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土地产权制度范文精选

土地产权制度

土地产权制度范文第1篇

关键词:土地产权,制度变迁,物权

建国以来,我国农村土地产权制度经历了数次变迁,其中,比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易,给予农民对“集体化”的有限的退出权;后者通过家庭联产承包责任制的推行,在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是,以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但目前,在新农村建设和构建和谐社会的时代主题下,家庭联产承包责任制存在的问题孕育了农村土地产权制度变迁新的动力,诱发了新一轮的制度变革。

一、当前农村土地产权制度存在的问题

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

(一)农村土地产权残缺,对农民的经营和投资激励不足

现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。但“集体”到底是指哪一层次?法律规定则含糊不清。可见,农村土地的所有权主体是缺失的。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,甚至采用掠夺性经营方式,导致土地贫瘠化,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。

(二)农地分散经营,难以获得规模效益

在现行的家庭联产承包责任制下,大部分农村地区根据集体土地的质量和数量,将土地按人口或按劳动力平均分配,这种生产组织形式使农地经营分散,难以形成规模效益。人地矛盾是我国的基本国情我国13亿人中有9亿是农民,虽然我国耕地面积总量大,但人均耕地面积仅为0.1公顷,为世界平均水平的42%。这种超小规模的土地经营模式,不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重,耕地面积大量减少,也加剧了人地问的矛盾。我国地区之间土地资源和人口分布不均,按人口平均分配土地很容易造成人地关系结构性失衡。而人地矛盾的加剧和人地关系结构性失衡,在客观上都要求土地经营必须提高效益。

(三)分散经营使农产品供给层次低,难以获得市场优势

家庭联产承包责任制必然形成小生产与大市场的矛盾,阻碍农村市场经济发展。目前,大部分农村农产品供给结构层次低,农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出,而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式,调整滞后,造成相当部分农产品小能适销对路,农民增产不增收。而且单个农户进入市场面临重重困难:一是主体分散,无力抵御市场竞争、需求变化带来的巨人风险;二是组织化程度低、素质低以及封闭式经营,使农户直接进入市场的交易费用昂贵;三是缺乏获得市场信息的有效渠道,缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力,面临的市场风险高。同时,家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性,也造成农业资源的巨大浪费。

(四)农村土地与城市土地权利不平等

依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

二、我国农村土地产权制度改革的目标及核心内容

(一)农村土地产权制度改革的基本目标

1.明晰产权,确立农民的土地产权主体地位。土地稀缺性的增强和土地价值的提升,以及农民对土地利益的要求需要进一步明晰农民同土地之间的权利关系,确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前,深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。

2.强化农村土地承包权,弱化集体所有权。党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在现有制度框架内,进一步弱化集体所有权,强化农户承包权,把占有、使用、收益和处分权都给农户,农户成为实在的而不是名义上的土地主人。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化,承包权对所有权的分割程度就越高。在现有中国农地承包制下,承包权越稳定,农户的收益越高。在家庭承包成为合法以后,我们要从政策层面转到法律层面给它一个有力、可靠的保障。这就是把从公有制分离出来的使用权,以法律形式肯定它是一个经济主体。社会主义公共财产神圣不可侵犯,农民土地使用权作为私人财产,其权利也是神圣不可侵犯的。使用权可以说是准所有权。它包涵承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利,这些权利在立法时将界定清楚,形成法律依据。

(二)农村土地产权制度改革的核心内容

农村土地产权制度改革的核心内容主要是把土地承包权赋予物权的属性,让农民拥有农地产权并使土地使用权进入市场。这是实现农村土地产权制度改革的基本目标的根本途径。

赋予农村承包权以物权的性质,也就是在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。所谓农民的土地财产权,是指农民拥有的对土地的使用权、收益权和让渡权。同其他任何产权一样,这种权利不可能是绝对权利,必然要受法律乃至社会习惯的制约。尤其在土地权利方面,各主要国家都有许多法律对土地财产权的实现做了限制。确立土地财产权,具体地说,就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户,取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力。长期化是指耕地永久承包,承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下,实行土地承包权的重新调整,除乡村道路等公用设施占地外,其他一切农地根据承包权划分给农户。

土地承包权的物权化可以保障农民的权益不受土地所有权变动的影响,稳定农民的直接经营和交易预期,减少未来不确性因素对农民权益的影响。具体表现为两个方面:一是土地承包经营权的物权化可以强化农民的土地所有权,对作为发包方的集体任意撕毁合同的违约行为起到有效的制约作用;二是承包经营权的物权性质还可以直接对抗任何组织和个人对农民土地的侵权行为,有效保护耕地,保护农民的权益。同时,土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由度,有利于农村土地使用权的流转。这对于农民走出土地、摆脱贫穷、实现土地的规模经营、推动城市化进程将具有重要的意义。如安徽阜阳试验区的“反租倒包”,就是在近似地赋予农民土地经营权物权性质的前提下由村集体以每年600元/亩的租价向农民反租属于自己的土地,形成区域化、规模化种植,再倒包给农民进行经营管理。其中“反租”的意义,就在于以支付租金的形式承认农民对土地的物权性质。

三、土地承包经营权物权化的历程与未来改革模式展望

(一)既有的政策和法律对土地承包权的规定

从土地承包期限上来看,1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》指出:“在原定的耕地承包期到期以后再延长30年不变,开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。”1998年修订的《土地管理法》规定在原有土地承包期的基础上再延长30年。1994年农业部颁布《关于进一步完善和稳定土地承包关系的意见》及中办发(1997)16号文件《关于进一步完善和稳定土地承包关系的通知》都提出了“大稳定、小调整”的方针,客观上保证了土地使用权的长期化。2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第20条规定:“耕地的承包期为30年,草地的承包期为30至50年,林地的承包期为30至70年,特殊林木林地的承包期经国务院林业行政主管部门的批准可以延长。”

从土地承包权的流转来看,既有的政策和法律所赋予农民对自己经营的土地的处置权的自由度越来越大。1984年《关于农村工作的通知》中规定在发包人同意的情况下承包人可以转包。1995年国务院转批农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定:“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包人同意允许承包方在承包期内对承包土地依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。”1995年《担保法》规定,经发包人同意“四荒”土地的土地使用权可以抵押。2002年8月9日颁布的《农村土地承包法》第34条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式”;第37条规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或其他流转方式的,应当报发包方备案”。

(二)《物权法》对土地承包经营权物权性质的确认与未来改革模式选择

2007年3月16日颁布并将于2007年10月1日起施行的《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权,这是我国物权法第一次承认了承包经营权的物权性质。它在不改变我国农村集体土地的性质的基础上,为保持农村土地承包关系长期稳定,维护土地承包经营权人的合法权益,促进土地承包经营权的流转,保护农用土地长期用于农业生产提供了法律依据。《物权法》对“土地承包经营权”的积极意义是毋容置疑的,但它在规范和指导农村土地产权制度改革中的实际作用发挥还有待检验,而且它本身的一些不足也为下一步的改革模式选择提出了新的方向和要求。

关于土地承包经营权的流转,物权法的相关规定在一定程度上背离了其作为一种物权的性质。《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”规定说明,可以作为转让标的的土地是“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”,表面上包含了“等农村土地”,但其意义有限,标的范围受到很大限制。而且对于抵押权,《物权法》第180条第三款规定债务人或者第三人有权将“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”用于抵押,可在第184条中却规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。如果承包经营权是一种债权,那么其作为一种相对权直接关系到合同另一方当事人即发包人的利益,这就在法律上需要对权利的转让作出限制。但如果将承包经营权作为一种真正的物权,那么土地承包经营权人就有权依法自主决定土地承包经营权出租、互换、转让、入股、抵押或者以其他方式流转,只是流转的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限,并且流转合同需报发包人备案。对土地承包经营权流转的过多限制,妨碍了土地的优化配置,为发包人干预土地承包经营权流转合同提供了法律依据,也为以行政或准行政手段配置土地资源留下了太多的余地。为了保障经营权人的财产权和生产的自主权,法律不应再对这种财产的转让施加过多的限制,只有这样才能真正促使农民与土地的利益结合在一起,更好地发挥土地的经济效益,保护土地资源。

关于“土地承包经营权”的范围,《物权法》未作明确界定。事实上,物权法所调整的土地承包经营权主要是通过家庭承包方式而形成的土地承包经营权和通过其他方式承包并经依法登记而形成的土地承包经营权,而通过其他方式承包并未经登记而形成的土地承包经营权,应视为农用土地租赁权,应由《合同法》调整。土地承包经营权范围边界的模糊将会直接带来权利的规范和使用上的困难。

《物权法》在以上几个方面存在的不足,体现了“土地承包经营权”作为一种物权的不完备性,对其进一步的修订和完善,正是我们逐渐明晰农村土地产权制度改革的目标模式并向其迈进的起点。

土地产权制度范文第2篇

关键词:土地股份合作社;产权;制度变迁;家庭承包经营

产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权利。在交易成本不为零的世界中,产权无法被充分界定、配置和实施。产权制度和交易成本的变化意味着个人承担的由其动机而引致的结果要发生变化,他们的行为也相应地受到影响(Alchian,1967)。土地产权是影响农民生产行为的重要制度因素,主要包括土地的经营、出租、入股、抵押、继承等权力,可以归纳为使用、收益和转让3个方面的权力。

一、我国农村土地产权制度的变迁与现状

建国后,我国农村土地产权历经一系列变革,其过程大体可以分为3个阶段:

第一阶段,20世纪50年代初的。国家将没收地主的土地分给贫雇农,使农民结束了从地主手中佃租土地的旧产权制度,农民不再支付高达其土地产出的50%左右高额地租,有效地激励农民进行生产。

第二阶段,20世纪50年代中期开始的土地产权集体化阶段。通过推行初级社、高级社,一直到,逐步完成了土地产权集体化过程,建立了土地所有权和使用权高度集中的产权制度,土地不能出租和买卖。同时,农民的劳动成果归统一平均分配,既不利于土地资源的合理流动和优化配置,又不利于激励农民生产劳动。

第三阶段,20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制,农户重新获得了土地的承包经营权和部分收益权。这种产权制度变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离,使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体。

集体所有制为基础的家庭承包经营制度也是当前我国的农村土地产权制度的基本模式。农地所有权属于村集体所有,集体依法组织土地发包和对土地进行再调整。特定范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口比例平均分配土地以获取承包地。国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。

二、家庭承包经营的产权制度缺陷

家庭联产承包责任制克服了以前管理过分集中和分配上的平均主义等弊端,使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得以发挥。但随着农业产业化的发展,我国农业发展出现了新的问题:农业的规模化生产与农地细小化的家庭经营之间的矛盾越来越突出。这主要是由我国现有的农村家庭经营方式造成的,但归根结底是由土地经营的产权缺陷造成的。

(一)土地的产权主体不明确

我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文规定,我国农村土地归集体所有,但是对“集体”的概念界定不清。如在《宪法》中只简单规定农村土地为集体所有,而在《土地管理法》中土地归乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有,《土地承包法》则规定农民集体所有,这就难免造成集体所有权不明确,土地产权主体不清。

主体界定不清造成土地经营权分属于不同的利益主体,而其对土地是否合理使用都不需承担任何经济的和法律的责任,这将带来一系列问题。首先,农业生产周期长,产权界定不清更增加了农业生产的不确定性和非自然风险(非自然风险本文中是指政策、法规及其执行等非天气等自然因素带来的农业生产风险),不利于激励农民保护土地和进行远期投入。其次,产权界定不清,则无法清楚地界定侵权行为,也就无法杜绝农村土地承包经营中的机会主义行为。因而土地资源得不到充分利用和合理使用,由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。

(二)土地转让权缺失造成的丧失部分收益权

土地经营权的转让是土地产权的重要内容。随着经济体制改革的逐步深入,农村的劳动力、资金都可以进入市场中进行交换,而土地的经营权作为一种重要的生产要素,有进入市场的要求,但在现实中,土地经营权的转让中遇到很多阻碍。

首先是不能转让。我国《担保法》第37条规定,耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。

其次是不忍转让。土地是基本的生产资料,担负着生活保障、养老保障的重要职能。同时农业税的取消和一系列的惠农措施减少了农业生产的成本,使农民不忍放弃。

再次是无处可转。土地经营权转让不够制度化和规范化,普及面不广,使以土地转让获得收益的交易费用过高。无法转让已经导致部分耕地弃荒。

(三)不适应制度环境的变化

20世纪80年代,我国农村人口基本稳定,很少流动。根据户籍确定承包经营权有较明确的依据和标准。但市场经济的发展使要素流动性增强,农民进城务工潮使农村原有的户籍制度名存实亡,土地经营权的分配受到挑战。另外,家庭承包均分土地,造成土地条块分割、插花式分布。全国共有2.3亿多农户,种植业的平均规模为每户0.5公顷,而美国在200公顷以上,欧盟也在每户20公顷以上。这样的规模很难实现机械化、集约化生产,无法适应农业产业化的要求。

三、农村土地股份合作社的制度安排

随着市场经济和农业产业化的发展,农村土地家庭经营制度产权缺陷对农业发展的制约日益凸显出来,探索制度创新迫在眉睫。近年来在部分地区出现了农村土地股份合作社,这种既保持土地集体所有制不变,又不改变农民土地承包经营制度的前提下,按照股份制和合作制的基本原则,农民把土地承包经营权转化为股权,委托合作社经营,按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配。

目前土地股份合作社主要有3种形式:一是单一以土地入股,入股土地原则上不作价,一般也称内股外租型改革;二是土地作价入股,参与经营开发;三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化,实行股份化经营。

第一,将土地入股。重新测量集体和自愿加入合作社农户的土地并组织村民委员会或由专门的土地评估机构对土地进行估价,根据征地价格、承包年限、土地年纯收入等因素进行综合折算后将土地折股,分成一定数量的股份。

第二,进行股权设置。农村土地股份合作社的股权一般分为集体股和个人股,其中个人股权包括基本股、承包权股和劳动贡献股。基本股在个人股中所占比例最低,是建立在户籍制度基础上的,以一定时间户籍存在为标准,采用“生不增、死不减”原则,固定若干年;承包股主要根据入社农户所承包的土地面积确定;劳动贡献股根据农户对合作社的贡献而定。

第三,构建土地经营机制。通过将土地的经营权作价入股,按照上述原则进行股权设置,由合作社统一规划、统一开发。这样,原来的按人口平均承包就变成了农户自愿承包、投包或交由专业企业或组织承包经营。

第四,设定利益分配方式和管理机构。股份合作社通常采取按劳分配与按股分红相结合的原则。按劳分配是指社员根据在合作社的劳动量获得工资收入,承包者在土地承包经营中获得收益;按股分红指在按劳分配、合作社集体提留之后,社员依据所持有股份的数量参与分红。在管理制度方面,土地股份合作社一般由股东大会或股

东代表大会根据一人一票制选举出合作社的决策机构——董事会和监督机构——监事会。

四、土地股份合作社的制度优势分析

第一,解决了家庭承包经营制度中产权界定不清的问题。土地合作社以股份制的形式将土地产权进行分解,将集体所有权、经营权、收益权进一步分开明确界定,将所有权归集体,收益权通过按股分红一部分归集体所有,一部分归农户所有,不同的利益主体都得到相应的收益。产权的清晰界定有利于确定农村土地经营主体在市场中的地位和土地经营的规范化。

第二,有利于土地经营的规模化、专业化。土地规模化经营有利于农业专业化分工和现代化机械耕作,这也是农业未来长期发展的趋势。我国农村土地的特点是肥沃程度分布不均、地块面积大小不一且在多数地区较为分散,因而导致机械化作业覆盖面小,农业规模化经营程度偏低,再加上土地经营权转让中的诸多问题,都制约了规模化经营。土地股份合作制在农户自愿的基础上,可以通过市场机制调整土地经营权的分配,在一定程度上克服行政调整机制的不足。土地由农业生产专业户承包经营,发挥其专业知识之长,有利于提高劳动生产率,同时符合生产专业化发展的方向。

第三,有利于规范土地经营权流转,减少交易费用。一方面,土地股份制合作社有利于规范土地经营权的流转。关于土地经营权流转没有专门法律规范,将流转纳入股份制合作社的操作范围中,则可依靠2006年12月颁布、2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》来规范。另一方面,有利于降低交易费用。交易费用主要包括达成契约的费用、执行契约的费用和签约后机会主义行为所带来的费用。在股份合作社中,土地经营权流转的责任和权力在合同中明确规定,土地承包户、土地的原承包户和农业企业都要受该合同以及合作社章程的约束。合作社的契约有利于降低由于合约条款规定不明确所造成的执行成本。同时,土地股份合作制使农户与土地的关系间接化,农户的承包权主要体现在对土地股权的占有而非实物土地,其收益体现在按股分红中,而合作社土地承包户的收益体现在生产经营的盈利中。双方通过合约有进行长期合作的可能,如有违约将面临对方的惩罚——终止交易。对未来长期合作所带来利益的预期将有效地减少缔约各方的签约后机会主义行为。

五、结束语

“世异则事异,事异则备变”,制度的创新和完善是一个过程(李怀,1999)。任何制度从形成之日起就处在不断创新、发展、完善的过程中。即使是一个最适合当时环境的制度,随着时间的推移,各种约束条件都会发生变化,制度如果不进行有针对性的调整,面临的就是走向终结。

随着我国农业生产力水平的提高,20世纪80年代初,我国确立的家庭承包经营制度已经不再适应农业产业化对农业经营规模化的要求,必须针对现实情况对我国农村土地产权制度进行创新。当然,土地股份合作社目前还只是处于在一些经济较发达地区和农业生产规模化较高的地区进行试点阶段,其制度设置尚不完善,同时还面临着法律法规和职能部门管理的缺位问题。这些都增加了土地股份合作社的组织成本,同时也增加了合作社运作中的机会主义风险,还有待进一步解决。但仍然不失为一种创新尝试,是对现有的农村土地产权制度的新发展。

参考文献:

1、埃瑞克·菲吕博顿.新制度经济学[M].上海财经大学出版社,1998.

2、黄祖辉,傅夏仙.农地股份合作制:农地使用权流转中的制度创新[J].浙江社会科学,2001(9).

3、何杨,尹奇.农地产权制度改革的最佳选择[J].中国改革,2001(3).

4、李怀.制度生命周期与制度效率递减——一个从制度经济学文献中读出来的故事[J].管理世界,1999(3).

土地产权制度范文第3篇

我国的土地制度,在新中国建立前的漫长的封建社会时期,随着各个朝代的更替,呈现周期性变化。每个王朝新建之初,统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策:随着社会经济的发展,土地兼并日益严重,土地被集中于大小封建地主的手中,此时社会矛盾会逐步激化,统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中,形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。

新中国建立后,进行了,废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地私有制,借以解放农村生产力,发展农业生产。将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下,将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年,开始推行的高级社和化运动,把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度,也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下,这种制度缺乏多样性和灵活性,无法调动广大农民的积极性。

自1978年秋起,土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程,最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质,但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力,他们虽然没有土地所有权,但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权;在农业生产领域中,农户成为独立的和完整的经济核算单位,他们获得了对自己劳动力的支配权,激发了农民的生产积极性,农业产量迅速上升,农民收入大幅度提高,1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元,比1978年增加14倍,数百万农产在80年代摆脱了贫困。

土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”,土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体,使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制,转变为集体拥有土地所有权,农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感,激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品,农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来,充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则,使农民在土地上生产的热情空前提高。

回顾历史,我们可以清楚地看到,无论什么时期,土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响,土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展,关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。

二.当前土地制度面临的窘境

土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整,土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产,初步实现了土地权利、义务的统一,既维护土地集体所有制的基本框架,又使制度有了新的内容和发展。同时,采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接,得到农民和社会各界拥护,新旧体制的转换平稳进行,制度改革所支付的社会成本很低,改革带来的效益非常显著,改善了农民的经济状况和生活水平,促进了农村经济的发展和社会的稳定。

然而,由于客观历史条件的限制,土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的,家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整,不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题,因此与城镇的国有土地使用制度改革相比,农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展,这种制度的弊端逐渐显现了出来,并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在:近几年来,我国粮食总产值不断下降;农民收入自97年开始持续4年增幅下降;在我国土地资源极其紧张的状况下,农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重;农民的从事农业生产的积极性下降,强壮劳动力外出打工,只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作,劳动效率低下。

这些问题的日益严重,标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈,在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后,它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。

1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清

我国农村的土地归农民集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中,都有明确的规定,但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理,已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有,村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表?有多种提法不说,概念也极不明确,造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利,往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。

2.农民的土地承包权不稳定,大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性

为了显示机会均等,遵循人地均分原则,每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整,从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变,更规定延包土地可30年不变,但在农村,普遍3—5年调整一次,甚全有的村年年有调整。据调查,从1978以来,农民承包的土地已经平均调整3.01次,至少有超过60%的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低,并且即使允许转包土地,也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制:同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制,给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期,势必导致农产土地利用行为上的短期化,特别是在土地改良的问题上,农户对土地投资缺乏激励,相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降,因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。

3.现行土地制度的法律基础薄弱

前面已经提到过,现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统,在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时,没有有效的法律武器,失去了法律保障,再加上农民往往较为分散且文化水平不高,使农户处于谈判上的弱势地位,无法依法争取到自己的合法权利。

4.土地流转制度存在缺陷

由于承包权作为农民的使用权是不完整的,农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利,使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地,适应了现有农村生产力的需要,但因土地在产权上是凝固的,难以满足适度规模经营中归并土地的要求,生产力无法重新配置,使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系,要么放弃规模经营的尴尬局面,土地的资源配置效率低下。

三.理论探索:国有还是私有?一种新尝试

由于模糊的集体所有制带来的弊端,理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制,国有还是私有成为学者们争论的焦点。

赞成土地国有化的主要理由有:实行农村土地国有化,有利于国土综合整治,有利于土地管理;障碍小,成本低;有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。

而赞成私有化的则认为:私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。

我认为,土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看,私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利,无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后,完善的市场服务体系没有建立起来,农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器,同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴,致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国,私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况:

首先,从历史上来看,我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下,莫非王土”,所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下,即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求,他们要求的是土地经营自主权。

其次,在缺乏分工、自给自足的自然经济中,由于技术水平不高,交易效率低,个人激励是生产力的决定因素,土地私有将最有利于农业生产发展,而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。

从我国的国情来看,我国实行的是社会主义制度,进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡,冒较高的政治风险,进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力,减少制度创新的绩效。

因此,私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是,单纯的国有化将农民完全剥离土地,更会打击农民的积极性。那么,是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢?

(一)国家土地所有权:国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。

(二)承包土地使用权:承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。

(三)土地耕作经营权:土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营,经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。

国家拥有农用土地的终极所有权,仿照城市土地所有权的模式,从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者,国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程,以迎合WTO竞争环境的到来。

由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定,赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障,其权利义务一经政府土地部门登记,承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系,今后就可以做到无论承包关系怎么变化,土地权利义务不变:不管生产任务怎么调整,农民都拥有长期而稳定的土地使用权。

在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中,保障自己最基本的土地权益,同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者,获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开,解决了既要把土地稳定在农户,又要扩大土地经营规模的难题,土地在耕作经营层次充分流转,可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求,由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中,增加农地经营的面积规模,从根本上提高农业劳动生产率,促进农村生产力更快的发展。

土地耕作经营权可自主流转,使农民有了更多的“离土”机会与择业自由,而承包土地使用权暂不允许转让,土地最终仍留在承包农民手里,流转的将只是短期的耕作经营权,防止了因土地长期转让而造成土地兼并,大量无地农民流入城市,造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益,农户又有了一份可资经营的土地,农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时,土地就能发挥可靠的社会保障作用。

尤其重要的一点是,这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定,确保权利义务得以实现。

四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求

我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理,千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中,家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中,由于家庭成员的有限性和收益的连带性,使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督,从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此,农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。

土地产权制度范文第4篇

主要问题

1所有权实现方式不明

集体土地所有权性质模糊不清,对于农民集体土地是共有,还是互有,或是其他,一直存在争论,不同的理解直接关系到农民集体土地所有权权能的不同定位,也关系到农民处分集体土地时自由度的大小;另外现行法律关于“农民集体”的规定过于宽泛和空洞,依据法律农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有,乡、村、村内各集体经济组织及村民委员会、村民小组可以代表其行使所有权,实践中究竟哪个组织可以称得上是集体经济组织,该组织在法律上主体地位如何,农民集体作为主体有哪些民主权利,这些民主权利和民主程序在实践中如何执行;再者认定农村集体组织成员资格的主要依据还是户籍,但是随着人口流动的加快,实际居住地和户籍所在地可能不同,究竟具备何条件才能成为农民集体成员也是一个问题。

2征收中补偿分配不公

“三农问题”中土地征收补偿的分配是社会关注的焦点,在各地经济发展普遍依赖土地财政的现状下,并不是所有的农民在征地补偿中都能够得到公平的对待,土地补偿费大量被乡镇、村截留,农民个体分得的土地补偿费少。有资料显示,目前城市建设占用农业用地中,土地补偿款分配比例大致为:农民5%~10%,集体经济组织占25%~30%,而60%~70%为乡镇各级政府所得,地方政府占有了土地收益的大部分,农民在补偿中处于劣势[3]。另外土地补偿费分配机制不明确,按国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定,土地补偿费主要用于被征地农民,但实际执行中该规定不仅遭到村干部和大多数村民的抵制,也遭到了被征地农户的反对[4]。

3社会保障体系不完善

我国是十多亿人口的大国,其中农业人口约占60%。在城市化加速发展的时期,预计未来十余年,有近2亿农民将实现身份的转变,按照目前城市化和基础设施建设的速度,今后每年建设用地需要16.67×104~20×104hm2,如果按照城郊农民人均0.067hm2耕地推算,就意味着每年约有250万~300万的农民失去土地[5]。由于农村社会保障制度起步晚,社会保障体系未很好建立,失地农民整体素质偏低,就业压力增大,且教育培训、医疗卫生等关系民生的问题矛盾重重,这些都是影响社会进步的重大隐患。

4推进法制化建设任重道远

随着中国法制化进程的推进,行政命令逐渐被行政法规、部门规章、基本法所代替,“法治”代替“人治”正在发生作用,但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。如我国每年发生约3万起土地权属争议,并且呈逐年上升趋势,其主要原因是由于土地权利的经济价值不断凸显,人们的土地“权利欲”越来越强,在农村农民视土地为命根子,寸土必争。但我国土地权利制度建设相对滞后,土地权利的规定不具体、不明确。目前我国调查处理土地权属争议案件的实体性和程序性部门规章主要有:《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》,但是地方在解决权属争议案件的实践中,贯彻执行程序性规定的少之又少,政府要完全做到依法行政还有很长的路要走。

基本思想

新公共管理理论是20世纪70年代末期发起于英国的新公共管理运动,在受到公共政策学科和企业管理学科的影响而在新公共行政学的基础上形成,它在西方国家掀起了一场追求经济、效率和效果的政府公共管理改革运动。新公共管理被视为一套以公共物品理论和公共选择理论为基础的管理策略,致力于提高公共部门的效率和政府对于公共部门的控制,提出顾客导向、绩效管理、分权原则、公共责任等一系列流行于私营部门的、重要的管理理念[6]。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,它既是一种管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指进行的改革运动。主要内容包括:让管理者进行管理;衡量业绩;产出控制;顾客至上;公共服务机构的分散化和小型化;引入竞争机制;采用私人部门的管理方法;改变管理者与政治家、公众的关系[7]。根据西方行政学者P•格里尔、D•奥斯本等人的论述,新公共管理理论认为:①传统政府由于管得过细、过多,以至于什么都做不好,既没有满足公众需求,也没有高效地提供公共物品与服务,因此政府在公共行政管理中只应制定政策;②传统政府是一个集权组织机构,制度规范,但缺乏灵活性,而对多变的社会环境,集权模式难以做出快速反应,因此政府应采用授权或分权的模式将一些职权分离出去,而以合同或政策法规的方式对分出去的职能进行监督和管理,从而达到资源的有效配置和效率的提高;③新公共管理针对传统政府易忽视公共需求这一问题,提出要以顾客为导向,服务于民,为民办实事,实现公共利益的最大化;④传统政府对投入的注重多于产出,对公共产品的生产与提供采取垄断主义,而新公共管理理论提出要重视结果,要在政府部门中引入竞争机制,以提高资源的使用效率和政府的效率。从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务。无庸置疑,教育、科技、卫生、体育等社会性公共事务都属于公共管理的客体,但是不容否认的是农村土地产权制度管理问题也是重要的社会公共事务。

启示

新公共管理理论无论从产生、内容,还是所要达到的目的层面来说,都是为政府的改革提供依据,改革需要理论的支撑,从新公共管理理论出发,政府在农村土地产权制度改革中应做好几方面工作。

1公平与效率的抉择

新公共管理理论重视资源的利用效率和政府的效率。我国农村土地产权制度在不断探索和创新的过程中,也必须充分重视使土地这一重要的生产要素真正流动起来,提高资源配置效率,降低管理和交易成本,全面提高改革绩效。但从另外一种意义上来讲,产权制度改革其实是在公平与效率之间进行选择,两者是一对矛盾体,效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了至高点,而当社会矛盾渐露的时候,公平理念就出现了。效率注重规则、缺乏人性;而公平重视人的主观感受,牺牲效率。效率是生产力的尺度,强调发展;而公平更多是价值观念,是社会稳定的心理需求。产权制度应在稳定中求变革,以变革来谋稳定,只有这样效率与公平才会达到平衡。

2推进法治化建设

产权制度改革要求政府进行法治管理。法治是一个保护个人自由和社会和平的司法概念,人们和政府应当受到法律约束并服从法律,在这里法律是一种规则,要求自然人、法人和其他相关组织必须服从,并承担不服从的不利后果。政府可以建立听证制度、公告制度等等,加强民众对政府依法行政的监督,从而提高行政过程的民主性、透明性,减少政府“寻租”现象,为产权制度改革提供及时、公正的司法服务。

3加强政策储备

新公共管理理论认为,政府在公共行政管理中只应制定政策,也就是说政府的职能应是“掌舵”,而不是“划桨”。在产权制度改革中,政府的职能是要认清改革的方向。可以说我国集体土地产权难以改革是因为该产权不是法律意义上的完全产权,而是承载了很多社会保障的功能,具有某种“政治”色彩。因此产权改革应当根据我国的政治现实,确认我国农村集体土地为“农民集体所有”既不是一种“共有权”,也不是一种“总有权”,而是一种独立的,具有中国特色的“抽象集体所有权”,其主体既不是集体成员的简单叠加,也不是法人组织,而是高度抽象的。在法律上应赋予集体土地所有权主体的民事主体地位,确定集体主体的组织形式和组织机构,明确集体成员在行使土地使用、收益、处分时的民主权利等。

4明确权利主体的职责分工

新公共管理理论认为,政府将部分职权分离后,承担该职能的团体对环境变化可以做出迅速反应,从而达到较好的管理效果。在产权制度改革中,改革者应分清什么是政府应当承担的,什么可以由农民集体去自行处理。例如对农村内部集体成员的确定上应允许各地以户籍为基础,通过加强农村基层民主自治自主确认集体新出生人口、超生人口、嫁入女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格,外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员是否丧失集体成员资格;再有就是开放农村集体建设用地使用权一级市场,允许农村集体土地所有权主体转让集体建设用地使用权,乡镇等各级政府不应当垄断农村集体土地的一级市场或实行所谓的审批权,而应允许农村集体土地主体在符合土地利用总体规划和产业发展方向的前提下与用地单位自主交易,政府只对交易合规性进行监督。

土地产权制度范文第5篇

我国的土地制度,在新中国建立前的漫长的封建社会时期,随着各个朝代的更替,呈现周期性变化。每个王朝新建之初,统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策:随着社会经济的发展,土地兼并日益严重,土地被集中于大小封建地主的手中,此时社会矛盾会逐步激化,统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中,形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。

新中国建立后,进行了,废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地私有制,借以解放农村生产力,发展农业生产。将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下,将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年,开始推行的高级社和化运动,把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度,也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下,这种制度缺乏多样性和灵活性,无法调动广大农民的积极性。

自1978年秋起,土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程,最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质,但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力,他们虽然没有土地所有权,但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权;在农业生产领域中,农户成为独立的和完整的经济核算单位,他们获得了对自己劳动力的支配权,激发了农民的生产积极性,农业产量迅速上升,农民收入大幅度提高,1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元,比1978年增加14倍,数百万农产在80年代摆脱了贫困。

土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”,土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体,使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制,转变为集体拥有土地所有权,农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感,激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品,农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来,充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则,使农民在土地上生产的热情空前提高。

回顾历史,我们可以清楚地看到,无论什么时期,土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响,土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展,关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。

二.当前土地制度面临的窘境

土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整,土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产,初步实现了土地权利、义务的统一,既维护土地集体所有制的基本框架,又使制度有了新的内容和发展。同时,采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接,得到农民和社会各界拥护,新旧体制的转换平稳进行,制度改革所支付的社会成本很低,改革带来的效益非常显著,改善了农民的经济状况和生活水平,促进了农村经济的发展和社会的稳定。

然而,由于客观历史条件的限制,土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的,家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整,不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题,因此与城镇的国有土地使用制度改革相比,农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展,这种制度的弊端逐渐显现了出来,并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在:近几年来,我国粮食总产值不断下降;农民收入自97年开始持续4年增幅下降;在我国土地资源极其紧张的状况下,农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重;农民的从事农业生产的积极性下降,强壮劳动力外出打工,只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作,劳动效率低下。

这些问题的日益严重,标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈,在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后,它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。

1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清

我国农村的土地归农民集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中,都有明确的规定,但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理,已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有,村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表?有多种提法不说,概念也极不明确,造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利,往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。

2.农民的土地承包权不稳定,大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性

为了显示机会均等,遵循人地均分原则,每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整,从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变,更规定延包土地可30年不变,但在农村,普遍3—5年调整一次,甚全有的村年年有调整。据调查,从1978以来,农民承包的土地已经平均调整3.01次,至少有超过60%的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低,并且即使允许转包土地,也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制:同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制,给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期,势必导致农产土地利用行为上的短期化,特别是在土地改良的问题上,农户对土地投资缺乏激励,相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降,因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。

3.现行土地制度的法律基础薄弱

前面已经提到过,现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统,在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时,没有有效的法律武器,失去了法律保障,再加上农民往往较为分散且文化水平不高,使农户处于谈判上的弱势地位,无法依法争取到自己的合法权利。

4.土地流转制度存在缺陷

由于承包权作为农民的使用权是不完整的,农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利,使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地,适应了现有农村生产力的需要,但因土地在产权上是凝固的,难以满足适度规模经营中归并土地的要求,生产力无法重新配置,使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系,要么放弃规模经营的尴尬局面,土地的资源配置效率低下。

三.理论探索:国有还是私有?一种新尝试

由于模糊的集体所有制带来的弊端,理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制,国有还是私有成为学者们争论的焦点。

赞成土地国有化的主要理由有:实行农村土地国有化,有利于国土综合整治,有利于土地管理;障碍小,成本低;有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。

而赞成私有化的则认为:私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。

我认为,土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看,私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利,无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后,完善的市场服务体系没有建立起来,农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器,同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴,致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国,私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况:

首先,从历史上来看,我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下,莫非王土”,所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下,即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求,他们要求的是土地经营自主权。

其次,在缺乏分工、自给自足的自然经济中,由于技术水平不高,交易效率低,个人激励是生产力的决定因素,土地私有将最有利于农业生产发展,而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。

从我国的国情来看,我国实行的是社会主义制度,进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡,冒较高的政治风险,进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力,减少制度创新的绩效。

因此,私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是,单纯的国有化将农民完全剥离土地,更会打击农民的积极性。那么,是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢?

(一)国家土地所有权:国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。

(二)承包土地使用权:承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。

(三)土地耕作经营权:土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营,经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。

国家拥有农用土地的终极所有权,仿照城市土地所有权的模式,从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者,国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程,以迎合WTO竞争环境的到来。

由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定,赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障,其权利义务一经政府土地部门登记,承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系,今后就可以做到无论承包关系怎么变化,土地权利义务不变:不管生产任务怎么调整,农民都拥有长期而稳定的土地使用权。

在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中,保障自己最基本的土地权益,同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者,获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开,解决了既要把土地稳定在农户,又要扩大土地经营规模的难题,土地在耕作经营层次充分流转,可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求,由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中,增加农地经营的面积规模,从根本上提高农业劳动生产率,促进农村生产力更快的发展。

土地耕作经营权可自主流转,使农民有了更多的“离土”机会与择业自由,而承包土地使用权暂不允许转让,土地最终仍留在承包农民手里,流转的将只是短期的耕作经营权,防止了因土地长期转让而造成土地兼并,大量无地农民流入城市,造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益,农户又有了一份可资经营的土地,农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时,土地就能发挥可靠的社会保障作用。

尤其重要的一点是,这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定,确保权利义务得以实现。

四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求

我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理,千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中,家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中,由于家庭成员的有限性和收益的连带性,使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督,从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此,农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。