立法法修改意见
立法法修改意见范文第1篇
这是本届全国人大最重要的一项法案，通过重塑律师权利、强制措施、非法证据排除和死刑复核等制度，修正案重新厘定了司法权力和公民权利之间的界限。在公权力扩张的背景下，部分民意对侦查权力和司法裁量权的扩大尤为疑虑，由此引发的争议在此次投票前夕达到高潮。
此次立法，全国人大常委会分别对外对内征求意见，表现出对立法者与民意的尊重。对外，2011年8月公开征求意见，使得民意能直接进入立法者眼中。不过此后，未开听证会，亦未再次征求意见。对内，全国人大常委会反复与最高法院、最高检、公安部、司法部等部门进行研究，并多次听取全国人大代表、基层办案部门、律师和专家学者意见。
在这种情况下，三次审议稿，都有较多修改；甚至在投票表决前夕，修正案亦做出五处修改。修正案文本的变动，最直接体现了立法博弈的结果。
整体来看，刑事诉讼法立法过程，仍更多体现了立法者与司法者、执法者之间的博弈，来自民间的声音所能利用的渠道和施加的影响，比较有限。公众希望知道：最高法院、最高检察院和公安部在立法过程中提过哪些意见？公开征求得来的意见分别是什么？常委会上的讨论如何进行？全国人大代表又提出了哪些意见？
民意如何经过塑造后升华为国家意志，立法权力如何向民间倾斜，应是下一步改革的方向。
立法者：机构和程序
刑诉法修正案草案由全国人大常委会法制工作委员会（下称法工委）刑法室起草。作为全国人大常委会的工作机构，法工委受委员长会议委托，主要从事立法、修法以及废止法律等方面研究工作和常委会安排的其他工作。
据全国人大常委会副委员长王兆国3月8日所作的说明，按照全国人大常委会的工作安排，法工委从2009年初开始着手刑事诉讼法修改方案的研究起草工作。在多次听取全国人大代表和各方面意见的基础上，经反复与中央政法机关和有关单位共同研究，形成了刑事诉讼法修正案草案稿。
法工委多次到各地调研，不过这些调研以内部渠道为主。比如2011年3月，法工委副主任郎胜和最高法院副院长张军领衔到河南省就刑诉法修改工作进行调研。被调研的对象，主要是在系统内召集的公检法等政法机关。
接近法工委的学者说，法工委工作繁复，主要是听取、总结各方面意见，提出方案并协调争端。首先是常委会委员的意见（一审、二审），以及列席一审、二审的代表的意见。另外需要在各省“两会”期间听取各省代表的意见，此外还有中央各职能部门的意见，“每一条都要看，每一封来信都要看”。
征求意见，内外有别。内部渠道包括：中央有关部门、各省自治区直辖市、一些较大的市、妇联等社会团体，此外还有高校、大型国企。
对外，仅有一次公开征求意见。2011年8月30日，全国人大常委会在中国人大网上公布修正案(草案)及草案说明，以征求意见。统计数据显示，公布后至同年9月30日，共有7489人提出80953次意见，其中提出修改意见的占21％。提出意见的主体中，国家机关及其工作人员提出了14609条。
征求完意见后，由全国人大法律委员会决定什么修改意见进入修正案。法律委员会是全国人大的专门委员会，现任主任为胡康生，著名法学家王利明、梁慧星等都是委员。
在此次人大会议期间，法律委员会两次召开会议。3月11日上午，各代表团审议了全国人大关于修改刑事诉讼法的决定草案。代表普遍同意提请本次会议表决通过。同时有的代表对修改决定草案还提出了一些修改意见。
3月12日上午，法律委员会再次召开会议，同意进行五处修改。其中一处，原草案规定：最高人民法院复核死刑案件，可以讯问被告人。由于相关代表的强烈建议，法律委员会建议采纳将该表述改为“应当”讯问被告人的意见。
对多数代表来说，他们在1月左右拿到草案，3月7日再拿到修正案草案第一版。而审议多达110条、2万多字的刑诉法修正案草案，对多数代表来说，这段时间并不足够。据《财经》记者了解，在召开全国人民代表大会之前，法工委培训各省法工委，再由各省法工委组织各省代表阅读草案。
作为黑龙江省的全国人大代表，迟夙生介绍，1月9日到14日，黑龙江省开人大会议时，代表们拿到刑诉法修正案的文本（由全国人大常委会委员们审议二读稿之后的修改稿）。1月15日，黑龙江省人大组织代表阅读刑诉法。
3月7日，在全国人大会议上，迟夙生拿到新的草案，她发现同上一个文本相比，许多地方都发生了变化。“尽管那个时候我开会很忙，就是白天一整天开完会，晚上在宾馆熬夜一条条把那些新改的地方画出来。”她说。
从1月初到3月初这段时间，全国人大常委会法律委员会和法工委修改了文本，但代表们从看到第二个文本到表决，只有一周时间。
《立法法》第15条规定，在会议举行的一个月前法律草案应发给代表。如果3月5日开幕的本届人大会议要通过刑诉法修正案草案，那么至迟应在2月5日前，全国人大代表们就收到本次会议讨论的修正案草案（即三读稿）。
接近法工委的人士表示，对于《立法法》第15条有不同的解释，“这一条的立法原意是代表们能够有时间了解条款，我觉得即使后面条文有修改，也是符合立法原意的。”
部门利益博弈
《财经》记者的采访表明，在修正案形成过程中，最高法院、最高检察院和公安部等相关机构处于主导地位，但不同机构之间亦存在不同意见的讨论。
最高检察院理论研究所副所长谢鹏程总结，修正案共有22项加强犯罪控制的措施。在谢鹏程看来，此次刑诉法修改在保障公共安全，有效控制犯罪大为着力，在侦查制度、强制措施等方面做了很大的改动。比如，监视居住的作用大大提升，技术侦查、秘密侦查也合法化了。在多项程序中，对危害国家安全、恐怖活动犯罪和特别重大犯罪还有黑社会犯罪，这几类犯罪嫌疑人的诉讼权利做出限制，使得这几类的权利比其他犯罪嫌疑人的权利要少。
公安部门积极参与了立法的讨论过程。修正案延长了传唤、拘传最长的持续时间，从12个小时延长到24个小时。此外，“技术侦查”正式进入法律，对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件，可以采取技术侦查；对危害国家安全和恐怖活动犯罪，公安机关可以不通知家属逮捕。据参与立法的人士表示，这些条款主要采纳了公安部门的意见。
一审草案第34条拟规定，公安机关对于监视居住、取保候审的决定，应当立即执行。执法机关对监视居住、取保候审决定，不严格执行，延误案件办理的，依法追究责任。该条款采纳了公安部门的反对意见，最终被删除。
不过，据参与立法的学者透露，公安部门的意见也并不都被采纳。第二次审议后，针对在拘留、逮捕后送交看守所羁押的时间，公安部门曾要求从24小时改为48个小时，但未获采纳。针对律师为委托人保密的权利，草案规定了例外条款，即针对危害国家安全、公共安全及严重危害他人人身安全的，应当及时向司法机关通报。公安部门提出不应对犯罪种类进行限制，即所有犯罪活动均向司法机关通报，意见未被采纳。
最高检察院在死刑复核方面的主张获得采纳。修正案最终规定,在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见，后者应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。
据了解，最高检察院还曾建议，侦查机关重新计算侦查羁押期限的，应当报同级检察院备案，由检察院监督。
此外，尽管对侦查机关“不应立案而立案”时的立案监督制度是司法改革任务之一，但由于公安部门的激烈反对，该制度未能进入草案。
最高法院一直希望把其正在进行的改革如量刑规范化纳入刑诉法修正案中。最高法院曾多次提出，希望增加专门的量刑程序，规定法院应当对量刑有关的事实、证据进行专门的调查、辩论。
针对律师阅卷权，草案规定，辩护律师自案件审查起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料。实践中，由于案卷过多等缘故，辩护律师往往无法全部复印。对此，有中央企业建议增加拍照、扫描等方式。但这些意见最终未获采纳。
修法的逻辑
此番通过的修正案条款，不少与此前的法律或者司法改革措施有关。“我数了数有40多个与司法改革有关的文件都被写入刑诉法典。”中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义表示。
《财经》记者了解到，原定于2007年10月上会审议的刑诉法草案有五个专题40多条，但有关部门认为内容过于激进，表示反对。
检察院系统内部两位人士则向记者坦言，虽说刑诉法草案改了上百条，“不过这些措施早在实践中运行好几年了。如果说什么对检察院最有意义，就是以后技术侦查手段检察院系统也可以使用了”。
尽管新修订的刑诉法要在2013年才开始实施，但在检察系统内部，围绕技术侦查手段的资金、准备措施早已启动。
以律师权的修改为例，2007年10月，新《律师法》通过。该法是由司法部起草，全国人大常委会通过的一部法律，旨在解决律师执业过程中普遍存在的“阅卷难、会见难、取证难”问题。在这些问题上，许多新的规定与当时刑诉法并不符合甚至存在冲突。
例如，1996年《刑事诉讼法》规定律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准。而新《律师法》第33条规定：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”
就会见权而言，新《律师法》规定律师可以根据需要随时会见犯罪嫌疑人，取消了侦查机关派员在场和涉及国家秘密的案件必须经过侦查机关同意的限制。参与立法的人士表示，“《律师法》修订过程中，对相关职能部门间未达成共识就通过了，在执行中遇到困难在所难免。”
北京大学法学院教授陈瑞华介绍，律师法长期得不到落实的原因之一，是由立法机关本身的局限性导致。陈瑞华认为，在公安部门坚持对律师会见进行“双重审批”并进行现场监视的情况下，立法机关就强力推行一种近乎剥夺侦查机关审批权的新制度，这就不可避免地带来侦查机关抵制新律师法的问题。
而本次刑诉法修正案的修改，体现了立法部门和司法执法部门“谈判”的逻辑。经过“讨价还价”，修正案吸收律师法的相关规定的同时，还规定，危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。
陈瑞华建议，未来的制度变革应更多地重视司法机关自生自发的制度变革经验，采取一种“司法机关改革试验先行”“立法机关将成熟的改革经验上升为法律”的法律发展模式。
修正案中规定的证据制度走的即是司法改革现行的道路。2010年5月30日，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部和司法部联合《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，重塑了证据制度，而这些内容基本都被吸收入修正案。
不过，修正案中也有未经过司法实践的条款，比如“特别程序”一编中“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”和“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”。
“秘密条款”：争议与修改
备受关注的“第73条”背后，同样是立法者与司法者或是执法者“讨价还价”的逻辑。
在全国人大代表1月初拿到的草案中，第73条规定为：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得指定在羁押场所、专门的办案场所执行。指定居所监视居住的，除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，通知可能有碍侦查的情形以外，应当把监视居住的原因和执行的处所，在执行监视居住后24小时以内，通知被监视居住人的家属。”
这个条款后来引发质疑。清华大学教授易延友即认为，“指定居所监视居住”等于变相增加了一种准羁押措施，很可能演变成实际上的变相羁押，有扩大“两规”（在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明）之嫌。此外，该版本中，涉嫌危害国家安全犯罪和恐怖犯罪有碍侦查可以“不通知家属”，连同有相似规定的第83条，被称为“秘密逮捕”条款。
在质疑声中，表决通过前夕，第73条相关表述被修改为“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后24小时以内，通知被监视居住人的家属”。
检察系统一位反贪局人士向《财经》记者表示，“如果认为两规、两指（要求有关人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出说明）以后就演化成指定居所监视居住，这本身是个悖论。两规是立案之前的措施，是案卷中没有的，监视居住是立案后启动的强制措施。而立案本来就是要告知家属、公开化的。”不过，这位人士也指出，有可能以后会有官员受到指定居所监视居住，因为权力都可能会被放大性地使用。
作为赞成此次刑诉法修正案通过的学者，中国人民大学法学院教授陈卫东介绍，该修正案如此修改，有其历史由来。1996年修订刑诉法时，即有呼声要求取消监视居住，在实践中用取保候审来代替，但因国家安全部反对而作罢。
相比1997年刑诉法，上述第73条还扩大了指定居所监视居住的适用范围，使其不仅适用于“无法通知”的情况，还适用于危害国家安全和恐怖犯罪。在陈卫东看来，与其说第73条暗合“两规”，不如说为“两规”法治化找到出路：“既然进入了法治的轨道，就得受法律的调控，这个口子放宽进来了，下回修改的时候可以再把口子收紧。”
陈卫东介绍，1996年修改刑诉法时，也曾用过这样的手段来废除收容审查制度。“为此，当年修改时放宽了逮捕条件，将‘犯罪事实基本查清’改为‘有证据证明有犯罪事实’，同时延长拘留时间到14天。”
至于第83条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时。除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪通知可能有碍侦查的情形以外，应当在拘留后24小时以内，通知被拘留人的家属。有碍侦查的情形消失以后，应当立即通知被拘留人的家属。”在陈卫东看来，其中亦有进步之处，将原条款“无法通知、通知有碍侦查” 的不受任何案件范围限制状态改为受限状态。
对修正案第16条：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”中国社会科学院法学研究所研究员王敏远认为，“查办案件”是三审稿新增变化，而这是由监察部门提出来的，目的在于使得国家机关干部的腐败案件中获得的证据进入司法。由于监察部门和纪委是两块牌子同一套人马，这一条也具有衔接意味。
第73条之外，其他条款在社会公众讨论层面上没有得到足够关注和充分展开。
王敏远认为，在看待刑诉法修正案时，不仅应当聚焦到修正的地方，还应将聚焦的余光投射到没有修改的地方，思考为何其没有修改。他举例说：“此次修正案对于律师的调查取证权基本没有做变化，在向被害人取证的时候，仍按照旧法规定需得到被害人和控诉机关的同意。一旦律师取证的证据和控方不一致，等候律师的可能就是刑法第306条。”
本刊实习生章文立、张欣对此文亦有贡献
资料
刑事诉讼法大事记
1.1979年制定了《刑事诉讼法》，共有164条。自1980年1月1日起实施。
2.1996年3月17日，刑诉法修正案获得通过。其中修改内容达110多处，增加条文61条，确立了未经审判不得确定有罪、疑罪从无原则，将律师介入阶段提前。
3.2003年12月18日，十届全国人大常委会立法规划（共76件），刑诉法修订列入一类项目。
4.2007年年初，刑诉法修正案被列入全国人大常委会2007年立法计划，并安排在10月上会审议，后取消。
5.2008年，十一届全国人大常委会立法规划，刑诉法修改列入一类项目。
6.2009年初，全国人大法工委形成初步修正案草案。该版本草案在吸收律师制度、健全死刑复核制度、证据制度改革和侦查措施等内容上，作出了全面的规定。
7.2011年8月，一审草案在中国人大网站全文公布，向社会公开征求意见。其中“不得强迫任何人证实自己有罪”的规定被视为亮点。此外，草案中规定对当事人实施监视居住、刑事拘留、逮捕等强制措施，“无法通知”或者“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪两类犯罪，通知可能有碍侦查”的情形，可以不在24小时内通知家属，被公众称为“秘密拘捕”条款，产生争议。
8.2011年12月，全国人大常委会第24次会议二次审议修正案草案。其中规定在逮捕后,除无法通知的以外,应当一律通知家属。同时增加规定,在拘留和监视居住后，有碍侦查的情形消失以后,应当立即通知被监视居住人、被拘留人的家属。
9.2012年1月初，全国人大代表收到刑诉法修正案草案，并由各省级人大法工委组织代表阅读。
10.2012年3月8日，全国人大主席团将修正案草案提请全国人大审议。上会审议的草案又发生多处变化，其中写入“尊重和保障人权”。
立法法修改意见范文第2篇
[关 键 词]：基本法律修改权，失范现象，弊端，原因探析
众所周知，全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）是行使国家立法权的机关，其立法权限在宪法第六十七条及《立法法》第七条等条款中已被明确规定。本文通过对近两年几部基本法律的修改情况分析，对全国人大常委会的基本法律修改权的行使现状、潜在弊端及产生原因进行探讨。
一、行使现状
在《立法法》生效前，虽然宪法对全国人大常委会所行使的立法权及其权限已作了界定，但是仍然无法避免全国人大常委会自我强化立法权力，甚至逾越立法权限。《立法法》试图要改变这种现状，使各个立法主体的行为走向规范化。然而，这一良好的愿望能否实现呢？本文想通过实证分析作为解答。
自2000年7月1日《立法法》生效至2001年5月，全国人大常委会共对两部基本法律进行了修改。它们分别是：2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》、2001年4月28日全国人大常委会第二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》。从修改情况来看，具有以下几个特点：
首先，修改范围非常广泛。《民族区域自治法》原有67个条文，本次修改了29个条文，占原条文数的43.28%；增加了12个条文，占原条文数的17.91%；删除了2个条文，占原条文数的2.99%；共计修改了43个条文，占原条文数的64.18%，此外，还对序言部分的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。相比较而言，《婚姻法》的修改范围就更广了，该法原有37个条文，此次修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文，分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%，共计修改了39个条文，占原条文数的105.41%.毋庸置疑，这种大范围的修改已经很难用“部分补充和修改”来描述，而将其定性为“法律的重新制定”恐更为恰当。
其次，修改内容都涉及到了原法所确定的基本制度。就《民族区域自治法》而言，本次修改涉及到七个基本制度的变迁，包括制度定位、财政收支制度及国家补助办法改革、投资金融支持政策的优化、教育文化支持政策的改革、地区之间对口支持政策的法制化、少数民族干部配备优惠政策的确立以及法律实施的严格化，其中最重要的修改就是在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变，包括重婚的严格规制、家庭暴力的法律控制、无效婚姻和可撤消婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。难以否认，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非一般的“小修小补”。
再次，修改时机特别微妙。两部法律的修正案草案的二审程序都是在全国人大常委会第十九次会议上完成的，而三审及表决分别是在第二十次会议和第二十一次会议上进行的。这两次全国人大常委会会议正好是九届全国人大第四次会议召开前的最后两次常委会会议。需要特别指出的是，九届全国人大第四次会议上也审议通过了一部基本法律修正案-《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国中外合资经营企业法〉的决定》。该修正案的修改范围远没有《民族区域自治法》和《婚姻法》来得广，也很少涉及基本制度的改变。
表一：两部法律修改范围情况
法律项目: 婚姻法(原有37个条文，现有51个条文)民族区域自治法(原有67个条文，现有74个条文)
-------------------------------------------------------------
|
|
婚姻法
|
民族区域自治法
|
|
|-------------------------|-------------------------|
|
|修改条文数|占原有条文比例|修改条文数|占原有条文比例|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 修改 |
21
|
56.76% |
29
|
43.28%
|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 增加 |
17
|
45.95% |
12
|
17.91%
|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 删除 |
1
|
2.7%
|
2
|
2.99%
|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 总计 |
39
|
105.41% |
43
|
64.18% |
-------------------------------------------------------------
表二：两部法律对基本制度的修改及所涉条文
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|
婚姻法
|
民族区域自治法
|
|------------------------------------|-------------------------------------|
|
修改内容
|
所涉条文
|
修改内容
|
所涉条文
|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|
重婚问题
| 3、4、45、46 |
制度定位
| 序言第一自然段 |
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|
家庭暴力
|3、43、44、45、46 | 财政收支制度及 |
32、58
|
|
|
| 国家补助办法 |
|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
| 无效及可撤销婚姻| 7、8、10、11、12 |投资、金融支持政策| 56、57、65、69 |
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|
夫妻财产制 |
17、18、19
| 教育文化支持政策 |
37、71
|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|
离婚问题
| 31、32、33、34 | 地区对口支持政策 |
64、65
|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
| 老年人权益保障 |
28、30、44
| 少数民族干部配备 |
22
|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|
法律责任
|
43--49
|
法律实施
|
73
|
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二、潜在弊端
上述白描式的叙述不仅有助于我们发现制度运作过程中的问题，而且促使我们分析暗藏在制度实践背后的潜在弊端。的确，从全国人大常委会修改两部基本法律的情况来看，我们很难对《立法法》立法宗旨的有效实现持乐观态度，至少有以下两个方面让我们为之担忧：转贴于
（一）基本法律民意性的缺失
基本法律是一个宪法概念。宪法为了明确两个行使国家立法权的主体之宪法地位和立法权限的不同，在第六十二条第（三）项和第六十七条第（二）项分别规定全国人大所立之法为“基本法律”，全国人大常委会所立之法则为“其他法律”。基本法律分为“刑事、民事、国家机构”方面的基本法律和“其他的”基本法律。前者的外延因列举而比较明确，而后者，是指“除刑事的、民事的、国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。”就内涵而言，基本法律可以从两个方面来理解，“一方面，从法律的性质上看，‘基本法律’对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面，从调整内容上看，‘基本法律’所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。”由此可见，基本法律在我国法律体系中占有非常重要的地位，其效力仅低于宪法，并成为构建我国法律体系的主要基石。那么，宪法之所以将基本法律的制定和修改权赋予全国人大，这是因为全国人大组成人员广泛的代表性能够较为客观地反映广大公民对法律的需求及其评价，使基本法律的原则和内容尽可能地反映广大公民的意志，从而具有广泛的可接受度而利于其有效实施。因为“人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代表程度，而且进而确立了立法的正当合法性”，基本法律的代表性是设置其制定修改制度的重要出发点和坐标，因此，在实际运作过程中，“代表性”是不能忽略的。
然而，从《婚姻法》和《民族区域自治法》的修改情况来看，基本法律代表性的缺失是显而易见的。这样大规模、深层次的修改必然会导致许多利益的调整和行为方式的巨大转变。这应由民意代表基础更为广泛的人大代表通过民主程序作出科学决策，唯有这样，修改后的法律才不至于难以实施。
（二）基本制度变更的随意性
基本制度是一部法律的重要组成部分，也是法律关系的重要调整机制，因此，基本制度的变更往往影响到整部法律的定位和价值取向。这种价值定位明显改变甚至前后迥异的状况在两部基本法律的修改中并非少见。
婚姻法修正案首次确立了无效婚姻和可撤消婚姻制度，不仅规定了四种无效婚姻的情形和一种可撤销婚姻的情形，还规定了无效婚姻、可撤销婚姻的法律后果。这种修改无异于婚姻效力制度的重大变更，而婚姻效力制度是婚姻法律制度的重要组成部分，是《婚姻法》的基石和支柱，因此，它的变更势必对原有婚姻法律关系产生“牵一发动全身”的影响，其波及面之广可想而知。这样的制度变更仅仅通过全国人大常委会来实现未免显得草率。
同样，民族区域自治法的修改也涉及到许多基本制度的变更。最为突出的是此次修正案提升了民族区域自治制度的地位，从原来的“重要政治制度”上升到“基本政治制度”。该制度定位上的变化实质上反映的是中央与民族自治区域以及民族自治区域与其他地区之间关系的重大的调整，也就是说它涉及到国家结构形式层次上的关系的调整，是宪法层次的制度变更，实际上已经超出了全国人大常委会立法权力所及的范围了。
三、原因探究
全国人大常委会在行使基本法律修改权时之所以产生上述现象，并有违反宪法和《立法法》本意之嫌，以下因素不允忽视：
（一）授权不明-弱制约手段
宪法第六十七条第（三）项和《立法法》第七条都规定全国人大常委会在全国人大闭会期间有权对其制定的法律“进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”这一规定试图对全国人大常委会的基本法律修改权行使的时间、程度、底线加以约束，以便规范这种修改权。但遗憾的是，上述努力至少在理论上未能实现。因为上述规定至少存在两处模糊语言。对修改权的三个约束条件中，除了“闭会期间”是比较明确之外，“部分补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”的文意都比较模糊。何谓“部分”？“部分”有无量化的指标？判断的标准是什么？“基本原则”的范围有多广？如何界定“抵触”？“不同”是否意味着“抵触”？这些立法语言的含义都没有得到明确的诠释，以致于规范本身存在着较大的解释空间，立法者的真实意图很难得到有效参透。
模糊的语言不仅可以成为行为者的一种可资辩护的理由，而且能够成为其拓展行为空间的有效工具。而当法律规定一个比较明确的行为空间时，行为者只能严格地按照法律地授权行事。为了适应进一步对外开放的形势和需要，适应我国加入世界贸易组织的进程，根据世界贸易组织规则和我国的对外承诺，我国在去年、今年分别对三部外资企业法进行了修改，修改的主要内容都是确立与世界贸易组织规则相适应的规则，三部法律在审议通过前所经历的程序也都是一样的。但是，《中外合作经营企业法》和《外资企业法》是2000年10月31日由九届人大常委会第十八次会议通过的，而《中外合资经营企业法》却是2001年3月9日在九届人大第四次会议上通过的。原因很简单，因为《中外合资经营企业法》明确规定，该法的修改权属于全国人民代表大会，全国人大常委会不可能越俎代庖，所以，虽然该法的修改内容和前两部外资企业法基本相同，其修改的幅度也远远比不上《婚姻法》和《民族区域自治法》，但是其修改程序却非常严格地遵循着原法的规定，“不敢越雷池一步”。耐人寻味的是，也正是在这一次修改中，关于修改权属于全国人大的规定被废除了，废除的理由是这样的：“在常委会审议中，委员们提出，现行中外合资企业法第15条关于‘本法修改权属于全国人民代表大会’的规定，是1979年我国改革开放初期作出的，当时这样的规定是必要的，有利于保证投资环境的稳定。根据1982年宪法和去年制定的立法法的规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。为了更好地适应对外开放的需要，便于及时修改完善，可以不再继续保留‘本法修改权属于全国人民代表大会’的规定。”很有意思的是，这一修改意见是由全国人大常委会提出的，而依据又是宪法第六十七条和《立法法》第七条，模糊授权较之于明确授权对于行为者而言的有利性一目了然。
或许立法者在授权时本就不想用一个明确的标准去限制修改行为，因此，在这种情况下探求立法真意的可能性几乎不存在，同时也是毫无意义的。如果上述假设成立的话，那么试图从修改权限和标准上约束全国人大常委会的努力几乎注定要失败。
（二）解释制度-有效的反制约手段
如果说宪法和《立法法》的授权条款是一种制约手段的话，那么全国人大常委会所拥有的法律解释权则可以成为一种有效的反制约手段。
宪法第六十七条第（四）项和《立法法》第四十二条都确认全国人大常委会有法律解释权。根据上述规定，全国人大常委会既可以对自身制定的法律进行解释，也可以对全国人大的基本法律进行解释。而设置这种解释制度的一个重要理由是探求立法真意的目的能够实现。这种考虑不是没有道理的。但是，当解释成为一种权力后，其所要实现的目的不仅仅是探求真意。它可以成为制约立法权的重要手段。尤其当立法权的制约对象成为法律解释的法定主体时，探求真意几乎不在解释者的视野之内。当行为者成为解释者时，它几乎可以成为真理的化身。
我们探求宪法第六十七条第（三）项的真意目的是监督全国人大常委会的基本法律修改权，但是，根据宪法第六十七条第（四）项和《立法法》第四十二条的规定，要实现这种监督必须通过全国人大常委会行使法律解释权来实现。也就是说，被监督者同时也是监督者。这一悖论使监督成为理论上的泡影。
而到目前为止，掌握解释与不解释以及如何解释主导权的全国人大常委会尚未对宪法第六十七条第（三）项做出解释，尽管在其内部也存在要求解释的呼声，尽管其内部不同机构间对该规定已经存在理解上的分歧。但不解释对于全国人大常委会来说是比较有利的选择，因为，尽管存在上述制度设计上的悖论，如果解释者放弃主导权做出哪怕也是很模糊的解释的话，其修改权无疑要受到其解释（更确切的说是一种“承诺”）的约束。
解释权对于权力主体来说是至关重要的，它是确保权力主体行为合法性的有效工具，而如何行使解释权也是一个非常微妙的问题。一般而言，权限的明确度与行为的自由度是成反比的，越是明确的授权，行为主体（一般是被授权主体，下同。）的自由空间就越小，对其行为合法性的鉴别和监督就越容易；授权越宽泛、模糊，行为主体的自由空间就越大，对其行为合法性的鉴别和监督就越困难。解释权的行使状况事实上制约着授权的明确度，所以解释权往往能够成为一种非常有效的监督工具，是解释者监督行为者的必要条件。这种制度设计在解释者与行为者不具有同一性时会运行得相对有效，但如果解释者与行为者是同一主体时，解释权变得尴尬起来。因为这是解释者对自身行为的评价，当行为与授权规范存在某种不协调时，对行为的解释变得困难起来，非此即彼的判断总会让行为者左右为难，所以此时“不解释”就成为一种理所当然的选择。况且，宪法上并不存在对“解释不作为”的制约机制。这是不仅是避免尴尬的一种方法，更是回避监督的有效手段，“部分”、“基本原则”等不确定法律概念迟迟未有法定解释也许正是基于这个原因吧！
（三）权力结构不合理
全国人民代表大会作为我国最高国家权力和立法机关，其享有的职权是很广泛的。要有效地行使这些职权、完成繁重的任务则需要充分的时间，因此，会期的设置是关键。我国宪法规定，“全国人民代表大会会议每年举行一次”，这是我国全国人大的例会制度。除非有特殊情况，全国人大每年只举行一次会议。从1954年一届全国人大第一次会议至2000年九届全国人大第三次会议的47年间，全国人大共举行了34次会议，会期总计511天，每次会议平均会期为15.03天。而15天的时间里全国人大要完成多项议程，通常包括：听取、审议并通过国务院的《政府工作报告》、《全国人大常委会工作报告》、《最高人民法院工作报告》、《最高人民检察院工作报告》、任免有关国家机关工作人员以及立法等。从实践来看，听取、审议、通过《政府工作报告》要占据大部分的会期。通常《政府工作报告》在全国人大会议开幕的当天由国务院总理向大会报告，在会议闭幕的那天由大会表决通过，中间会期的主要任务是审议该报告。繁重的任务却只有简短的会期，我们当然不能期盼分身乏术的人大代表在如此仓促的情况下完成大量的立法工作。
为了解决全国人大会期的弊端，理论界在1982年宪法通过之前曾经展开了广泛的讨论。许崇德先生对我国的物理代表制提出批评，并主张应当减少代表数量并实行两院制，以提高全国人大的工作效能。潘念之先生则主张代表的专职化，让常委会经常地开展工作，而不是每季度开几天会。曹思源先生明确建议“新宪法应规定全国人民代表大会每年定期举行两次例会”。董成美先生则认为，全国人大代表数目在1500人左右就可以了，并指出“全国人大一年开会一次毕竟时间很短，因此，加强全国人大常委的工作是非常重要”。
从上述观点可以看出，学者们对于全国人大的工作效能均持否定的态度。但在如何提高工作效能上有不同的主张。有的学者注重对全国人大本身结构和功能的改造和加强，有的学者则倾向于通过加强全国人大附属机构尤其是常委会的职能来解决这一问题。现行宪法显然倾向于后一种选择，即以子体的功能弥补母体的缺陷。对于这种选择，彭真同志是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员页可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”修宪者首先承认全国人大代表规模对于开展经常立法工作的制约（即“人数多了，又不便于进行经常的工作”）；接着强调常委会与全国人大之间的同源关系（即“它的组成人员也可以说是人大的常务代表”），潜台词无非是两个立法机关在意志上能够有效统一，全国人大常委会的立法可以看成是甚至就是全国人大的立法；最后，既然两个立法机关的立法没有本质的区别，让全国人大常委会的结构（即“人数少，可以经常开会”）发挥作用，来完成本应由全国人大承担的经常性立法工作。面临多重任务而又不能在会期制度上做较大的扩充性的变革的情况下只能做出这样的选择，让全国人大主要发挥议政功能，而将绝大部分的立法功能剥离到常委会，这是一种内部分工的结果。因此，全国人大自然将常委会的立法与自身的立法等同视之，而对自身的立法、立法权进行监督似乎是难以想象的，这也许可以解释为什么全国人大至今还没有撤销过一部违反宪法和基本法律的其他法律的原因。由于两个立法机关之间的同源性，如果其他法律与基本法律“不一致”，在全国人大看来，它绝不是“违反”基本法律，而将其解释为“修改”基本法律更为妥当。
此外，由于《立法法》第八条模糊了“基本法律”和“其他法律”之间的效力，我们设想的让全国人大对其常委会的立法进行监督的可能性几乎不存在。而一旦“基本法律”与“其他法律”之间的效力等级差别被淡化，全国人大常委会至少从理论上可以制定“基本法律”。既然能制定“基本法律”，那么对“基本法律”进行修改就更不“应该”被约束了，而事实上到目前为止也从未受过约束。上述推论不管合理与否都让笔者出乎意料，这也是行文至此的无奈之处。
四、对策设想及结语
行文至此，我们已经非常明显地感觉到，基本法律修改权的失范不仅仅是立法制度层面的问题，而是关系到国家权力结构调整的宪政问题，并多少带有路径依赖的痕迹。而解决这一问题的较为彻底的方案无疑也要从宪政的角度予以考量。笔者无力提出一揽子的解决方案，也不敢以制度设计者自居。在此仅提出一些粗浅的建议，笔者认为，要解决这一问题，对全国人大与常委会之间组织结构以及权力结构的调整必不可少。通过缩小全国人大的代表数使代表走向精英化和独立化，使其能真正行使立法职能。同时，将法律解释权赋予一个独立的机构，使其能够有效监督常委会的基本法律修改权。当然，这仅仅是一些浅见，望能抛砖引玉。
注释：
1、全国人大常委会依照宪法规定有权对基本法律进行“部分补充和修改”。为论述方便，本文将此种权力简称为“基本法律修改权”，除有特别说明之外。
2、宪法第六十七条规定的全国人大常委会的立法权有：（一）解释宪法、监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律；（五）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（六）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
3、《立法法》第七条规定，“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”此外，该法第四十二条、第八十八条第（二）项、第八十九条第（一）、（二）、（三）项以及第九十条、第九十一条还规定了全国人大常委会的其他立法权。
4、《立法法》第一条规定，“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”
5、见表一。
6、见表二。
7、见表二。
8、《中外合资经营企业法》原有15个条文，本次修改5个条文，占原条文数的33.33%；增加1个条文，占原条文数的6.67%；删除1个条文，占原条文数的6.67%；共计修改7个条文，占原条文数的46.67%.修改的重点在于确立与世界贸易组织规则相一致的外企管理模式。
9、宪法第六十二条第（三）项。
10、张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。
11、张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。
12、徐向华、林彦：《我国的成功和不足》，《法学》2000年第6期。
13、本届全国人大共有代表2979名，与13亿人口的平均比例约为1：43万，全国人大常委会委员与13亿人口的比例近1：1000万。两者代表性的悬殊显而易见。参见徐向华、林彦：《我国的成功和不足》，《法学》2000年第6期。
14、虽然《婚姻法》修改过程中曾“广泛”地征求意见，但是，这种征求意见的方式与人大代表审议的方式相比，乃是一种非正式的表达方式（政治学意义上的，非法律意义上的），因此，其意见是否被采纳、为何不被采纳的决策主要取决于人为的、偶然的因素。然而，人大代表在审议程序中发言是一种正式的表达方式，对其意见的采纳与否也是制度化的，这种制度保障使得法律修改中的“代表性”能够得到凸现。
15、《婚姻法》第十条规定，“有下列情形之一的，婚姻无效：（一）重婚的；（二）有禁止结婚的亲属关系的；（三）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未到法定婚龄的。”
16、《婚姻法》第十一条规定，“因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。”
17、《婚姻法》第十二条规定，“无效或被撤销的婚姻，自始无效。当事人不具有夫妻的权利和义务。同居期间所得的财产，由当事人协议处理；协议不成时，由人民法院根据照顾无过错方的原则判决。对重婚导致的婚姻无效的财产处理，不得侵害合法婚姻当事人的财产权益。当事人所生的子女，适用本法有关父母子女的规定。”
18、国务院于2000年9月向全国人大常委会提出了对这三部法律进行修改的议案。第九届全国人大常委会第十八次会议对国务院提出的议案进行了审议，常委会经过审议，通过了关于修改《中华人民共和国中外合作经营企业法》的决定和关于修改《中华人民共和国外资企业法》的决定，第九届全国人民代表大会第四次会议上通过了关于修改《中华人民共和国中外合资经营企业法》的决定。参见《全国人民代表大会常委会公报》2001年第三号。
19、顾昂然：《关于〈中华人民共和国合资经营企业法修正案（草案）〉的说明》，参见《全国人民代表大会常委会公报》2001年第三号。
20、“人们认为，既然法律解释要探寻和依照立法原意或立法意图，全国人大常委会作为全国人大的常设机关和本身拥有立法权的机关，比其他机关更有发言权。”参见张志铭：《关于中国法律解释体制的思考》，《中国社会科学》1997年第2期。
21、事实上，以“制衡理论”为基础的美国式的三权分立下的司法权（其核心是法律解释权，即“to say what the law is”）更多的是承担制约立法权的职能，而不仅仅是解决纠纷。
22、《立法法》第四十二条第二款规定，“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；……。”
23、全国人大常委会办公厅研究室政治组在对宪法第六十七条第（三）项进行非正式解释后提出，“今后全国人大常委会应通过宪法解释明确此项权限。” 参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法释义》，中国民主法制出版社1996年版，第211页。
24、全国人大常委会法制工作委员会是这样解释的：“全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制：第一，只能在全国人大闭会期间进行补充和修改。第二，这种补充和修改必须限于‘部分’的范围内，即在原有法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变。……第三，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。”（参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第27页。）而全国人大常委会办公厅研究室政治组则认为，“实践中部分补充修改中的‘部分’是比较难以把握的界限。有学者提出，判断是否是‘部分’补充和修改，应该有个质的标准和量的标准。质的标准就是不得修改原法律最核心、最主要的条款。量的标准可规定所补充修改的法律条文总数不得超过原有条文的三分之一。但这不是宪法的原意。”（参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法释义》，中国民主法制出版社1996年版，第211页。）
25、宪法第六十二条。
26、宪法第六十一条。
27、宪法第六十一条规定，“如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集会议”，但是，从1954年一届全国人大一次会议至今从未召集过临时会议。
28、此数据是根据《中外代议制度比较》提供的资料计算的。参见田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第201页。
29、“ 山东代表姜健一人提交了58件议案和建议，等她在大会工作人员处全部登记完毕，她才长舒了一口气说：‘这几天，光征集代表签名就有600多人次，快累坏了。’‘为了这600多个签名，这些日子，我这张嘴就没停过。’”摘自《浩大的“签名”工程》，《中国人大》2002年第5、6期，第47页。
30、详见许崇德：《修改宪法十议》，《民主与法制》1981年第3期。
31、详见潘念之：《有关修改宪法的几点意见》，《民主与法制》1981年第4期。
32、详见曹思源：《关于修改宪法的十点建议》，《民主与法制》1981年第2期。
33、详见董成美：《试论现行宪法如何修改的几个问题》，《民主与法制》1982年第3期。
34、彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。事实上，这种困境在我国公司制度中也存在，作为公司人格基础的股东大会无法有效行使权利，只能依靠董事会和经理层进行日常运作，而这无法避免董事会和经理层的行为超越股东大会监督的情况，最终导致“母子倒错”的权力行使结构，即母体被子体控制和指挥。
35、事实上，全国人大代表对于全国人大常委会的认同感一直很强，通过比较近几年常委会工作报告与“两高”工作报告的通过率就可以一目了然。
36、这一点从现行宪法规定赋予全国人大常委会解释宪法和法律的职能也能得到验证。
立法法修改意见范文第3篇
宪法修正案草案中的相关表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”在审议时，点在“并给予补偿”前面的一个逗号引起了有些代表的疑虑。有代表提出，以上两处规定中的“依照法律规定”，是只规范征收、征用行为，还是也规范补偿行为，应予明确。由于对此有不同理解，有些代表建议将“补偿”、明确为“公正补偿”、“合理补偿”、“充分补偿”、“相应补偿”，等等。
大会主席团经研究认为，宪法修正案草案上述两处规定的本意是：“依照法律规定”既规范征收、征用行为，包括征收、征用的主体和程序，也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。为了避免理解上的歧义，建议在最终的定稿中将上述两处规定中“并给予补偿”前面的逗号删去，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
读过上述报道，我间接的感受到人大代表们认真参加“修宪”立法工作，对人民负责的态度，更重要的是，我明白了宪法修正案中那两处规定的确切含义，我也相信，其他读者，或者其他公民，在今后遇到国家为了公共利益的需要，对土地实行征收或者征用，或者对私有财产实行征收或者征用时，明白宪法精神，并依据有关法律规定，捍卫自己的合法权益。
同日的《北京晚报》还“披露”了一个人大代表对上述两处规定的意见：全国人大代表、中国政法大学校长徐显明指出，“这不是一个单纯语法上的问题，而是强调要清晰地表达立法原意。一个逗号之差，直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护的问题”。
我真是要感谢媒体的出色工作，它们不仅向公众及时发表了宪法修正案，还进一步向公众透露了“修宪”过程和其中一位人大代表的意见。这让我进一步思考：我们的各级人民代表大会作为立法机关，为什么不能在审议立法草案时，主动地认真地制作完整的立法记录，把立法过程中不同意见的交锋，最后定案的形成，向他们所代表的全体人民做一个交代呢？为此，我建议以本次修宪为契机，由全国人大常委会通过一项“关于在审议法律草案时制作立法记录，进一步完善立法工作的决定”，把它作为《立法法》的一项补充。
一、“立法”的含义及现行《立法法》的缺陷
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要作用。根据《立法法》的规定，所谓“立法”指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。
《立法法》对于法律草案的提出有明确规定：“提出法律草案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看，立法草案的提出以及法律的通过和公布，一般均符合《立法法》的要求。但是，《立法法》仍然存在缺陷，特别是它对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容没有做出任何规定，而这些内容对于法律实施是十分重要的，它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。
正如此次“修宪”，有关法律草案在审议过程中有许多人大代表发表了很好的意见，对法律草案进行了修改和补充。但这些意见，以及对法律草案进行修改和补充的原因，却难以从一个法定的正式的渠道获得完整的信息，如果不是媒体的报道，我们难以知道具体的审议过程。完全不能想象，在我们国家，“修宪”或者修法或者立法，需要在一个秘密的状态下完成，我们的人大代表不能公开他们出席有关立法会议时的意见。在目前，将全国人大会议审议法律的全过程向全体人民进行转播或许还难以做到，但是，我们却可以通过制作立法记录的形式，将立法过程公开。
二、立法记录缺失造成的恶劣影响
对照法律草案和最后通过的法律，它们有时出入很大。虽然在通过法律时，通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告，但这个报告往往过于简单，在审议法律草案过程中代表们的意见，特别是对法律草案修改或者补充的理由，并不能完整、准确地反映出来。其结果是，由于现行立法“宜粗不宜细”等原因，司法者有时难以从已有的法律条文看出有关立法意图，在适用法律时便难免发生恣意解释、扭曲立法原意的情况，极大地影响了法律实施的准确、及时、有效。
例如，在王海“知假买假”事件中，一些人认为王海属于《消法》中所说的“消费者”，他买到的既然是假货，销售商就应当按照《消法》第49条的规定给予双倍赔偿，而另一些人却认为王海不是严格意义上的“消费者”，他“知假买假”索要双倍赔偿，属于欺诈，不应适用《消法》第49条的规定。由于有关立法记录的缺失，人们至今也不能准确地掌握和利用这条法律。更为严重的是，由于难以明了《消法》第49条当初被通过时的意图，司法实践中便不可避免地出现了这样一种怪现象：同样的案情，此地判决胜诉，而彼地却判决败诉。这极大地妨碍了法律的实施，甚至损害了法律和司法的权威。
再如，2001年修订的《著作权法》第三条第（三）项中，把“杂技艺术作品”列为受《著作权法》保护的作品。查遍第一部《著作权法》起草至最后审议《修订著作权法草案》的数十次法律草案及有关立法说明，都不见“杂技艺术作品”的踪影。“杂技艺术作品”一词似乎是在通过新修订的《著作权法》时被临时加上去的。这个被（突然）加上去的词语是谁的提议？理由是什么？意图是什么？对它有怎样的限制？（如果对“杂技艺术作品”的保护范围不加限制，将极大地损害我国杂技艺术的发展）这些问题，至今无人回答。
立法法修改意见范文第4篇
随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，《民族区域自治法》的相关规定“已经不适应新的情况” 因此，九届全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》进行了修改。2001年2月28日，九届全国人大常委会第20次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》；同一天由主席公布施行。这标志着这部1984年实行的法律经历了8年之久的修改工作正式结束，我国民族区域自治制度的发展和完善工作，从此有了更加符合实际情况的法律支持和法律保障。
正如新修订的《民族区域自治法》序言所指出的，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关，行使自治权的一项“国家基本政治制度”；《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的“基本法律”。《民族区域自治法》的这次修改历时八年，先后征求了国务院20个部委、10个省区、15个自治州、17个自治县的意见，同时报请中共中央政治局、中组部、国务院、最高法院、最高检察院批准。可以说，这是继1984年《民族区域自治法》颁行以来，最大规模和最大范围的民族法制修订工作。这体现了党中央、国务院对坚持和完善我国民族区域自治制度的决心和支持态度，正如《人民日报》评论员文章所指出的：《民族区域自治法》的修订，“是新世纪我国社会主义民主和法制建设的一项新成果”。
从总的来看，这次修改主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助这两个方面上。从立法的角度看，《民族区域自治法》的修改较之过去的版本有明显的进步，同时也存在一些可资商榷之处。本文仅就后者提供一些个人的意见。
《民族区域自治法》的修改权限归属和立法程序问题
一、《民族区域自治法》的制定权限和修改权限归属问题
根据我国现行宪法和2000年颁行的《中华人民共和国立法法》的相关规定：
第一、“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权”（《宪法》第五十八条、《立法法》第七条第一款）；第二、制定和修改基本法律的权限属于全国人民代表大会：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（《宪法》第六十二条第三款、《立法法》第七条第二款）；第三，全国人民代表大会常务委员会只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（《宪法》第六十七条第二款、《立法法》第七条第三款）；第四全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”（《宪法》第六十七条第三款、《立法法》第七条第三款）。由此可见，全国人民代表大会及其常务委员会都有权对国家基本法律的进行修改，但全国人大常委会对基本法律的修改同时符合以下三个要件，即：修改的时间必须“在全国人大闭会期间”、修改的范围只能是“部分补充和修改”、修改的内容“不得同该法律的基本原则相抵触”。
民族区域自治制度作为国家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八条）；其次，1984年颁行的《民族区域自治法》在“序言”中规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这意味着《民族区域自治法》的修改权限应归属于全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间”可以对全国人民代表大会制定的《自治法》进行“部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触”。但要特别要予以指出的是：《自治法》在“附则”中明确规定了其修改通过程序：“本法由全国人民代表大会通过”，这也就是说，这一法律约定了即便全国人大常委会有权修改《自治法》，也必须由全国人民代表大会通过方为有效。
但事实是，全国人大常委会2001年对《自治法》的修改无论在数量上还是内容上均已经不是对《自治法》的“部分补充和修改”了：从修改的数量上看，仅正文方面就涉及三十一条，其中删去两条、新增九条（对“序言”中三个自然段的修改未计算再内），被修改的条文占原《自治法》条文总数的46.27%，占修改后《自治法》条文总数的41.89%，如此之大范围的条文修改显然超出了“部分补充和修改”的法律规定；再从被修改的内容来看，此次修改全面改变了原《自治法》赋予民族自治地方的自治机关在财政经济方面的自治权和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助；更为重要的，是这次修改在第三十二条（原第三十三条）第三款删去了自治地方在财政收入和支出方面，享受“优待民族自治地方的原则”的字样，而这一原则同时也是我国民族区域自治制度和《民族区域自治法》的基本原则，这就同时违背了我国《宪法》和《立法法》关于全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间对全国人大制定的法律“进行部分补充和修改”时“不得同该法律的基本原则相抵触”的规定；最后，全国人大常委会对《自治法》的修改也没有得到全国人民代表大会的“通过”，仅在大会开会前五天即2001年2月28日通过了对自治法的修改，当日就以国家主席令（第46号）的形式公布并施行。将长达八年的、事关国家基本政治制度的国家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改颁行，很明显有不适当之处，同时也令人产生是否有故意绕开全国人民代表大会的疑问。
有鉴于此，我们有理由认为全国人大常委会在2001年对《民族区域自治法》的修改存在着较大的问题，全国人大至少应在大会期间对其常委会就《自治法》的修改予以“通过”来加以确认。
二、修改自治法在立法程序上的问题
如上所述，依我国现行宪法和《立法法》、《自治法》的特别规定，《民族区域自治法》的修改权限明显归属于全国人民代表大会，全国人大常委会对《自治法》的修改是不适当的。而在全国人大常委会通过并实施的既定事实下，全国人民代表大会常务委员会在修改《自治法》的立法程序上依然存在着很多失当之处：
依据《立法法》的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”：“常务委员会的工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和专门的委员会，并根据需要，印发常务委员会会议”（第三十五条）；第二，“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”（第三十六条）。作为规范国家基本政治制度的基本法律，对《民族区域自治法》的修改显然是属于“重要的法律案”，但从整个修改过程看，全国人民代表大会常务委员会在立法程序上没有 完全依照上述立法规定进行工作：首先，《民族区域自治法》的修改前后经历8年之久，在这期间，尽管全国人大民族委员会派调查组先后到全国10个省、自治区和15个自治州、17个自治县征求意见 ，全国人大委员长也到重庆市调查研究；法制委员会和法制工作委员会和民族委员会到内蒙、湖南、云南、广西等民族地区调查研究，听取意见 .但全国人大常委会既没有按照“一般法律案”的规定，征求应当征求的专家意见（例如中国社会科学院法学研究所、民族研究所、北京大学、中国政法大学和中央民族大学等部级法学和民族科研、教学单位的专家学者），也没有按照“重要法律案”的规定向各机关组织和公民公布法律草案、征求意见。全国人大常委会的这一失当之处比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：
全国人大常委会办公厅关于公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》征求意见的通知
《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，是一部进一步保障婚姻家庭权益，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进社会文明与进步的重要的法律草案，经第九届全国人大常委会第十八次、第十九次会议审议，委员长会议审议决定，全文公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。现将有关事项通知如下：
一、 请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见，特别要征求广大妇女、企业职工和人民法院的意见，于2001年2月28日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。
二、 由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。
三、 各界人士可以将意见寄送各省、自治区、直辖市人大常委会，也可以将意见直接寄送到全国人大常委会法制工作委员会。
四、 请中央和省级报刊、广播电台 、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。
全国人大常委会办公厅2001年1月11日
自治法细则中授权行政法律立法的形式问题
新修改的《民族区域自治法》在附则中规定：“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”。
根据《立法法》的相关规定，国务院“为执行法律的规定需要”或“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，可以根据宪法和法律“制定行政法规”（第五十六条）；国务院各部委局办和中国人民银行、审计署“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章”，其规定的事项“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”（第七十一条第一款）：“涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”（第七十一条第二款）。另据国务院1987年制定的《行政法规制定程序暂行条例》规定，“行政法规的名称为条例、规定和办法”（第三条）；国务院1990年制定的《法规规章备案规定》第二条也规定，由国务院各部门的部门规章是指“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”。上述法律法规在适用《民族区域自治法》时意味着：
第一， 有关民族区域自治的“行政法规”由国务院负责制定；
第二， 有关民族区域自治的规章应由国务院制定，也可以由国家民委与国务院有关部委局办、人民银行和审计署联合制定；
第三， 有关民族区域自治的“办法”由于分别包含在国务院制定的行政法规和国务院各部委局办、人民银行、审计署与国家民委联合制定的规章当中，因而与行政法规、规章并列是不适当的。
第四， 有关民族区域自治的“具体措施”由于既不属于行政法规、规章的范畴，也未被列入国务院1994年制定的《国家行政机关令文处理办法》中开列的命令（令）、议案、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要、电报这十三种“具有法律效力和规范体式的公务文书”（第二条、第九条）当中，因此既不能与行政法规、规章相并列，也没有法源基础和法定效力。退一步讲，“具体措施”即便是以国务院决定、命令等形式获得法律来源，也和“办法”一样不具有与行政法规、规章并立的理由。
综上所述，《民族区域自治法》附则第七十三条应改为“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规和规章。国务院各有关部门为实施本法制定的规章，应与国务院民族事务行政管理部门联合制定”。除此之外，考虑到民族区域自治制度的基本政治制度地位、《民族区域自治法》的基本法地位和国务院行政立法权过大的事实，以及1984年自治法实施以来出现的问题， 建议在自治法附则中对国务院及其有关部门的行政立法行为增加批准和备案的规定：“国务院及其有关部门为实施本法在其职权范围内制定的行政法规和规章，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，并在公布后三十日内全国人民代表大会备案。”
关于自治法当中行为主体的规范问题
一，关于自治法中行为主体的规范问题
在新修改的《自治法》中，第六章的标题由原来的“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”。很显然，这一改变的目的在于明确上级国家机关这一行为主体的法律责任。从该章共十九条的法律条文来看，“上级国家机关”和“国家”是该章应予规范其行为的行为主体 .
一般而言，“上级国家机关”指相对于地方国家机关的上级。与《自治法》中民族自治地方的自治机关相对应的上级国家机关，应当包括民族区域自治地方的上级人民代表大会和人民政府；而“国家”作为抽象的法律主体，在具体行为当中，一般将其理解为包括全国人民代表大会和国务院（即中央人民政府）在内的“中央国家机关”。换言之，相对于自治县和自治州的自治机关而言，其上级国家机关的概念包含省、直辖市的国家机关和中央国家机关（即“国家”，下同不注）；就自治区的自治机关而言，其上级国家机关与中央国家机关在内涵和外延上是一致的。
在第六章第六十九条中的法律主体与该章其他条文不同，改变为“国家和上级人民政府”，“国家”和“上级人民政府”这两者在种属、包容等逻辑关系上发生了含混：由于“国家”是包含上级人民代表大会和上级人民政府在内的，其内涵十分明确，因此，上级人民政府不能与国家并立。换句话说。二者之间不是“和”的关系，而是“或”的关系；其次，从该条和该章的关系看，把上级人民代表大会（含全国人民代表大会）排除在外，与该章其他条文的表述是不相一致的。也就是说该条免除了自治地方的自治机关的上级（省、直辖市）人民代表大会“加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度”的职责；这也可以理解为省、直辖市一级人民代表大会根据本条的规定已无权就其下属对民族自治地方的贫困问题进行地方立法，这显然是不适当的，同时也违背了现行宪法和“地方人民代表大会和地方人民政府组织法”对地方人民代表大会的地方立法权限的规定；最后，“国家和上级人民政府”在《自治法》修改之前从来没有在我国法律条文中出现过，截止到1998年，仅仅在七个地方法规中偶尔出现。
二，自治法涉及不同法律规范冲突的裁定问题
《自治法》第十九条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
立法法修改意见范文第5篇
宪法原文与修正案的组合存在多种方式，而且，各种方式也都有利弊。但采取什么方式的关键问题在于该国的历史实践和法律的规定，考察我国修改法律的历史实践和《立法法》的规定，我国宪法原文和修正案的组合方式应该采取瑞士模式，这种模式笔者称为替代或者置换的方式：根据修正案的内容，公布新的宪法文本。理由如下：
第一，从我国法律修改的历史实践看，无论修改内容多或少，大多采取此种方式。如第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议了《中华人民共和国律师法修正案（草案）》，决定对《律师法》作如下修改：
一、第六条修改为：“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员，经国家司法考试合格的，取得资格。
“适用前款规定的学历条件确有困难的地方，经国务院司法行政部门审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。”
二、本决定自2002年1月1日起施行。
《中华人民共和国律师法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
进行大规模修改的法律更是如此，这清楚的反映在《婚姻法》、《著作权法》、《工会法》、《商标法》等法律文本的修改中，全国人大常委会的修改决议和决定成为修正法律的前置工作，而其最终的成果是重新公布的法律文本。在我国构成例外的是刑法的修改和宪法的修改。历次刑法（1997年之后）和宪法（1988年之后）的修正，都没有规定修正案与原文的组合方式。但修正案的形式与决定并没有本质的区别，因此，对于刑法和宪法来说，采取公布新的法律文本的方式不存在问题。
