立法研究论文范文第1篇

一

本文所称经济法是指产生于市场经济基础之上的体现国家干预经济的意志的法律新兴部门。它所要实现的目标是综合运用国家权力或宏观调控手段以不断解决个体的营利性与社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，从而促进经济的稳定增长和社会的良性发展。经济法起源于本世纪初，它是市场经济在欧美发展到一个新的阶段的法律结晶。实质意义上的经济法规范肇始于美国，但直到第一次世界大战后，德国学者们才使用"经济法"一词，并由此推动了世界范围内经济法的发展。世界各国均从自己的社会政治、经济制度出发，依据现实的经济、社会、文化、历史、法律传统，形成了各具特色的经济法体系。考察世界各国经济法产生和发展的历史，可以发现经济法具有显著的地域性和与一国政治经济政策密切联系的特征，比较西方经济法与中国经济法独立于其他传统法律部门的发展历程，对这一特征的认识将更为清晰。

西方经济法的产生于市场经济相当发达的阶段，在经历了充分自竞争的商品经济时期以后，市场机制的不足逐渐显露，民商法及行政法调节手段的局限性也日益明显，于是经济法得以产生。西方市场经济体制基础上的经济法，以美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为起点，逐步发展到今天以宏观调控法为核心的经济法体系。迄今，西方经济法已剔除了各种非经济因素，成为国家调节现代市场经济必不可少的法律手段

。总结西方国家经济法产生和发展的历史，可以认为：经济法是产生于市场经济时代的法律部门，它从一开始产生就以弥补民法、行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足为己任。它一方面是弥补民法在自由主义状态下医治市场失灵不力的缺陷，另一方面也是弥补行政法为保障自由主义而过分强调政府权力的约束的不足，从而广泛地建立经济管理机关并赋予它们以较宽的行政权和自由量权，以保证政府管理经济生活成为经常性职能的需要。这样的经济法是政府直接运用公权力干预私法关系的法

。现代西方国家经济法已呈现出明显的国际化趋势，国家之间的立法差异性正在逐渐缩小。

中国经济法产生于经济体制改革时期，本世纪七十年代末期才开始出现"经济法"这一术语，但中国经济法发展过程中有两个特别值得注意的现象：一是在中共中央文件和国家领导人讲话中频繁出现的"经济法"始终是指与经济建设或经济运行有关的法，即所谓用法律手段管理经济的法

，而并非经济法学界研究的作为独立法律部门的法；二是在"经济法"概念不清的情况下出现了大量的以经济法命名或归类的法律、法规，这样的"经济法"涉及到中国经济管理的方方面面，现已形成了庞大的法规体系。这两种现象的长期存在已在一定程度上影响到中国经济法理论与实践的发展。

摈弃中国经济立法繁荣的表象，从经济法的本质属性方面考察中国经济法，却发现实质意义上的经济法规范并不多，我们从本文所定义的经济法概念出发，将中国经济法的发展分为两个阶段。

第一阶段从1979年到1992年，中国经济法的产生时期。这一时期，中国开始改革过去高度集中的计划经济体制，实行计划经济与市场调节相结合的体制，国家经济管理模式也发生了明显变化，逐步重视发挥价值规律和市场机制对国民经济运行的作用，重视以法律手段调控经济，这一时期颁布了大量的管理经济的法律法规，如经济合同法、不同所有制的工业企业法、外商投资企业法等。此时的"经济立法"具有如下特点：

1、经济法与民商法、行政法不分，将大量地应属于民商法调整范围的社会关系纳入立法范围，中国第一部以经济法命名的法律--《经济合同法》即为典型的调整民事关系的法律，而1986年颁布的《民商法通则》也带有浓厚的国家干预的色彩即为这一特点作了最好的注脚。同时由于国家直接介入经济活动，大量采用行政指令，使得以约束政府行政权力的行政法在中国难以发展，这种现象直到1989年《行政诉讼法》的颁布实施才有所好转。

2、国家的宏观调控主要依靠计划手段，由于国家管理国民经济的主要方式是投资开办国有企业并直接进行管理，使得国家投资和国有企业立法构成了有关经济立法的主要组成部分，但计划的指令性、强制性特征使其实际上代替了企业的自主行为，根本无法发挥以促导为主的宏观调控作用，国有企业因其附属地位也无法成为真正的市场主体。

3、规制市场主体行为的反垄断法、限制不正当竞争法缺位。

以上特点反映出计划经济体制或有计划的商品经济时期的经济立法并非真正意义上的经济法，由于没有市场经济作为基础，它不能解决效率与公平、个体营利性与社会公益性的矛盾，它在很大程度上已成为行政干预的手段。但是，不可否认，这一时期的经济立法也出现了一些具有经济法本质属性的规范，更重要的是这一时期的经济立法为1992年以后实质意义上的经济法的产生奠定了基础。

第二阶段从1992年至今，是中国经济法的迅速发展时期。这一时期，中国正式提出要建立和发展社会主义市场经济体制，并以此作为国家经济体制改革的目标。1993年以来，国家围绕推进改革和建立社会主义市场经济法律体系框架颁布了大量法律、法规，以颁行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为起点，进入了制定真正意义上的经济法的阶段，先后出台了有关产业政策、财政、金融等宏观调控的法律法规以及有关市场规制方面的法律法规，中国经济法体系正在迅速形成。这些法律法规直接以弥补市场缺陷、维护社会公平、促进经济与社会的良性发展为目的，逐步改变了代替民商法、行政法的局面，与民商法、行政法相互补充，共同发挥着调控市场经济秩序的作用。但由于长期计划经济体制的影响，这时期的经济法发展仍存在如下问题：

1、对经济法的理解，尚未完全摆脱大经济法的模式，仍停留在与经济运行有关的法律的认识上，缺乏对经济法的实质性把握。

2、有关国有企业的立法仍为经济立法的重点，其立法指导思想却不能适应市场经济的要求。如这一时期颁布的《国有企业转换经营机制条例》的主要目的是理顺企业与政府的关系，落实国有企业的经营自，但却采取了罗列企业权利的方式，令人感到企业的权利仍是由国家让与而不是企业作为市场主体所应该享有的。这样立法，既未真正解决国有企业的独立法人地位问题，也未真正解决经济法主体的行为规则问题。

3、经济法的立法规划与经济体制改革和市场经济发展需要之间存在较大距离。在这一阶段，国家为推进社会主义市场经济体制的发展进程，按照市场经济发展的一般要求制定了市场经济条件下法律体系的框架，排定了经济法的立法时间表。虽然按照这一时间表制定出来的法律对迅速完善经济法体系起到了良好的促进作用，但是这些法律的实施却由于缺乏相应的社会基础和经济条件而困难重重。

4、经济法的立法理论基础相对薄弱。诸多重要的经济法理论研究缺位、立法过程中法律专家的作用发挥不够，也使经济法的发展缺乏理论基础。

二

中国经济法产生和发展表明其有着自身的特殊性，而这种特殊性根源于中国市场经济发育方式的特殊性、产生法律要求的动机的特殊性，此外，也还有中国的政治制度、法律传统等不可忽视的因素

。

（一）中国市场经济的发育方式或过程完全不同于西方市场经济国家。我国市场经济的发育过程一开始就带有显著的计划性特点，这一特点必然会对经济法的产生和发展产生重大影响。

第一，西方国家市场经济的发育是与所有权私有化紧密地联系在一起的，所有权运动对于这些国家民商法、行政法、经济法的发展起着决定性的作用。而中国从计划经济向社会主义市场经济转变的前提是坚持公有制，不可能也不允许在中国出现以私有化为目的的所有权运动，因而其法律的调控方式显然不能等同于私有制国家。

第二，西方国家市场经济发育的前提是市民社会中独立于政府权力的"第三等级"的形成以及他们在市场活动中存在的不同利益要求，经济法的产生也来源于协调不同利益主体的权利要求的需要。而在中国，市场经济的发育起始于计划经济体制，缺乏独立于中央集权政府的市场主体，更没有独立的利益要求。如果说西方市场经济发育的启动力量来自于市民社会内部，那么，中国市场经济发育的启动力量则主要来自于国家。这就使得国家容易作出代替市场主体的决策，经济法在产生之初也就不可避免地会出现取代民商法、行政法的现象。

第三，西方国家市场经济的发展是由自然经济逐渐发展而来的一个连续过程，调控各种经济行为的法律制度也在这个自发的过程中逐步走向成熟。其法律的发展与经济发展的不同阶段相适应，经历了由刑法到民商法、行政法，再到经济法、社会法的过程，基本上是在一个法律部门已充分发展的基础上才逐渐分离出新的法律部门。而中国市场经济的进程起步于计划经济并且是由国家这一外部力量直接启动，国家从发展市场经济的需要出发有计划地设计和推动市场经济的发育，并且力图运用法律来加速这一进程，于是便形成了在民商法、行政法、经济法都缺位的情况下同时上马，各项法律均由政府按照立法时间表来制定的情况，导致各种不同性质的法律部门发展的脉络不清，理论研究与实践的脱节。这种仍然以计划经济的思维方式指导市场经济的发展过程的作法难免使中国民商法、经济法的发展带有浓厚的计划经济时期的色彩，一方面是政府制定的经济立法时间表与社会发展的实际法律要求不相适应；另一方面则使民商法、行政法同经济法的分离相对困难。

（二）由于中国市场经济发育的启动力量来自于国家，从而使得国家或政府行为在中国市场经济的建立和发展过程中具有决定性的作用，这一点完全不同于西方国家的特点直接影响到中国经济法产生的动机和要求。

西方国家的经济法产生于自由资本主义发展过程中日益显露的市场机制的缺陷，市场失灵是国家宏观调控行为存在的前提。实践证明，这些市场缺陷一般是在市场经济体制国家都共同存在的，它与一个国家的发展阶段无关，中国要发展市场经济必然也会遇到同样的问题，这是中国经济法与西方经济法产生的共同原因或市场经济体制的共同法律需求。但是，在中国，市场经济的发展阶段不可与西方国家同日而语，这种发展阶段的因素又是不可忽视的。中国的市场不发育或发育不足、市场主体的缺位使得对于发展中国家有特殊意义的资源优势无法靠市场自身的力量在短期内发挥出来，本应对资源配置起基础性作用的市场体系和市场机制由于发育不足而无法正常发挥的作用，这便在客观上要求政府承担起创造条件促进市场发育，即由政府有效地组织、利用社会力量来超越一些发展阶段、缩短超越过程，促进市场经济的迅速发展的任务。于是政府便面临着双重压力：一方面是要肩负起培育市场主体、建立市场体系的重任，表现在法律上为促进民商法的发展，否则，市场运行缺乏基本规则，但民商法强烈的自由主义理念要求限制政府行为或干预的程度。另一方面市场缺陷严重存在又使政府调控必不可少，表现在法律上就需要建立和完善经济法，否则，市场失灵会使本来就很脆弱的市场经济更加难以健康发展。于是政府在市场经济发展初期就有立法重点的选择问题，而中国刚刚走过特有的计划经济时代，政府权力对于经济运行的命令性和强制性作用令人记忆犹新，行政手段使用起来也得心应手。计划经济惯性的影响使政府当然选择了便于运用国家权力的法律手段，并将之称其为"经济法"，这个"经济法"当然应以计划法为核心，以企业立法为主体。这样我们便不难解释为什么在西方国家是先有公司这一企业形式而后建立法人制度，在中国则是先赋予各种企业的法人资格而后才有公司和公司法的现象了。这一切都充分表明国家在中国市场经济中的特殊地位和以国家利益为起点的法律动机和要求。

相当长时期内，经济法直接体现的是国家利益而不是市场主体的利益，这样才出现了真正规制市场主体行为的立法缺位的情形。（三）西方国家在发展商品经济的过程中，为保障自由主义的经济秩序，在法律上强调对政府行政权力的制约和限制，行政法相当发达，政府的行政职能与经济运行相对独立，政府仅充当"夜警"角色。只是到了市场经济阶段，由于市场失灵对经济造成的毁灭性打击有可能影响到国家的命运时政府才逐渐开始介入经济活动领域，担当起经济管理的职能。而在中国，长期的计划体制使得政府的经济权力无限膨胀并缺少制约和限制，企业受制于政府，既没有力量与政府讨价还价，又没有充分的条件参与市场竞争，相反却是离开了政府就难以生存，根本无法形成合理的经济行为和自觉的法律要求。中国经济体制改革过程中出台的一些法律与其说是市场主体自身要求，还不如说是政府的要求，市场主体始终处于初动地位。目前理论界已形成共识的一个命题使我们清楚地看到这一点：经济体制改革的核心在于转换国有企业经营机制、落实企业经营自，但经营机制的转换、企业经营自落实的关键却在于转变政府职能，真正实现政企分离。要改变这种局面，必须在中国市场经济体制建设过程中逐步建立对政府权力的约束机制，规范政府经济行为，完善行政法与经济法。

（四）西方国家经济法成长于良好的法律资源基础，它们经过几百年的历史发展，有相对成熟的公民商法律意识和法律制度框架，其法律主要是对社会已有的关系和人们行为方式的认可，这样的法律在产生、发展及实施诸环节均形成了良性循环。而在中国，法律传统中以诸法合体、民刑不分为特征，四十年来，一切以国家为本位的公法精神渗透了整个法学领域。缺乏公民商法律意识和适应经济运行的民商法制度，但今天经济法以及民商法、行政法的任务是要重构社会，改变人们长期形成的行为方式，因此，大量的法律法规是由国家强制提供给社会的。由此我们看到：在中国公民商法律意识淡薄、权利本位观念尚无力对抗国家本位观念。法律自身条件尚不完全具备的情况下，经济法产生和发展的道路自然是异常艰难。这也许正是导致中国经济法基础理论研究至今未能形成自身范畴和体系的一个重要原因。

当然，影响中国经济法成长的因素远不止本文论及的这些，但从已有的分析便不难看出，中国经济法由于其产生的经济、政治、文化、社会及法律背景均明显不同于西方经济法，从而具有显著的独立性，但中国经济法的真正独立和充分发挥其调控经济运行的作用尚需从理论到实践进行艰苦的探索。

三

当代中国以建立社会主义市场经济体制为目标的改革进程，为中国经济法的发展提供了良好的契机。但是，法律本身并不能创造市场经济，由于中国市场经济发育的先天不足，经济法产生于商品发展极不充分，民商法极不发达的计划经济体制向市场经济体制转轨时期。长期实行的高度集中的计划经济忽视和排斥价值规律和市场调节的作用，在法律上一方面表现为漠视市场主体的自由意志，将诸多的民事行为变为执行国家计划或行政命令的手段，以国家直接参与经营管理替代企业市场行为；另一方面将行政法理解为执行国家政策的工具，使其失去了约束政府行政权力、规范政府行为的本意，行政法由西方国家的"控权法"变成了中国的"设权法"乃至"放权法"。如果说西方经济法从一开始产生就以弥补民商法、行政法中国家对经济的干预不足为己任，那么中国经济法的独立则应从转变政府职能、规范政府经济行为为起点，一方面承认民商法、行政法的独立地位与作用，彻底改变以经济法替代民商法、行政法的"大经济法"观念，另一方面深入研究经济法自身的发展规律，创立经济法的基本范畴和理论体系，使经济法在中国逐步走向成熟。那么，应如何认识中国经济法的发展过程呢?

（一）从国家本位到社会本位

长期以来在中国的计划经济体制下形成的国家至上、国家中心、国家意志决定一切、国家统筹一切的国家本位观念，将社会看作是国家的附属物，社会缺乏自身的独立性，社会生活的一切方面都要有国家的干预。"强大的、无孔不入的国家干预成为我国长期以来社会经济生活的写照

。"在这种观念下，不仅民商法无从建立，而且经济法自身也难以发展。

在市场经济条件下，效率竞争是市场经济领域不可缺少的基本要素，而在一般的经济状态下，唯有效率竞争，才能达到资源优化配置和总体经济目标的实现，即使在非竞争领域，也必须制定限制垄断的法律与政策，因此，保护竞争，限制垄断是政府经济行为的基本前提。国家为保护竞争，促进竞争至少有三方面的任务：第一是建立明确界定的，可以进入交易和受到社会保护的产权制度；其次是制定竞争的游戏规则；再次是建立特殊产业的非竞争性运作体系，界定非竞争行业，对一些必然会产生的垄断进行限制，制定垄断的标准等等。国家这三项任务在法律上是由民商法和经济法来共同完成的：

首先竞争存在的前提是多个竞争主体的出现，竞争主体进入市场交易的前提则是具有独立的法律资格，能够享有权利，而权利总是与其主体--人(自然人、法人)分不开的，没有无主体的权利、也没有无权利的主体，因此，产权制度的建立、竞争规则的制定极大程度上要求建立权利本位观，要求有权利自主、企业自治、契约自由的法律基石，要求有民商法的充分发展。

其次，市场主体在价值规律的自发作用下的竞争又是盲目的和无序的；因此，现代市场经济条件下的竞争都是在政府干预下的效率竞争，政府通过自身的经济行为一方面保护和促进竞争，以提高经济运行效率，另一方面又通过对不正当竞争行为和垄断的限制，解决效率与公平的矛盾，这正是经济法所担当的主要任务。为解决效率与公平的矛盾，经济法必须从维护社会整体利益和经济运行的全过程及长远目标出发，运用法律手段创造公平竞争的市场经济，限制市场经济主体盲目的逐利行为。

在市场经济条件下，无论是民商法的发展，还是经济法的成熟，都是与国家本位观念相悖的，在国家本位观念下既无民商法、也无经济法。因此，中国经济法的成长首先必须改变国家本位观念，建立社会本位观。

（二）从微观管理到宏观调控

中国的体制改革和社会主义市场经济体制的建立，是由政府领导和推动的，这是一个无法改变的前提，正是在这样的前提下才出现了无所不包的大"经济法"概念。然而，在中国经济体制改革过程中和中国经济法建设的进程中，所要解决的一个基本问题自然是"政府到底应当干什么，怎样才能干得更好"。我们遗憾地看到：中国经济体制改革的一个致命弱点恰恰是政府行为定位不准、操作不适度、法制不健全造成现实中的政企不分、官商不分、权钱交易现象，在法律上则表现为经济法民商法行政法不分、市场主体尤其是企业的权利缺如、市场监督规范薄弱，这些现象是中国经济体制深层次矛盾的集中表现，必须尽快通过改革加以克服。在中国现行的经济体制下，政府在经济发展和法制建设中仍起着主导性作用，中国经济法的发展必然要受到这种政府主导型体制模式的影响，这就要求我们对这一模式的运行机制和操作原则作出科学的把握，保证其符合市场经济的一般要求。这样的经济模式要求政府充分尊重企业的自，保证其竞争主体和利益主体的地位，承认市场机制在资源配置中的基础性作用，由过去的微观管理转向宏观调控，在经济法上则表现为制定和完善各项宏观调控的基本法律制度。

建立社会主义市场经济体制的每一项改革，本质上都是政府行为的调整，而且这种调整又是必须由政府自己来作出。所以，作为规范经济运行规则的经济法，在促进政府职能由微观管理到宏观调控职能的转变中有着特殊作用，它与中国行政法共同完成规范政府经济行为的任务。首先，要明确政府经济行为的范围，使政府做到该管的管，不该管的不管，从原来的一些职能中退出来，更好、自有力地执行另外一些政府应该执行的职能。过去在传统体制下，政府在当"资本所有者"管企业、管生产方面做得太多，而在服务于公共领域方面却做得很不够。政府的作用主要应放在提供公共物品、建立和稳定社会秩序，协调各利益集团和个人利益之间的关系、保障宏观经济经济、建设基础设施和提供公共服务等方面。其次，明确政府经济行为的范围，把握政府经济行为的"度"，划清政府经济行为与企业行为的界限，规定把握宏观调控力度的原则，确立各级政府主体自身的行为对象范围和程序等。

（三）从意志性到规律性

法律虽然是意志的产物，但其首先应该体现经济运行的规律，离开市场经济的自身规律人为地依照立法者的愿望而制定出的法律，必然不会有利于市场经济的发展。过去，我们强调法是统治阶级意志的表现，在经济领域中造成了违背经济规律的恶果，应使我们引以为戒。还经济法以其客观规律的本性，这是经济法的第一要义，违背经济规律的经济法规则既不正确也不能代表正义，在实施过程中必然会碰壁，因此，经济法绝不仅仅是统治阶级手里的武器和工具，还应当是公平和正义的体现。

在中国目前的现实状况下，已经出现了以计划经济的思维方式来指导经济法的发展的现象，过分强调经济法的意志性，而不承认缺乏客观性、规律性的法律是无法实施或难以发挥作用的基本事实。在一谈到建立社会主义市场经济体制时，最好的药方便是多多地制定法律，似乎经济体制改革中碰到的一切困难和阻力都可以随着某部法律的出台迎刃而解，忽视对经济法运作和实施的法律运作前提和法律运作规律以及各种相关因素的研究。这种现象对于中国经济法的发展是有害无益的。我们遗憾地看到在中国经济体制改革过程中，一方面是经济立法的空前繁荣，各类法律法规大爆炸，另一方面则是每一部法律都未能得到真正的实施，使老百姓感到中国的法律"无用"、"无能"。因此，必须改变经济法是由国家强制实施的命令、法律的发展只是法律规范实体内容的变化和量的扩张的观念，正确地认识国家立法的作用，研究经济法运动变化的规律，制定出真正符合市场经济体制发展要求的经济法，这样的法律法规的内容并不在多而在于真正地体现客观经济规律并能切实地发挥作用。

（四）从感性到理性

中国经济法的发展，一直受到经济体制改革思路的重大影响，"摸着石头过河"、"成熟一个制定一个"是经济立法的主要思路，在这种思路下，缺乏立法内在体系化的思考和设计，缺乏立法完整体系的基础，缺乏厚实的理论基础作为指导。在这种立法指导思想下，中国经济立法一是变动性大，往往容易就一时一事作出规定，缺乏对某一社会现象全面的完整的规定；二是立法的合理性差，各部门分别从有利于自己的角度推出于己有利的法律法规，缺乏对法律运作规律和基础理论的深入研究。这两种现象与中国经济法发展中立法缺乏深层次的理论研究，"重实践，轻研究"以及法学家的作用未能受到应有的重视密不可分。在中国并不缺少经济法，而是缺少能够作为中国市场经济体制建立的基础的合理的经济法。因此，要提高中国经济法的合理性，实现经济法从感性到理性的迅速转变，必须强化经济法的基础理论研究和重视法学家在经济立法过程中的作用。

立法研究论文范文第2篇

一、中国，行政处罚的大国

中国目前是世界上有数的行政处罚大国。行政处罚几乎涉及行政管理各个领域，包括公安、交通、卫生、经济、文教等；绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力；法律、法规、规章规定的行政处罚种类达数百种。以北京市为例，1991年北京市行政机关所实施的处罚达800多万次，警告拘留违法行为人59．9万人次，罚款9000多万元。全国每年的罚款数额更为可观，达数十亿元。行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理，维护经济秩序和社会秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市场经济体制中正在也必将发挥越来越重要的作用。

行政处罚制度在中国的发展，实际上是近几年的事。十一届三中全会以前，行政法律法规已有相当数量，但规定行政处罚的却很少。对违法行为的惩戒或处理，多采用行政处分或其它行政处理手段。这是很自然的。首先，在计划经济体制下，企事业单位是行政机关的一部分。它们之间是内部隶属关系；其次，当时对法律的认识，也与现在有相当差距。那时依靠的是党和政府的威望和号召，毋需以处罚、强制作为后盾。十一届三中全会以后，特别是经济体制改革的深入，企事业单位日益成为独立的主体，私人也开始拥有相对独立于社会、国家的经济利益，政府就不能不越来越依靠以强制力为后盾的法律手段来管理经济和社会。行政处罚应运而得以发展。从80年代、特别是80年代中期开始，大部分法律法规都有了有关行政处罚的规定。时至今日，几乎凡是涉及公民权利义务的法律，无一不有着处罚的规定。

既要加强处罚力度，又要制止违法处罚。法律法规的这一变化，反映了实践对法律责任制度的迫切需要。市场经济带来经济的活跃与繁荣，也必然产生更多的社会矛盾。在市场经济建立的初级阶段，尤其是在两种体制转换过程中，相应的规范市场经济秩序的规则还来不及建立，旧的许多规则又难以适用。在这种情况下，各种损害或破坏经济和社会秩序，影响国家、社会公共利益和公民个人利益的违法现象也必然大量增加。执法者的注意力就很自然地转向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政处罚。毋庸讳言，行政处罚大国源于行政违法现象的普遍存在。制止违法行为是我国行政处罚制度迅猛发展的巨大动因。

但是，事物发展的另一方面，是行政处罚案件数量庞大，加上各种利益机制的驱动，在行政处罚领域也存在着比较严重的执法者的违法现象。因而使公民、法人或者其它组织的合法权益受到损害，也使国家、社会蒙受巨大损失。

违反行政法的行为的普遍性及严重性，要求加强行政处罚的力度；执法者违法行为的广泛与严重，则要求加强对公民合法权益的保护。两种现象同时存在，反映出社会的迫切需求：加强对我国国情和行政处罚制度的理论研究，早日制定一部适合中国情况的能同时解决上述两方面问题的行政处罚法。

二、行政处罚的性质与设定权

国内对行政处罚的表述似大同小异，一般表述为：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴”。①A有些著作则在“违反行政法律规范”后加上进一步的限定：“尚未构成犯罪”②A。其共同点是：第一，强调实施行政处罚的主体是特定国家行政机关。有些再加上法律法规授权的组织。第二，强调被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。第三，强调行政处罚属于行政制裁范畴。第四，就被处罚的行为而言，有些强调了“尚未构成犯罪”，有些未予指明。但其实，有些作者对此并未予以深究，因而在不同的著作中，有时强调有时则忽略不计③A。现在看来，“尚未构成犯罪”关系重大，容后论述。

行政处罚的本质是权利义务问题

世界各国在行政处罚制度方面存在着很大差异，例如实施处罚的主体，有的国家就并非行政机关所专有，尤其是英美法系国家。但有一点是共同的。世界各国都认为行政处罚是对行政违法行为或者说违反行政义务所实施的行政制裁。是对违法行为人的一种惩罚。法律的核是权利与义务问题。行政处罚的本质，也就是合法地使违法人的权益受到损失。例如罚款，就是合法地使违法人的财产权受到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担金钱给付的义务。由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。④A

行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。

需要强调的是，行政处罚实施处罚的主体即特定行政机关来说，也同样涉及权利义务问题。对违反法定义务人予以处罚是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。因此，行政机关对违反法定义务的公民、法人或者其他组织必须依照法律规定的条件予以处罚，不能“置之不理”，否则就构成行政失职。与滥罚一样，同样要承担法律责任。职权与公民的权利不能混同。职权必须履行，不能放弃，因而它同时就是职责。

既然行政处罚的本质是权利义务问题，这就必然要求对行政处罚的设定权在法律上加以明确规定。

行政处罚的设定权

行政处罚设定权指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应予何种处罚的权力。不能把这种权力与实施行政处罚的权力混为一谈。实施行政处罚的权力是将法律的这种设定落实的权力。一般地说，处罚设定权与实施权应该分离，不能由同一国家机关行使，这应是行政处罚的一项基本原则。如果实施处罚的机关自己可以规定在何种情况下实施何种处罚，就可能导致处罚权不受约束，而且可能造成某些行政机关最大限度地扩大自己的行政处罚权，追求部门利益，同时尽量减少自己应承担的法律责任。这是违背行政法治原则的。

由于长期以来缺乏有关的统一规定，我国在行政处罚设定权方面，情况还相当混乱。当前“乱处罚”的问题，在一定程度上是由设定权的混乱引起的。我国各级政府和政府各部门都有制定规范性文件的权力，于是各级政府、各个部门纷纷自设处罚权。这是将制定规范性文件的权力与设定行政处罚的权力混为一谈，有的则是将行政管理权与处罚设定权等同起来。加之罚没制度的某些不完善，使处罚为经济利益所驱动，乱处罚当然成为不可避免。对行政处罚设定权加以界定，将是从根本上解决乱处罚的一项重要措施。

在我们社会主义国家里，能在影响公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。这实际上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的处罚，除全国人民代表大会及其常务委员会外，任何国家机关都不能享有设定权。社会主义民主与法制发展到今天，这一原则绝对不能动摇。至于针对行为能力、财产与声誉的处罚，应该允许有地方性法规制定权的权力机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无处罚设定权或有多大设定权，可能是最引起争议的问题。由于我国有规章制定权的国家行政机关数量众多，自己制定自己据以执行。而目前设定权方面存在的问题又有相当一部分出自规章。因此，很多同志主张规章不能设定行政处罚。笔者认为，从实践上看，为使行政处罚进一步纳入法制轨道，规章不应有太多的处罚设定权，但在法律法规或同级人大或其常委会明确授权的情况下，规章可以按授权的范围设定处罚。由于除了法律法规授权外，有规章制定权的政府经同级人大及其常委会授权，可以通过规章设定处罚，所以地方规章在处罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动余地。这也比较符合我国各地政治、经济、文化发展不平衡的国情。

三、行政处罚的基本原则

1．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。如果公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！

当然，行政管理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。

其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。

处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在1－200元，拘留在1－15日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义解释，不能认为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。

当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度；罚款20元至3万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地掌握合理性原则。

处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不能作工商行政管理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们认为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。

2．“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。①B所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不认为是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都认为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但如果新的法律不认为是违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

3．不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。

4．过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当原则并不意味着比如违法行为人造成50元财产损失，就对之处以50元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。因为违法行为不仅造成50元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过50元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。

5．一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，如果同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第39条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；……”。如果环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。而根据该法第38条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部门和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者关闭的决定，就不是一事再罚。此外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部门均可依不同的法律法规对之予以处罚。②

B行政处罚能否牵连到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。从理论上说，谁违法谁承担责任，不应牵连他人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。例如交通安全，不仅罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种办法在多数情况下行之有效。国外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可否认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即必须有法律法规的规定时方可“牵连”。

另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则

四、关于行政刑罚

我国目前行政处罚所面临的情况，可归纳为两个字：“软”与“乱”。如上所述，虽然各级各类行政机关广泛采用各种行政处罚手段，仍难以遏制或弱化违法行为蔓延的势头。这反映了行政处罚“软”的一面。另一方面，由于行政处罚缺乏统一的规范，并受到某些利益的驱动，使之成为三乱之一。在某些方面和某种程度上侵害了公民的合法权益。在制定行政处罚法的过程中，一致的意见是必须同时解决上述两大问题。

1．行政刑罚

日本的行政处罚制度，分为行政刑罚与秩序罚两类。行政刑罚也是对行政上违反义务的行为所给予的制裁。①C在程序上适用刑事诉讼程序，刑罚上适用刑法中规定的死刑、徒刑、监禁、罚金等刑名。类似制度也存在于西方国家，如法国。“在许多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象，不是一般的犯罪行为，称为行政刑罚，由刑事法院判决。”②C美国虽无行政刑罚之名，但也有相似制度。如其普查法规定，对官员蓄意和故意提供任何虚假的陈述或报告的，应处以2000元以下罚金和5年以下监禁。对此由法院按诉讼程序追诉。至于秩序罚范围极小，仅限于一定数额的罚款。

行政刑罚和刑事处罚是很接近的，但“刑事处罚是对杀人、等被认为其自身带有、反道德的行为（刑事犯或自然犯）科处的，而行政刑罚则是对并不一定具有、反道德的行政上的违反义务行为，如违反车辆靠左侧通行规则的行为（行政犯或法定犯）科处的”。在日本法律中，“没有特别以行政犯为对象的总则性规定，只是在各刑罚法规中规定的刑法总则特则。”③C也就是说，关于行政刑罚的规范大多分散规定于各行政法律之中。

毫无疑问，西方国家的这种行政刑罚制度是值得注意的。第一，行政刑罚是对违反行政义务的处罚。日本将其列为行政处罚是有一定道理的，它是对严重违反行政义务的行为所科处的处罚。但其处罚强度可与刑罚相同。这就必然对行政违法行为构成强大威摄。第二，行政刑罚虽然是一种相当严厉的处罚制度，但它必须经过司法程序，由法院适用。这对于维护公民的尤其是在人身权及重大财产权方面的合法权益是有利的。

上述两点对解决我国行政处罚中的“软”与“乱”问题，显然是大有借鉴意义的。近年来，在行政违法日益严重的情况下，主要对策是增加罚款金额。但第一，有些行政违法行为靠罚款并不能达到制止、惩罚的目的，尤其是对危害人身健康的诸如制造、销售伪劣药品的行为，需要有必要的人身罚。第二，就罚款而言，由于有些规定并未贯彻使违法者在经济上无利可图的原则，罚款数量虽多，但仍有利可图，不足以制止违法。正因为如此，近年来行政违法的严重局面并未好转。为了解决行政处罚“软”的问题，建立行政刑罚制度是可行的选择。应在单行法律中直接规定人身罚和远远超过违法人非法所得的巨额罚款。但对15日以上的人身罚和巨额罚款，全部纳入司法程序，在增强行政处罚力度的同时，以严格的程序保障公民的合法权益。

虽然，我国刑法典中已经有一些行政刑罚的罪名，但单一的刑法典难以适应在建立市场经济体制中不断出现的新情况。经常不断地补充规定过于滞后，且只有往后的效力，使一些应受惩戒的违法行为人逍遥法外。可以设想，如果我们直接在单行法律中规定行政刑罚，必将大大增强与各种新的犯罪包括经济犯罪作斗争的针对性、及时性、机动性。有利于遏制和打击各种新出现的行政犯罪现象。使行政处罚制度在我国建立和完善社会主义市场经济体系中发挥更大、更强有力的维护、保障作用。

2．关于轻刑化

在这里，比较我国和西方在行政处罚与刑罚的关系方面的异同是有意义的。近年来，西方国家出现了“轻刑化”或“新犯罪化、新刑罚化”趋势。①D“轻刑化”，是指历来由法院管辖的、主要是轻罪的那部分，逐渐转化为由行政机关管辖，变成行政处罚的内容。按照西方的法制传统，罚款、短暂的拘留等，原都属于刑事制裁，由法院适用。但“在现代社会中，一方面必须由法院控制犯罪的任务愈来愈重，事实上不堪承受；另一方面，不分轻重地运用刑罚，用得越多，效果反而弱化，鉴于上述两方面原因，立法机关把原来刑法中既可以判刑又可罚金的一部分较轻的违法行为，改用行政处罚由行政机关罚款处理，即所谓‘轻刑化’理论中轻罪的出现。”②D这就是说，所谓轻刑化趋势，是行政机关掌握制裁违法行为权力或扩大其处罚权的趋势。这与我们前面论述过的我国行政处罚需要的走向正好不同。但这不是“两极分化”，而是一种靠近。惩戒违法不仅是法院的事，也是行政机关的事，反之亦然。关键是何种违法行为归法院管，何种违法行为归行政机关惩戒。象我国的劳动教养，限制人身自由可达三年之久，数十万元甚至数百万元的罚款等，都由行政机关直接裁决并执行，缺乏严格的司法程序、证据规则，以保障其公正性、权威性。而且实践已经证明这类问题是较为普遍存在的。要解决问题，出路在于建立行政刑罚制度，使法院拥有对原属行政处罚中较为严重的违法行为的管辖权。

五、关于行政处罚程序

行政处罚程序，是行政处罚中的核心问题之一。它是行政处罚得以正确实施的基本保障。近年来，随着民主与法制的发展，有关行政程序，包括行政处罚程序的理论研究和立法实践都有所发展。③D但从总体上说，仍迫切需要有一个关于行政处罚程序的统一规定。

行政处罚程序是行政机关实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序等的总称。相对于行政机关享有的实体处罚权利而言，行政处罚程序是行政机关在实施处罚时必须履行的义务。履行这一义务的积极意义在于，保证行政机关在实施实体处罚时能达到正确和及时的目标。无疑，程序，包括应该遵循什么步骤、运用何种方式，在多长时间内完成等等，都是立法者主观设定的。但这种设定必须符合建立某种经济或社会秩序的需要，并与实施某一实体职权的客观进程相一致。只有符合客观进程的需要的程序，才能保证行政行为的正确和及时，反之，却会给我们的事业带来严重的损害。

在考虑设置我国行政处罚程序时，必须兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法现象；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要保护，二者不可偏废。行政处罚程序既不能成为行政机关单纯的工作程序，也不能片面只强调保护公民权益，这才有可能通过行政处罚达到维持经济和社会秩序的目标。

从实践需要看，行政处罚程序大致可分为普通程序和简易程序两类。

普通程序

也即一般程序，是除符合简易程序以外的所有行政处罚应该遵循的程序。其中几个重要环节必须研究。第一是立案程序。对违法案件进行处罚，第一道程序就是在主管行政机关立案。立案有两种情况，一是行政机关主动立案，二是行政机关接受报告、控告、检举的立案，无论哪一种情况，行政机关都应该尽快立案，因为一般说，行政违法行为将侵犯国家、社会、公民的权利和利益，行政机关负有保护这些权利和利益的责任。但在实践中，明知是行政违法行为，拖延或不予立案的情况亦常有所见。因此，立案程序的设置应该以保证行政机关尽快立案为目的，确应不予立案的也应尽快作出答复。对此应规定具体的期限。在不立案或不予答复时，赋予利害关系人以申诉或诉讼的权利，是立案程序中的两项关键。

第二是调查。在作出处罚决定前应该调查、取证，这是毫无疑义的。但调查的形式是多种多样的。有许多形式在采用时还会涉及公民的权利。例如询问，执法人员可以将当事人传唤到行政机关处所谈。但当事人拒绝传唤怎么办？治安管理处罚条例规定公安机关可以“强制传唤。”其他行政机关是否也可采用？传唤是否必须是要式行为，即必须发出传票？传唤的时间可持续多久，几小时还是几天？询问是否要制作笔录，等等。传唤这一看上去很简单的程序，都会直接涉及公民的人身权利；但如果没有传唤，行政机关又难以履行职责。因此，在设计传唤程序时，既要规定行政机关可以运用传唤，同时又规定传唤必须符合法定条件。例如必须有法律明确规定，传唤时间不得超过几小时等等。

检查、勘验现场是调查的必要手段，但同样将涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权，因而同样需要作出比较具体的细致的规定。

从目前我国法律法规规章有关处罚程序的规定看，虽然也有许多涉及调查的程序，但都比较粗疏，很少从兼顾效率与保护两方面立论，因而在实践中就缺乏可操作性。

第三，听证。自1946年美国行政程序将听证作为行政程序的核心以来，已经引起世界性反响。无疑，听证是一项很好的程序制度，它将增强行政活动的透明度，接受公民监督；也使执法人员“兼听则明”，能比较客观地作出决定；同时有利于保护公民的权利。听证制度可能也应该运用到行政程序上。但是在我国，听证制度运用到何种程度，尚需进一步讨论。例如，听证是否是一切行政处罚的必经程序，由行政机关主动为之，还是只有在当事人要求时才举行？要求举行听证会是否需一定限制，只有比较重大的行政处罚案件，诸如人身罚或相当数额的罚款才有权要求听证等等，需要在立法时作出抉择。此外，听证会的组织，哪些行政机关工作人员可以主持、参加听证，哪些不能；当事人是否有权申请回避，能否委托律师，以及举行听证会的许多具体步骤等等，都需要具体、明确规定。

第四，处罚决定。为强调处罚的公正和正确，提倡在具体处罚案件中调查人与决定处罚人分离的原则是有好处的，使作出处罚决定时不至先入为主或带有主观色彩。处罚应该是要式行为，必须制作统一格式的处罚裁决书，并在法定期限内完成和送达。

建立严格的行政处罚程序，是提高行政处罚水平的重要一环。

简易程序

一般适用于违法情节清楚，因而处罚较轻，可以由执法人员当场处罚的情况。建立简易程序是必要的，因为行政违法案件数量极多，其中相当一部分违法案件事实清楚、简单，无须再经调查程序或听证程序。由执法人员当场作出处罚决定，这样做不仅有利于提高行政效率，也为多数被处罚人所欢迎。当然，简易程序需要一定的条件：如违法行为情节轻微、社会危害不大，因而处罚较轻，只需低额罚款或仅给以警告。同时，事实清楚，当事人对认定的事实没有异议，且明确表示放弃听证或质证权利等等。简易程序不等于没有程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作裁决书以及告知申诉和诉讼的权利等，这些最低限度的程序还是需要的、不可省略的。而且，即使符合简易程序的条件，但如当事人提出异议，就应按普通程序处理，以保障当事人的权利。

行政强制措施

与行政处罚程序紧密联系的是一些行政强制措施。为了预防行政违法行为进一步扩大或造成无可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为，赋予行政机关某些强制措施的权力，是完全必要的。这些强制措施包括强制检查，以及扣押、查封、冻结和扣留等。但是这些强制措施的实施，大都涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权。因而又必须十分谨慎，以免造成损害。实践中，因行政机关强制措施违法或“过当”损害公民、法人或其他组织合法权益的情况，屡见不鲜。究其原因，主要来于两个方面。一是无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施；二是有强制措施权的行政机关，在采取强制措施时，无严格的程序制约。为使行政机关能合法、正确行使强制措施的权力，有必要在立法时明确规定，哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力。授权明确是行政执法合法、正确的先行条件。只有使行政机关明了自己可以做什么和不能做什么，行政机关才能获得行使权力的充分自由，从而强化行政管理。至于行政机关享有强制措施的权力，以哪一类规范授权为宜，从我国的实践看，似以法律为宜。法律还应对行政强制措施的实施规定明确、具体而又严格的程序。从一定意义上说，正当的程序是行政行为合法、正确的基本保障条件。这已为实践所证明。行政强制措施是最缺乏程序规定的领域之一，亟待改善。

担保制度

为了缓解行政强制措施在实施时对公民、法人或其他组织的人身权、财产权可能带来的冲击或侵害，建立担保制度是十分必要的。1986年颁布的《治安管理处罚条例》规定的对须给予拘留处罚的人，可以用提供保证金或担保人的办法暂缓拘留直至其行使诉权完毕再作处理的办法，是行政处罚中实行担保制度的良好开端。可以作为一项普遍采用的制度推而广之。

建立担保制度的好处，是在很多方面，可以为行政机关的调查取证提代必要时间、而又不致直接影响当事人的人身和财产权；另一方面是保证公民、法人或其他组织可以有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。它是行政机关和公民法人及其他组织之间，在实施行政处罚或强制措施时的良好缓冲剂。

裁执分离

行政处罚的执行，在我国最突出的是作出罚款决定的行政机关，与接受罚款的机构之间的关系。纵观世界各国，除极个别特殊情况外，作出罚款的机构与收受罚款的机构几乎都是分离的。我国则是自罚自收。这样做也许便于执行，但后果已是有目共睹。罚款的性质被改变了，成了某些机关甚至个人的经济来源，因而在某些地方和某些领域已演变为公害。有同志指出，这是一种腐败行为，我们应象反腐败一样反对它。这种认识无疑是正确的。改正之道，一是要加强教育，二是建立裁执分离的制度。履行处罚职责的积极性，绝不能依靠罚款分成来刺激，否则必将使该机关堕落。

法律责任

行政处罚是行政机关对行政违法的公民、法人或其他组织追究法律责任的一种形式。而如果行政机关或其工作人员在执行处罚职务时违法，当然也应追究其法律责任。法律责任无非是行政责任与刑事责任两类。行政责任主要是行政处分，笔者赞成对公务员追究行政责任，不应有罚款的规定。追究行政责任的关键在于将各种应予处分的违法行为规定具体、明确，使追究责任成为可能。至于公务员在执行职务时，贪污受贿或，应该追究其刑事责任的，应通过法定程序追诉。

①A罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1989年7月版第156页。

姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社出版公司1990年版第265页。

②A胡建淼主编《行政法教程》，杭州大学出版社1990年版，第154页。

杨海坤《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版第381页。

③A应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼教程》，中国政法大学出版社1989年版第180页没有“尚未构成犯罪”；在另一著作中，如应松年主编《行政行为法》，人民出版社1993年版第460页却有“尚不构成犯罪。”

④A李培传主编《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社1991年版第197页。

①B参见奥地利行政处罚法。

②B一个违法行为违反了两个以上法律法规，处理上有几种意见：一是两个以上主管机关各自处罚；二是两个机关协商，只罚一次，由规定较重处罚的主管机关处罚；三是首先发现的机关处罚。

①C南博方《日本行政法》，中国人民大学出版社1988年版第86页。

②C王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版第168页。

③C南博方《日本行政法》，中国政法大学出版社1989年版第86页。

①D《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》见《行政法学研究》1993年第4期第50页。

立法研究论文范文第3篇

1962年1月15日，韩国通过“法律第966号”公布了《韩国涉外私法》，此后近40年间，除了根据1999年2月5日的《海难审判法》将第47条中的用语“海难救助”改为“海洋事故救助”之外，这部法律没有经过修改。[1]其间，大法院的一些判决对《涉外私法》的内容有所修正，其中一些修正后来被新的国际私法采纳。[2]

在这40年中，国际社会发生了急剧的变化，有着巨大发展，电脑和因特网将世界连成一个整体。另一方面，在国际私法领域，追求实质适当性的新方法兴起，相关理论得到发展。1970年以后，世界各国争相制定本国的国际私法，同时，海牙国际私法会议作为重心的国际私法统一运动也开展得十分活跃。在这种现状下，《涉外私法》处于相对落后的境况，准据法确定方式和内容上的不完善不能适应国际化时代，因而受到很多指责和非难。例如，家族法领域中，大部分以夫或父的单方本国法作为准据法，这种规定违反了宪法保证男女平等的原则。[3]因此，修改1962年《涉外私法》已成为必需。从1999年4月开始，修改《涉外私法》的工作启动，到2001年4月，新的《韩国国际私法》公布，7月实行。

二、韩国2001年国际私法起草、制定情况[4]

2001年《韩国国际私法》的起草、制定经过了严谨、细致的过程，其中很多方法值得中国在制定国际私法时借鉴。

韩国《国际私法》的起草、制定分为5个阶段：

1、“涉外私法修改研究班”的成立和工作

1999年4月，韩国法务部组织成立了“涉外私法修改研究班”，由法务部国际法务课课长及检察官、法官、教授、律师等共9人组成。1999年6月26日至2000年5月13日，该研究班召开了17次会议。研究班所承担的工作主要是：对外国的立法和新理论等进行研究后，在研究会议上讨论存在争议的事项、决定修改方向和采取的方式，研究会议的结果是提出一个修改试案。

2、“涉外私法修改特别分科委员会”的成立和工作

2000年6月1日，为正式开始修改《涉外私法》的工作，韩国法务部在法务咨询委员会中成立了一个“涉外私法修改特别分科委员会”，委员会成员由韩国国内国际私法领域造诣很深的学者和实务者等专家共11人组成，委员长由国立汉城大学校法科大学李好珽教授担任。委员会以研究班提出的修改试案为中心，对主要争议事项集中讨论，经过14次会议后，与2000年11月4日确定了修改试案。委员会在讨论过程中，对海牙国际私法会议各项公约、1980年罗马公约等相关国际公约以及德国、瑞士、奥地利、日本等先进国家的立法进行了系统的、综合的研究，并结合韩国的实情，对研究班提出的修改试案采纳了相当的部分。此外，韩国民事诉讼法学会、家族法学会、商事法学会、海事法学会等相关学会的意见也被采纳，并在确定的修改试案中得到适当的反映。

3、意见照会、立法预告及公听会

2000年11月6日至16日，对《涉外私法》修改试案在政府部门和市民团体中实施意见照会。法务部的意见照会共邀请了28个机构和团体，包括法院行政处和外交通商部等政府机关、大韩律师协会等法律团体、经济正义实践联合和参与联队等市民团体。2000年11月17日至12月6日，在官报及法务部网站上进行立法预告。为收集国民对修改试案的意见，2000年11月23日举行公听会。

4、确定法律修改案及提交国会

2000年12月4日，在综合了有关机关的意见照会及公听会的结果后，法律修正案最终被确定。此后，经法制处审查（2000年12月5日至12月15日）、党政协会（2000年12月6日）、次官会议（2000年12月21日第51次会议）、国务会议（2000年12月26日第52次会议）以后，法律修正案于2000年12月30日经第216次会议（临时会）向国会提出。

5、国会审议、表决及公布

向国会提出的涉外私法法律修正案于2001年1月3日被提交给国会中的“法制司法委员会”。由于法律修正案的第6章“亲族”中的相关内容与国会“妇女特别委员会”有关，所以，这部分内容于2001年1月6日提交“妇女特别委员会”。此后，经2001年2月8日第217次国会会议（临时会）第1次妇女特别委员会商定，为深入讨论，将法律修正案提交“关于家族及福利法案审查小委员会”。经2001年2月13日第218次国会会议（临时会）第2次小委员会审查后，于2001年2月21日在国会妇女特别委员会上对政府草案进行表决。2001年2月27日第218次国会会议（临时会）法制司法委员会第5次委员会上商定，为进行深入讨论，法制司法委员会将涉外私法法律修正案提交法律审查第1小委员会。法律审查第1小委员会于2001年3月6日审议表决后，于2001年3月7日在法制私法委员会第3次委员会上作审查结果报告，对修正案进行逐条审查后，就修正部分进行了表决（有四个地方作了字句上的修正）。2001年3月8日，第219次国会会议（临时会）第1次本会议上通过了对涉外私法法律修正案的最后表决，国会表决完成后，于2001年3月23日将涉外私法法律修正案移送政府，于2001年4月7日经法律第6465号公布，2001年7月1日实行。

三、韩国2001年国际私法的结构和内容

2001年的《韩国国际私法》与很多国家国际私法不同的一点是：法规的内容基本上是法律选择规则，即主要是确定涉外民事关系应该适用的原则和准据法，除了第2条对国际裁判管辖作了原则性的规定以及第27条和第28条中涉及了消费者合同和劳务合同的管辖权的确定之外，没有有关涉外民事关系的管辖权的确定及司法协助和外国法院判决的承认和执行方面的规则。在韩国，现在这些规则主要设置在《民事诉讼法》、《民事执行法》、《国际民事司法共助法》等法律及判例中。[5]如果以1988年《瑞士联邦国际私法法规》的体例为标准，2001年的《韩国国际私法》的体例就不够完整，但仅是法律选择规则就设置了60多条规定，应该是一个较为详细的法规了。

2001年《韩国国际私法》共有9章和一条附则[6].第1章是“总则”，包括10条规定，分别是目的、关于国际裁判管辖、本国法、惯常居所地法、外国法的适用、准据法的范围、大韩民国法律的强制适用、准据法确定的例外、准据法确定中的反致、外国法的适用违秩序等；第2章是“人”，包括权利能力、失踪宣告、行为能力、限定治产及禁治产宣告、交易保护、法人及团体等6条规定；第3章是“法律行为”，仅有法律行为的方式和任意两条规定；第4章是“物权”，有物权的准据法、运输工具、无记名证券、移动中的物件、基于债权产生的约定担保物权、知识产权的保护等6条规定；第5章是“债权”，包括当事者自治、确定准据法时的客观连结、消费者合同、劳务合同、合同的成立及有效性、事务管理、不当得利、不法行

为、关于事后选择准据法的协议、债权的转让及债务的接收、通过法律所作的债权转移等11条规定；第6章是“亲族”，共有婚姻的成立、婚姻的一般效力、夫妇财产制、离婚、婚姻中的亲子关系、婚姻外的亲子关系、婚姻外出生者的准正、收养及其解除、同意、亲子间的法律关系、扶养、其他亲族关系、监护等13条规定；第7章是“继承”，有继承和遗嘱两条规定；第8章是“汇票、本票和支票”，包括行为能力、支票支付人的资格、方式、效力、原因债权的取得、部分接受及部分支付、为权利的行使和保全所为行为的方式、丧失及被盗、支票的支付地法等9条规定；第9章是“海商”，有海商、船舶碰撞、海洋事故救助等3条规定；最后是附则，包括施行日、准据法的适用时间的范围、关于国际裁判管辖的过渡措施、其他法律的修改等4项规定。从2001年国际私法条文的题目可以看出，该法规所涉及的涉外民商事的范围比较广泛，内容比较系统、全面，是一部较为先进和发达的法规。

相比之下，中国至今尚无一部独立的国际私法法规。目前，构成中国国际私法主体的是中国1986年《民法通则》第8章“涉外民事关系的法律适用”中仅有的9条规定以及相关法律中的零散规定。但这种状况正在被改变，有两个重要情况体现了这种改变：一是中国国际私法学会起草一部《中华人民共和国国际私法示范法》，并于2000年出版，该示范法共有总则、管辖权、法律适用、司法协助和附则5章166条，[7]虽然这部示范法属于学术研究成果，不是国家立法草案，但它对中国的国际私法立法和实践将产生重大影响；二是中国“全国人大常委会法制工作委员会”于2002年10月组织起草《中华人民共和国民法》草案，其中第9编为“涉外民事关系的法律适用法”，共有一般规定、民事主体、物权、债权、婚姻家庭、继承、侵权等8章94条，[8]这部草案的制订属于国家立法行为，草案在经过充分征询各方意见并修改后，将会作为国家立法公布实施。两相比较，示范法的模式更值得肯定。示范法力图在形式上使国际私法成为一部独立的法规，并具有包括管辖权、法律适用、司法协助三个部分的完整结构；而民法草案中的“涉外民事关系的法律适用法”在形式上仍属于民法中的一个部分，不是一个独立的法规，在内容上仅是法律适用方面的规则，不包括管辖权和司法协助部分，结构不完整。但尽管如此，这部草案较之现在《民法通则》第8章“涉外民事关系的法律适用”中的9条规定还是有了很大发展。

四、韩国2001年国际私法的改变和特点

1、名称和体例的改变

韩国1962年法规的名称是“涉外私法”，但因为海牙国际私法会议和瑞士、奥地利、意大利等国都使用“国际私法”一词，这一用语已是国际上广泛通用的指代这一学科的名称，因此，新的法规以“国际私法”作为名称，舍弃了“涉外私法”的名称。[9]

1962年涉外私法由总则、关于民事的规定、关于商事的规定3章构成，2001年国际私法改为由总则、人、法律行为、物权、债权、亲族、继承、汇票本票和支票、海商等9章构成，这样修改是为了把法规的内容划分得更细，也参考了德国民法施行法、瑞士国际私法、奥地利国际私法、意大利国际私法等。[10]

2、男女权利观念的改变

旧的涉外私法中有关亲族关系的准据法的确定表现了男方属人法优于女方属人法的现象，[11]这种违反宪法保障的男女平等原则的现象受到了批判，[12]新的国际私法在此方面进行了修正，废除了男女不平等的规定，在亲族关系准据法的确定中体现了男女平等的观念，赋予夫妇双方的属人法以同样效力。[13]

3、“惯常居所”概念的引入

1962年涉外私法中还没有惯常居所的概念，确定属人法时只有国籍、住所和居所的概念。由于现代国际私法中使用惯常居所概念已经成为一种国际潮流，许多国际私法的国际公约和大多数国家的国际私法都使用惯常居所作为确定属人法的最重要的连结点，所以新的国际私法响应这种潮流，引入了惯常居所的概念，[14]在继续适用本国法的同时，将惯常居所地法作为本国法的选择性和补充性的法律选择，广泛用于诸如确定当事者属人法及确定婚姻家庭、继承、债等法律关系的准据法和管辖权，其作用已经大于居所地法，甚至大于本国法。[15]从如此大范围地运用惯常居所地法的情况看，2001年国际私法应该是一部体现当代国际私法发展趋势的先进法规。

4、“最密切联系原则”的引入和贯彻

最密切联系原则是国际私法中一项新的原则，在70年代以后被各国国际私法和国际私法公约广泛采用。1962年涉外私法已经不适应国际私法发展的表现之一就是没有体现最密切联系原则，新的国际私法及时将这项原则引入并贯彻。[16]新法规在确定当事人的本国法以及确定合同、婚姻效力等方面的准据法时采用了最密切联系原则，[17]同时，作为一般性原则，法规还规定了准据法确定的例外，即如果法规指定的准据法与法律关系联系不密切、而另一法律与法律关系具有密切联系，则作为例外，不适用法规指定的准据法，而适用该另一法律。[18]这种规定实际上是赋予法官依据最密切联系原则裁量法律关系应适用的准据法。运用法官的自由裁量权去挑选与合同联系最密切的法律适用于合同，是国际私法最大的发展，其意义在于打破传统国际私法选择和适用法律的僵化和不合理，在坚持法律选择规则的稳定性的同时，补充进法律适用的灵活性，提高法律选择方法对国际合同关系发展的适应性，也提高法律适用的合理性。[19]这项原则性规定适用于所有法律关系的准据法的确定，表明韩国新的国际私法已经以瑞士、奥地利等国国际私法为借鉴，积极引入并且在最广泛的范围贯彻了最密切联系原则。这一点使韩国国际私法走进了国际私法的前列。

5、弹性连结原则的引入和扩大

弹性连结原则的出现和广泛运用是国际私法的重大改革和新的发展，这项原则的采用形式有三种，一是最密切联系原则的采用，二是任意选择性连结因素的采用，三是有条件选择或依序选择或补充性连结因素的采用。[20]

虽然是60年代的法规，但韩国1962年涉外私法对弹性连结原则还是略有涉及，表现在几个方面：一是确定本国法和住所地法；二是对法律行为的方式指定了以确定该行为效力的法律为准据法之外，还规定法律行为方式的有效也可适用行为地法，但是，如果当事者的意思指定了确定法律行为的效力的法律时，则要依据该法确定法律行为方式的效力；三是确定法律行为的成立及效力的准据法；四是确定遗言方式的准据法。[21]旧的涉外私法被认为只采用了任意选择性的连结因素，而没有采用有条件选择的连结因素，[22]其实，就上述第二方面规定的意思看，在确定行为效力的法律和行为地法之间是可以任意选择的，但在确定行为效力的法律和行为地法与当事人指定的法律之间则是有条件选择的，即如果当事人指定了法律，应该优先适用当事人选择的法律，只有在当事人没有指定法律时才能任意选择确定行为效力的法律或行为地法。

新的国际私法除了广泛采用最密切联系原则之外，还较多引入了任意选择的连

结因素和有条件选择的连结因素，运用范围已经得到扩大，包括：本国法和惯常居所地法的确定以及法律行为方式、任意、不法行为、婚姻的成立和婚姻的一般效力、夫妇财产制、离婚、婚姻中的亲子关系、婚姻外的亲子关系、婚姻外出生者的准正、亲子间的法律关系、扶养、继承、遗嘱、票据和支票行为的方式、船舶碰撞等方面准据法的确定。[23]韩国国际私法的这一发展顺应了国际社会中国际私法的发展趋势，是韩国国际私法先进性的又一表现。

6、当事人意思自治的扩大

当事人意思自治是当今国际私法中又一重要原则，且适用范围具有扩大的趋势。[24]1962年涉外私法仅在缔结合同的法律行为的成立及效力和法律行为的方式两方面采用了当事人意思自治原则，[25]范围狭小。新的国际私法在采用当事人意思自治原则时对适用范围作了扩大，不仅在合同领域充分发挥了当事人意思自治的作用，[26]还在任意、事务管理、不当得利、不法行为、夫妇财产制、继承等领域采用了当事人意思自治原则，[27]而且，法规还将当事人意思自治的效力扩大到两种法律选择的场合，一是最密切联系原则作为法规的基本原则被适用的时候，即前述准据法确定的例外情况，具体说是：如果法规指定的准据法与法律关系联系不密切、而另一法律与法律关系具有密切联系，则作为例外，不适用法规指定的准据法，而适用该另一法律，但这一规定不适用于当事人选择了准据法的情况，也就是说，即使法律关系与法规指定的法律以外的另一法律有更密切的联系，但如果当事人已经合法选择了准据法，那么就只能适用当事人选择的法律，而不适用与法律关系具有更密切联系的另一法律；二是接受反致的时候，即如果法规指定的外国法反致韩国法律时，韩国法院可以适用本国法律，但这项规定不适用于当事人选择了法律的时候，即如果当事人已经选择了准据法，则法院不能接受反致。[28]此外，法规还在确定消费者合同和劳务合同的管辖权方面赋予了当事人意思自治的权利。[29]两相比较，在采用当事人意思自治原则方面，新的法规较旧的法规有了很大发展，新的法规显然更符合国际社会中国际私法的发展趋势。

7、接受反致的范围的扩大

1962年涉外私法仅在适用当事人本国法的情况下接受直接反致，即当法规指定的当事人的本国法反致韩国法律时，韩国法院可以接受这种反致，适用内国法律，此外法规还在票据行为能力的法律选择上接受转致。[30]2001年国际私法在反致方面的一个最大变化是扩大了接受反致的范围，新法规规定，只要法规指定应适用的外国法反致了韩国法律，韩国法院就可以接受这种反致，即所谓的外国法不限于当事人本国法。此外，新法规同样在涉及汇票、本票和支票的行为能力方面规定接受转致。[31]

8、实体法内容的考虑

提高对应该适用的实体法的内容的考虑程度，是国际私法从“管辖的选择”到“结果的选择”的新发展，目的在于提高对民商关系中处于弱势地位的当事人利益的保护，其方法是通过直接关注相关实体法的内容，选择适用能给予当事人最好保护的实体法。[32]1962年涉外私法在选择实体法时没有表现出愿意考虑实体法内容的态度，体现进步的新的法规在多方面顺应了国际私法的发展，其中之一就是接受了“结果选择”的新观念，在保护儿童权益及社会和经济上处于弱势地位的当事人的权益的宗旨下，适当考虑了实体法的内容，倾向于选择有利于儿童和弱方当事人权益的实体法。[33]法规在确定有关亲子关系准据法时，设置了较多可选择的连结点，目的在于适用一个最有利于保护子女权益的实体法；[34]在确定扶养准据法时，法规的意向是力图适用一个能使被扶养人从扶养人那里获得扶养的实体法；[35]在确定消费者合同和劳务合同准据法时，法规限制了当事人意思自治的效力，以保证赋予消费者和劳动者保护的强制性实体法规定能够得到适用。[36]

9、国际公约的考虑

2001年国际私法作为一部现代法规，在很多方面考虑了有关的先进国际公约的规定，并接受和纳入了这些规定，使之成为法规的部分内容。[37]法规在确定债、特别是合同之债的准据法时参考并容纳了1980年欧共体《关于合同义务法律适用公约》的相关规定；[38]在确定扶养准据法时参考纳入了1973年海牙《关于扶养义务法律适用公约》的相关规定；[39]在确定遗嘱准据法时参考纳入了1961年海牙《关于遗嘱方式法律适用公约》的相关规定；[40]在确定消费者合同和劳务合同管辖权时参考纳入了1968年欧共体《关于民商事案件管辖权及外国判决承认和执行公约》及海牙《民商事管辖权和外国判决公约》1999年草案的相关内容。[41]

10、国际裁判管辖规定的扩大和新设

早先韩国没有关于一国法院对国际民事事件进行裁判的权限的成文法规定，国际裁判管辖规则主要存在于判例中。[42]1962年涉外私法仅对限定治产和禁治产、失踪宣告、监护等非讼事件的国际管辖略有涉及。[43国际民事诉讼的日益频繁、国际裁判管辖重要性的日益增大，使韩国立法者认为有必要在新的国际私法中以成文法形式对这一问题作出某些规定。[44]2001年国际私法在第1章“总则”中规定了国际裁判管辖的一般原则，在“债权”一章中对消费者合同和劳务合同的国际管辖作了规定，[45]此外，旧法规中关于法院对失踪宣告及限定治产和禁治产实行管辖的原则仍被保留在新的法规中。[46]

11、内容的补充和体制的完备

2001年国际私法中有关国际裁判管辖、惯常居所地法、准据法确定的例外、权利能力、法人和团体、任意、运输工具、移动中的物件、基于债权产生的约定担保物权、知识产权的保护、债务的接收、通过法律所作的债权转移、消费者合同、劳务合同、准正等方面的条文是新设的规定，1962年涉外私法中没有这些规定。此外，法规还对学术上存在争议、旧法规没有涉及的外国法的适用、准据法的指定范围、内国强制性法规的适用等问题作出了明确规定。这些新设的规定对国际私法的内容进行了补充，使法规的体制更加完备，确保了法律的安定性，也提高了当事人对法律适用的可预见性。[47]

注释：

[1]「韩国法务部：《国际私法解说》，第3页，2001年。

[2]「韩国大法院1979年11月13日宣告78da1343判决；大法院1982年8月24日宣告81da684判决；大法院1990年4月10日宣告89daka20252判决；大法院1992年7月14日宣告92da2585判决；汉城地方法院东部地院1995年2月10日宣告93gahab19069判决；大法院1997年9月9日宣告96da47517判决。

[3]「韩国法务部：《国际私法解说》，第3页，2001年；「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第3页－第5页，芝山，2001年9月版。

[4]「韩国法务部：《国际私法解说》，第4页－第8页，2001年；「韩国石光现：《200

1年改正国际私法解说》，第5页－第11页，芝山，2001年9月版。

[5]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第17页，芝山，2001年9月版；「韩国金演、朴正基、金仁猷：《国际私法》，第57页－第96页，法文社，2002年版；「韩国徐希源：《国际私法讲义》（新稿版），第120页－第130页，一潮阁，1996年1月版；「韩国金容汉、赵明来：《国际私法》（全订版），第189页－第194页，正一，1992年版。

[6]2001年《韩国国际私法》（中文）全文载于《中国国际私法与比较法年刊》（2003），法律出版社，2003年。

[7]「中国中国国际私法学会：《中华人民共和国国际私法示范法》，法律出版社，2000年8月版。

[8]2002年《中华人民共和国民法》（草案）第9编“涉外民事关系的法律适用法”。

[9]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第15页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第49页，法文社，2002年版。

[10]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第15页－第16页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第49页，法文社，2002年版。

[11]1962年《韩国涉外私法》第16条－第19条、第22条。

[12]「韩国法务部：《国际私法解说》，第12页，2001年；「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第17页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第49页，法文社，2002年版。

[13]2001年《韩国改正国际私法》第37条－第40条、第45条。

[14]「韩国法务部：《国际私法解说》，第12页，2001年；「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第19页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第50页，法文社，2002年版。

[15]2001年《韩国改正国际私法》第3条、第4条、第14条、第26条－第29条、第32条、第37条－第39条、第41条、第42条、第45条、第46条、第48条－第50条。

[16]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第18页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第51页，法文社，2002年版。

[17]2001年《韩国改正国际私法》第3条、第26条、第37条、第38条。

[18]2001年《韩国改正国际私法》第8条。

[19]「中国沈涓：《冲突法及其价值导向》（修订本），第200页－第217页，中国政法大学出版社，2002年9月版；「中国沈涓：《论发展中的最密切联系原则》（论文），载《当代国际私法问题》，武汉大学出版社，1997年3月版；「中国沈涓：《合同准据法理论的解释》，第108页－第130页，法律出版社，2000年9月版。

[20]「中国韩德培主编：《中国冲突法研究》，第21页－第24页，武汉大学出版社，1993年6月版；「中国韩德培主编：《国际私法新论》，第34页，武汉大学出版社，1997年9月版。

[21]1962年《韩国涉外私法》第2条、第3条、第9条、第10条、第27条。

[22]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第18页－第19页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第51页，法文社，2002年版。

[23]2001年《韩国改正国际私法》第3条、第4条、第17条、第18条、第32条、第36条－第42条、第45条、第46条、第49条、第50条、第53条、第61条。

[24]「中国韩德培主编：《中国冲突法研究》，第27页，武汉大学出版社，1993年6月版。

[25]1962年《韩国涉外私法》第9条、第10条。

[26]2001年《韩国改正国际私法》第25条。

[27]2001年《韩国改正国际私法》第18条、第33条、第38条、第49条。

[28]2001年《韩国改正国际私法》第8条、第9条。

[29]2001年《韩国改正国际私法》第27条、第28条。

[30]1962年《韩国涉外私法》第4条、第34条。

[31]2001年《韩国改正国际私法》第9条、第51条。

[32]「中国韩德培主编：《中国冲突法研究》，第24页－第25页，武汉大学出版社，1993年6月版。

[33]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第19页－第20页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第52页，法文社，2002年版。

[34]2001年《韩国改正国际私法》第40条－第42条。

[35]2001年《韩国改正国际私法》第46条。

[36]2001年《韩国改正国际私法》第27条、第28条。

[37]「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第20页－第21页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第52页－第53页，法文社，2002年版。

[38]2001年《韩国改正国际私法》第25条－第29条、第34条、第35条。

[39]2001年《韩国改正国际私法》第46条。

[40]2001年《韩国改正国际私法》第50条。

[41]2001年《韩国改正国际私法》第27条、第28条。

[42]「韩国法务部：《国际私法解说》，第13页，2001年；「韩国石光现：《2001年改正国际私法解说》，第17页，芝山，2001年9月版；「韩国金演等：《国际私法》，第50页，法文社，2002年版。「韩国徐希源：《国际私法讲义》（新稿版），第120页－第122页，一潮阁，1996年1月版；「韩国金容汉、赵明来：《国际私法》（全订版），第189页－第191页，正一，1992年版。

[43]1962年《韩国涉外私法》第7条、第8条、第25条。

[44]「韩国法务部：《国际私法解说》，第13页，2001年；「韩国金演等：《国际私法》，第50页，法文社，2002年版。

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[45]2001年《韩国改正国际私法》第2条、第27条、第28条。

立法研究论文范文第4篇

行政立法是指有立法权的国家行政机关，按照宪法和法律的规定根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止规章等规范性法律文件的活动。我国宪法没有规定地方各级人民政府拥有行政立法权，地方各级人民政府享有立法权的依据是《地方组织法》和《立法法》。其中《立法法》第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”由此可见，甘肃省政府、兰州市政府拥有行政立法权，其进行的行政立法是有法可依的。

与行政立法的依据相联系的一个问题是要明确行政立法的性质。因为，只有明确了行政立法的性质，才能够对行政立法中存在的问题进行深入分析。因此，对行政立法性质的研究显得尤为重要。关于行政立法的性质，在我国学术界主要有两种不同的意见：一种是职权说，这种观点认为，省级政府、省会市政府和国务院批准的较大市政府以及经授权的特区政府具有独立的行政立法权；另一种是授权说，这种观点认为，地方政府是执行机关而不是立法机关，地方政府的行政规章制定权不被认为是地方政府的固有权力[1]。笔者认为，根据行政立法的依据，地方政府的行政立法是职权立法而非授权立法；而且承认行政立法是职权立法，并不影响人大的法定立法权。因为虽然我国行使国家立法权的机关是全国人大及其常委会，但是这并不意味着其他机关就不具有立法权。现代社会发展的趋势表明，立法机关与行政机关的分离，只能是功能性的分离，而不能做到严格的分权，否则国家管理将无从进行[2]。也就是说，立法权虽然主要是由国家权力机关来掌握，但是并非其他机关一概不享有立法权。因此，在我国承认行政机关的行政立法是职权立法，与其非国家立法权力机关的地位并不矛盾。基于此，我国行政机关，尤其是地方行政机关，便利用其职权在本辖区内制定出行政规章，以实现政府的行政行为。诚然，这样一方面，可以灵活地处理地方的特殊情况，有利于当地经济社会的稳定和发展；但是另一方面，由于行政机关理所当然地认为自己的立法是职权立法，所制定出来的行政规章便带有一定的随意性；而且行政机关既是行政规章的制定者，又是行政规章的执行者，在制度的设计上本来就存在逻辑上的缺陷，并且缺乏人们对其的关注与重视，地方行政立法存在的问题就更加突出。

二、我省行政立法的现状和存在的问题

市场经济确立以后，随着经济的日益发展，甘肃省加快了行政立法的步伐，每年都出台大量的行政立法。就甘肃省人民政府而言，在2005年这一年中，甘肃省人民政府就公布了86部政府规章（兰州市人民政府的政府规章还没有计入其中）[3]，可见，甘肃省人民政府对社会经济出现的状况及时进行了调整与规范。但是，规模大并不意味着完美,数量多也并不意味着完备。如果行政立法缺乏宏观考虑和整体协调，行政立法的直接后果就是行政立法的内容既有交叉重叠,又有相互冲突或对抗,甚至有疏漏的法律盲点和真空地带。这样的行政立法，对于我们的行政工作就会产生负面影响，不但会有损行政机关的形象，更重要的是，会侵犯公民的合法权益。从对甘肃省行政立法的现状与立法实践考察，笔者认为，目前甘肃省的行政立法至少还存在以下几个问题尚需解决。

（一）我省行政立法论证环节存在的问题

1.我省行政立法的价值取向出现偏差。效率与公平是所有法律追求的基本价值。我们在制定任何一部规范性法律文件时，既要注重效率，但也绝对不能以牺牲公平为代价。目前，甘肃的行政立法在效率与公平的选择上出现一定的偏差，过分强调效率，很少考虑公平的价值取向。行政立法大多从某个部门的利益出发，没有全局观念，认为只要将行政行为以规章的形式“加以法定化”就能够解决目前行政机关所面临的难题。以兰州市2007年出台的《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》为例，其价值取向就值得质疑。虽然收取路桥通行费是“为了减轻政府还贷压力，保证兰州今后的基础设施项目建设顺利实施”。但是有学者对该办法提出了质疑，认为“城市交通属于社会公共物品或准公共物品，而公共物品或准公共物品都应该由政府财政投入，这是市民作为纳税人享有的基本权利。”[4]由此可见，我省在进行行政立法时，首先考虑的不是维护公平正义的价值取向，而是怎样解决行政执法中所急需解决的问题。但这种单纯地为了解决问题而进行的行政立法是没有任何前瞻性的，也不可能有很强的生命力，甚至可能是不合理、不必要或不合法的。

2.我省行政立法的论证不够充分。我国《立法法》第五条规定：“立法应体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参加立法活动。”这就要求在进行一项立法时必须广泛听取各方意见，并进行充分的论证。立法论证就是对所要立法的项目的“必要性、可行性和科学性进行研究论证，做出评估”[5]。因此，我们在确立一个立法项目时必须对其必要性、可行性和科学性进行论证。对必要性的论证就是对该立法项目的现实需求性进行分析论证；对可行性的论证就是对该立法项目立法的可操作性进行研究分析；对科学性的论证就是对该立法项目的合理性进行分析与调查。目前甘肃的行政立法论证还不够充分，在进行行政立法时对其必要性、可行性和科学性没有做深入的分析与研究，导致所立的行政规章的质量有所下降。仍以《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》为例，笔者认为，其立法论证就不够深入，必要性、可行性和科学性就值得质疑。首先，解决城市建设资金的办法并非一定要对车辆征收路桥车辆通行费，完全可以通过其他的替代手段解决城市建设资金不足的问题，如改革现行城市维护建设税。因此该行政立法的必要性论证不充分。其次，制定该行政立法，必然会加重人民的负担，而且还会加大行政执法的成本[6]，其可行性论证不够充分。再次，虽然该行政立法经过甘肃省政府的批准，但是笔者认为，无论经过哪级机关的批准，只要其存在违法的可能，就必须对其合理性与合法性进行论证。

（二）我省行政立法起草中存在的问题

1.立法的意图不明确。一般情况下，一部行政规章的第一条都要明确指出本规章的立法宗旨与立法目的。但是笔者所经历的几次行政立法，很少有能够明确表达该行政规章所要表现的立法意图与宗旨。这就从另一方面反映了该行政立法的起草人员并不明确该次立法的目的。如此制定出来的行政立法草案就与当初提案人提出草案的初衷不相吻合，甚至大相径庭，有的还不得不重新起草。这样不但降低了行政机关的工作效率，而且还加大了立法成本，更重要的是延缓了行政规章的出台时间，不利于地方经济、社会的稳定，与设立地方立法权的初衷完全相违背，体现不了行政立法能够及时调整本辖区内出现的特殊情况的优越性。

2.起草的渠道过于单一。目前甘肃省的行政立法的草案大多是由政府有关部门起草，这种现状在全国的地方行政立法中也比较普遍。有的学者做过专门的调查研究：“在地方性立法的草案起草过程中，政府主导型起草最为常见，占法规总数的80%以上，而专家学者起草等方式的运用并不普遍。”[7]法律效力位阶较高的地方性法规的起草尚且如此，地方行政立法草案的起草基本上都是由政府职能部门负责起草。虽然政府部门主导草案的起草有利于利用政府部门熟悉有关业务的有利条件，而且在某种程度上还可以节省必要的经费，但是“政府部门立法的痕迹却比较明显，许多草案的起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配，只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益，使规章草案带有部门保护主义的色彩”[8]。而且更为严重的是起草行政立法草案的工作到最后基本上都是由其办公室的工作人员来完成。目前，在甘肃省和兰州市政府职能部门中，精通法律的工作人员只占极少数，大多数工作人员对法律了解不深，他们为了完成上级领导交给的任务，要么从其他省现有的立法中“借鉴”一部分，要么就直接从主要领导干部的重要讲话中摘抄部分语句，很少有自己通过实际调研进而制定出草案的，这样就直接导致了“以言代法”情况的出现。特别是有的行政立法草案的起草工作任务重、时间紧，办公室人员缺少，在这种情况下起草出来的行政立法草案的质量就可想而知。

（三）我省行政立法听证会或征求意见会中存在的问题

1.立法听证会或意见征求会的组成人员明显不当。在行政立法听证会或意见征求会中，甘肃省邀请参加立法听证会或意见征求会的组成人员中包括政府职能部门的组成人员、法学专家或学者、负责起草行政立法草案的有关单位的组成人员。在这些组成人员中，政府职能部门的组成人员占了听证会或意见征求会的绝大部分，法学专家或学者只有很少的一部分（一般情况下只有两到三位），而几乎完全没有邀请有利害关系的公民代表参加。对于政府职能部门的工作人员而言，他们所关心的主要是该行政立法与本部门的利害关系，而对于整个法规的完善没有实质性的贡献，过多邀请政府职能部门的参加对于立法资源是一种浪费。对于法学专家或学者而言，他们所处的地位比较中立，所提的意见都比较专业，对行政立法的完善有较大的贡献；但是毕竟人数太少，其发挥的作用有限。对于有利害关系的公民代表而言，他们的行为必将受到所立的行政规章的约束，因此每一次行政立法都与公民的权利义务息息相关，不邀请公民代表参加立法听证会或意见征求会是对公民权利的漠视，这也是与行政立法民主化相违背的。

2.立法听证会或意见征求会没有发挥应有的作用。立法是一种以精确的方法和技巧准确表述客观规律的科学活动和技术活动，而不是一种政治活动或其他活动，这就必然要求立法专家在立法活动中发挥举足轻重的作用[9]。而在甘肃的立法实践中，专家的作用得不到预期的效果。主要是因为，在立法论证会上，由于时间有限，专家们只能够就自己对该行政立法草案阐述自己的观点与意见，几乎没有时间对这些意见展开实质的讨论与研究。负责该行政立法的有关部门在专家们出现不同意见的时候，很难做出选择与取舍，这样就使得法学专家在立法听证或意见征求会上的作用大打折扣；而且很多的立法听证或意见征求会召开得都很匆忙，专家拿到行政立法草案的时间离听证会或意见征求会的召开的时间一般都比较短，没有充足的时间对该草案进行认真的研究与分析，这样提出的意见往往深度不够，甚至有些问题根本注意不到。由于这两方面的因素，专家在立法听证会或意见征求会上没有发挥应有的作用。三、我省行政立法的完善对策

（一）行政立法论证环节存在问题的完善对策

1.树立正确的行政立法指导思想。树立正确的立法指导思想，就是要求我们的行政机关在制定行政规章的时候，要从我们甘肃本省的实际情况出发，既不能够过于超前，也不能够滞后。如果行政立法超出了甘肃生产力发展的程度和人们的思想觉悟，那么该行政立法也只是一纸空文，得不到实施；如果行政立法滞后，就会阻碍生产力的发展和禁锢人民的思想，不利于市场经济的发展和现代化的建设。正如《兰州市科学技术奖励办法》中所体现的问题一样，全国其他省份的奖金的数额明显高于其所设立的金额，但是该负责立法的部门却始终不肯提高奖金的标准，原因是不能够比甘肃省人民政府的奖金额度高。但是，该行政立法却没有考虑到为了适应经济的发展，甘肃省人民政府肯定会在最近几年内对其制定的科技奖励的规章进行修改。因为该规章的规定已经明显不符合甘肃的经济发展状况。一旦甘肃省政府对该规章做出修改，那么《兰州市科学技术奖励办法》就不能适应经济发展的需要，就必须做出相应的修改或者重新立法，这样就势必会造成行政立法的寿命过短的状况。

2.明确行政立法的价值取向。立法要树立顾全大局、立足长远价值的取向。行政立法当中尤其是部门立法和地方性立法,立法者往往会着眼于本部门、本地方的利益,容易出现各部门通过立法来争夺权力,争夺利益,而对“无利可图”的行政管理则相互推诿扯皮，从而带来地方立法中的地方保护和行业垄断[10]。因此，我省行政机关在进行行政立法时不能只顾及本部门的利益，要有大局观，把整个甘肃省的实际情况考虑进去。同时还必须立足长远，不能“头疼医头，脚疼医脚”，不能为了解决眼前行政工作中遇到的棘手问题，而进行盲目的立法。不能只注重效率，而不讲公平。这样的做法，无异于饮鸩止渴，根本达不到立法所要达到的预期目标。

3.加强行政立法的论证。加强行政立法的论证是行政立法质量的重要保证。在进行一项行政立法时，首先，应该加强对必要性的论证，只有现实生活中确实需要，才进行立法，而不是为了满足某个行政机关的部门利益；其次，必须加强对该立法项目的可行性的论证，即使现实生活中有需要，但是立法成本很高、可操作性很差的立法项目也不应该进行行政立法；再次，加强对行政立法的科学性论证，一部好的行政规章，不但是现实生活中所必要的、可行的，而且还应该是合理的，是符合本辖区内人民根本利益的。只有对行政立法项目进行深入的论证，行政机关所制定出来的行政规章才有可能是高质量的，才可能被人民广泛遵守。

（二）行政立法起草环节存在问题的完善对策

1.明确行政立法的立法意图。只有在立法意图明确之后，才能够初步奠定整个立法的基调。因此，行政立法草案的起草人要较好地完成草案的起草工作就必须明确立法意图。实践中负责行政立法草案起草的部门往往不是行政立法的提案者或行政立法草案的决策者，因此给明确立法意图增加了难度。因此，行政立法草案的立法意图应当由提案者或行政立法草案决策者加以明确，由行政立法草案起草人加以理解、运用和贯彻。事实上，甘肃省的行政立法的提案者或决策者在很多情况下都没有提出明确的立法意图，从而使行政立法草案起草人在明确立法意图方面面临着繁重的任务，有的甚至在没有明确立法意图的情况下就进行了行政立法草案的起草，其结果必然会出现前文所提及问题的出现。因此，在完善甘肃地方行政立法的过程中，“应当逐步改变这种状况，将明确立法意图的任务主要交由提案者或行政立法草案决策者承担起来。”[11]

2.拓宽行政立法的起草渠道。解决部门保护主义色彩浓厚的问题的办法之一就是，将行政立法草案交由与该行政立法没有利害关系的部门进行起草，而与该行政立法草案有利害关系的部门都要进行回避，等到立法论证程序再邀请有利害关系的部门进行论证，听取其意见。更为主要的是，拓宽行政立法草案起草的渠道，就要打破政府起草行政立法草案的局面，在涉及立法草案的起草时，要强化立法机关各专门委员会、工作委员会和政府法制工作机构起草法规的职能，特别是要注重发挥教学、科研机构有关专家、学者在规章起草过程中的作用[12]。笔者认为，可以将甘肃省各类高校的有关专家、学者组成专家库，从专家库里抽出部分专家负责有些法章的起草工作。这样制定出来的草案质量就可以得到保证，接下来进行的各项立法工作才更加有效。

（三）行政立法听证会或意见征求会环节存在问题的完善对策

1.调整参加立法听证会或意见征求会的组成成员。首先，尽量减少无利害关系的政府职能部门的参与。在邀请政府职能部门的有关人员方面，只要邀请与该行政立法有利害关系的部门、认真听取他们的意见即可。这样既能够平衡各方的利益，又不占用太多的立法资源。其次，吸收更多的专家学者的参与。专家学者参与立法，有利于发挥其专业知识和法律知识的特长，而且专家一般是中立者，与利益各方没有利害关系，更能够客观全面地协调各种冲突的利益关系。并且专家是公民中的一部分，邀请他们参加听证会或意见征求会本身也是立法民主化的要求。再次，吸收公民代表参加听证会或意见征求会。进行行政立法不可避免地要涉及对公民权利义务的设定，因此就必须邀请有利害关系的公民代表参与立法，认真听取他们的意见，使他们的权利能够在程序上得到切实维护，这也是立法民主化的本质要求。

2.充分发挥立法听证会或意见征求会的作用。首先，在召开行政立法听证会或意见征求会时，负责该行政立法的部门要做好充分的准备。提前将各项资料及时发送到各位参加会议的成员手中，使其有足够的时间认真研究该草案，以便提出意见。其次，必须保证参加立法听证会或意见征求会的成员有充足的时间阐述自己的观点与意见。而且在必要的时候，还应当允许有不同意见的参与人员进行辩论，以便参加会议的各方代表能够达成基本的共识。只有这样立法论证会或意见征求会才能够发挥其应有的作用。

注释：

［1］［12］汤唯等：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2006年版，第134~135、178页。

［2］李步云、汪永清：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第302~303页。

［3］本数据来源于甘肃省人民政府法制网地方法规库。

［4］［6］《兰州“路桥费”：一片质疑中将开征》，载于新华网甘肃频道2007年10月31日。

［5］乔晓阳：《立法法讲话》，中国法制出版社2000年版，第224页。

［7］佘绪新等：《地方立法质量研究》，湖南大学出版社2000年版，第81页。

［8］盛宝漳：《略论地方立法中部门化倾向的成因及对策》，载李步云：《立法研究》，湖南人民出版社1998年版，第175页。

［9］崔卓兰等：《地立方法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第261页。

立法研究论文范文第5篇

关键词：税法，立法，立法听证制度

立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式（常见为听证会）陈述意见，为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化，因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说，政府服务的直接成本是税收，课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见，税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之，税收是市民社会和政治国家之间的脐带，经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础，“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为，随着市场经济的发展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注，立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。

一、立法听证制度的源流与本质

立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度，肇端于英国。“自然正义”（naturaljustice）原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言，在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”（aman‘sdefencemustalwaysbefairlyheard）原则。这是法官据以控制公共行为（publicbehavior）的程序手段之一，也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国，与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”（dueprocessoflaw），体现为“实体性正当程序”（substantivedueprocess）和“程序性正当程序”（proceduraldueprocess）两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案，即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”；而后者运用得更为灵活，从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展，美国的立法听证制度日益完善，堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。

在我国，听证制度起步较晚，但发展迅速，大致分为两个阶段。第一阶段，1996年至1999年，其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度；1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮，听证一词正式为国人所接受。第二阶段，1999年至今，其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例（修订草案）》的审议举行我国第一次立法听证；2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第34条）和“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关，组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第58条）随后，立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用，有些地区制定了立法听证实施办法，丰富了实践性。

立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会，它的本质是一种程序法，是保证立法活动顺利进行的程序法，是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑，推动了权力控制的实践，即用行政法等实体法的形式，让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时，要求权力行使的灵活性，即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间，由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的，于是程序法开始被人们所重视，以此为契机，听证制度从司法领域扩展到立法领域，从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台，在“讨价还价”（bargain）的公平对抗中，来求证权力运作的界限。

二、立法听证制度引入税收立法的必要性

立法听证引入税收立法的价值，在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题，就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为，立法听证的功能可以概括为五个方面：（1）信息收集；（2）实现直接民主、体现民意；（3）促进良法；（4）协调社会利益；（5）立法宣传。[6]笔者认为，立法听证制度引入税法的价值，集中体现在于三个方面。

第一，满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则，其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税，政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主义的前提和依据，当且仅当所制定的税法是良法，才能要求税法主体依法办事。立法的法治化，“要求立法者在立法过程中守法，遵守法定权限，遵循法定程序，从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据，遵守《立法法》的规定，立法听证制度为《立法法》所确认，当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性将大大增加，导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具，不仅损害税法的权威，而且影响到政府的社会公认度。此外，从立法听证本质上看，作为一种程序性规则，能够防止各种人治的因素，如领导指示，主观随意性等等，保证立法过程的公开性透明性。

第二，满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看，民主与“参与影响全体成员的决策”相联系，也可以这样认为，当某个决策影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民，用之于民”的特性反映人民国家的税收运作过程，从这个意义上说，税权是实现人民利益的需要，税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同，但就宏观而言，税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法，组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来，而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面，这种关于贡献和再分配劳动成果的机制，是社会成员自治协商的产物。显然，从社会契约论的角度看，税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下，税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契约的制定

发表自己的看法，税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果，因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约，仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现，在疆土广阔，人口众多的国家里，直接民主破产了，完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民（full-timecitizen）变成了兼职公民（half-timecitizen），公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”，代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现，在代议制民主下，由人民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程就有异化的可能，公意容易被私化，立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意；而且选举的级数越高，民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道，它一头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话，用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立法过程的程序性。

第三，满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S，政府提供公共商品的成本为C1，政府自身运作的成本为C2，在不考虑政府其他财政收入的前提下，有等式：S=C1+C2+ΔC.ΔC反映的是税收资源的隐性流失，或表现为政府效率低下，机构臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等腐败现象。ΔC的控制，是税收立法民主化和法治化的问题；而S，C1，C2的确定，是一个纯科学的问题，即价值无涉（value-free）的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域，为立法当局所陌生，但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发，从中国国情出发，尊重客观实现，吸收专家、学者参与立法，用科学的理论知道税法的创制，才能避免立法上的盲目性和随意性，从而降低立法成本，提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学，税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测，立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用，成为税收立法的必要程序。

在的维度中，税法是建立人民公意基础上，调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值，是与税收立法内在要求吻合的，因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一，因而具有较其他部门法更强的精确性，立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标，必须通过法治的形式得到实现，所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的，这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。

三、税收立法应当如何引入立法听证制度

（一）、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围

立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求，不仅如此，现行的法律体系，也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神，人民有权利要求参加听证，国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施的通知》（国发[2000]11号）要求“坚持走群众路线，广泛听取意见，特别要重视基层群众、基本群众的意见，集思广益，多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时，采用立法听证程序亦是合法的。

理论上认为，我国立法听证范围原则上包括，与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系，前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等；后者主要包括税务机关组织法，税收征收管理法等等。笔者认为，立法听证制度主要适用于前者，因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益，如果立法失误，将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果；至于后者，则更多体现着管理的理念，征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的，又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制，而且税收程序法一经制定，在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价，所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。

（二）、税收立法听证的参加主体

根据立法听证制度设计的本义，参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同，应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。（1）组织机关，即立法机关，制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局，它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。（2）主持人，由立法机关指定，并且没有利害关系，一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任，也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任，如税法学会的理事等，立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。（3）听证员，由立法机关指定，协助主持人组织控制听证运行，一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任，也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任，如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。（4）书记员。（5）当事人及其人，即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人，消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁到消费品使用者身上，所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及私家车主代表等等。（6）其他参加人，亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中，汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素，将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中，成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别，所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题，这就要求环境

保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外，从事消费税研究的专家学者也应当参加听证，从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围，立法机关根据实际需要，可以灵活采纳，其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人，笔者认为，立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人，可以围绕起草的法案进行质证和辩论。

（三）、税收立法听证的程序

立法听证制度是程序性的规则，所蕴涵的价值，所实现的目标都要通过程序来实现，否则该制度将形同虚设，并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤：准备程序，进行程序和笔录使用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。

第一，立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后，公告和规范性法律文件的征求意见稿，拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务，在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上，可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主，各地参加者直接现场参加未必现实，那么可以开辟网页吸收意见，发表意见者必须留下真实姓名，对自己的言行负责，遵守基本的说理规范，其意见才被立法机关采纳。

第二，立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律，由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务，介绍其他参加人，并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容，提出议题，并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型，说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据，说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历史上的理论成果及个案材料，帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字，并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段，是立法听证的主要阶段，而立法听证的思想源于司法，司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向，在这个模式下，主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部，可以是民间学术机构的公共知识分子，而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。

第三，听证报告的公布。听证会结束后，主持人根据听证笔录，综合各方意见，作出听证报告，并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内，向辖区公开；新闻媒体可以进行相关报道，或者举行新闻会，接受社会监督。

税收是公民与国家最重要的经济关系，“国家存在的经济体现就是捐税，共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。”[12]税法是调整税收关系的规范性文件，税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革，推进税收立法之际，分析立法听证制度的实践价值，将其引入税收立法，也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。

注释

[1][美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第14页。

[2]《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94页。

[3]参见汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第8页。

[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴，而不仅仅包括行政机关，泛指国家权力的存在形式。

[5]黄凤兰、甫玉龙：《论立法听证的必要性》，载《求索》2003年第2期。

[6]参见前引[3]汪全胜书，第13页下。

[7]周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年版，第124页。

[8][美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信，朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第10页。

[9]参见前引[3]汪全胜书，第155-156页下。

[10]参见[英]桑福德主编：《成功税制改革的经济与问题》第3卷，杨灿明等译，中国人民大学出版社2001年版，第135页；另见董庆铮等编著：《税收理论研究》，中国财政经济出版社2001年版，第210-211页。