公共价值管理范文第1篇

公共价值是政府采购绩效管理最本质的体现。本课题在分析我国政府采购绩效管理存在问题的基础上，探讨了公共价值理论运用于政府采购绩效管理的必要性，并从公共价值理论的角度研究了政府采购绩效管理的改革思路。

关键词：

公共价值；政府采购；绩效管理

一、相关概念及释义

(一)政府采购绩效管理的内涵

政府采购，作为政府部门一种带有市场性质的经济行为，其绩效管理是采购主体为达成绩效目标，而采取的对采购过程进行组织、协调和管理的过程。政府采购绩效管理的内涵，是公共财政资金如何发挥最大采购功能的问题。其中，采购主体为了让采购行为的价值符合预期目标，就必然会综合考量采购成本，以及采购行为之后的价值收益，并通过完善的绩效管理体系对采购绩效进行科学的管理。

(二)公共价值理论的释义

公共价值理论，在勾勒政府采购公共价值的愿景，制定战略，落实目标，进而实现公共价值上，具有不可替代的作用。政府采购绩效与公共价值密切相关，采购绩效管理的实现，也是政府上下层，以及政府治理过程被公共价值所约束的结果。换言之，公共价值，不仅是政府采购绩效管理最本质的要求，也可为政府采购绩效管理提供最有力的支持。

二、我国政府采购绩效管理存在的问题

(一)行政化制约着绩效管理的提升

在我国政府采购绩效管理中，由于采购资金来自于财政拨款，采购主体在采购过程中必然会受到财政预算任务的限制，无法从发展的角度，综合安排采购任务，这种采购需求和财政安排相脱节的现象，极大地制约了政府部门采购的市场化行为，而严重影响了政府采购绩效的提升。

(二)权责设置尚需完善

目前，我国的政府采购遵循三级管理的原则，即由财政部门制定采购部门的采购标准，而采购部门会把采购预算报送同级财政部门，由财政部门和采购单位的主管部门联合对预算作出审批，然后财政部门做出批复后，再由主管部门下达批复，采购部门便可根据预算进行采购。如此一来，财政部门拥有绝对的权力，主管部门的权力被弱化，而采购部门只能处于被动的状态，这一情况往往会导致资金和需求的不匹配，以及需求和采购的失衡。

(三)管理的流程仍不够优化

在目前对于采购物资，即国有固定资产的管理上，存在着财政部门与采购部门对于采购物资管理相脱节的现象，而对采购资产进行科学的管理，作为政府采购绩效管理的延伸，财政部门和主管部门在物资管理的系统、流程上并不匹配，多为自行其事，造成了效率低下、管理成本居高不下等一系列问题。

(四)评估体系存有较大漏洞

我国政府采购绩效管理经过几十年的发展，虽说取得了一定的成效，但制度化的绩效管理模式尚未形成，在指标评估体系上存在着不规范、不完整和导向不明确等问题，而且，由于主管机构的不明确，相关法律的不到位，以至于在采购过程中往往注重采购的合规性，而忽视了采购公共价值之所在，缺乏对绩效管理的整体认识。

三、在政府采购绩效管理中运用公共价值理论的必要性

运用公共价值理论实现对政府采购绩效的管理，可以说是由政府采购的公共效用和公共价值的一致性所决定的。由于政府采购是为了满足公共需求，所以采购的每一个环节，都是围绕实现公共价值而进行的，由公众的需求而产生的公众服务，便成了政府采购公共价值的最直观的反映，当然，公众对于政府采购绩效的评价，也同样是从公共价值出发的，因此，可以说，公共价值是政府采购绩效管理最本质的要求。

四、基于公共价值理论的政府采购绩效管理改革思路

(一)完善预算制度，加强对预算环节的管理

对于预算绩效的管理，主要从政府采购预算的编制、执行和监督上入手，通过不断地完善政府采购预算制度，加强对预算资金的管理，而在具体执行上，可以充分考虑采购单位的需求，以及政府采购目录和标准，运用节支率和资金的完成进度，来实现对政府采购预算环节的科学管理。

(二)优化组织模式，大力推行“阳光采购”

现阶段我国政府采购的组织模式，主要遵循集中采购必须委托机构采购，而分散采购，则采用可以委托机构，也可以自行采购的模式，对于分散采购，采购单位采用自行采购的形式，因缺乏监督往往会出现采购结果异化的现象，无法体现采购的公共价值。因此，需要优化政府采购的组织模式，采用可以保证采购质量和效率的“阳光采购”，以实现节约成本、抑制腐败和宏观调控等各种功能，以确保政府采购公共价值的最佳体现。

(三)完善管理流程，提升政府采购的能力和水平

完善政府采购的管理流程，需要从制度和运行两个方面双管齐下，一方面通过完善法律制度，为政府采购的预算、采购、执行、验收等各个环节提供可靠的法律支撑，另一方面则通过优化采购的运行方式，执行一些行之有效的办法，弥补法律的不足，规避权力的滥用而产生的采购结果异化的现象。

(四)优化技术储备，提升政府采购的质量和效率

随着计算机技术的运用，传统的以人工为主的采购模式，严重制约着政府采购绩效管理的进程，已经无法适应现代采购的需求。而运用互联网技术，在政府采购中取消利用纸质文件的逐级上报，改用统一的电子采购系统，并在政府采购中建立信息传递和共享机制，可以极大地提高政府采购的质量和效率。

参考文献：

[1]姚艳霞.政府采购国家法律比较研究[M].济南：山东人民出版社，2012.

[2]王亚星.政府采购制度创新[M].北京：中国时代经济出版社，2014.

公共价值管理范文第2篇

论文摘要：公共政策应以社会公正作为根本的价值取向，追求程序公正的同时也应追求结果公正。然而我国在过去的几十年内，现代化的进程与市场经济的发展条件下的公共政策偏离了社会发展的公正元素。正是因为这种偏离，我们在今天看到了中国的社会结构的畸形，看到了公共资源分配的不均，看到了弱势群体的更加弱势化，看到了基尼系数的逐渐变大。反思这一切，我们认为公共政策应向理性选择回归。

在党的十七大报告中指出：加快推进以改善民生为重点的社会建设，完善社会管理，促进社会公平正义。由此可见，社会公正不仅成为广大社会所呼吁的焦点，而且也被正式提上了决策者的议事日程，纳入了决策领域。

一、社会公正的源流与发展

（一）西方社会公正理论述评

社会公正的理论代表首先是古典自由主义的公正理论。对于古典自由主义者来说，市场经济条件下的社会公正不过是幻想而已。在他们那里，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是由法治所定义的正义，或更严格地讲，是程序正义；任何其它试图对社会分配结果进行评判的企图都是非正义的。可见，古典自由主义的公正主要指的是程序公正与过程公正，不包括结果公正。可见，古典自由主义只看到了问题的一个层次，它对社会公正的排斥是片面的。

功利主义是19世纪以来对西方政治和经济思想影响最大的一个学说。罗尔斯之前的二百五十年，西方政治哲学正义理论的主导就是休谟创立的功利主义学说。它的核心是一个社会的法律制度如果能够满足社会成员的最大幸福，它的组织就是正确的和正义的。社会成员最大幸福的标准是一个社会总的福利大于个人福利的总和。功利主义的最大缺点是它无法解决资源的公平分配问题，针对这一缺陷，罗尔斯正义学说得到了很好的补充。在美国新政及当时社会分配的不公这一历史条件下，罗尔斯复兴了古典的正义思想，提出罗尔斯正义。他指出“正义的两个原则”的目的就是要实现分配的公平，使正义思想成为“作为公平的正义”。罗尔斯的分配正义理论是对古典自由主义的修正，同时也是对功利主义的补充。

罗尔斯对最平等的分配正义所作的理性辩护，已经达到了相当完整的层次，然而随着社会的发展及全球化时代的到来，对罗尔斯的批评与诘难相继出现。“作为公平的正义”所受指责最多的便是“无知之幕”，罗尔斯的这一设定使人完全处于信息匮乏的状态之下，其本身就是不公正的表现。对罗尔斯正义理论的旷日持久的争论使得分配正义动摇了理论根基。赫费的交换正义之说就在这种批判的基础之上得以提出。交换正义之说基本的理论假定即每一个人都作为平等的权利享有者。而分配正义中残疾人的弱智儿童是低人一等的。从其中我们可以看到交换正义的优势。

从以上西方的关于社会公正的理念的发展的思想脉络中，我们可以看到两种主要的公正理念的不断演进与发展。一种是注重程序的公正，如古典自由主义者们的唯一评判标准的法治正义，赫费的交换正义之说均是程序公正的发展；另一种注重结果的公正，这其中又有两种表现形式，功利主义倡导的是全社会成员总的幸福，是一种终级公正，罗尔斯倡导的分配正义强调分配给每个公民的结果最终正义。无论是哪一种公正的理念，均是在当时的历史背景与现实下学者们的思考与探索。中国的社会公正应如何定位，学者们对待社会公正的立场同样要站在现实的背景基础之上。

（二）社会公正的本质含义

社会公正的本质含义即包括两个方面：程序公正与结果公正。程序公正是最基本的公正，如果没有透明和公正的程序，这对公正将无疑是釜底抽薪，这一点我们可以用赫费的“交换公正”来替代；结果公正即由于每个人在诸如禀赋、能力等个人自身条件以及社会生活环境、机遇等社会条件方面不可避免地存在着种种差异，使得每个人的发展机会和发展潜力都各不相同，也就是说，结果的公正不仅包括罗尔斯的“分配公正”，还包括起点上的平等。尽管社会公正包括程序公正与结果公正，但并不意味着这两个方面处于相同的地位。事实上，程序公正是根本，而结果公正只是在面对市场经济发展不充分和制度失范条件下对程序公正的一种补充。

改革开放后的三十年，中国的市场经济发展如火如荼，市场经济的竞争规则为几乎所有的交换行为提供了一个约束机制，法治对这些交换行为以及其它社会关系进行了必要的规范，为人们创造财富尽可能的提供了充分的自由、公平竞争的制度环境，是抵制特权或强制性的行政垄断的天然力量。市场经济的发展事实上必然地要求中国走程序公正之路。但与此同时，市场经济带来的经济高速增长同时也带来了社会阶层结构的畸形，贫富差距的扩大，社会不公正现象屡屡出现。当然，并不是所有的不公正均来源于市场经济发育的不完全，也可能是制度的失范、政策本身的不公或寻租垄断现象的大量存在所造成的。不公现象事实上存在着，贫富差距也越来越大，有公正感的人都会感到触目惊心。可见中国的市场经济条件下仅注重程序公正是不够的，由于中国的特殊现实，必须要倡导结果的公正。

二、公共政策对社会公正价值的偏离

（一）公共政策的根本属性蕴含社会公正理念

公共政策，即“对全社会的价值作权威的分配”。戴维·伊斯顿的这一经典定义表明，公共政策主要是政策主体的一个分配的过程。从其分配的客体看，即全社会的价值；从其分配的性质来看，是具有权威性的分配。公共政策这两方面的内涵，便决定了公共政策具有公共性这一根本属性。

首先从分配的客体来看，公共政策是对全社会的价值也即对公共价值进行的分配。这里的公共价值不仅仅是一种公共生活的尺度标准，不仅仅是一种观念的存在，而是一个更加宽泛的概念，是一种物质与实体的抽象存在，它广泛的存在社会之中，从而使公共政策对它进行分配，从而实现其政策功能。更具体来讲，这种公共价值即社会的公共政治资源的选择，譬如说地位、尊重、安全、秩序、利益、权力、资源等等都是公共价值的表现形式。公共政策就是对公共政治资源的一个分配。公共政治资源，是公众在政治生活中地位的体现，它是属于整个社会主体的，而不是某些特殊利益团体的。当然，有些政治资源，譬如说权力，在社会的需要与发展的过程中，就经由人民之手而转向了他们的代表。但是，绝大多数政治资源，是需要公平的散布于公民之中的。因而公共政策便具有公共性，这种公共性是不容妥协的。公共政策的不容妥协的公共性就需要公共政策在分配这些资源与价值时，遵循社会公正，保护公共政治资源的公共性分配。

其次从分配的过程来看，公共政策的分配是一种具有权威性的分配。公共政策分配过程的权威性主要源于分配的主体即国家或政府。洛克曾说过，“国家是人们定立契约的产物，国家作为政治实体是人们让渡自己全部或部分的权利而组成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利，即公共权力的真正源头只能是人们转让的自然权利。”所以说，这种权威是建立在民主的基础之上的，它是一种民主的权威。作为最大公共机构的国家政府的权力是全体人民所授予的，它们利用的是民主的权力。因而必须代表全体公众的利益与价值。因而公共政策在分配的过程中同样具有公共性。从戴维·伊斯顿的这一经典定义中，我们可以看出，无论是公共价值的分配客体，还是民主的权威的分配过程都决定了公共性是公共政策的根本属性。而这一根本属性就决定了公共政策必须遵循社会公正的原则，以公正的态度来保证社会主体的各种价值的实现，而不能站在少数的立场上，也不能站在特殊利益团体的角度上，否则就会违背社会的主体利益，就使公共政策丧失这种站在民主基础上的权威，合法性也就荡然无存。

（二）公共政策对社会公正这一价值的偏离

1．1949年至1979年这一阶段的公共政策价值取向。1979年以前的30年，在意识形态化和计划经济体制的双重影响之下，社会对于个人只能是看重结果的均等、最终状态的相似，即“相似地获得”，而不是起点的平等，即“平等地进入”。这个时期的公共政策只偏向了起点的平等，而忽视了程序的平等与结果的平等，从另一方面来说，是只重视了社会公正的一方含义，即平等，而忽视了人与人之间的差别，只是字面意义上的社会公正。因而还是对公正的一种偏离。

2．1979年以来的公共政策价值取向。1979年改革开放以来，伴随着现代化进程以及市场经济进程，人们被赋予了更多的经济自由与政治自由，可以在市场经济规则下进行自由的选择，相对之前来说，程序公正得到了很大程度上的体现。但是程序公正并不彻底。许多的因素阻碍了市场的程序公正。比如说转型过程中的制度失范，它使制度转型向“坏”的市场经济发展，与建立一个健全的法治市场经济体制的目标并不相符合，从而有违程序公正的发展。另一方面，转型中中国的社会结构发生了剧烈的变迁，在这个市场转轨的阶段，国家领导人提出了“效率优先、兼顾公平”的指导思想，未顾公平，也或是没有足够的重视公平，从而导致公共政策选择的工具理性化。在这样的目标取向或者是发展观的引导之下，政府必然会只是重视经济政策而轻视社会政策，从而使中国在改革开放以来较长的一段时间，没有重视社会经济的协调发展问题，而是十分热衷于追求经济的高速度增长。这导致了中国的阶层结构畸形，中国主要社会群体呈现弱势化倾向，社会不公平感因此而加强，这就是结果不公正的体现。

政治学家李普塞特说过，“社会群体鉴别一个政治制度是否合法的依据，是看它的价值取向与他们的价值取向如何相吻合。”据此，社会群体鉴别公共政策的合法性也在于公共政策的价值取向是否与他们的价值取向相吻合，社会群体的主要价值取向因其社会性而当然归于社会公正。而在我国目前这种状态下，公共政策却偏离了社会公正这一社会群体的价值取向，势必使其不能得到公众的认同，这就需要我们现在重新回到社会公正这一价值取向与目标选择上来，建立新的政治认同，建立公正性的公共政策选择。

三、社会公正：公共政策价值的理性回归

（一）公共政策价值回归程序公正的路径选择

1．制度是程序性公正的首要保证。制度失范是社会不公正的主要原因，行政权力、垄断和既得利益阻碍了市场的发展和自由的公平竞争的环境的形成，分配不公，贫富悬殊问题的总根源在于制度，而不在于新生的市场经济，更不在于民众刚开始享有的有限的财产权和经济自由。公共政策要为市场经济提供良好的发展环境，必须要建立公正型的制度，改进市场经济竞争规则的不公平性，深化经济自由，从而让公正的竞争来调节不同社会阶层之间的财富的流动，实现真正的程序公正。

2．建立对权力拥有者的健全的监督机制。目前政府官员的寻租、腐败行为大量滋生，产权改革的国有资产大量流失，这是中国的政治权力与经济资本相结合所产生的不良现象。这一点除了用以上的制度加以归正外，还必须对权力建立有效的监督机制。目前社会中对权力尚没有有效的监督机制和制度，腐败者照样能滥用权力，因此我们实施的收入再分配政策的税收措施只能是打击了守法者、保护了枉法者，最终恰恰保护、施惠于那些非法暴富的人，而打击的正是合法致富的人。要知道，对那些仍然在位、握有权力的“陈希同、王宝森”们来说，因腐败而得到的非法收入根本不会曝光，自然也就不在征税范围内，所以任何税收手段都奈何不得。只有建立健全的权力监督机制，才能制止这种不合市场规则的不公正。

（二）公共政策价值回归结果公正的路径选择

1．在公共政策问题的提出上，强化弱势群体的问题诉求机制，保证了公共政策给予的起点公正。改革开放以来，中国的社会阶层日益分化，社会利益趋于多元化，导致各利益群体摩擦凸现。这就要求我们建立健全反映不同阶层利益要求的、渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使各社会阶层都能平等地表达对政策问题的诉求，从而在公共政策上平等地体现各阶层和群体的利益。需要留意的是，弱势群体往往由于一些先赋的如性别、民族等以及自身无能力等原因遭到主流社会的排斥，在公共政策的制定中影响力越来越小，于是就会形成恶性循环。因此，政府有责任支持和帮助社会各阶层，特别是为弱势阶层建立正常而规范的利益表达机制，使他们的愿望能够通过正常的渠道及时表达出来，从而适时地解决相互之间的利益冲突，使社会公共秩序得到有效的维护。

2．尽快建立起对弱势群体的初级的社会保障政策。目标是建立起尽管水平很低但保障却较为普遍、能覆盖全社会最需要保障人群的网络。著名的转型经济学家G.罗兰德在《转型与经济学》中就说，即使有一定的贫富差距，但政府如果给穷人有基本的生活与医疗保障，人们仍然能够承受转型的压力；但如果政府没有给穷人的基本生活与医疗保障，即使贫富差距并不特别突出，穷人仍然会觉得这个社会不公平。由此可见，社会保障对于社会公正来说，虽然是杯水车薪，但对于缓解人们的不公正心态来讲，必不可少。

3．公共政策应消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。我国目前的收入差距过大，一方面是市场机制按要素分配造成的收入差距，另一方面是政府管制失灵造成的。一般来说，对收入差距过大的常规政策即收入再分配，而在我国，这一政策效果却与西方国家大相径庭。原因在于收入再分配政策只能解决市场机制条件所造成的收入差距，却不能解决政府管制失灵所造成的收入差距。而政府管制的失灵所造成的收入差距的主要原因在于公共政策在进行资源配置过程中存在偏好。以教育政策为例，国家要求实行九年制义务教育，但城市中的义务教育经费由国家财政负担，农村中却主要由农民自己负担，城市学生的教育经费大约是农村学生的4倍，农村的九年义务教育普及率因此而不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差距。在市场经济中，教育程度高就意味着更多的选择和机会，许多学者的实证分析已经表明，教育收益率的提高，从而人力资本收益率的提高是导致居民收入差距扩大的重要原因。农村在教育政策方面的劣势，无疑会加剧城乡收入差距扩大。所以，公共政策必须消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。

（三）公共政策回归社会公正价值的其它路径选择

1．培养公共政策主体的“文化忠诚”。如今，“忠诚”已成为现代企业文化的核心价值和行为准则，正是因为忠诚才使得企业员工为了企业的目标而努力，而甚至放弃自己的私得，从而使企业得到较大的发展。在公共政策的过程中，政策主体始终贯穿于其中，无论是制定、执行还是评估或终结，它的作用都非常大。因此，培育公共政策主体的忠诚文化势必会使得政策主体放弃自利性政策选择，而选择公共性政策。当然忠诚文化的培育不是一日而语的，是一个渐进的过程。我们不仅要在制度上加以保障，给予政策主体适当的利益选择。同时，也要增强一些理念上的学习。

2．用大众传媒来促进社会公正。新闻传媒往往能够将一些弱势群体中出现的事件加以传播，并引起社会的广泛关注，在传媒上进行公开的讨论和论辩，在此基础上，政府得以采取特定行为或政策来进行回应。如本世纪初被传媒高度关注的存在社会不公现象的“农民工收容遣送事件”，最终引起社会大众的普遍不满而导致政府对收容遣送制度的取消，使农民工的制度歧视得以消除。由此事件我们可以看见传媒的力量。新闻传媒往往由于其独立性，在维护社会公正方面有着意想不到的效果。我们必须重视这种力量并适时的加以运用。社会公正如若在大众传媒的推动下会减少甚多的阻力因素。

（四）公共政策回归社会公正可能的障碍及排除

公共政策回归社会公正，并非一朝一夕之事，不仅是时间上的考虑，更在于其存在着各方面的障碍：一是社会公正必然会损害既得利益团体的利益，他们势必会组成利益联盟来阻碍社会公正的实现；二是公共政策回归社会公正在很大程度上是对公共政策主体的考验，这同时也直接关系到政府的权威性；三是民众由于长久的不公正现象的存在可能对政府持有较高的期望值，却最终又归于失望的局面，从而在公正型政策实施的过程中不予配合。面对这些障碍，政府目前所作的只能是：采取措施消灭不正当利益团体的存在；加大对公共政策主体的“忠诚”理念培育，维护政府权威；尽可能的争取民众的广泛支持。

参考文献：

[1]罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社,1988.61.

[2]罗尔斯.作为公平的正义[M].上海:三联书店,2002.70.

公共价值管理范文第3篇

对人类社会进行的“国家—社会”的二元化,历来都是西方国家学者普遍关注的理论问题。著名的政治学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中对“国家—社会”的二元分析进行了完善,区分了“公共领域”和“私人领域”,提出了公共领域理论。他认为,在经历了近代以来的分离之后,公共领域和私人领域在当代又呈现出互相渗透和融合之势。由于这两个领域的交织范围不断扩充,政府与社会的互动性日益增强。而公共事务的复杂性、政府自身难以逾越的低效屏障以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力在互动过程中都渐趋凸显,从而在客观上形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。由此,传统公共行政转向现代公共管理的变革就完成了多元化主体参与的公共管理模式的构建。在这种开放的思维模式体系中,政府虽然还是专门的公共管理机构,是公共管理的核心组织,但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。西方学者认为,由于主体划分的界限越来越模糊,导致提供公共服务的组织也出现扩大倾向,公共管理的主体除了包括传统意义上的“政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。”[1]这意味着,在政府之外还存在着其它成功的公共产品供给形式。

正如文森特•奥斯特洛姆所指出的,“每一公民都不由‘一个’政府服务,而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”[2]在我国,随着对公共管理理论本土化研究的深入,公共管理主体范式也日趋成形。学界认为,公共管理的主体应不仅局限于政府,而且还应包括居于特殊地位的执政党和各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,亦即第三部门。作为管理公共事务的核心成分,政府仍然是公共管理的主体。随着主体规模的扩大,强国家—弱社会的关系结构的变革,政府管理公共事务的领域和职能发生了变化,并从无所不包的全能型政府逐渐向旨在提高公共事务管理能力和水平的有效型政府转型。执政党在中国的特殊地位成为研究公共管理主体范式不可规避的重要问题。从理论上来看,执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性;[3]从实践上来看,执政党也仍然掌管着管理政府公共权力的权力,掌握着国家与社会的公共事务。

由此,执政党成为公共管理主体也就是题中应有之义。在传统集权体制大为松动、国家将原来集中于自身的各种资源逐渐下放还权于社会的情况下,从旧体制下摆脱出来的新的社会力量和角色群体逐渐发展壮大,并在政府行政组织之外逐渐形成不可忽视的社会团体,是为第三部门。第三部门的出现顺利地解决了政府无效、市场失灵的尴尬,承担起一些政府不好做、市场不愿做也做不好的社会公共事务,从而理所当然地介入到公共管理的主体领域。

二、公共管理主体多元化的政治意义

(一)公共管理主体多元化所要求的参与体系提升民主品质

英国社会主义者、政治学家柯尔在基尔特社会主义理论中提出,民主是一种人民参与的政治制度,而实现这种参与的社会政治形式则是以社团为基础的自治。[4]虽然参与民主观代表的并不是完全意义上的民主,但我们可以吸取其中的合理内核作为证明和完善理论的途径。民主的内涵在公共管理的范围内体现为“支持有限政府,并以依宪治政和依法行政为框架,以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制,它激励公民适当地参与公共生活,激励政府官员更好地为公共利益服务。”[5]正是在这个意义上,现代公共管理舍弃了传统公共管理追求效率和工具理性的价值规范,而是以公平、正义为核心价值观,构筑了一套平等、公平、参与、沟通的规范性价值体系。

这种开放式的参与体系体现为有能力提供公共服务、实现公共利益的各类公共组织对公共事务管理活动的广泛的制度化参与。打破政府提供公共产品的垄断,通过民营化和合同转包的方式还权于社会,给其他有能力的公共组织以充分的发展机会。可以说,公共管理模式的这一转型更加有效地吸收了社会成分的自主参与,减弱了民主发展的羁绊,释放了民主的能量,推动了民主政治的发展。在中国,长期遭到西方国家民主质疑的中国共产党一党执政的政党体制在公共管理模式转变的背景下也生成了新的合法性依据。她在调整自身管理方式和领导途径的要求下,在关于党政关系和宪政法制的规范下,以公共管理主体的身份,以更加有效、更加合乎规范的姿态参与到国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务的管理当中。中国共产党的重新定位增强了她以往历史必然性合法存在的说服力,也在实际上扩充着民主的内涵,维护着民主的精神,提升了民主的品质。这也正是中国共产党新的合法性依据生成的内在力量。

(二)公共管理主体多元化伴生的责任分担增强稳定内核

学者欧文•E•休斯指出,“公民与政府的关系可以看成是一种委托—关系,公民同意推举某人以其名义进行治理,但是必须满足公民的利益并为公民服务。”所以,“政府与公民之间的关系形成了责任机制。”[6]责任机制的不健全或不完善很容易造成政府义务的失效而不能充分地满足公民的利益并为公民服务。从政治学意义上讲,如果主流政治行为不能赢得人民的满意,政治系统的合法性权威就必然受到严重的挑战,社会稳定程度也必然发生动摇。公共管理的规范性价值体系追求的是公共利益,在维护这一利益的前提下,参与公共管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。

公共管理主体多元化必然带来公共事务的责任分担。政府在转移公共管理职能的同时将一部分管理责任也转移给各类民间组织,试图通过它们提供更有效、更经济、质量更高的公共产品和公共服务,来更好地履行部分公共责任。政府从具体的公共事务中解脱出来,就能够以监察者和指导者身份审视公共管理的质量和效益,促进公众权益和福利的扩大,从宏观上完善自身承担公共事务管理的政治责任和经济责任。责任分担机制不仅仅扩大了社会责任的覆盖面,实质上是开发利用了高品质的社会资源,大大增强了公共产品和公共服务的有效供给量,缓解了传统的公共行政中因政府独揽独包而造成的不经济和低效率现象,并在生成新的社会效率、效能的基础上增加人民对公共利益实现的满意程度,为飞速发展的社会增添了新的生机和活力,从而维护了社会有序运行的最基本稳定内核。

(三)公共管理主体多元化引入的竞争政策促进政治发展

根据道格拉斯•诺思的理论,政府系统制定和实施的公共政策只有在具有不俗的表现,并取得令人满意的效果时才会出现政府治理的绩效。在此基础上,建立一个有效率、有能力的政府,使政治体制的决策能力、动员组织能力、应变能力、运行活力、办事效率得到普遍提高,超越以往而能实现新的绩效成果,使政府组织自主制定和执行的公共政策能够最大限度地满足社会成员的各种需求便会生成促进政治发展的直接动力。在公共管理改革的过程中,公共管理主体多元化模式形成的同时也成就了竞争机制这样一种重要的制度性政策安排。作为一种制度性的机制,来源于私域企业精神的竞争可以直接提升政府的管理绩效。

也就是说,政府公共管理引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,将会极大地提高稀缺资源的配置效率,极大地降低公共产品和公共服务的供给成本,在允许更多的私营部门参与公共服务供给的过程中提高服务供给的质量和效率。与此同时,对于具有竞争实力的社会组织而言,积极参与公共事务的管理,不仅可以提升自我治理的能力水平,更多地是可以在一个制度性的框架内通过竞争来激发政府绩效管理的能量,从而保证公共利益实现的最大化。在中国,中国共产党虽然在管理国家公共事务方面存在着不可替代的角色优势,但在市场化、全球化和现代化的发展环境中,中国共产党也不可能独立承担起对政府公共事务和社会公共事务的领导,不可能向全社会提供人们所需的全部公共产品和公共服务。

所以,将党政关系置于竞争性的管理环境下,在一定程度上还会有效地催生出新型的党政关系模式,而这又在客观上对改善党的领导方式、领导途径以及党的自身建设提出更高的要求。另外,公共管理主体多元化模式为政府和社会公共组织提供的参与竞争的契机使得各部分管理者在竞争的过程中创造了一种既有活力又有效率的社会生态环境。这种生态环境的存在,为建立各种社会组织力量之间的良好关系、维持这种关系的持久平衡提供了非正式制度下的实现平台。由此可见,公共管理主体多元化引入的竞争政策对经济绩效的考量、对社会公平的追求、对社会关系的健康稳定发展,都契合并体现了真正意义上的政治发展要求,从而为政治学关于政治发展的理论增添了新的时代特征。

(四)公共管理主体多元化体现的公共理性塑造公共政治文化

从文化的角度来看,真正成熟的公共管理是一个以公共理性为基础和价值体系的现代管理模式。所谓公共理性,是公共管理主体与所处社会实现的高度沟通化,并获得社会高度认同的理念和价值。其内容包括:(1)“权利理性”。权利型社会是自主性强、人民依法履行民主权利、尊重和保障人权的社会。(2)“人民理性”。这实际上是一种公民理性,即要调动一切积极因素为全民族的利益共同奋斗。(3)“创新理性”。一个国家的公共管理只有具有强健的创新理性,才能锐意进取、与时俱进。[7]

公共价值管理范文第4篇

【关键词】九届全国人大四次会议；公共行政；价值取向

【作者简介】黄仁宗(1979-)，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，主要研究公共行政学、公共政策分析。E-mail：hrz2001@，Tel：010-62762849.Add:北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。

九届全国人大四次会议围绕我国即将进入全面建设小康社会、加速推进现代化新的发展阶段所面临的重大战略性、宏观性和政策性问题，审议通过了“十五”计划。作为中国新世纪的第一个五年计划，它不仅是中国启动现代化建设第三步战略部署的第一个五年计划，也是中国初步建立社会主义市场经济体制后的第一个中长期规划。从此，中国告别计划经济到市场经济的转型期，初步建立起社会主义市场经济体制。因此，九届全国人大四次会议实际构成了当代中国计划经济和市场经济的分水岭。相应地，当代中国公共行政也面临着转变政府职能和增强政府能力的现实需求。

本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。与以往诸次价值取向变革相比，本次变革具有崭新的社会背景和时代特征。

首先，以“九五”计划的胜利完成为标志，我国已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体达到了小康水平；作为行政体制改革的经济基础，社会主义市场经济初步建立；我国即将正式启动第三步战略部署，进入全面建设小康社会、加速推进现代化的新的发展阶段。

其次，我国加入WTO已是“大势所趋，大局已定”。中国入世谈判已经进入了最后阶段，我国同所有要求与中国进行双边谈判的成员基本上都达成了协议，正在与WTO中国工作组就中国入世的法律文件的起草进行多边谈判。

具体说来，当代中国公共行政价值取向的重大变革主要体现在以下五个方面，它们交相策动，共同引致了当代中国公共行政的价值变革，对于未来中国的行政发展和制度构建，具有重要的先导意义。

一公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”

所谓“暗箱行政”，亦即主要依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式，它带有明显的马基亚维利主义色彩，主要适用于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政往往是滋生腐败寻租等丑恶现象的温床。长期以来，我国法律很少规定行政机关有公开其文件、权力内容的义务和责任，逐渐形成了内部行政、秘密行政的习惯做法，客观上为行政机关公务人员贪赃枉法、幕后交易提供了“天然屏障”，起到了推波助澜的不良作用。前不久频频曝光的九江防洪“豆腐渣”工程，长江三峡水库移民安置款项挪用事件，其中很重要的一个原因就是招标过程和运作过程的暗箱操作。

暗箱行政是与现代民主政治背道而驰的。列宁指出：“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]（p448）因此，现代民主政治必然要求政务公开。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务就无从谈起。

近年来，随着互联网络的诞生和扩张，暗箱行政的技术基础和社会基础被逐渐颠覆。美国未来学家尼古拉·尼葛洛庞帝在其著名的《数字化生存》一书中指出：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的讯息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。……正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”[2](p274)在这个数字化的空间中，政府通过信息的专有权对公众进行控制已成昨日黄花，信息的传播与交流日益呈现出多元化、多中心态势。

从技术基础来看，网络化简化了监督信息反馈的传输通道，避免了信息反馈过程中的失真，从而使政府得以更便利、更广泛地收集社会各阶层的意见和偏好，获得及时准确的信息反馈。网络的快速信息传递大大加快了公众的信息反馈速度和政府对问题的回应速度，实现了公民和政府之间没有中间环节的直接沟通。

从社会基础来看，网络化扩大了公民的政治参与，促进了公民社会的发育和壮大。在民主宪政社会中，每个公民都有权获得与自己利益攸关的政府信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它相关的政治信息。这就要求上述政治信息能够通过传媒及时为公民知晓，以便公民有效地参与公共决策和监督公共管理。

因此，从暗箱行政到阳光行政的转变是大势所趋。所谓“阳光行政”，又作透明行政，亦即政府和公共部门的一举一动都放在阳光下，无时无刻不在受到公众的审视和评判这么一种行政理念和行政范式，它带有明显的现代民主主义色彩，随着大众传媒尤其是电视机的普及和网络的扩张以及公民社会的壮大应运而生。

阳光行政是克服腐败的良方。美国大法官布兰代斯指出，“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[3]（p151）近年来，很多国家制定了严格的确保阳光行政的法律，如美国的《情报自由法》和《阳光下的政府法》等，要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。同时建立财产申报制，公开公务员的财产收入，增加行政工作透明度，保证每个公务员时刻处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在事前防腐方面收到了良好成效，值得借鉴。

在中国，从暗箱行政到阳光行政的价值取向转变集中体现在九届全国人大四次会议通过的“十五”计划的制订上。本次制定“十五”计划，政府不再采取以往由计划部门提出框架，社会参与修改的做法，而是面向全国启动了为“十五”计划献计献策活动，用征文形式向社会公开征集对“十五”计划的意见和建议，吸收国内外各界人士，共同参与，反复讨论，形成建议，鲜明地体现出了参与性、透明性、公开性和包容性的价值取向。但是，关于五年计划由全社会公开参与制订，由于缺乏配套的制度平台，因而它更多的是一种政策选择而非成熟的制度规范。

我国即将加入WTO，尤其需要法律法规较高的透明度和可预见性，在涉外经济活动中，所有相关政策法规都要在媒体上公布，同时还要提高制定与执行政策程序的透明度。统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证各社会主体能够随时了解政策法规的立改废。在这方面，中国政府以司法公开为突破口，正式开始了从暗箱操作到政务公开的全面制度变革。在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中明确宣告：“最高人民法院的裁判文书，已逐步在媒体和网络上公布。”在报告中并不太起眼的这一小句话，却意味着中国在维护司法公正，推动司法公开的进程中向前跨进了一大步。公布裁判文书，就意味着不能有黑箱操作，意味着把案件的每一个细节，包括案件判决的内在逻辑关系、审理人员思路的明晰水平、适用法律的恰当、量刑的准确程度等，都放在阳光下。

从暗箱行政走向阳光行政，对于中国公共行政的未来发展具有极其重要的作用和意义。具体说来，阳光行政至少有以下意义：（1）政府如政绩突出，可以展示政府绩效，增强政府合法性；（2）政府如遇到问题或施政不当，可以借此袒露政府的苦衷和难处，获得公民的谅解；（3）利于公民监督和公民参与，实现公民的知情权，是现代民主宪政的标志；（4）自我加压，促进政府廉洁增效；（5）信息公开，利于理顺部门关系。

二责任：从非完全责任到完全责任

现代民主宪政政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。我国宪法规定：人民是国家一切权力的所有者，人民通过人民代表大会形式国家权力；国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。还规定：一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这就从根本上规定了政府对国民负责的法政原则。可见，我国关于责任行政的宪法原则是明确的和完全的。

然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难的多。”[4]（p4）尽管已经颁布了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，但我国至今仍缺乏确保责任行政的系统完整的法律体系；又由于我国在行政理念上“常常混淆社会主义的正当的公民权利与崇高的共产主义精神之间的界线，用国家至上、集体至上否定个人的合法的利益与要求”，[5]（p496）仍然带有“国王不能为非”的国家豁免主义色彩，因此，从实证的角度看，我国公共行政仍然是非完全责任的行政。以政治责任为例，在我国，政府官员承担政治责任，并无一套系统完备的制度体系。习惯做法往往是轻者受到群众或者上级的批评，做出检讨，被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员做出行政处分，极少由人大来监控实施。

近一年来，我国公共行政开始注入完全责任理念，政府责任意识不断加强。自2000年以来，国务院建立了重大事故问责制，相继组织了四起重大事故调查组，处理了3-24江西萍乡烟花爆竹、上栗县爆炸事故，武汉空难，9-27贵州水城矿务局木冲沟煤矿瓦斯煤尘爆炸事故和11-24山东省烟台海难事故。

今年3月27日，重庆市颁布了《重庆市人民政府关于开展安全生产大宣传、大检查、大整顿工作的通知》，规定：对于一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分；因管理不到位，严重的官僚主义或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。[6]这是中国第一个提出“引咎辞职”的省级政府政令，表明中国政府正在告别集体负责但实际上谁都不负责的状况，其意义无疑是深远的。但是，正如北京大学张国庆教授所言，由于缺乏配套的制度平台，现在的引咎辞职“从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度”。[7]

在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这是我国法院对人民做出的勇于承担政治责任的庄严承诺，表明我国政府的责任理念已经开始从政策取向的选择转向制度平台的配套。

官员的政治责任就是要对选出他的民意机关负责，这种责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，它较法律责任更能对官员加压和制约，使之克尽职守。当然，法律责任也是不可或缺。它要求官员要依法行政，否则就要承担行政责任、民事责任和刑事责任。政治责任代替不了法律责任，法律责任也代替不了政治责任，二者并行才能实现对官员的有效制约与监督。长期以来，我国对于违法乱纪的官员，依法追究其法律责任已属常事，但使其承担政治责任的却少有耳闻。

此次法院系统主动提出要承担政治责任，其可贵之处不仅在于表明了中国政府惩治司法腐败、确保公正廉洁的决心，而且唤醒了宪法中沉睡已久的政治责任制度。让官员承担政治责任，是强化人民监督的一种有效机制。多一份责任和监督，自然会多一份廉洁和尽职。3月15日在就江西万载芳林小学爆炸事件答记者问时，朱镕基总理强调：“绝对不能允许学生和未成年的儿童进行有生命危险的劳动。如果因此导致危害他们的生命安全，一定会把县长、乡长、镇长立即撤职，并且依法追究他们的刑事责任，对于省长也应该给予行政处分。我们一定会实现对人民的承诺。”这是我国政府对各级政府官员就其辖区内所发生的重大事件承担法律、政治责任的郑重声明。它同时也昭示：建立以引咎辞职为核心的政治责任制度，不仅是人民法院的事，也是人民政府、人民检察院的事。这必将成为中国公共行政全面走向责任行政的重要标志。

三施政：从规制到治理

学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[8]（p2）这个定义侧重的是一种经济性规制。在笔者看来，似应对规制做更广泛的理解。所谓规制，亦即公共权威对一切社会活动主体的行为实施的微观规定和具体限制，其理论预设是：公共权威居于社会支配地位。中国传统行政带有浓厚的规制色彩，主要表现为全能主义（totalism）的施政方式。全能主义政府就是“一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。”[9]（p17）在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化和公众的萎靡不振。

在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“”浩劫中发挥到了极致。

改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。

所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：

（1）从指令到引导。

这种转变突出体现在我国21世纪开局五年的发展纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的105个减少到近40个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。

（2）从审批到备案。

朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。

行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所变化，但仍有不少突出问题，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。

因此，行政审批制度改革是我国加入WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。

但是，目前审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。

四反腐：从遏制到标本兼治

作为当今世界各国都无法回避的一大社会毒瘤，腐败被定义为“滥用公共的权力以谋取私人的利益”[10]（p4）它肆意侵吞公众利益，极大地败坏社会风气，造成道德沦丧和社会动荡。因此，同志在“十五”大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“在党内绝不允许腐败分子有藏身之地。”

在过去的一年里，党和政府进一步加大了反腐倡廉的力度。最高人民检察院检察长韩杼滨在今年的工作报告中指出，2000年的反腐行动尤其是一些大案的查处，有力地震慑了犯罪。各级检察机关去年共立案侦察贪污贿赂、渎职犯罪案件四万五千余件，查处省部级以上干部七人，厅局级干部一百八十四人。

通过这些大案的曝光和处理，震慑了一部分图谋犯罪的腐败分子，腐败案件在金融、建筑和政府采购领域已呈下降势头。然而，这仍然仅仅侧重于对腐败的事后治理和遏制，治标而不治本。事实上，2000年反腐行动的真正意义在于：它使各级政府纷纷加强了对自身的治理、整顿和改革，中国政府的反腐策略正逐步转变到标本兼治的轨道上来。这是一年来反腐理念的最大转变，也是一年来反腐斗争的最大收获。

中国政府领导人在本次人大会上表示，将从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节入手，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部制度。根据政府经济学相关原理，市场经济中腐败行为的高发区包括“一是政府定价，对价格实行行政管制。二是政府的特许权。三是政府的关税和进口配额。四是政府订货。”[11]（p357-358）因此，政府决定从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部人事制度，实为釜底抽薪的正确举措。

在本次人大会上，李鹏指出，要通过立法和监督，从源头上遏制腐败，既要治标，更要治本，标本兼治，使廉政建设法制化。尉健行强调，各级党委和政府要以邓小平理论和同志“三个代表”重要思想为指导，坚持标本兼治，进一步加大从源头上预防和治理腐败的力度，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。不难发现，从认真实践“三个代表”重要思想的要求，到加大查办大案要案力度；从继续纠正部门和行业不正之风，到改革体制预防和治理腐败；从推进民主政治建设，到实施党风廉政建设责任制，都昭示着一个事实：我国反腐败斗争的力度正在加大，开始注重构建配套的制度平台，力图从源头上预防和治理腐败。正如中纪委常务副书记曹庆泽所说，目前，我国的反腐败斗争正在走向从侧重治标到标本兼治、逐步加大治本力度的轨道上来。[12]

根据中央的提法，“反腐败标本兼治，就是三句话，即教育是基础，制度是保证，监督是关键。”[13]依笔者的理解，应重点作好三个方面工作。首先，重塑社会主义官德。既要对政府官员加强邓小平理论和“三个代表”重要思想的世界观教育，提高其政治素质，又要加强行政道德和行政伦理教育，增强其拒腐防变的免疫力。其次，全面实施制度创新，从源头上预防腐败。比如，要尽快改变行政审批过多的局面。在这方面，一些省市已经做了较好的尝试，如北京、广东、辽宁、山西等地，把行政审批项目该取消的取消，该下放的下放，该备案的备案，确实需要审批的项目，要尽可能多的进入市场机制，实行公开、公正、公平的原则。最后，建立监督制约机制，增加施政透明度，堵塞产生腐败的漏洞。

五、治国：从法治到法德并举

自中共“十五”大上总书记提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，法治取代人治开始成为中国政府的治道主范式。所谓“人治”，亦即产生于小农经济基础之上，由最高掌权者的个人偏好决定国家走势、管理国家社会的治国之道。相对于人治而言，“法治”则是产生于近代市场契约经济基础之上，以法律而非个人作为国家最高权威的治国之道。然而，徒法不足以自行。法治只是政府治道可选范式中的一种，其作用仍然是有限的：（1）法律在总体上只能涉及人的外部行为，无法涉及人的内心世界；（2）法律只能调整人的部分行为，而非全部行为；（3）法律的评价标准是按介于君子和小人之间的大众设定的，它并不能强迫多数人去达到少数先进人物所能达到的圣贤境界。

从发生学的意义上讲，法治的源头和基础是德治，人类绝大多数法律规范都是从风俗习惯、道德规范中提炼出来的，良好的法律源自良好的美德。早在2000多年前，亚里士多德就指出：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[14]（p199）可见，法治不仅指法律获得普遍的服从，而且法律本身应是良法而不是恶法。质言之，法治本身就有一个价值判断和内心体验的问题。法治的奏效说到底还是根源于人们的内心体认。法律不被信仰，那就徒具法治的外壳而缺乏精神的实质。

正是基于这种考虑，在2001年年初召开的全国宣传部长会议上，明确提出“以德治国”的重要思想，并把“以德治国”作为一项重要的治国方略加以强调。他指出，“要坚持不懈地加强法制建设，依法治国；同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”[15]“依法治国”和“以德治国”相辅相成，互为补充，共同构成当代中国政府治道的两个可选范式。法治以其权威性和强制力规范社会成员的行为，本质上是一种它律机制；而德治则以其说服力和劝导力提高社会成员的内省认知以规范其行为，本质上是一种自律机制。法治属于政治建设，属于政治文明；德治属于思想建设，属于精神文明。两者虽归属不同的范畴，但都是管理国家、治理社会所必需的重要方式。现代宪政国家固然需要依法治国，但同时也需要以德治国，尤其在具有儒家文明强大传统的东方社会更是如此。

因此，中国政府提出的“以德治国”新理念，把政府治道阐释为“法德并举”，对于恢弘行政道德和行政伦理，鼓励中国公民社会的自管理和自教育，进而实现国家与社会、政府与公民之间的良性互动，具有极其深远的意义。

综上所述，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了重大的变化。与以往诸次变革相比，本次变革是在新的社会背景下进行的，因而具有了新的内涵，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。但是，本次变革除制度规范和治道范式外，还包括相当多的非稳定性政策选择，因此，其成果很难说会全部坚持下来。新的内涵并不就是好的内涵。所谓“新”，既包含时间层面的，又包含价值层面的。要把本次变革的新内涵从时间层面上升到价值层面，就要构建系统配套的制度平台，把实践检验为正确的政策选择上升为成熟的制度规范。然而，中国公共行政要真正走向一种全新的行政范式，达致对社会需求的完全契合，尚须假以时日，而不可一蹴而就。

【参考文献】

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[12]“两会”热点回放之四：反腐倡廉[N].新华网2001-03-14.See

[13]刘雅鸣、蔡敏.中纪委负责人表示，中国反腐败进入标本兼治轨道[N].新华网北京3月12日电.See

公共价值管理范文第5篇

论文摘要：公共政策以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标，因而，公共政策蕴含着伦理的诉求，影响着政策的目标和执行。公共政策伦理以追寻公共政策之善为旨归,寻求政策的正当性与合法性。但在实践中，存在着政策伦理的失范。通过确定价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一，重视公共政策主体的伦理素质建设，提倡公民对政策过程的参与等理路可以寻找到规范政策伦理的有效途径。

公共政策是为“公共”而制定的,是以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标的，因而公共政策蕴含着伦理的诉求。正如罗尔斯在其著名的《正义论》里所说的那样，“正义是社会制度的首要价值正像真理思想体系的首要价值一样。”但在实践中，政府面临价值冲突问题，最为凸显地表现为政策伦理的失范，如公共政策非公共化，公共政策伦理问题等。因此，需要从伦理视角去考量公共政策的合理性，以此为本位作为公共政策设计的基点。

一、政策伦理的应然与实然之逆

——“公共性”的失衡

公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”，从这一要义出发，马克斯•韦伯指出：一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某种意义上不仅是纯粹的科学计算过程，也是政策主体的选择行为,作为公共政策选择主体的人或由人构成的组织为了达到某种目的或为符合某种需求的选择行为自然要受到价值取向的支配。因此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。”［1］1目标的伦理性是任何一项公共政策自身都带有的属性，因此，公共政策必然进行伦理关怀的考量，伦理原则直接影响着公共政策的制定及实施。

公共政策的“公共性”是政策的本质属性和伦理诉求，此乃民主政治的应有之义,是契约精神的内在规定性。政策公共性“是公共政策形成的逻辑基础,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”［2］。基于这一思想,公共政策就应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。这自然需要在政策的制定、执行、评估等整个过程中，注重对“公共性”伦理要求的坚守。在此基础上，才有可能实现社会各方利益的表达和公民意识培育，体现公民民主权利和政府合法性；才有助于实现行政的公共性与公民权利的契合,确保公共政策的正当性以及对民意的有效回应性，进而有效实现社会资源的公平分配。

虽然权力的公共性决定了政策需体现公共性这一伦理义务的必然性。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、执行、评价等是多种因素交织作用的动态过程，总是在一定的理性限度和价值取向中制定和执行的,理性不可避免的有限性和现代多元价值的冲突性决定了政策整个过程并非会自觉地从公共性的政策伦理要求出发。或者说，工具理性的盛行和政府自利性和强势集团的存在，使得公共政策产生了诸多的伦理失范，作为政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多时候处于目标或理想状态而非结果状态，造成在实践中并非以社会利益最大化为目标，违背公共利益维度的公共政策屡见不鲜。

二、政策伦理失范探微

1.工具理性的强势和价值理性式微下的伦理失范

与市场机制追求效率的目标不同,公共政策的目标和价值的首选要义更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等方面。公共政策的伦理诉求要求对政策的目标进行合法性追问,以确保每一项政策所要达到目标的公共性。只有经过这一种价值的探讨,才能避免公共政策异化的危险。

人的理性在哲学视阈中存在工具理性和价值理性两个维度，但是，启蒙运动以来，偏重宣扬工具理性。威尔逊、古德诺等人开创的政治与行政二分原则则进一步确立了政策过程中科学与价值的分离，使得工具理性在公共政策领域获得了至上的地位，成为了公共政策最为重要的、甚至是惟一的哲学基础。正如罗素所言:“它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么。”［4］这种理性的工具化和价值理性的式微对公共政策的影响是显而易见的，即对公共政策的选择只做工具理性的考量，每一项政策都是为了某个或某些具体目标而作出的，但是，却忽略了对任何目标指向的价值意义考量。对工具理性的过分追逐在一定意义上形成了单向度的工具理性，形成了工具理性“一理独大”,而忽视了价值理性。韦伯将这一现象和趋势称为“理性化的吊诡”。这种对工具理性的崇拜无疑是危险的，若缺乏对公共政策的“公正性”伦理追求,政策就有可能陷于拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”危险之中，造成政策目标在价值取向上的偏离。公共政策在价值伦理判断的缺失，导致公共政策的非公共化,使公共政策偏离了社会利益最大化的基本伦理取向，造成了政策公共性这一本质属性的缺失，形成了公共政策的伦理失范。

2.政府自利性与利益集团影响下的伦理失范

制度经济学把政治经济化，把政治制度看作一个普遍的市场——政治市场。在此,人们建立起交换性的契约关系,一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。以此为视角，现代公共政策的形成过程归根结底是围绕着利益展开的，政策主体依据自身的利益需求,对复杂的社会利益进行配套调整。政府的自利性与利益集团的分化存在及其政治活动能力,必然会对公共政策产生影响，从而导致公共政策伦理失范。

按照政府多元权能论的观点,政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能,政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。政策在一定意义上是各种利益集团把本团体的利益诉求反映到政策系统中,由政策主体对复杂的利益关系进行协调整合的过程。正如安德森指出，在所有国家，利益团体都履行着利益表达的功能，即它们表达了对政策行为的要求和提供了可供选择的政策方案;它们就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事务，向政府决策者提供众多的信息。当它们从事上述活动时，有助于公共政策的合理化。但按照公共选择理论，个人利益从未在公共生活中消失，组成政府的个体也是一个理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•缪勒指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益团体有着不同的价值倾向和利益追求，它们所要求的公共政策必然是尽可能最大化地实现和维护本团体的利益,使政策符合它们的利益要求，因而它们对政策的需求经常出现不同。公共政策一般会对社会的各个利益集团产生影响，利益集团也会利用各种手段和途径影响政策的制定与执行，而强势集团在这个过程中更是占据优势。在和政府的自利性结合中，政策主体作为理性经济人在政策活动中存在着自身和外在利益的诱惑,进行着成本和收益的比较,这种主观价值倾向性使得主体的“价值中立”原则难以实现，就有导致租金的存在和寻租的可能，特别是政策主体在缺乏必要的伦理素质与适当的权力约束机制下。于是，当经济理性人的需求超过公共道德理性人时，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策沦为某些利益集团和缺乏公德的公务员谋求特殊利益的工具，出现了公共政策伦理失范。

三、走出政策伦理失范的理路

1.价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一

每一项政策都是有的放矢，总是为了解决某个或某些具体问题或为实现某种目标而作出。为了实现政策的效用，手段的科学选择，即从工具理性上进行把握是必要的。但是，任何目标本身的设定就带有价值性，需要从价值理性的意义上加以衡量。在公共政策的实践中,存在着过分强调工具理性主义而忽视价值取向的倾向，这使得公共政策可能偏离公共性的维度。正如乔治•弗雷德里克森所说：“长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中导入价值理性势在必行。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”［7］毕竟“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。这一点也就证明了公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意”［8］。因此，只有在政策过程中重视价值理性，弘扬公共政策的价值理念与公共精神，强调政策活动的伦理考量，实行对政策目标的伦理追问，才能有效保障公共政策的伦理性和公共性。当然，我们所强调的是工具理性与价值理性在政策过程中的和谐统一，而不是偏颇任一方。正如陈振明教授所说的:一方面,如果公共政策缺乏效率效应,则政府就不能对社会进行有效的管理,社会将陷入无序状态,导致资源的巨大浪费,人民生活更加贫困,从而必将破坏并无法实现公平。相反,经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此,经济效率是实现社会公平的必要条件之一,是公共政策选择的逻辑起点。另一方面,如果公共政策中贯彻公平理念,则可以防止公共政策行为的专横,维护公众和政府的良好关系,博得公众的信任、支持和配合,从而提高政府的威信,取得良好的行政效率。

2.重视公共政策主体的伦理素质建设

政策主体在政策活动中居于重要位置，是一切政策伦理责任与义务的最终承担者和践履者。在社会日益多元的时代，受到不同利益诉求和多元伦理价值观的影响，政策主体的思想很容易发生倾斜和摇摆，影响到政策的公共性，正是从此意义上彰显了政策主体伦理素质的重要性。库珀指出:“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时,他们使自己具有了‘伦理身份’,这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。”［9］但政策主体是一个复合角色体，同时扮演着包括公共人和个体经济人的角色,如果政策主体对自身角色定位摇摆，就容易产生角色冲突。毕竟这两种角色定位,是基于不同的理论推断的，具有截然不同的角色认识和期待,在公共政策过程中可能产生矛盾。因此，必须注重公共政策主体的伦理素质建设，而且这也关系到政策的认同度。“具有良好品质的政策主体往往会成为其他人尊敬、追随的对象,……其人品的优劣不仅会影响公众对他们的认可,并以此为依据对他们所依附的政治系统和所制定的政策投以不同程度的认同感,而且也会导致他们对所掌握的公共权力做出截然不同的安排。”［10］需要确立一套促使公务员对其角色进行合理定位的行政伦理规范体系；提出符合时代精神又不失导向意义的价值追求；既允许政策主体对合法正当经济利益的追求，又要具备较高的公共素养和行政伦理素质。

3.公民参与:规范政策伦理的有效途径

公共政策注重对社会价值的分配，这就要求在政策活动中，需要尊重民意，广泛听取民众的要求。“不论是在问题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。”［11］公民政策参与也是一条监督政府行为,规范政府政策活动“公共性”取向的有效途径。“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”［12］

第一,公民参与能有效实现政策目标的公共性。“作为公共政策过程的参与主体,公众参与政策决策有其必然性和紧迫性,而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”［13］充分的公民参与政策制定是收集和传达真实政策信息的有效途径和充分利用公众智力资源的有力渠道。政府在政策制定过程中应主动地通过公民对话吸纳政策建议,确保政策的科学性。这有利于公民的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题,使之进入政策议程，并以协商的方式最大限度地增强政策的规范性,制定出反映民意的政策，从而保障目标的公共性。而且公民参与可以有效消除或降低政府的有限性问题,通过民众与政府之间的合作、交流、协商等,形成政策制定中的互动网络,有效提高政策的质量,有效实现政策目标的公共性。

第二,公民参与能有效实现对政策执行的监督。即使是政策制定实现了目标的公共性，在政策执行过程中也有可能出现偏差。因为执行主体也具有经济人的特征，会表现出自利性,可能导致政策执行的失范即公共性的偏离，为此，需要对政策执行进行监督。而且由于公民是政策的直接作用对象,对政策执行的感受最为直接，所受到影响最为显著，因此，容易调动公民政策执行进行监督的积极性。即使出于自利,也会促使公众参与到政策执行中来，有利于防止和纠正政策执行中的偏差，保障政策在具体的动态过程中对公共性的坚守。□

参考文献：

［1］Thompson.ParadoxesofGovernmentEthics［M］.PublicAdministrationReviev,1992：255.

［2］陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式［J］.湖南师范大学社会科学学报,2002(4)：132.

［3］Anderson.PublicPolicy-making:AnIntroduction,FifthEdition［M］.Boston:Hough2tonMifflinCompany,2003：135.

［4］罗素.伦理学与政治学中的人类社会［M］.北京:中国社会科学出版社,1992：25.

［5］缪勒.公共选择理论［M］.北京:中国社会科学出版社,1999：303.

［6］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：88.

［7］张康之．公共政策过程中科学与价值统合［J］．江苏社会科学，2001（6）.

［8］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆,1996：42-43.

［9］库珀.行政伦理学:实行行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社,2001：7.

［10］吴永生.论公共政策主体的合法性［J］.广东行政学院学报,2004(1).

［11］彼得斯.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版社，2001：68.