公共财政范文第1篇

关键词:公共财政;生产建设型财政

中图分类号:F810文献标识码:A文章编号:10082506(2000)020049(05)

中国以市场化为导向的经济体制改革已进入了第21个年头,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步过渡,客观上要求财政模式必须发生相应的转变,即要求必须从计划经济体制下的生产建设型财政(或经营型财政)向市场经济条件下的公共财政转变。在1998年全国财政工作会议上,财政部长项怀诚宣布,我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架,在1999年3月召开的九届二次人代会上,项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架问题。尽管我国公共财政框架的构建已进入了运作实施阶段,然而在财政理论界对公共财政问题仍然存在不同的认识,且反对的声音仍然十分强烈。因此,完全有必要从理论上弄清什么是公共财政,公共财政是怎样产生和发展的,中国为什么要建立公共财政,以及怎样建立中国的公共财政。本文拟就这些问题加以初步探讨,以求在公共财政的构建上进一步清除认识上的误区和障碍。

一、公共财政的产生与发展

公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的,而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时,才出现公共财政模式。在奴隶社会,“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,奴隶制国家的财政收入,主要来自于对奴隶劳动成果的无偿占有,对外掠夺和弱小国家的纳贡;财政支出主要用于王室支出、祭祀和战争等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隶制国家,国王个人收支与国家财政收支之间并没有严格的界限,且收入的筹集和支出的安排均由最高统治者说了算,根本不可能存在财政的民主性和法治性。到了封建社会,封建制国家的财政依然是为封建制国家王室成员及大小官吏服务的,虽然也有象公共工程建设支出这样的公共性支出的安排,但所占比重极其微小,因而从总体上而言,这时的财政还称不上是公共财政,而仍然是家计财政。同奴隶制国家财政一样,封建制国家财政依然缺乏民主性和法治性。

到了封建社会后期,随着新兴资产阶级的不断壮大,封建制国家的滥收滥支已严重危及到本阶级的利益。因此,在反对封建制国家的长期斗争中,资产阶级把夺取财权作为斗争的一项重要内容。他们要求控制财权,促使王室收支与国家财政收支彻底分离。到了17世纪末,英国规定国家必须向议会提交财政收支报告,且须得到议会批准才能付诸实施。资产阶级取得政权后,不仅建立了比较完善的预算制度,而且大力改进税收制度和公债制度。进入资本主义发展阶段后,市场经济得到了高度发展,并彻底取代了自然经济。至此,财政的公共性越来越明显地体现出来。

在不同的历史时期,由于政府职能范围有所不同,公共财政的内容也在发生不断的变化。在自由资本主义时期,各资本主义国家执行自由放任的经济政策,崇尚市场这一“看不见的手”的力量,认为依靠单一的市场机制的自发调节可以保持资本主义经济的平稳发展,反对国家对经济的干预。以亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人”的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。进入垄断资本主义发展阶段以后,特别是20世纪30年代经济大危机以来,以美国为首的资本主义各国纷纷抛弃了古典经济学派的自由放任的经济政策主张,而转向对国民经济的积极干预。经济大危机以后,美国总统罗斯福开始实施的“新政”,以及以凯恩斯为代表的资产阶级经济学家,开出了通过财政及货币政策手段干预和调节国民经济运行,增加和刺激有效需求以带动经济增长,减少失业和抑制经济波动的药方并付诸实施,取得了极大的成功,并由此开了国家干预经济的先河。到了20世纪60年代,财政学研究范围得到了进一步的拓宽,即出现了公共经济学。与传统的财政学相比,公共经济学不再是孤立地研究各种财政现象,单纯地就财政论财政,而是更加注重研究财政收支对经济的影响,在研究方法上更是全面采用了现代经济分析方法。在研究的内容上,除了对财政收支本身的研究以外,还对如公共经济部门存在的必要性和合理性、公共经济部门的职能范围、公共部门定价、公共支出效益分析、政府宏观调控等进行了深入分析和研究。

经过西方国家长期的公共财政实践,以及西方经济学家对公共财政理论的不断探索,逐步形成了以满足社会公共需要和弥补市场失效为基础的现代公共财政理论体系。我们并不否认西方国家的财政具有鲜明的阶级性,在当代,它主要为垄断资产阶级的利益服务。但由此以财政的阶级性抹杀其公共性,无视财政在满足社会公共需要和反映民众意志等方面所获得的空前扩展也是错误的,是一种自欺欺人的行为。

从公共财政产生与发展的历史进程中,我们可以对公共财政作出这样的结论:公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式,首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为;其次它是高度民主化的财政,它能最大可能地反映公众的意志,体现财政的民主性原则;再次它是高度法治化的财政,真正做到依法理财,体现财政的法治性原则。

二、中国实行公共财政的必要性

按照中央的布署,中国的公共财政的基本框架正在构建之中。尽管如此,在理论上对于中国为什么要从计划经济时期的生产建设型财政转变为公共财政还没有取得共识,存在一些理论上的错误认识。为此,需要在理论上弄清中国实施公共财政的必要性,以统一认识,为中国的公共财政实践扫除障碍。

1.实施公共财政是中国社会主义市场经济发展的客观需要。在市场经济条件下,政府的作用重在弥补市场失灵和市场不能高效率发挥作用的领域,而不是取代市场。我国要发展社会主义市场经济,就必须构建与之相适应的财政模式———公共财政。在传统的计划经济体制下,由于我们否认市场存在的客观必然性和市场机制作用的合理性,以政府计划取代市场。这时的财政也只不过是政府计划得以实施的一个工具或手段,财政必须服从于政府计划的需要,为政府向公众提供公共商品、准公共商品和私人商品供给必要的财力。随着我国从计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,市场经济正在逐步取代计划经济。现代市场经济的一个共性就是不论什么社会制度下的市场经济,都是在国家宏观调控下发挥市场机制在资源配置中基础性作用的经济。在市场经济条件下,市场机制始终是国民经济的最基本的调节机制,它在资源配置中始终发挥基础性作用。政府的宏观调控不是要去取代市场,而是必须建立在市场和市场机制作用的基础之上。我国经济体制的转变和市场经济的逐步建立,客观上要求我国的财政必须从计划经济时期的生产建设型财政向社会主义公共财政转变。就目前而言,应着手构建公共财政的基本框架。

2.实施公共财政是我国财政职能转变的需要。传统的财政理论把财政职能归纳为:分配职能、调节职能和监督职能。对财政职能的这种概括是与我国传统的计划经济实践相吻合的。随着我国财政从生产建设型财政向公共财政的转变,我国的财政职能必须加以调整。如何转变财政职能,我国财政学界的学者们进行了积极的探讨,尽管目前在此问题上还存在一些分歧,但越来越多的学者同意美国著名财政学家马斯格雷夫的看法,认为在市场经济条件下,财政应具有三大职能,即收入分配职能、资源配置职能和经济稳定与发展职能。适应财政职能的转变,政府财政应理性地退出竞争性领域,不再参与私人商品的生产和提供,而转向主要为公众提供纯公共商品和公共服务,参与提供准公共商品,但参与的程度应根据我国市场完善程度的提高而逐步降低。

3.实施公共财政是振兴财政的需要。改革开放21年来,财政在支持改革开放方面是做出了巨大贡献的。但就财政本身而言,并没有随着经济的发展而使其境况变好,而是逐步陷入困境之中。财政赤字及债务余额占GDP的比重呈上升趋势,债务依存度也越来越高,财政的压力越来越大。尽管在近几年来政府试图通过增收节支来缓解财政困难,逐步摆脱财政困境,但效果并不令人满意。之所以如此,关键在于只是在原有的制度框架内采取一些修补的措施,而没有实现制度上的创新,没有实现财政模式的根本转变,即从生产建设型财政向社会主义公共财政转变。实施公共财政之所以能缓解财政困难,首先,在公共财政框架下,财政只是为公众提供公共商品和公共服务,除此之外的其他事物财政不再染指。这样,财政支出的范围将大大缩小,财政支出的规模将得到有效的控制,财政支出的压力相应地能在一定程度上得到缓解。其次,公共财政客观上要求一切与政府权力相关的公共收入都必须纳入政府预算,在政府统一的预算中体现出来,并接受社会公众的民主监督和议会(人大)的监督。为此,不允许预算之外的政府收入的存在,更不允许预算外的预算外收入即制度外收入的存在。而就我国改革开放以来的现状而言,不仅预算外收入及制度外收入客观存在,而且呈急剧膨胀的趋势,从而使政府财力高度分散,加剧了政府预算内收支之间的矛盾。我们常说的财政困难,只是针对预算内这一块而言,如果能将预算外收入及制度外收入统一纳入预算内管理,政府集中性财力占GDP的比重将大幅度提高,目前财政的困境将大大缓解。再次,公共财政要求必须依法理财。市场经济是法治经济,市场经济下的财政———公共财政必然是法治财政。我国现阶段的财政困难在很大程度上可以说是没有依法治财和依法理财所致。权治、人治在当今仍然相当盛行,这必然带来财政分配秩序的混乱,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究在目前还只能是一种良好的愿望,政府预算往往是一年预算、预算一年,徒有形式,人大监督形同摆设,人民监督无法落实。只有实行公共财政,坚持依法治财和依法理财,振兴财政才能有望实现。

三、构建中国公共财政基本框架的设想

构建中国公共财政的基本框架,是我国财政制度创新中的大事。中国公共财政作为一种适应社会主义市场经济发展要求的财政模式,必须同其他方面的改革配套进行。这是因为中国财政模式的转变牵涉到方方面面,客观上要求整个经济体制、政府职能、经济活动方式、经济管理等方面都必须进行相应的变革。中国公共财政模式的建立及公共财政理论的形成与发展,必须以建立现代企业制度、完善市场体系和转变政府职能为条件。

1.建立现代企业制度是构建公共财政的基础。公共财政作为一种与市场经济发展相适应的财政模式,其赖以存在的微观基础就是具有健全的市场活动主体。在市场经济中,其基本的活动主体就是企业。企业能否成为健全的市场主体,关键在于能否建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。按照中共十五大的精神,中国企业将按照现代企业制度的要求实行公司制改造,将国有企业改造为能适应市场经济发展要求的现代法人实体和竞争主体。对国有经济实施战略大调整,大幅度压缩国有经济战线,实现国有经济的战略大退却,逐步降低国有经济的比重。只有健全的市场经济主体得以形成,我国的财政才能实现由生产建设型财政向公共财政的转变,才能退出一般竞争性领域。我们不要期望在国有经济占绝对支配地位的条件下建立现代市场经济体制,同样也不要期望在没有国有经济的战略大退却和现代企业制度的建立就能实现公共财政基本框架的构建。

2.建立市场经济体系和市场机制是建立公共财政的前提。公共财政是作为弥补市场失效而产生的一种财政模式,因而是先有市场和市场经济,然后才有公共财政的产生。市场是商品或劳务自由交换的场所、枢纽,它客观上反映了交换者之间的相互关系。我国在培育市场的过程中,既要注重市场体系的培育,更要注重完善的市场机制的建立。只有建立完善的市场体系和市场机制,充分发挥市场机制的作用,在此基础上才能弄清市场的局限性和市场机制失效的领域,从而明确政府的作用,并进一步引伸出公共财政的必要性。

中国的市场体系正处于建立和健全之中。总体而言,经过21年的市场化取向的改革,我国的市场体系得到了迅速发展和完善,但发展还很不平衡,商品市场特别是消费品市场已得到高度发展,并正在趋向成熟,生产要素市场正处于发展之中,资金市场和证券市场也有所发展,劳动力市场已开始启动,技术与信息市场已开始运作。但从总体上看,生产要素市场的发展相对滞后,生产要素价格形成机制还未完全市场化,市场在资源配置中的基础性作用还未充分发挥出来,经济体制转轨的根本任务还没有完全实现。同时,市场规则还有待进一步完善,市场主体还有待进一步清理,地区封锁、部门及行业垄断现象有待进一步解决。只有这些问题得到妥善解决了,一个统一、开放、竞争有序的市场体系才可能建立起来。

在市场经济条件下,市场机制是资源配置的基本机制,它在资源配置中发挥着基础性作用。市场经济数百年的发展历史已经充分证明,没有市场机制作用的充分发挥,就不可能有资源配置的优化和生产效率的提高。中国在经济体制改革和公共财政基本框架的构建过程中,必须要善于借鉴西方国家的经验,促使市场机制的形成和正常发挥,推动中国市场经济的正常运行。尽管如此,市场及市场机制也并非是万能的,我们不可能期望依靠市场机制来解决一切社会经济问题。中国目前正处于经济转轨时期,我们不仅面临着因市场本身的缺陷而引起的市场失灵,而且还面临着市场体系及市场机制本身的不完善而出现的市场调节的真空。因此,中国政府借用财政等手段对国民经济进行的宏观调控,不论在广度上,还是在深度上都要大于西方国家的宏观调控。对于中国政府而言,只有加快市场体系的建设和市场机制的培育,政府才能逐步从一些领域中退出,社会主义公共财政模式才能建立起来。

3.政府职能转变是建立公共财政的根本条件。计划经济体制下的政府是无所不包、无所不管的,与之相适应的财政是一种生产建设型财政。而要实现财政模式从生产建设型财政向公共财政的转变,客观上要求必须随着经济体制的转轨相应地转变政府的职能。在我国向社会主义市场经济迈进的过程中,政府重在管理好文化、教育、交通、社会秩序、卫生和环境保护等社会公共事务,制定和执行市场规则,维护市场竞争秩序,塑造良好的社会经济环境,调控而不是参与国民经济的运行。只有转变政府职能,使政府有所为,有所不为,在此基础上,财政才能退出那些本不应该涉足的领域,而逐步向公共财政转化。

中国经济体制改革的过程,也是现代企业制度逐步建立、市场体系和市场机制形成和完善的过程。当经济体制改革深入到一定程度,必然要求政治体制进行相应的改革,要求政府职能的转变。而政府职能的转变过程,实际上也是我国财政从生产建设型财政向公共财政的转变过程。中国公共财政的建立是市场经济体制建立和市场经济发展的必然要求,也是财政改革的必然结果。在我国构建公共财政的条件日趋成熟的情况下,公共财政基本框架的建立应以市场失效为标准,原则上凡是通过市场可以解决的,或者应该通过市场加以解决的,财政不应介入,已经介入的要有序地退出;凡是市场不能解决的,财政应该介入。就我国而言,财政宜介入的领域主要包括:一是市场根本发挥不了作用的领域,如国防、外交、社会治安、法律秩序、公共卫生、社会保障、基础科学及基础性教育、环境保护、宏观经济调控等,这是财政活动的最基本的领域。二是通过市场可以解决但又解决得不好的领域,这主要是那些提供“准公共商品”的领域,如应用性研究、高等教育等。这些领域财政和市场都可以介入,但究竟谁介入,以及介入的程度,要以效率为标准。三是市场能够解决但解决得十分缓慢的领域,如基础设施及基础产业、高新技术产业、高风险产业等。对这些领域,应采取的基本原则是凡通过市场主体的活动能够确保其发展的,财政不介入,政府主要从政策上给予必要的扶持;凡通过市场主体的活动难以实现正常发展的,财政可适当介入,介入的程度视市场主体的力量和意愿而定。

推进财政的民主化和法治化进程,使中国的财政真正成为人民的财政,这是中华民族最久远的关于公民社会的理想。中国作为社会主义国家,国家财政必须为人民的利益服务,财政收支的安排必须以此为宗旨。而要真正做到财政为人民服务,必须实行民主理财。将人民的意志上升为国家的意志,并将国家的意志通过法律法规体现出来,依法管理财政事务。

民主理财、依法理财和治财,既是公共财政的基本要求,也是公共财政应包含的内容。依法理财以民主理财为基础,同时又为民主理财提供法律上的保证。在财政上实行法治,其本质不是“治民”,而是要通过法治来实现和确保“民治”。中国财政的民主化进程必须要有相应的法律和制度来保障,就中国的情况而言,在新中国成立以来,特别是改革开放以来,财政的民主化和法制化建设取得了一定的成就,如财政预决算均应由人民代表大会审批,体现了人民当家理财和人民对政府财政活动的监督;颁布了大量的财政法规及各项税收法规等。尽管如此,中国目前仍然处于从“人治”向“法治”的转变过程,中国财政的民主化和法治化建设将是一个长期的过程,相应地中国公共财政模式的构建和完善也必将是一个长期的过程。

参考文献:

1樊纲.地方“乱收费”的治理与地方财政民主制[J].财政研究,1999,(4)

2刘书明治税重在治权:对依法治税的一种解析[J]中国财经信息资料,1999,(4)

公共财政范文第2篇

(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据

1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。

2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。

3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

(二)对我国公共财政职能的基本认识

对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。

1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。

2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。

3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。

4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、贪污腐败问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。

二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面

首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。

其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。

第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。

第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。

三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议

1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。

公共财政范文第3篇

关键词：官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体，直接担负着公共财政资金的分配和使用，其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论，政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构，都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化，这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用，公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化，通过分析官僚治理结构，以及官僚治理结构对财政分配的影响，研究这种分配模式是如何影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益，从而为我国建立合理的官僚治理结构，最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观，中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构，中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构，微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系，改革开放以来，我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系，到1994年，开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束，而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额，从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制，相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系，巩固了地方政府发展当地经济的积极性，提高了公共财政的效益。

中观官僚治理结构模型

在中观官僚治理结构上，我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构，在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境，而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。

一方面，因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性，省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济的发展，结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看，在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益，但是从地市级政府官员的利益角度看，投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用，因为在城市建立的政绩往往容易被观察到，而在县域建立的政绩不易被观察到。这样，地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”，以追求最优的政绩效应。

另一方面，县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权，承担了较多事权，然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式，以便自己能够占有大税种和大税源。同时，也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力，结果导致地方财政的财力层层向上集中，使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在，一方面，会给企业经营带来额外的成本，从而削弱企业的市场竞争力；另一方面，盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加，进而可能使其财政状况进一步恶化。

总之，在中观官僚治理结构上，我国存在着较为严重的体制性缺陷，导致了公共财政低效配置和浪费，极大损害了公共财政的效益。

微观官僚治理结构模型

我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的，科层制是一种横向专业职能，其分工明确、纵向等级层次重叠，依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构，以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功，我国微观官僚治理结构的特点有：

首先，科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，但也可能导致组织规模的无限制膨胀。

其次，科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分，但操作起来，划分却不可能穷尽所有；而各项工作一经划分就会固定下来，成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务，极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源，从而影响公共财政的使用效益。

再次，科层制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体，并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力，以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官专政”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共财政资源，并成为公共财政效益提高的主要障碍。

最后，科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是，由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求，最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门，即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁，迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低，而且造成私人部门生产性资源投入的减少，从而在根本上影响公共财政的来源。

官僚治理结构模型对公共财政效益的影响

从三种官僚治理结构模型的分析可以看出，官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中，宏观结构有了较大的改变，但中观和微观治理结构存在较大的问题，并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明，当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。

财力资源集中化倾向明显

由于财力分配的决定权在各级机关手中，因此各级机关为了实现部门利益的最大化，倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题，基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务，承担了较多的事权，然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源，同时也不愿意向基层让渡自己的财力，结果导致财力层层向上集中，使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金，侵害人民利益以摆脱财政困境。

行政成本持续膨胀

传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化，为了应付日益复杂的业务工作，按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务，导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升，严重影响了公共财力的使用效益。

职能部门权利过大

职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位，其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大，掌握大量的财力资源，容易形成特殊的利益集团，不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费，更可能干扰直线指挥命令系统，特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。

虚报部门预算支出

下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出，借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系，但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的，下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数，下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算，这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。

财力分配体制影响员工士气

不合理的财力分配体制影响基层官员士气，这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应，扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面，基层官员由于得不到有效的财力支持，在工作中常常影响正常工作任务的完成；另一方面，也打击了基层工作的积极性和主动性，更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。

总之，我国由于官僚治理结构的弊端，导致公共财力配置的不合理，比如有些职能部门经费较多、而任务有限，多数直线部门任务重，经费欠缺；各级机关占有和使用的财力较为宽松，基层占有经费少，使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。

官僚治理结构和公共财政存在辩证关系，官僚治理结构影响财政分配结构，而财政的分配模式又影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理结构，是最大限度提高公共财政的效益关键。

参考文献：

1.魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造[J].中国人民大学学报,2002(1)

2.陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

公共财政范文第4篇

关键词:官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体,直接担负着公共财政资金的分配和使用,其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论,政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构,都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化,这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之,政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用,公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化,通过分析官僚治理结构,以及官僚治理结构对财政分配的影响,研究这种分配模式是如何影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益,从而为我国建立合理的官僚治理结构,最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观,中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构,中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构,微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系,改革开放以来,我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系,到1994年,开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束,而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额,从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制,相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系,巩固了地方政府发展当地经济的积极性,提高了公共财政的效益。

中观官僚治理结构模型

在中观官僚治理结构上,我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构,在省、地市、县和乡镇政府之间,一方面财权过分向上集中,使得基层政府财力十分薄弱,而另一方面事权过分向下集中,造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看,地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境,而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。

一方面,因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性,省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展,而不是促进县域经济的发展,结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看,在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益,但是从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”,以追求最优的政绩效应。

另一方面,县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权,承担了较多事权,然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式,以便自己能够占有大税种和大税源。同时,也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力,结果导致地方财政的财力层层向上集中,使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在,一方面,会给企业经营带来额外的成本,从而削弱企业的市场竞争力;另一方面,盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加,进而可能使其财政状况进一步恶化。

总之,在中观官僚治理结构上,我国存在着较为严重的体制性缺陷,导致了公共财政低效配置和浪费,极大损害了公共财政的效益。

微观官僚治理结构模型

我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的,科层制是一种横向专业职能,其分工明确、纵向等级层次重叠,依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构,以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功,我国微观官僚治理结构的特点有:

首先,科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性,以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性,但也可能导致组织规模的无限制膨胀。

其次,科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分,但操作起来,划分却不可能穷尽所有;而各项工作一经划分就会固定下来,成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务,极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源,从而影响公共财政的使用效益。

再次,科层制组织拥有一大批官员,其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体,并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力,以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益,从而形成“文官专政”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下,就会滥用公共财政资源,并成为公共财政效益提高的主要障碍。

最后,科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段,但是,由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求,最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门,即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁,迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低,而且造成私人部门生产性资源投入的减少,从而在根本上影响公共财政的来源。

官僚治理结构模型对公共财政效益的影响

从三种官僚治理结构模型的分析可以看出,官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中,宏观结构有了较大的改变,但中观和微观治理结构存在较大的问题,并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明,当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。

财力资源集中化倾向明显

由于财力分配的决定权在各级机关手中,因此各级机关为了实现部门利益的最大化,倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题,基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务,承担了较多的事权,然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源,同时也不愿意向基层让渡自己的财力,结果导致财力层层向上集中,使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金,侵害人民利益以摆脱财政困境。

行政成本持续膨胀

传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化,为了应付日益复杂的业务工作,按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务,导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升,严重影响了公共财力的使用效益。

职能部门权利过大

职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位,其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大,掌握大量的财力资源,容易形成特殊的利益集团,不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费,更可能干扰直线指挥命令系统,特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。

虚报部门预算支出

下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出,借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系,但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的,下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数,下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算,这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。

财力分配体制影响员工士气

不合理的财力分配体制影响基层官员士气,这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应,扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面,基层官员由于得不到有效的财力支持,在工作中常常影响正常工作任务的完成;另一方面,也打击了基层工作的积极性和主动性,更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。

总之,我国由于官僚治理结构的弊端,导致公共财力配置的不合理,比如有些职能部门经费较多、而任务有限,多数直线部门任务重,经费欠缺;各级机关占有和使用的财力较为宽松,基层占有经费少,使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。

官僚治理结构和公共财政存在辩证关系,官僚治理结构影响财政分配结构,而财政的分配模式又影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益。因此,建立合理的官僚治理结构,是最大限度提高公共财政的效益关键。

参考文献:

1.魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造[J].中国人民大学学报,2002(1)

2.陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

公共财政范文第5篇

关键词:官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体,直接担负着公共财政资金的分配和使用,其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论,政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构,都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化,这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之,政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用,公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化,通过分析官僚治理结构,以及官僚治理结构对财政分配的影响,研究这种分配模式是如何影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益,从而为我国建立合理的官僚治理结构,最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观,中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构,中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构,微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系,改革开放以来,我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系,到1994年,开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束,而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额,从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制,相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系,巩固了地方政府发展当地经济的积极性,提高了公共财政的效益。

中观官僚治理结构模型

在中观官僚治理结构上,我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构,在省、地市、县和乡镇政府之间,一方面财权过分向上集中,使得基层政府财力十分薄弱,而另一方面事权过分向下集中,造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看,地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境,而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。

一方面,因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性,省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展,而不是促进县域经济的发展,结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看,在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益,但是从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”,以追求最优的政绩效应。

另一方面,县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权,承担了较多事权,然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式,以便自己能够占有大税种和大税源。同时,也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力,结果导致地方财政的财力层层向上集中,使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在,一方面,会给企业经营带来额外的成本,从而削弱企业的市场竞争力;另一方面,盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加,进而可能使其财政状况进一步恶化。

总之,在中观官僚治理结构上,我国存在着较为严重的体制性缺陷,导致了公共财政低效配置和浪费,极大损害了公共财政的效益。

微观官僚治理结构模型

我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的,科层制是一种横向专业职能,其分工明确、纵向等级层次重叠,依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构,以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功,我国微观官僚治理结构的特点有:

首先,科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性,以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性,但也可能导致组织规模的无限制膨胀。

其次,科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分,但操作起来,划分却不可能穷尽所有;而各项工作一经划分就会固定下来,成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务,极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源,从而影响公共财政的使用效益。

再次,科层制组织拥有一大批官员,其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体,并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力,以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益,从而形成“文官专政”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下,就会滥用公共财政资源,并成为公共财政效益提高的主要障碍。

最后,科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段,但是,由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求,最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门,即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁,迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低,而且造成私人部门生产性资源投入的减少,从而在根本上影响公共财政的来源。

官僚治理结构模型对公共财政效益的影响

从三种官僚治理结构模型的分析可以看出,官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中,宏观结构有了较大的改变,但中观和微观治理结构存在较大的问题,并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明,当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。

财力资源集中化倾向明显

由于财力分配的决定权在各级机关手中,因此各级机关为了实现部门利益的最大化,倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题,基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务,承担了较多的事权,然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源,同时也不愿意向基层让渡自己的财力,结果导致财力层层向上集中,使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金,侵害人民利益以摆脱财政困境。

行政成本持续膨胀

传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化,为了应付日益复杂的业务工作,按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务,导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升,严重影响了公共财力的使用效益。

职能部门权利过大

职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位,其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大,掌握大量的财力资源,容易形成特殊的利益集团,不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费,更可能干扰直线指挥命令系统,特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。

虚报部门预算支出

下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出,借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系,但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的,下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数,下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算,这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。

财力分配体制影响员工士气

不合理的财力分配体制影响基层官员士气,这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应,扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面,基层官员由于得不到有效的财力支持,在工作中常常影响正常工作任务的完成;另一方面,也打击了基层工作的积极性和主动性,更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。

总之,我国由于官僚治理结构的弊端,导致公共财力配置的不合理,比如有些职能部门经费较多、而任务有限,多数直线部门任务重,经费欠缺;各级机关占有和使用的财力较为宽松,基层占有经费少,使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。

官僚治理结构和公共财政存在辩证关系,官僚治理结构影响财政分配结构,而财政的分配模式又影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益。因此,建立合理的官僚治理结构,是最大限度提高公共财政的效益关键。

参考文献:

1.魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造[J].中国人民大学学报,2002(1)

2.陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

3.王小龙.中国地方政府治理结构改革[J].人文杂志,2004(3)