摘要：近年来，随着我国经济的快速发展，国家财政实力显著增强，越来越多的财政专项资金投入基层，几乎涵盖了基层地区大多数的财政支出领域，在促进基层基础设施建设、改善人民生活、促进社会经济发展等方面发挥了巨大的作用。在发挥作用的同时，基层财政专项资金因为种类繁多，数额巨大，对基层单位的资金管理提出了更高的要求。在这种情况下，加强财政专项资金监管，保证财政专项资金在使用过程中合理合规至关重要。基于此，围绕基层财政专项资金管理展开研究，分析基层财政专项资金管理过程中存在的问题、产生问题的原因，可以为其提供相应的改进策略。

关键词：基层财政；专项资金；资金管理；相关概述；常见问题；优化策略

一、基层财政专项资金的基本概述

财政专项资金是指除维持行政事业单位日常运转经费以外，政府明确了具体项目、指定了专门用途的财政性资金。基层财政专项资金主要包括上级财政下达的转移支付资金和本级财政安排的专项资金。从支出用途划可以将专项资金划分为专项业务费、基本建设支出、专项支出购置、专项修缮和其他专项等，从支出方向上可以分为基本公共卫生服务补助资金、计划生育转移支付资金、农田建设补助资金、农村危房改造补助资金、中小企业发展资金等十几个大类几十个小类。近年来，我国深化预算管理体制改革，全面推行国库集中支付与预算管理一体化管理，实行预算绩效目标编制、财政直达资金机制，在专项资金的使用与管理逐步走向规范化发展道路。但在实际执行中发现部分部门和单位在财政专项资金使用上仍不同程度存在着效益不高、管理混乱、效率低下等问题，必须引起各级政府及相关部门的重视。在资金分配、拨付、使用等方面加强监督管理，以充分发挥专项资金“补短板，惠民生，调结构”的作用。

二、现阶段基层财政专项资金管理中存在的问题和不足

1.财政专项资金使用分散，难以形成合力。不同的专项资金由不同的部门负责组织实施，财政部门相关部门根据职能分别管理相应的专项资金，彼此不相统属，条块分割严重。不同部门以不同名义来申请同一性质的专项资金，项目规模小、重复多，专项资金的使用用途被分散，难以统筹规划、合理配置，支持重点领域、重点行业的作用不够明显。

2.财政专项资金使用不规范，未做到单独核算、专款专用。存在挤占挪用专项资金的现象，或扩大开支标准，将部分日常公用经费在专项资金中列支，弥补经费的不足；或改变项目的内容和性质，将专项资金挪作他用；甚至无中生有，虚构项目套取国家专项资金。

3.资金拨付情况与项目建设不同步，专项资金大量结余，形成大量资金沉淀，难以发挥应有的效益。专项资金拨付后，资金使用单位有的项目还未谋划；有的项目开工建设后，后续资金迟迟不能到位；还有的专项资金拨付后长期趴在账上，未能及时使用，导致专项资金大量结余，难以发挥应有的效益。

4.专项资金支出绩效意识不强。部分资金主管部门的法律意识薄弱，专项资金下达后仅凭主观意志办事，采取粗放式管理，未完善相应的制度措施，重分配轻管理的观念仍未从根本上改变。如基层文化设施建设遍地开花，人员工资、采购费用巨大，实际效果非常一般，甚至有的基础设施长时间闲置不用，沦为形象工程、面子工程。

三、造成上述问题的原因

1.专项资金转移支付分配方式不尽合理。就转移支付专项资金而言，其分配方式主要依据“因素法”及“项目法”,其出发点在于通过专项资金转移支付制度调节地区间财力差距，促进地区间经济均衡发展和公共服务水平均等化。但在实际执行中，转移支付专项资金的分配模式还是不尽合理，那些跑得快，与中央、省联系密切的地区往往能获得更多的专项资金。一些专项资金往往需要相应的地方配套资金，对一些欠发达地区而言，地方财力本来就捉襟见肘，地方配套资金就是一项沉重的负担，使得其在申请相关专项资金上望而却步。一些转移支付专项目资金项目设置过滥、过多、过散，如一些教育专项资金、优抚对象补助专项资金只有几千元，即使争取到了也很难发挥其对基层地方财政的调控引导作用。

2.预算编制工作不扎实，资金分配不合理。预算编制是财政资金调配与使用的基础，只有预算编制做到位，才能够保证财政资金得到合理使用，充分发挥自身的作用。但就目前来看，基层预算编制方法与方案有待优化，无法实现财政资金的合理调配。例如某些单位年初预算安排标准较低，公用经费和人员经费不能保障单位正常运转的需要，不得已采取追加或挤占挪用资金的办法。

3.项目谋划、储备工作不够扎实。2021年4月国务院办公厅《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确指出，将项目作为部门和预算单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入项目库，实施项目全生命周期管理，项目库作为专项资金支出的载体，在预算编制、执行、结束和终止阶段都发挥着不可替代的作用。然而一些单位和部门未能充分认识到优质的项目是发挥财政专项资金作用的有效载体，在项目申报时，只以争取项目和资金数量为出发点，缺少可行性论证，未充分考虑本部门或本地区实际财力状况，再加上相关部门对项目单位情况了解不多，对申报材料审核把关不严。如有的部门资金到位后，大量前期工作，像项目选址、勘察设计、招标投标等还未实施，导致出现资金等项目、资金闲置现象。

4.相关法律法规不健全，缺乏可操作性。《预算法实施条例》第五十七条规定，各级财政部门对预算资金按照实际进度拨付，即根据用款单位的实际进度拨付资金，至于如何界定实际进度没有进一步的说明；财政对本级财政资金的使用效益进行监督，却没有赋予财政部门相应的执法权和处罚权，专项资金的管理办法对一些费用可以列为日常公用经费还是专项资金缺乏明确的界定。

5.资金监督管理机制不完善。一是内部监督不力，虽然一些部门也制定了一些内控制度，设置了相应的内审及监察机构，但在实际工作中，这些机构和人员均在单位负责人领导之下，缺乏独立性，一些制度都是照搬上级文件，缺乏科学性、可操作性。二是在实际工作中资金监督管理方式有待创新，事后检查、专项检查多，事前检查、日常性检查少，且存在重复检查的现象，不同部门针对同一内容重复检查，基层单位单位需提供相同的材料，加重了基层负担；检查内容也比较单一，重点放在财政资金拨付的时效性、合法合规的检查上，对专项资金取得的经济效益、社会效益关注度不够。三是社会监督缺位。一方面第三方监督力度不够，对审计事务所、会计事务所监督管理不到位，相关事务所因为经济利益或其他原因对专项资金使用管理的检查流于形式，相关部门对发现的问题惩处不够。另一方面财政专项资金管理相关文件公开力度不够，广大人民群众对涉及自身利益的专项资金使用不知情、不了解，无法对其做到相应的监督。

6.资金管理人员素质不高。一方面由于现行体制的制约，部分资金管理人员职业道德素养不高，唯领导之命是从，不敢对财政专项资金进行相应的监管；另一方面不同部门资金管理人员的专业技能参差不齐，部分同志缺乏实践能力，对资金管理法规和会计核算理解不透，使财政专项资金使用脱离实际，导致出现超范围支出、违规支出等问题。

四、加强基层财政专项资金管理的对策建议

1.完善转移支付专项资金设立、调整及退出机制，探索建立激励性专项资金转移支付制度。因为各地的地形地貌、发展基础、资源禀赋、风俗习惯都不尽相同，地区间经济发展水平不平衡，上级相关部门要优化财政专项资金转移支付制度，将范围及标准固定、用途明确、政策稳定的转移支付专项资金纳入一般性财力转移支付资金，将具有特定政策目标的资金通过因素法把专项资金安排给市县基层，给地方一定的操作空间和灵活性。由地区根据相关政策和当期实际，将资金落实到具体项目，对原设立目标不符合社会发展要求或现实环境发生改变已无法实施的项目予以取消；对投向相近、目标基本一致、来源不同的各项专项转移支付项目进行整合；对一些使用违规、绩效不高、连年结转的项目逐步压缩。研究完善专项资金市县配套政策，将地方配套的总体负担控制在地方财力可承受的范围内，将工作重点放在如何科学合理分配资金及对专项资金的管理使用进行监督检查上，以便确保财政专项资金发挥实效。

2.加强资金预算编制，强化预算意识。各部门编制人员经费、公用经费和项目预算时，财政部门与预算部门要加强沟通，反复论证，深入调研，集体研究，科学决策，改进编制方法，采取零基预算和滚动预算相结合的预算编制方法，依法依规将取得的收入全部纳入预算管理。未纳入预算收入的不得安排支出，合理制定人员公用经费和公用经费的标准和定额，从预算层面保障各部门各单位的正常运转。对于专项资金，预算编制要落小、落细、细化，以收定支，量财办事，搞好总额和平衡。对跨年度的项目，应根据实际需求，遵循资金支出规律，编制一个比年度更长的滚动预算，提高预算安排的透明度，预算编制的完整性、科学性。

3.对项目实行全生命周期管理。（1）做好项目的申报审核及入库工作。各基层部门及单位要高度重视项目储备库的建设工作，在申报项目库时要积极研究上级政策文件，做好可行性研究，对项目概况、政策依据、资金需求、项目测算、绩效目标都要做到细化量化、明确具体。财政及相关部门在审核项目申报时不但要审核项目填报的完整性，还要摒弃各自为政的观念，对资金性质相似、使用目的相同的项目进行统筹整合，以充分发挥财政专项资金的作用。建议由发改部门牵头，财政部门及其他职能部门配合，对申报的项目进行会审；对资金数额较大或者专业技术复杂的项目，还要成立专家组或委托第三方机构进行专业评审。所有项目都要经过研究、论证、评审后，选择可行性强、实施条件成熟、符合国家产业政策、经济社会效益较好的项目优先入库。（2）提高项目管理的信息化水平，落实动态监管机制。财政部门、项目主管部门、施工单位之间要加强信息共享，与税务部门税务申报系统、建设部门、行政审批部门相应软件充分对接，开发财政专项资金项目监管系统，将各类财政专项资金项目信息都纳入系统。根据大数据随时掌握工程进度，财政部门根据施工进度拨付相关资金。各部门之间加强沟通，为项目搞好服务，积极协调项目施工中遇到的各类问题，确保项目按要求完成。武强县财政局为准确掌握项目的最新进展情况，成立了专门的项目管理办公室，对全县规模以上项目登记造册，定期对项目进展情况开展调度，分析项目进展缓慢的原因，积极协调相关部门解决，确保项目能按时按量完成，收到了较好效果。要积极盘活存量财政专项资金，财政部门会同其他资金主管部门定期对现有的存量财政专项资金进行摸底梳理，对执行进度偏慢的单位重点监控，及时查找原因，研究解决办法，必要时可采取成立专班的做法，对确实无法形成支出的，收回财政统筹使用。

4.加强资金管理制度建设，规范工作流程，实现财政专项资金闭环管理。结合各部门实际情况，认真查找制度存在的真空地带，针对补贴类、工程类等不同性质的专项资金，分别建立相应的资金拨付流程和管理制度。制度要具有指导性和可操作性，涵盖专项资金使用的各个环节，对已制定的管理制度办法，一方面可以采取编辑成册的方式发放到各预算部门及单位，另一方面根据《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》《中央财政补助下级财政专项资金公开目录》等法规将相关制度办法及时、准确、完整地公开到政府门户网站或者报刊上，接受公众和社会监督。对分配到项目的财政专项资金，要在显著位置建立公示栏，标明工程预算、资金来源以及施工单位等关键信息。完善项目绩效评价机制，编制绩效考核工作计划，科学设置绩效考评指标，明确规划考核对象、内容、方法以及流程，加强对评价结果的应用，明确奖惩机制，建立财政专项资金花钱必问效，无效必追责的绩效管理机制。

5.完善监督和绩效评价机制。一是资金主管部门要建立适合自身的内控机制，严格做到不相容岗位分离和相互制约，对重大投资、立项、决策等事项由内审、监察等共同研究，做到相互协调、相互监督。二是财政、审计、税务、纪检、人大等职能部门要切实肩负起监管责任，加强部门间沟通合作，整合监督资源，制定科学的检查方案，开展联合检查，减少监督成本。三是加强对会计师事务所、审计师事务所的监督管理，对违法执业的事务所从严从重处罚，确保会计师事务所在执业过程中做到客观公正。三是设置举报电话、电子邮箱等，鼓励群众对违反法规使用专项资金的行为进行斗争，对采用伪造、虚报、冒领等手段骗取专项资金，擅自更改专项资金使用用途的行为，依法依规严厉追究责任。

6.提升资金管理人员素质。一是加强理论知识学习。一方面财政及相关部门要定期组织相关人员参加培训或讲座，对国家新颁布的资金管理制度和财务制度、会计法规及时培训；另一方面通过“请进来”或“走出去”的方式，在经验交流和调研中，使资金管理人员的素质和眼界迅速提高。二是把好财务人员队伍关口，在招聘环节，提高准入门槛，增加相关专业知识测试环节，从源头控制，选择综合素质高的资金管理人员；建立定期考核制度，奖优罚劣，将不适合资金管理岗的人员及时清理出去。三是加强职业道德教育，特别是加强资金管理人员爱岗敬业、廉洁自律、诚实守信等方面的教育，使资金管理人员在思想上警钟长鸣，在日常工作中坚持依法办事。

五、结束语

综上所述，从基层财政专项资金的实际运行情况来看，虽然专项资金的使用与管理逐步走向规范化发展道路，但在实际管理工作中依然存在一些问题和不足，影响了其相应职能的发挥。财政专项资金在我国发展和建设中起到不可或缺的作用，相关部门应根据新时代的经济发展趋势，对财政专项资金加大管理力度，做好预算编制，加强管理制度的建设，对资金使用与管理进行追踪监管。在此基础上落实资金责任制，提高资金管理人员素质，切实将这项“惠及民生”的工作做好、做实，确保财政专项资金得到合理运用，从整体上提高资金管理效率，为社会提供更优质的公共服务。

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作者:范艳成 单位:武强县财政局