土地有关的法律范文第1篇

你局闽土法〔1990〕007号文《关于请明确国家一级土地管理法律、法规有效范围的报告》收悉。现答复如下：

近几年来，为了加强土地的法制管理工作，国家先后制定颁布了一些土地管理法律、法规和规章。经清理，下列属于有效土地管理法律、法规和规章：

1.中华人民共和国土地管理法

1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自1987年1月1日起施行。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法的决定〉》修正。

2.中华人民共和国耕地占用税暂行条例

1987年4月1日，国务院国发〔1987〕27号文，自之日起施行。

3.中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例

1988年9月27日，国务院第17号令，自1988年11月1日起施行。

4.土地复垦规定

1988年11月8日，国务院第19号令，自1989年1月1日起施行。

5.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例

1990年5月19日，国务院第55号令，自之日起施行。

6.外商投资开发经营成片土地暂行办法

1990年5月19日，国务院第56号令，自之日起施行。

7.土地违法案件处理暂行办法

1989年9月19日，国家土地管理局〔1989〕第1号令，自之日起施行。

8.土地管理信访暂行办法

1989年12月27日，国家土地管理局〔1989〕第2号令，自1990年2月1日起施行。

9.出让国有土地使用权审批管理暂行规定

1990年4月29日，国家土地管理局〔1990〕第1号令，自之日起施行。

10.关于国家建设用地审批工作的暂行规定

1988年11月22日，国家土地管理局〔1988〕国土〔建〕字第169号文公布，自公布之日起施行。

11.建设用地计划管理办法

1987年10月15日，国家计划委员会、国家土地管理局计土〔1987〕1921号文公布，自公布之日起施行。

12.土地管理档案工作暂行规定

土地有关的法律范文第2篇

【关键词】土地征用；权利保护；农民利益

目前， 我国经济社会呈平稳快速发展的态势， 城市化进程迅速展开。而一些地方把“ 圈地” 当“发展” ， 违法批地， 滥用征地权， 层层克扣征地补偿费， 侵占了农民利益， 引发大量社会矛盾。农民失去土地， 生产和生活无保障， 成为影响社会稳定的一大隐患。土地不仅具有自然属性，经济属性，社会属性还具有重要的法律属性，由于土地资源的稀缺性日益剧烈土地资源的重要性也日益受到普遍的重视，对土地的利用，开发固然要借助于法律予以规制蕴含在土地经营开发过程中的巨大经济利益更是进行土地管理，完善土地立法的动因。

1 土地法律规范与土地法律关系的性质比较

土地法律规范泛指调整土地权益的法律法规和规章以及相关的行政规定包括从国家宪法到乡镇一级政府的所有调整土地的文件， 而不仅仅是指狭义上的法律规范，理由在于在法律规范并不完善的状态下一些行政性文件具有类似于法律规范的实效由于土地法律调整的利益关系归属不同而产生的差异，这些文件从大类区分为公法类规范和私法类规范 受计划经济观念，制度深刻而持久的影响我国的土地法律直到今天仍然是以管理为主 突出国家对土地的绝对性支配地位和不恰当地强化了国家对土地的权力，正如有学者指出的那样中国的土地法律不适当地忽视甚至否认社会成员的个体利益和当事人意志"。致使土地法律被定位于土地权力法" 从而形成土地权利法的萎缩状态，到目前为止我国的土地法律规范文件不下上百件从立法主体、立法内容权利义务配置规范结构到法规名称都可以看出其对行政权力的强化， 而对具有私益性质的土地私法类问题则多半是一带而过语焉不详这种立法局面强化了土地管理部门的权力以及与此相关的土地管理权力意识， 而对土地管理部门作为行政机关应有的服务意识没有必要的促进作用"深层次的原因是漠视土地法律关系的多元性从法律关系所指向的利益看 土地法律关系分为公法性质的法律关系和私法性质的法律关系两大类具有公法性质的土地法律关系包括土地管理法律关系指的是国家对土地资源进行管理与各类土地管理之相对人所发生的行政法律关系，包括宏观管理关系和具体的土地行政法律关系土地管理法律关系狭义上仅仅是指以土地为媒介在管理者与受管理者之间直接形成的管理权力义务关系但是广义上的土地管理关系还包括以土地为媒介间接形成的土地规划关系土地征用关系土地利用关系土地整治关系与土地保护关系 。土地作为一种不可再生的永久性资源规划利用整治和保护是国家的职能"在法律上是国家的一项行政权力。这项权力根源于国家作为政治实体的领土主权" 是从国家土地管理权派生出来的管理权力土地税收行政法律关系! 这是指利用土地从事商业或者类似商业的经营性行为时，依据法律规定"在土地使用者与国家税收行政机关之间所形成的专业经济关系。 是同土地管理关系密切联系但又是独立的公法性质的土地法律关系，具有私法性质的土地法律关系，一般来说是由民法的物权法调整的"包括但不限于如下几类一是土地所有法律关系 指土地所有者与其他一切所有者以外的主体之间就土地的占有、使用、收益和处分权能依法产生的权利义务关系 我国实行土地公有制故土地所有者只能是国家和集体

2 是土地使用法律关系

土地使用者因使用国家或者集体的土地 而与国家或者集体经济组织所形成的权利义务关系， 是土地所有权与土地使用权分离的法律表现和结果土地征用补偿法律关系：土地征用是政府的公共管理权，而征地补偿是对政府合法损害的一种补救"土地征用补偿是具有私法性质的土地法律关系是被征地之利益相关者的一项请求权 ，也是政府的一项民事义务土地征用需要详细的法律规范土地国家所有和集体所有两种公有制形式的客观存在!必定发生土地所有权转移而随着经济建设用地急剧增加，必然大量发生不同所有制的土地移转问题理论上可以有国有土地转换为集体土地! 和集体土地转化为国有土地两种转移形式我国由于计划经济一大二公$观念和制度的影响!土地移转历来就是只有集体土地向国有土地转移的情形! 而从来未发生过国有土地转换为集体土地的例子 这种状况在法律上就称为土地单向转移制度。我国现行法律只认可集体土地所有权向国家土地所有权单向转移，广大农村集体所有的土地从新中国建立以来就被以正式或者非正式的方式被征用征收!农村的土地资源日益枯竭和萎缩集体所有的土地资源，其所有权主体实质上被剥夺了对土地的支配权由于禁止土地买卖集体土地无从流转相反，只要国家具有名义上形式上的需要就可以动用国家行政权力将集体所有的土地征用，转化为国有土地"无形中使得作为公有制的集体土地所有制，其所有权主体对土地丧失了实质意义上的支配力。 转贴于

3 我国土地征用存在的问题

根据以上的理论分析可推测土地征用中存在的根本问题主要是由于公共利益的扩大化导致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。我国的土地征用制度形成于建国初期，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前土地征用中的存在的主要问题并在改革中解决这些问题。我们认为根本上存在着如下问题：滥用征用权《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围窄，补偿标准低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。新的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低，被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现。我们在苏南的调查显示，土地征用费用仅相当于出让价格的最低。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果在征用过程中，不尊重农民的财产所有权，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结。补偿项目设置不合理，劳动力安置困难我国土地征用补偿项目设置主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿和“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背.

4 地方政府征地与农民利益之博弈模型构建 1 严格规定土地用权行使的范围

《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益范围的界定宽泛模糊，对于“公共利益”的把握基本上属于行政机关的自由裁量权，使地方政府和官员有更大的可能与更多的机会以此为名来实现自身利益。为此，应完善有关法律和政策，可参照日韩等国采取列举加概括的办法严格限定“公共利益”。国家应尽快制定出详细征地目录，只有进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权， 可以让土地需求方与集体土地所有者进行谈判和交易，地方政府作为组织者、协调者以及监督者参与其中，国家通过税费和土地总体规划进行调控。 2 实行土地征用协议制度

我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的， 缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。实行和健全政府与被征地农民的协商机制，扩大征地行为透明度和广大农民的参与程度， 将土地征用过程中的一次博弈转变为多次博弈，可以减免政府与农民冲突的产生，达到共赢的局面。为此，可以在征地程序中增加征地协议环节，政府制定征地补偿方案前应与被征地的农村集体组织或者农民进行沟通，并召开村民代表会议广泛征求村民代表意见的内容，让他们充分表达自己的利益，使他们的合法权益得到了相应保障。 3 建立土地仲裁纠纷机构，保障农民在征地过程中的合法民主权利。

按照目前法律规定， 在征地过程中发生补偿费用争议的，应有县级以上政府协调，协调不成的则有批准征用土地的人民政府裁决。由于农地征用主体是地方政府，因此地方政府实际上既是“运动员”又是“裁判员”，在征地博弈中农民处于弱势地位，缺少有效的利益表达机制和渠道。因此可以将土地纠纷问题引入司法程序，建立独立于政府的仲裁机构来裁决征地纠纷和对农民进行司法救济。一方面既可以降低农民抵制政府违规征地的成本，又可以提高抵制成功的可能性；另一方面相应地是对地方政府违规征地的一种“威胁

”，弱化违规征地的力。其次，经仲裁机构裁决后，对于有些农民恶意抵制的可以申请强制执行，保障征地的顺利进行。这样，有利于推动政府与农民的博弈达到理想状态可以有效的保护国家、集体、农民三者的权益。

5 结语

综合上述分析，土地所有者的民事权利和利益，土地使用者的在先权利和土地上的他项权利，因为土地被征用所引起的损失或者预期的收益，应当给予及时有效和充分的补偿。 不能以其他任何理由限制甚至剥夺相关各方的民事权利。不得以土地规划利用关系代替土地征用民事法律关系，掠夺被征用地之民事权利和利益。上述土地法律关系概括表明，土地法律关系区分为私法关系和公法关系，由于土地公有制分为国家所有和集体所有两种形式，由此产生了国家对集体的土地进行征用的问题，并进而影响到被征用的土地之使用者的利益，土地法律规范确认的土地所有权单向转移制度和土地征用中忽视土地私法关系和权利保护的弊病，需要通过立法加以改进。

土地有关的法律范文第3篇

一、我国土地污染状况

目前，我国已成为世界上土地污染最为严重的国家之一。据不完全统计，全国约1.5亿亩的土地受污染，其以耕地的污染量居多，并且由污水灌溉而污染的耕地达到3250万亩，由固体废弃物而污染耕地达200万亩。除了在我国耕地中其受污染的耕地比重较大，由重金属、持续有机物、电子废弃物及有机污染为主的石油化工等造成的土地污染场地也呈逐渐扩大的趋势。据2014年4月全国土地污染状况调查公报显示，除港澳台的陆地国土以外，大陆内地包含耕地、林地、草地及未利用的土地，其整体土壤状况都不容乐观，尤以耕地土地污染问题和工矿业废弃地土地环境污染问题最为突显，全国土壤总的点位超标率达16.1%。一些经济发展水平较高的城市，还出现了前所未有的“毒地”问题。

二、我国现行土地污染修复的法律规定存在的问题

尽管自2000年以来，我国现行法律中关于土地污染防治与修复的法律体系有了一定的基础，但我国仍缺乏针对土地污染的专项立法，并且一些关于土地保护的零散法律法规也仍存在诸多不足，主要表现在：

（一）土地污染修复的相关立法不成体系

与国外关于土地污染修复的法律规定相比，我国并不缺少法律法规，但是却缺少专门的立法，凌乱的法律不成体系。如目前《环境保护法》、《土地管理法》和《农业法》中关于土地污染修复与防治的规定都是附带性的，缺乏完整。另外，多层面的重复立法现象也普遍存在于土地污染修复法律中，不仅造成了立法资源的浪费，也引起了法律冲突，不利于土地污染的修复与防治。

（二）土地污染修复主体单一，缺乏责任追究机制

众所周知，一直以来，我国土地污染的修复工作都是由政府统一主导，由政府投资并组织，其修复对象多是重大土地污染场地。而作为排污者或土地环境破坏者的企业单位或个人，却不是土地污染修复的责任人，仅属于参与者。由此导致了诸多企业为了获利而发生生产的重大排污事件，由于缺少法律责任追究机制，而政府则需为其污染行为买单，不仅加大了政府的财政负担，也使得企业单位逃之夭夭，纵然了其不正当行为。

（三）城市土地污染修复法律与公众参与机制缺乏

随着城市化进程的不断加快，城市土地污染事件越来越普遍，尤其是城市污染企业在搬迁后，其企业原址未进行专业的治理与修复，使得当地的城市居民利益受损。然而我国关于土地污染修复的法律多是从农产品生态安全角度构建的，关于城市土地污染修复的法律制度少之又少，对于公众参与机制也未从法律层面上加以规定，城市公众很难会主动支持和参与土地污染的修复与监督，致使土地污染修复效率不高。

三、我国土地污染修复法律制度完善的建议

（一）建立健全的土地污染修复法律体系

针对目前我国关于土地污染修复的法律还不能满足土地污染治理的现状，笔者认为应该尽快建立健全的土地污染修复法律体系。为此，在建立此法律体系的工作上，应该充分结合中央与地方立法、土地污染修复与环境保护立法以及实体性与程序性立法等，构建一套综合性强的土地污染修复法律体系。值得重视的是，有针对性的专门法律，即《土地污染修复法》制定是最为重要的，其应该作为一部主要法律来加以制定，在此基础上融合农业保护、大气保护等多种法律进行构建。除此之外，还应该对《土地污染防治法》加以修改和完善，以最大程度的提升土地污染修复法律的实施效果。

（二）强化土地污染法律责任

土地污染的防治与修复必然需要投入足够多的资金，而这些资金的来源则应该主要来源于土地污染的经济责任主体。现行法律中对于土地污染的责任主体判定还未有明确的规定，巨额的土地污染修复费用是当前土地污染修复工作的棘手问题。因此，应该在土地污染修复法律中明确规定其法律责任主体，以改变诸多土地污染无人管理与修复的局面。笔者认为，在相关法律中，对土地污染修复的责任主体应重点考虑污染企业单位、被污染土地收益者以及当地居民和政府。只有在这些责任主体中加以明确判定，才能提高土地污染修复的法律效力。

（三）确立城市土地污染修复制度与公众参与制度

随着我国城市土地污染事件日渐增多，我国有必要出台相应的城市土地污染修复法律制度与公众参与制度，在全民参与土地污染修复的情况下，促进我国土地环境质量的提升。相比国内，国外在城市土地污染修复方面具有较为先进的法律基础与技术措施，因此我国有必要借鉴国外关于城市土地污染修复的法律文件，全面调查个城市地区的土地环境状况，综合各城市土地污染的特性而确立科学的城市土地质量标准，建立一套适合于我国城市状况的可行性法律。另外，城市公众参与是促进城市土地污染修复工作质量提升的重要力量，政府应该提倡和鼓励公众参与，颁布公众参与法律，提高公众对土地环境的保护意识，共促环境友好型社会的建设。

四、结语

土地是地球生态环境系统的重要组成部分，是人类赖以生存和社会发展的环境基础。在土地污染问题日益严重的今天，我国应加大法律力度，构建完善的土地污染修复法律体系，引导全民参与土地污染修复，鼓励全民保护土地环境，促进社会的可持续发展。  

参考文献

[1] 郑玉歆.我国土壤污染形势令人堪忧[J].科学，2012（7）.

土地有关的法律范文第4篇

关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议

1.土地储备制度的定义

土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。

2.我国土地储备法律制度的特点

（1）政策先行

由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。

（2）地方立法先行

地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。

3.我国土地储备法律制度所存在问题

第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。

第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。

第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。

4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议

第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。

第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。

第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。

第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。

第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。

第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献

[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年

[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年

[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年

土地有关的法律范文第5篇

一、关于土地行政案件的适格诉讼主体问题

1.关于集体所有土地村民起诉的主体确定问题。

我们有时遇到这样的情况，当地的集体经济组织及其负责人不起诉，但是该组织的成员村民起诉，村民可以是一个，也可以是两个以上的若干人。我们经常看到起诉状上很多签名（指印），如何确定主体资格﹖在我国无论是国有土地还是集体土地，土地所有权人都是组织和集体，而不是个人，个人没有土地所有权，但是我们每个人都有土地使用权，提起诉讼，无论是个人还是组织都可以作为原告。那么应当受理与否，就要看有无足够的事实根据，具体行政行为与起诉人有无直接的利害关系。如果没有直接的利害关系，就可以认为尚不具备原告主体资格，不符合起诉的条件，不予受理或驳回起诉。

对于主张土地所有权的案件，如何确认农民起诉的原告主体资格，有几种不同认识：一种意见认为，个别的或者少数村民不能主张所有权，理由是：土地所有权是全村或者拥有所有权的集体经济组织的全体农民所有，而非农民个人所有，也不是部分人所有，所以农民个人和部分人不能主张土地所有权。另一种意见认为，只要是多数人村民或者村民代表起诉，就有诉讼主体资格。理由是：多数村民集体经济组织成员经过讨论，只要意思表示真实一致，就可以对集体经济组织的重大事宜作出决定。而且新《土地管理法》在有些条款中多次提到三分之二多数，三分之二的村民会议成员、三分之二以上的村民代表。所以，少数或者个别村民不能起诉主张土地所有权，多数的可以。还有一种观点认为，这种起诉不受人数的限制，无论是一个人还是几个人都可以起诉，理由是：集体土地属于集体所有，而且在我们国家集体所有的土地包括有些集体所有的企业都有这样一个特点，每个成员的份额无法确定，因为集体所有不分份额，每块土地只要是集体共有，其共有人都有权益在里边。基于这样的一个理由认为，只要是集体经济组织的成员或一分子，他就可以主张权利。在这些观点中，很难作出选择、判断，可以说都有一定合理性。笔者认为，只要是多数村民起诉，其意思表示真实，代表多数村民的意思，其即可具有主张集体土地所有权的原告主体资格。

2.土地行政确权案件的被告确定问题。

根据行政诉讼法第二十五条和土地管理法第十六条的规定，土地行政确权案件的被告为乡级人民政府或县级以上人民政府。司法实践中争议较大的有三种情形：土地管理部门按照同级政府的授权，以自己的名义对土地权属纠纷进行处理，以谁为被告﹖土地管理部门经调查，依照政府授权，作出土地行政确权决定，加盖人民政府印章，以谁为被告﹖地区行署（街道办事处）、乡（镇）政府土地办公室和县级以上政府土地管理部门的内设机构能否成为适格被告；对于前两种情形，主要有三种观点：有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告；有的人认为，按照行政法职权法定和越权无效的原则，政府授权土地管理部门确定土地权属属无效行为，应以土地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。笔者认为，上述意见都有失偏颇。土地管理部门是政府的职能部门，政府把自己的法定职权授权给土地管理部门，属行政授权，而不属行政委托。人民政府是土地行政确权的法定主体，如果把法定职权授权给职能部门，违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。但如果只是把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土地行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授权无效，应以土地管理部门为被告，法院可以以其超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。第二种情形为有效授权，应以人民政府为适格被告。对于第三种情形，笔者认为，地区行署街道办事处作为省市、区政府的派出机关，土地管理法律、法规对此没有作出特别授权。乡镇政府的土地管理办公室和县级以上政府土地管理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能以省市、区政府和乡政府、县政府以上土地管理部门为适格被告。

二、关于审理土地行政案件的法律依据问题

根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理土地行政案件，以土地法律、法规为依据，并参照土地规章。鉴于目前土地立法滞后，有关土地的行政规章尚未出台，因此，实践中行政机关有的是依据规章以下的规范性文件（以下简称其他土地规范性文件）进行行政管理。这就在审理土地行政案件中给人民法院提出了一个亟待解决的问题，即如何界定“法”的范围并正确把握其效力，而难点又集中在能否参考其他土地规范性文件对土地行政决定的合法性进行审查。对此，笔者持肯定意见。理由：第一，其他土地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种，其作为土地行政依据的合法性有充分依据。首先，其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、规范性文件，同时对行政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定，使之获得了国家强制力的保证。其次，宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的有关规定，确认了权力机关对行政机关、上级权力机关和行政机关对下级行政机关制定的规范性文件的监督权，其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二，行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规章以下的规范性文件虽不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中“法”的范畴之外，就使行政诉讼法的上述规定失去意义。第三，从行政审判实践看，若单纯强调土地行政案件依据土地法律、法规和参照规章，将使大量的土地行政案件陷入无土地法律、法规、规章可循或适用法律、法规参照规章错误的两难境地。

人民法院审理土地行政案件，应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据，另一方面又要承认它是执行土地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一，在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在授权范围内的规范性文件其主体才合格；其次制定、的程序须合法；其内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法、法律、法规的基本原则，如果符合土地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。笔者认为，如果法院的裁判文书中非用不可时，可在事实或说理部分加以叙述。

三、关于土地权属争议案件的审查依据

在土地“权属”争议行政案件的合法性审查中，往往接触最多的是关于确认土地权属关系的法律依据，即要根据现行土地管理的法律、法规及有关政策规定为根据。为此，国家土地管理局印发了［1989］国土［籍］字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知，提出了“关于确定土地权属问题的若干意见”，以及省、市、自治区以此为依据，根据当地情况制定了相关的意见，在审查权属争议行政案件时，应参照执行。

审查土地管理机关对土地权属关系的确认事实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据，如土地改革的土地证，1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》，即“六十条”公布后的“四固定”固定土地、耕畜、农具、劳动力，以及以后的一些权属变化情况，综合分析认定。

土地证是人民政府在土地改革时颁发给农民确定土地权属的凭证，应该肯定其法律效力，但是，土地证不是土地确权的唯一依据。解放后我国土地权属有过几次变动，经过了合作社、土地随人入社，由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“人民公社”将农业合作化集体所有扩大到人民公社集体所有，1962年为了纠正“左”的错误，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。因此，生产队现村民组所有土地并不等于农民土改时个人所有土地的相加，土地证经过“四固定”变更权属的土地所有权不一定具有证明作用。政策规定处理县内纠纷，一般应以“四固定”确定的权属为准，所以，“四固定”确权的法律效力应优先于土地证，凡是“四固定”时确权的，一般应予维持。但是，当时的“四固定”，主要是耕畜和林地，对当时未开发的荒地，一般未固定。因此，随着这部分荒地的开发可能发生争议，按原有关政策规定：“四固定”没有确定权属的，参照土改合作化时期的权属。所谓参照就是参考依照的意思，不能把“参照土改证确权”理解为“以土改证确权为准”。因此，在行政审判中，对“四固定”未确定的土地权属争议，简单地依据土地证确权是不符合政策的。应当注意的是，“四固定”确权，一般没有法定的书面形式，认定“四固定”是否确权，应通过考察田亩，造册、交粮纳税和经营管理等情况综合分析确定。

人民法院审查土地管理机关确认的土地权属是否正确，一般应以“四固定”确权的权属为准。应当明确，这里的一般应以“四固定”确定的权属为准，是指一般情况而言，并不是所有都必须如此。因为在1962年以后的历次政治运动中，如“社教”等，各地对土地的权属作过不少变更。因此，对“四固定”确权以后发生的权属合法转移事实，也必须实事求是地分析，合法合理地处理。正如《土地管理法》第十条规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”可见，国有土地的使用权，集体所有土地的所有权、使用权同样可以发生转移，只是必须合法而已。笔者认为，所谓合法转移，就是要基于一定的法律事实，通过一定的方式转移权属。如《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第十条第二款的规定：根据“六十条”确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行土地调整的；（3）由于行政区划变动和农田基本建设等原因重新划定土地所有权界线的。又如人民法院以前对土地权属争议的判决、集体组织之间，在平等自愿的基础上达成的合法转让协议等都是法律事实，凡是基于以上法律事实所发生的，有利于双方生产、生活，有利于经济管理，有利于国家建设的土地权属转移，应予以法律上的确认和保护。

四、关于土地出让行为法律属性问题

（一）在土地出让关系中，国家作为土地所有者，其授权国土管理部门以出让方的身份，平等、自愿、有偿地与公民、法人及其他组织签订土地使用权出让合同，合同生效后，出让方和受让方都必须全面、实际地履行合同，任何一方非法定免责事由违约造成损失的，另一方依法有权请求违约赔偿，属民事法律关系调整的范围。土地出让转让社会关系具有以下法律特征：

1.土地出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则下签订。从签订出让合同的全过程看，国土管理部门以出让方的身份与公民、法人及其他组织通过协议、拍卖或招标方式，就某幅国有土地的出让条件进行商定，受让方是否接受，全凭自愿、出让方不能利用行政职权强迫命令受让方签订出让合同；出让方只能以平等民事主体资格出现，而不能以管理者与相对人的不平等身份出现。出让双方在是否签订出让合同上，不存在管理与服从的关系，这属于民事法律关系范畴。

2.在不违反有关房地产方面的法律法规的前提下，出让合同主体双方的意志表示一致。国土管理部门不得利用行政职权强迫对方承认某项约定，土地使用者也可拒绝签订这类强制性约定；土地管理部门如对法定条款之外的约定实施行政处罚，则属于滥用职权，如涉讼，则应依法予以撤销。

3.出让合同除国家意志优越于民事权利义务主体意志外，出让方与受让方的权利内容具有对等性，任何一方违约，都应进行赔偿。

需要强调的是，在国有土地使用权出让法律关系中国家可以作为民事法律关系的特殊主体出现，可以同公民、法人之间形成债权债务关系；国家应当在出让合同的约定范围依法享有权利，同时也应履行义务。人民法院在审理有关土地出让行政案件时，应严格区分上述法律关系，正确适用法律。对土地管理部门在出让合同所约定的范围内实施的具体行政行为，如确属适用法律、法规错误或滥用职权的，应依法判决撤销或者部分撤销；有关当事人主张违约赔偿的，适用民事法律关系进行调解。

（二）在出让转让关系中，国家具有土地财产所有者和行政管理者的双重身份。作为土地管理者，国家授权国土管理部门依法对土地流转进行控制和管理。如根据《城市房地产管理法》第十五条、第三十八条、第四十四条和第六十五条的规定，对违反出让合同约定，未全额支付出让金或予转让的行为，出让方除可解除合同、请求违约赔偿外，还可依行政管理职权给予土地使用方没收违法所得并处罚款的行政处罚。这样，在基于出让合同的民事法律关系中，又参与了行政管理者与相对人之间的具体行政行为，形成了行政争议性质与案件受理上的复杂局面。对此，笔者认为应结合当事人的诉讼请求，根据纠纷的具体情况，严格按照法律规定予以受理和审理。当前应侧重从以下方面加以认识、区分和处理。

1.对违反出让合同，出让方依行政职权作出处罚，受让方不服提起诉讼的，作行政案件受理；出让方处罚错误，造成损失的，受让方有权依法请求赔偿。城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；未支付全部土地使用权出让金和未取得土地使用权证书转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，可以并处罚款。显然，这是对违反出让合同中关于交纳土地使用权出让金条款的行政处罚。这一处罚应属具体行政行为，当事人对处罚不服提起诉讼的，应作为土地行政案件受理。如果出让方对法定条款之外的约定，受让方有违法行为，出让方凭借行政职权予以处罚，当事人不服起诉的，亦应作为行政案件受理，但因出让方滥用职权，应依法予以撤销。如果出让方滥用职权进行处罚，造成对方损失的，应一并作了附带赔偿的裁判。

2.对违反出让合同约定，出让方未予处罚，任何一方以请求违约赔偿起诉的，应作民事案件处理。如受让方已交付土地使用权出让金，领取土地使用权证，而出让方未按约定交付土地，受让方请求违约赔偿向法院起诉的，应作为民事案件受理。对出让方不按约交付土地的行为，有的主张属行政不作为行为，可以作为行政诉讼的受案范围。笔者认为，这一主张一是没有行政诉讼的法律依据，现行行政诉讼受案范围所列的可诉不作为行为中，没有相应规定。二是不交付土地，属出让合同约定的内容之一，应属违约行为，属民事法律范畴的问题。