与公民的信任问题始终是政府公共治理的核心所在。政府希望在给予公民更多权利的同时达到集权化的自身效果，但公民却始终中意于自身权利的不断完善与所得。这就造成了政府与公民之间的内部方向性矛盾，虽然外部建设是一个相对稳定和谐的政治局面，但怎样从内部机制做出改变，形成真正民主意义上的政府仍是公共管理的一个重要问题。
2.如何建立完善的组织管理机制。随着时代的发展，人们对民主、自由的呼声越来越高，在此基础上，人们对新型政府管理机制提出了各种各样的假设，民主型管理机制、学习型管理机制、网络化管理机制以及半民主半官僚的管理机制都是人们向往的政府组织管理机制类型。虽然人们的意见不一，政府的改革也在不断的摸索和发现中，但可以肯定的是，未来的组织管理机制一定是稳定的、民主的、大众的、透明的，应该为广大的公民提供一个良好的管理系统，让政府更好地与公民建立长久有效的和谐发展关系。
3.怎样完善政府市场的双重发展模式。在公共管理系统中，虽然政府起到了绝对化的管理作用。但一个国家经济的长足发展自然离不开这两种力量的结合与相互推进。过分强调政府的作用和过分偏颇市场机制的作用都不利于国家经济的整体发展，只有将二者有机结合在一起，达到平衡的稳固状态才能从根本上推动国家的前进发展和长治久安。
4.“官僚制”发展模式的落后性。伴随着两次工业革命兴起的官僚制政府公共管理方式已经有很长的发展历史了，官僚制是现代政府公共管理的关键所在，在权力合法、管理规范和手段独到的社会化管理中，官僚制正好迎合了所有的管理特点，因此在现代化建设中日益得到广泛的应用。另外，研究资料可以发现，德国经济学家、社会学家马克斯・韦伯为官僚制的发展与推广做出了一系列的贡献，使得官僚制首先在英国、德国、意大利等国家得以运用，但随着发达国家经济膨胀现象的出F，人们开始对官僚制的管理模式提出质疑，力求寻找新的突破口进行创新与完善。
三、现代公共管理学的发展特点
1.管理范围更加广泛。与传统的管理模式相比，现代公共管理学更加强调横向的拓展和延伸，不再局限于政府行政机关的管理活动上，也明确地将其他国家机关纳入管理的范围之内，例如立法机关、司法机关等国家重要组织机构，也开始关注其他公共组织的活动内容，将公共组织的发展一并纳入到公共管理的范围之内，使得研究对象和管理范围更加广泛和深入，更好地适应了现代化国家的发展模式，有利于国家的整体进步和稳步繁荣。
2.研究焦点发生转移。放眼发展中的公共管理学研究焦点，传统的公共管理学主要将研究中心放在机构、过程和程序研究上，而现代的公共管理学更加注重结果与绩效的长效探索，从而使得战略管理、项目执行结果、绩效评估成为公共管理学的研究焦点，并且研究比重不断加大且正在慢慢成为公共管理学的核心发展方向。
3.注重具体实践的应用。现代社会讲求具体的发展探索与脚踏实地的实践发展，因此，“实践分析”成为了现代公共管理的一种全新研究方法，与以往的规范化研究模式不同，这种研究即讲求实证，又讲求规范，既重视经验的汲取，又强调绝对化的规范行为，在社会管理实践中产生新的理论研究方法的同时，又反过来成为指导实践的高效发展模式。
4.综合运用多种学科知识。现代公共管理学不同于以往的行政管理学，现代公共管理学在传统的官僚制建设模式基础上，充分汲取各种学科的理论和方法经验，经济学的理论研究方法是现代公共管理学的基础，但不再是唯一的知识来源，工商管理学理论逐渐应用到现代管理学的建设与发展中。因此，发展基础更加稳固、扎实，发展模式更加现代化，更具有广泛的学科融合基底。
四、现代公共管理学的研究途径与策略
1.公共管理学研究途径探索。20世纪前期，公共管理学注重对一般行政管理原则进行探索与概括。随着时代的发展，受政治改革的影响，公共管理强调“经验科学”的研究方法，将观察、实验、抽检、调研等方法应用于具体的科学研究中。进入21世纪以来，公共管理学才被广泛地应用于多数基础学科的分析当中，例如数学、计算机应用学、系统分析、案例研究等。现代公共管理学更多的以经济学理论为研究基础，采用经济学假说、经济学概念模式和经济学分析方法进行整体的发展探索与研究。
2.公共管理学的研究策略。公共管理学在公共行政学与政策科学的基础上应运而生，因此，研究策略上也带有传统的行政学研究踪影，更加突出强调以问题为导向的研究方法，重视跨学科的研究途径。随着发展的日益多样化，公共管理学也出现了一些新的发展模式与研究策略，其中基本的研究策略主要有：（1）综合性研究策略。所谓综合性分析就是以客观事物的发展为基础，运用矛盾的整体性分析方法，从事物的整体出发，结合部分发展原理，将部分、环境、层次、结构、功能等有机结合起来。旨在帮助人们建立系统的分析思维，充分理解分析系统与社会环境之间的关系，鼓舞人们对事物发展的各个组成部分进行综合性的研究，引导人们注重系统建设中的结构、功能与作用，开拓管理视野，探索新的研究领域。（2）对比分析研究策略。所谓对比分析就是通过对不同事物和不同事物的发展阶段进行探索，找出存在的不同之处，并加以比较分析，从中找出共同点和本质性的发展规律，最后得出创造性见解的过程。公共管理学中的比较分析要求按照对比分析的基本特性，对不同国家或地区的公共管理系统以及公共特征加以比较分析，从中既找出公共管理学一般的组织特性，又可以发现公共管理学不同时期的阶段性特点，从而找出整个公共管理学系统的研究方法。（3）实践分析研究策略。实践分析研究的本质是模拟设计实验，将事物发展的各个因素、事物的发展过程再次表现出来。实践分析的要点是对已经发生的公共管理事件进行客观的描述分析，旨在呈现与事件相关的真实性观点、环境烘托与渲染力以及与其相关的政治、经济和其他因素。因为实践分析讲求具体的分析策略，而不是抽象的描绘与刻画，因此是现代公共管理学发展机制中一种重要的研究策略。
五、结语
现代公共管理学经历了一系列的发展演变，其问题探索、发展特点、研究途径和研究策略都经过了长时间的更迭与完善。总之，随着社会经济的迅速发展、市场管理体制的不断完善以及政治制度的日益规范化，要想在原有的公共行政学基础上不断拓宽现代管理学的新视野，就要深化行政管理体制改革，推进政府管理的创新发展，转变政府职能，形成一套完备的现代公共管理发展机制，以更好地实现公共管理的知名度、美誉度、透明度和满意度的有机结合，从而推进现代化社会的新发展。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2][美]埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海三联出版社，2000.
公共管理学的研究途径范文第4篇
关键词：行政管理;政治;管理
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）45-0180-02
一、问题的提出：我国行政管理专业的学科属性模糊
在我国，开始研究行政管理学的是各高校研究所的教师学者。由于各高校各自的历史背景不同，高校学术背景、学者的学科背景、主持课题项目、研究领域、行政管理专业的课程设置上也出现不同，因此对行政管理学的研究的出发点也就有所不同。
从调查对象来看，行政管理发展主要沿着两个方向：政治或者管理。学校的学术背景不同，专业发展的侧重点不同。如综合性大学偏向于政治途径;工科背景的高校偏向于管理途径。从国家社会科学基金项目课题来看，行政管理课题有的存在于政治学类中，有的存在于管理学类中。本文从统计国家社会科学基金项目课题指南中涉及到行政管理学研究领域的课题在政治学和管理学之间比例来看，表明在2010年-2012年间，行政管理学的发展在政治与管理之间摇摆的特征，如下表。
从此表中可以看出，2010―2012年，行政管理学在管理领域中的比例相当大，出现这样的情况是由于20世纪90年代中期，国家教育主管部门对我国高等教育的学科专业做了一次较大的调整，新设置了管理学门类以及公共管理一级学科，将原属于法学门类政治学一级学科的行政学专业（二级学科）归入公共管理学科之中，并更名为“行政管理”。在国家社会科学基金项目课题指南中出现行政管理学科属性不明的原因是行政管理学从政治学母胎中脱离出来的，而又归入到公共管理学科中，研究公共管理领域中系列问题，这样使行政管理学在发展的过程中始终在政治学和管理学之间摇摆，突出政治学科和管理学科特点。由于政治意识形态对专业的影响很大，行政管理理论和实践都强调政治性因素，把行政学的研究定位于行政管理职能取向，并把它等同于政治职能，忽视了行政管理的社会管理职能，也就是学科本身的定位不清晰的一个方面。
二、行政管理专业学术属性模糊的原因分析
（一）实践对行政管理专业发展提出多重性要求
我国当今出现各类公共管理问题都不是纯粹的公共问题，都带有浓厚的政治背景和政治色彩。难以单纯地从管理角度去解决。必须将其置于中国的政治背景下才能得到理解和解决。否则将其单纯地看作政治问题或管理问题都难得其要义。如果只考虑政治问题，则会导致问题难以从微观层面得到解决，依次为导向的行政管理专业也只能培养出一大批“只说不练”的假把式，其解决实际问题的能力就会大打折扣;如果只考虑管理问题，就会导致问题解决思路出现方向性错误。在中国这个远未形成价值共识的时代，还必需一定的政治价值观作为解决问题的统领性思想。
（二）研究者的多学科背景
不同学者的学科背景对于其研究领域产生很大的影响，他们关注的领域不同，以及需要从不同的学科需求来研究，对于一门学科来说，其发展的动力是学者不断结合实际探讨和研究。美国早期公共行政理论家几乎都是政治学出身，我国的行政管理学研究者大多数出身于政治学和管理学，还有部分是科班出身，因而其研究的知识背景决定其研究的出发点，从政治学出身的学者倾向于从政治领域来研究和探讨行政管理学为政治服务及发展方向，而出身于管理学背景的学者倾向于政府管理过程出现的管理问题需解决的方向寻求研究领域，这就决定了我国行政管理学发展的特点。他们从各自领域出发，主要的研究方法、研究对象、学科定位等出现了不同。通过对研究领域倾向于行政管理学的学者做了学科背景统计分析，发现学者都会利用自己已有的知识理论框架来作为其研究的基础，这在很大程度上决定了学科研究受学者学科背景的影响。
三、对行政管理专业未来发展的思考
为了积极主动地适应和为社会发展提供科学的理论指导，行政管理学要从自身现有的基础上突破和发展，才能在回应社会多元发展要求的同时具有自己独立的特色。
一是要明确行政管理与政治的关系。马克思明确把行政称为“国家的组织活动”。行政管理的主体是国家行政机关及其工作人员，行政管理的客体或内容是国家事务，行政管理的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政管理活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。行政管理是为实现国家的社会目标和统治阶级利益而进行的活动，是阶级统治的一种工具。政治学是研究国家的政治组织、政治制度和体制、政治运行机制等，是一门基础性理论学科。而行政管理学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率，二者之间关系紧密。行政管理活动具有鲜明的政治性，是政治活动的一部分，没有非政治性的行政管理活动。因此，必须把行政管理的研究置于整个政治关系、政治活动的研究体系之中。
二是要明确行政管理与管理学的关系。行政管理是一种管理活动，但并非所有的管理活动都属于行政管理。行政管理学是研究行政管理规律的，管理学是研究一般管理规律的，在一定意义上来讲，行政管理学是管理学理论在行政管理中的具体运用，具有特定意义的管理。中国是社会主义制度，社会性质与制度决定了国家的性质和制度，这是从马克思主义理论中理解的，也是中国行政管理学研究出发的基础。理解中国社会主义市场经济强调经济的社会形态，不能仅仅从经济的社会形态来分析中国的社会现实，还要从政治的社会形态及与经济的社会形态的关系中审视人的生存关系。从社会主义中国的社会发展史来看，我们要把革命的社会主义推进到建设社会主义的道路上来。行政管理就是关于公共事务的管理，也就是公共利益的实现，或者是公共利益最大化的管理，而公共利益的实现又没法从政治的视角脱离;从中国的现实来看，因利益的多元追求，从规范上为公共利益进行界定也是难题，因此还是从公共利益生产上进行界定比较合理，公共事务的管理，以公共利益最大化为目的，也就是政治和管理在公共事务上不能分离的。
在政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。作为行政管理学研究的行政管理体制改革，在不同程度上涉及到政治体制改革内容和方法。
公共管理学的研究途径范文第5篇
[关键词]信息；信息不对称；信息成本；成本
abstract: this paper probes the following question: what challenges will the coming of information society bring to public organizations? how these public organizations should respond? the authors hold that with the coming of information society, the distribution of heterogeneity of information will increase, which, in turn, will increase information cost and agent cost when public organizations are making decisions. therefore, public organizations should respond to the challenges from technology, institution and culture dimensions.
key words: information; information asymmetry; information cost; agent cost
随着信息社会的到来，信息在经济、社会生活中变得日益重要，已成为个人、组织，乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。对此，各方面的学者均对此进行了研究。未来学家和社会学者主要研究信息社会的到来对人类包括生活和生产在内的个人方面的总体影响。[1]经济学者在宏观上主要研究信息经济产业的问题，在微观上主要研究信息不对称对经济行为的影响。[2]政治与行政学者也对此进行了研究。其主要视角一是研究信息社会对公共行政的影响如对行政职能、行政组织结构、行政决策、行政信息公开、行政监督、政府绩效评估等的广泛影响，[3]二是研究网络对政治的影响，[4]三是集中研究电子政务对政府的影响。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社会对公共组织的影响。但是，上述研究只是探讨了信息社会对公共组织的影响的外在表现，而对信息社会影响公共组织发展的内在机理并没有进行深刻的剖析，这将导致我们对未来公共组织的变化趋势缺乏一个理性而准确的把握。本文的主要目的就是分析信息社会影响公共组织发展的内在机理，在此基础上探讨在信息社会的背景下，公共组织将面临什么样的挑战？而公共组织又将怎样应对这些挑战。
一、信息社会中信息与公共组织的特性
信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。
(一)信息社会中信息的特性
1.分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有，即“我们必须使用的背景知识从来不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，经常是相互矛盾的知识片断，分散地为分开的个人所占有。”分布性主要导源于社会分工。可以说，人类所取得的巨大的进步，都是与分工的发展分不开的。“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[6](5)随着社会的发展，社会分工越来越发达，“渐渐地成为了社会秩序最重要的基础”。[7](4)公共组织的运行也需要分工，“根据纯粹的技术因素，把任务分配给经过专业训练、在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员，在行政中实现劳动分工原则。”[8](350)在信息社会中，社会分工高度发达，每个人都从事不同的工作，每个人也就拥有不同的信息，从而导致分布性增强。
2.异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来，不同信息之间的异质性越来越强，信息与信息之间的差别越来越大。在这种情况下，每个人所拥有的知识，相对于别人而言，都是“特定时间和地点环境下的知识。”诚如哈耶克所言，这种知识对于决策具有非常重要的意义。“考虑这个因素，实际上每个人都比其他人具有某些优势，因为他具有独特的信息。这种信息的有用之处仅仅体现在，依赖于该信息的决策将由他做出，还是由他的活跃的合作者做出。”[9](30)哈耶克的知识观与西蒙(herbert a. simon)的有限理性理论异曲同工。西蒙认为，在知识具有分布性的情况下，每个人的知识尤其是专门信息都是极其有限的。其深层次含义是，知识具有异质性，由此每个人的信息处理能力也是不一样的。由于信息异质性的增强，将导致信息的可传递性减弱，在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。
(二)信息社会中公共组织的特性
从运行的意义上讲，公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。马克斯·韦伯（max weber）在提出官僚制时，就特别重视知识在公共组织中的作用。①在公共组织中，“选举候选人基于技术资格。在最理性的情况下，检验标准是保证了技术培训的测试或文凭证明，或二者兼要。”也就是说，“官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治，它的合理性建立在知识的基础上。”[10](214)因此，从信息的观点看，尤其是在信息社会的条件下，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。
公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，这在现代组织中特别重要。西蒙等人认为，决策贯彻管理的全过程，是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界里，主要问题不是如何有效地组织生产，而是如何进行决策，也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合，也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构。[11](72)
二、信息社会对公共组织的挑战
在信息不对称的情况下，有两种基本方式完成信息和决策权的结合。一种是把相关信息传递给那些拥有决策权的人；另一种是把决策权配置给拥有相关信息的人。因此，在进行组织设计时，人们会面临三种基本的选择。第一，领导在缺少相关信息的情况下做出所有的主要决策。在这种情况下，问题是有限的，因而详细的对人的控制系统并非十分紧要。但这样将导致领导的决策很可能出现失误。第二，决策者通过各种途径收集信息，以便做出更优的决策。这一选择可以提高决策的质量。但是，收集和处理相关信息会耗费大量的资源和时间。第三，领导将决策权力授权给掌握具体信息的下属。然而，下放权力将引起问题的增加。在这种情况下，需要一套严密的控制系统。在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说，组织的结构是由信息成本和成本决定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共组织的活动建立在信息的基础上，这就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于决策的使用成本、储存成本以及恢复成本等等。[13](72)信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关，随着信息成本的变化进行调整。在某种意义上说，信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下，决策者如果坚持由自己搜集、处理信息作出决策，信息成本必将增加。
(二)成本加大
在决策行为中，由利益冲突所导致的成本，通常称为“成本”。“成本”是组织所有权结构的决定因素。[14](305-360)成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。一方面，当管理者对工作尽了努力时，他可能承担全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，当他消费额外收益时，他得到全部好处但只承担一小部分成本。结果，管理者对积极工作不感兴趣，而是热衷于追求额外消费。于是，这两者之间的差异即为“成本”，[15](47)即所谓的“外部问题”。在公共组织中，由于公共组织在本质上是组织，所有权几乎可以忽略，成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加，越来越多的决策者将选择转移决策权，而不是自己搜集信息作出决策，这就将导致成本增大。 三、公共组织应对信息社会挑战的途径
综合起来，公共组织可以通过三个途径应对信息不对称：技术性途径、制度性途径以及文化性途径。技术性途径主要解决信息成本问题，制度性途径主要解决成本问题，而文化性途径则通过意识形态解决制度所不能解决的问题。 (一)技术途径：降低信息成本
公共组织应对信息不对称的技术性途径有三种，一是减少信息量，二是降低信息转移的成本；三是提高信息处理能力。首先，要想降低处理信息的成本，最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言，就是减少自身的职能，将更多的事务交由社会或企业处理。其次，降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关，对公共组织的影响主要是电子政府的出现，电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行，这有利于公共组织决策科学化。最后，信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力与公共组织的吸收能力和转化能力有关。[17](89)“吸收能力”指已有的相关知识赋予公共组织认识新信息的价值以及将其吸收、转化的能力。因此，吸收能力是现有知识结构（已有知识存量）的一个函数。吸收能力讨论的是信息跨越空间的转移，而转化能力则是指信息跨越时间的转移。影响转化的因素包括信息的默会性程度、复杂程度以及系统程度等。提高信息处理能力对于公共组织的要求，就是要构建学习型组织。
(二)制度性途径：公共组织的委托关系
委托理论的主题是研究在信息不对称的情况下，具有理性经济人特征的行为主体之间的相互影响和相互作用，即怎样提供一个激励合同，以使人透露出有利于委托人的信息，从而降低成本。现在看来，重复博弈一般会减少信息不对称，而重复博弈的结果往往以制度的形式表现出来，从而减少信息不对称。公共组织是一个典型的组织，因此我们需要通过制度设计来克服信息不对称。 从信息的角度看，新制度经济学所强调的制度，其基础功能就是有效的传递信息，尤其是关于产权的信息。[18](23)通过有效地传递信息，“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”[19](188-189)这样，通过判断环境的多变性以及信息成本的大小，就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下，有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构的制度。
在这样的视角下，制度变迁就与信息成本密切相关，随着信息成本的变化而进行。甚至有的学者认为，信息成本的变化是制度变迁的根本原因。[20](72)制度变迁的含义就是新的制度能够更好地传递信息，更准确地传递正确的信息，减少公共组织中的信息不对称，从而降低社会交易成本和监督成本。“一个更好的制度就是一个能够优化处理信息的制度；一个制度的变迁过程，实际上就是不断建立优化处理信息制度的过程。也就是说，博弈论和信息经济学对制度变迁的启发就在于，要从如何使不完全信息变得更加完全的角度来考察制度变迁的内在动机。”[21](53)因此，通过制度变迁，可以降低决策时的信息成本。
(三)文化性途径：意识形态的功用
由于信息不对称在公共组织中的广泛存在，委托人既无法为其人制定出巨细倍致的、严格意义上的羁束性行为规范，也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制，应对信息不对称的制度性途径有时会失败。这时，就需要通过文化性途径应对信息不对称。从本质上说，意识形态是一种行为方式，这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。本文主要探讨与克服搭便车、偷懒相联系的虔诚和降低信息转移成本的团队精神。
按照古典经济学关于人的行为假设，人都是理性经济人，在行动时严格按照成本收益原则行事，追求自身效益的最大化。这种自身效益既包括物质方面的，也包括精神方面的。在林毅夫看来，这种精神主要是虔诚。当一个革命者为其事业牺牲生命时，他就是在消费虔诚，从而获得某种满足。[22](66)当一个人消费虔诚时，个人利益的最大化是通过利他实现的。“自利这一人的生物本性像一根带子束缚着人的行为，使人的行为不可能完全摆脱他的束缚而达到利他主义的完美境界。但这根带子很长，因而使人的社会本性有很大的活动余地，在最终要服从生物学法则的基础上，‘反抗自利的复制基因的暴政’，在很大程度上实现利他主义的真正人化。”[23](257)因此，当一个人消费虔诚时，他可能更少地选择搭便车和偷懒。
前面提到，公共组织里存在广泛的社会分工。因此，组织的基本职能就是在成员之间、部门之间进行协调。在信息社会里，这种协调显得更加重要。在社会分工高度发达的前提下，每个人的信息和技能都变得非常有限。要完成一件任务，需要团队成员精诚合作，在彼此之间进行信息转移。如果没有合作精神，团队成员之间的知识转移成本将大大增加，专门知识所具有的价值也就体现不出来。如果具有合作精神，则会降低团队成员之间的知识转移成本，从而使该组织在激烈的竞争中具有比较优势。这就是当今社会强调合作和团队精神的本质所在。团队精神与组织成员之间的信任关系密切。一方面，由于彼此之间相互信任，组织成员就会愿意进行信息交流。另一方面，信任对于信息发送者的可靠性有重大影响。信息接收者之所以愿意接受信息，在很大程度上就是出于对传送者的信任。
四、结语：信息不对称与当代行政改革趋势
