土地规划问题范文第1篇

传统城市土地规划的一个重要特点是以构筑在经济—技术体系基础上的官僚制度为依托，这个制度的核心原则是功能理性，调节方式是效益，即以最少的成本换回最大的收益。在这个制度的指引下，城市土地规划是按照产出效益原则建立起来的，权威的指令通过等级秩序以最有效的方式传达到实践规划层面，社会公众参与的作用几乎可以忽略不计。这种方式在城市化初期能够以迅速有效的指令“绘制”出城市土地利用的蓝图，但是，随着城市规模的增大和土地利用力度的加大，这种传统的土地规划方式已难以适应高度复杂的城市建设。

特别是在我国，传统的城市土地规划已经严重滞后于城市的变迁速度，影响了城市的可持续发展。这种现象产生的一个重要原因就是缺乏公众参与，土地规划成为有关部门闭门造车的产物，由于土地规划缺乏透明度，往往成为腐败行为滋生的土壤。事实上，城市化的过程一定意义上就是城市面积扩张的过程，是土地向非农业大规模转移的过程，也是一个财富产生、转移、流动和分配的过程。由于中国工业化和城市化态势的飞速前进，由土地产生的巨额财富是史无前例的。而这种财富的产生和分配过程是否合理、公平，很大程度上取决于土地的科学、合理规划。正是土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益，因此土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与，只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。

在西方，人们认为城市土地规划反映的是公共、私人及各个团体的利益，通过相互协调对话的产物，公众参与应成为城市土地规划制定过程中的重要步骤和组成部分。早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市土地规划发表意见和看法。20世纪60年代中期后，公众参与在西方社会中成为城市土地规划中的重要组成部分。在1968年英国《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点，英国制定了与传统的公众参与不同的方法、途径和形式，这就是著名的“斯凯夫顿报告”(theSkeffingtonReport)，它被认为是公众参与城市土地规划发展的里程碑。与此同时，美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究。PaulDavidoff在20世纪60年代提出了“倡导规划”(AdvocacyPlanning)，他认为城市土地规划应由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。SherryArnstein则从实践角度提出了公众参与城市土地规划程度的阶段模型理论和“市民参与阶梯”理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。上世纪90年代，Sager和Innes提出的“联络性规划”又是一个重要的理论，侧重研究土地规划者如何使公众积极参与到城市土地规划当中的问题[1]。

与此不同的是，城市土地规划中公众参与的重要作用在我国长期被忽视，尽管在上世纪90年代后，我国部分城市已经开始摸索公众参与城市土地规划的道路，也取得了一定的成效，但总体来说，仍存在许多的不足。这主要表现在：（1）在土地规划的编制阶段和审批阶段有一定程度的公众参与，但主要局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，并没有完全代表广大人民的意志和愿望；（2）由于政府部门片面把土地规划当作是向上级交代、负责的体现，在相关的制度设计中对公众参与缺乏重视，使得公众参与土地规划缺乏主动性和积极性；（3）公众参与土地规划还处在形式化的阶段，尚未向实质性迈进。虽然部分城市已经把土地规划的总体目标、期限、范围、地块用途、批准机关和批准日期公示于众，但是多数地方并没有机制保证公众意见的反馈，而且规划公告内容缺乏直观性和形象性，限制了公众的理解和接受程度。

2城市土地规划中公众参与的理论分析

城市土地规划中的公众参与自19世纪60年代中期开始，已经成为西方社会中城市土地规划发展的重要内容，也是此后城市土地规划进一步发展的动力。事实上，公众参与的兴起是在特定的社会思潮背景下产生的：首先，自由主义和民权运动的兴起塑造了公众参与的基本模式，润泽了公众的公共精神和参与意识，社会权利意识的觉醒使得部分市民要求参与到宏观的城市规划中来；其次是城市土地规划界内部针对现代城市建设所出现的“理性扩张”弊病进行自觉的反省，促使城市土地规划工作者从高高的象牙塔走向社区和民众。随着理论和实践的演进，城市土地规划中的公众参与，被认为是市民的一项基本权利，在城市土地规划的过程中必须让广大的城市市民尤其是受到土地规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划行动的组成部分。

随着社会经济的发展、社会科学理论的完善和公众参与的不断推进，出现了许多新的与公众参与相关的理论和方法，这些理论和方法不仅深化了公众参与城市土地规划的理论和手段，而且通过与社会经济政治体制的紧密结合推进了公众参与的不断发展。

2.1多元主义与城市土地规划

多元主义的思想是战后西方政治学界的一个重要论题，Davidoff和Reiner于1962年发表的《规划的选择理论》（AChoiceTheoryofPlanning）就是从多元主义的视角来建构城市土地规划中公众参与的理论基础。他们认为，规划的整个过程都充满着选择，而任何的选择都是以一定的价值判断为基础的，土地规划者不应以自己认为是正确的或错误的判断来代位社会的选择，因为这是土地规划者的个人价值观，而不是社会大众的判断。土地规划者并不能担当这样的职责，而且这样做也不具有合法性。因此，规划的终极目标应当是扩展选择和选择的机会，而不是相反。以此为理论基础建立起来的“倡导性规划”（AdvocacyPlanning），就是希望城市土地规划能够将城市社会各方面的要求、价值判断和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商，为今后各自的活动进行预先协调，最后通过一定的法律程序形成规范他们今后活动的“契约”。

2.2社会资本理论与城市土地规划

“社会资本”（socialcapital）概念最早由法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄提出并运用于社会学研究之中，他用社会资本来指代那些个人通过“体制化关系网络”的占有而获取的实际的或潜在的资源的集合体。在科尔曼、帕特南等人的努力下，社会资本概念得到进一步发展，成为解释社会现象的重要思想资源。

近年来的社会资本研究表明，社会公众参与对于民主进程的推进和民主政治的形成具有重要意义。西方理论界普遍认为，“以社会参与和自发联属组织为代表的社会资本是市民社会的‘粘合剂’和‘基石’，人们不仅可以通过社会参与行为和自愿组织活动更为积极地参与社会政治生活与公共事务、交流信息和思想，而且可以在自发形成的组织活动中自然地体验到民主的程序和实质，这些都为民主制度的建立和健康发展奠定了坚实的基础。”[2]

尽管社会资本理论偏重于对社会现象的解释，但城市社会学和城市土地规划的关系却源远流长。众所周知，现代城市土地规划的来源之一就是英国社会学家对伦敦贫民区的研究，而美国学术界多把城市研究和城市土地规划放在一起。特别地，作为形成社会资本的重要“基地”——社区，在城市土地规划中的意义更是重大。社区组织实力越大，公众参与的成效就越显著，而社区组织的实力关键取决于社会资本是否充沛。

2.3治理理论与城市土地规划

治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为公共管理的一个重要理念和价值追求。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者承担起越来越多的原先由国家承担的责任，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。

从治理理论的视角看，城市土地规划主要是一种实施计划管理和空间开发的公共行动，这种公共行动从根本上区别于传统自上而下命令式、强制控制的等级制管理方式。城市土地规划无论是在编制，还是具体实施过程中引入专家咨询、相关利益团体、个人间的对话协商，实现各利益集团的协调，这些在当代城市旧城改造、新区开发等建设活动中已有大量的实例[3]。从城市土地规划的公众参与中，我们可以窥见治理理论的影子，在某种意义上可以说城市土地“治理”思潮的涌动是公众参与城市公共事务热情高涨的结果，也是土地规划从理性决策演绎到社会公共选择的现实反照。

3城市土地规划中公众参与的实践分析

城市土地规划应该是适应经济和社会发展变化的一种动态型的规划。早期，在功能理性的指引下，许多城市比较强调土地规划中的经济效益，忽视社会公众对于土地规划公平、公正目标达成的重要作用。随着市场经济的日益深入，城市建设主体多元化和利益群体的复杂化要求城市土地规划也必须走向民主化，而市场的动态变化和不确定性，也需要更为广泛的社会公众意见来化解。只有让公众了解规划的性质、内容和职能，并参与到规划编制和实施监督过程中，才可以制定出更切合实际并易为大众所接受的规划，并且有利于各利益主体间的平衡和协调。同时，西方当代公共管理理论也揭示出，公众参与是城市土地规划有效运转的重要因素，城市土地规划理所应当成为公众参与到关系切身利益的城市建设中来的重要平台。从公共管理的角度来分析，加强城市土地规划中的公众参与可以从以下几个着手：

3.1加强城市土地规划中公众参与的制度安排。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[4]。只有从宏观上进行制度安排，才能够保障城市土地规划的公众参与有效、持续地进行下去。特别是，城市土地规划中的公共建设项目（如歌剧院、体育中心、图书馆、美术馆、大型雕塑、广场、公园等），其目的是服务公众，美化城市，提高市民生活质量，理应容纳公众的意见和建议。近几年，全国许多引人注目的城市公共建设项目，常常进行全国或国际招标，有些项目也向公众展示以征询群众意见，这无疑是一个进步。问题在于，这种大范围向公众征询对某个公共建设方案意见的做法，并不是现有制度明确规范、约束的结果，大多数纯属个案形式，一个方案到底需不需要公众参与，往往是领导个人意志的结果。因此，从制度安排上保障公众参与公共建设项目方案决策的权利，是十分必要的。这不仅应当从实体权利上保障公众获取土地规划的信息和监督、评价土地规划的内容，还要从程序权利上建立公开批示、公开听证、群众举报、舆论参与制度。

3.2培育参与城市土地规划的民间组织。从政府的角度说，实现公众参与主要通过决策、管理权限下放和立法等制度保障的方式进行，但是，要实现真正的公众参与还必须有独立性的民间组织的参与。就国外公众参与城市土地规划的历史发展来看，一个独立于行政组织层次之外的、又受法律保护和支持、由关心城市建设的公众组成的中介性民间组织和社会团体，是有效土地规划的必要因素。在美国，相关的协会如自然资源保卫协会(NaturalResourcesDefenseCouncil)、美国规划协会(TheAmericanPlanningAssociation，APA)，就在城市土地规划中扮演着重要的角色。作为借鉴，我国也应该努力培育积极参与城市土地规划的非行政机构，发挥它们的组织作用。从我国的实际情况出发，可以先从“社区参与和发展委员会”等基本机构起步，逐渐扩展到包括法律专家、规划人员和管理人员的民间协会的培育。在充分发挥民间组织潜力的同时，政府应该去平衡多元主体的利益矛盾，以保证政府宏观城市战略和微观土地规划目标的一致。

土地规划问题范文第2篇

论文摘要：进入21世纪以来，随着人口的膨胀和生产的无限扩展，我国土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。特别是农村基本农田的保护问题越来越突出，生产的发展要求多占用土地，而为了最大限度的保护农民的利益，保住农民的“饭碗”，实行耕地保护制度势在必行。土地是“是一切生产和一切存在的源泉”，是宝贵的自然资源和重要的生产资料，但是生产的无限发展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面积流失，使发展与耕地的保护演变成了一对矛盾体。我国的改革是从解决农村土地所有权制度问题打开缺口的，但至今农村土地所有权制度依然是形成诸多矛盾的焦点。为了解决我国农村土地发展的问题，本文就农村的土地所有权制度的现状、存在的弊端、发展的个人建议进行初步探讨。

一、我国土地所有权制度的现状

我国的集体土地所有权是通过合作化运动和化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1979年前，我国农村土地所有权制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。1950年后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。1958年又开始搞"一大二公"的，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。”

1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的"农村土地股份合作制"，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观，因土地而产生的弊端越来越明显。

二、现今我国农村土地所有权制度存在的弊端

首先，土地的集体所有权主体就不明确。尽管《土地管理法》规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理"。但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。当前我国农村土地所有权是不完整的。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。

其次，中国农村土地所有权与最终处置权分属不同主体。《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是所有权中的核心权利。

经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺。

最后，土地承包经营权不稳定。1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确"土地承包经营期限为三十年"，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。

三、对我国农村土地所有权制度发展的建议

一、明确集体土地所有权的所属范围。国家成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家人等；持有土地所有权证，依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证，政府征地就没法操作了，农民集体就可以持证并依据宪法告政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权，农民集体没有主体资格和产权证明告政府，以维护所有权人合法权益。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。二、在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度，重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，并完善土地农民集体所有制，确保所有权和处置权的紧密联系。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内，依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权，对设有一条底线：即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。准许村民（成员）非平均占有土地承包权，但实行有偿承包，农户或个人或小集体都可以承包经营土地，甚至对村外招标发包土地也可，承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外，其余成员平均分配。村民（成员）离开村（社）集体时，从承包费（公积金）中拿钱给予一定的补偿，土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利——置换、出租、抵押（在国家土地银行）和依法“农转非”（废除征地制度）。要求政府扶持农民建立村（社）合作金融（农村金融内置化），准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押，通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。通过“增人增地、减人减地”维持农民地权的公平性和平均性；通过“有偿承包”维护土地所有者权益，同时促进“专业化、规模化”种植和“劳动力最优化配置”；通过“公积金”补偿地权退出，为社员（村民）退出农村（集体）提供便利；通过“公益金”和提留维持社区共同体和村民自治；通过合理利用集体建设用地壮大集体经济，让农民获得更多的地租增值收益和土地资本化收益；通过巩固双层经营体制，让弱者得到集体的保护，让强者以集体为后盾更大胆、更快速谋发展。只有坚持土地农民集体所有制和集体经济，才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。“所有权均分，增人增地、减人减地（规定3－5年调整一次），承包合同一定5－10年不变，动帐不动地（份额所有权在帐面上调整平衡，承包地和承包合同不变），多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，农地地租最大化，也有利劳动力优化配置（较好解决了地坑人现象），比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计的高明得多。

三、强化农村土地所有权管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”（但农民可以在农地农用上有更多的选择，如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等）。非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或买卖农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；农民之间、农民集体之间交易农地，免征税；从事定购粮、定购棉生产的农地，享受政府补贴；鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地，开荒者可享受政府补贴，并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴，可在10年之后减半“农转非”；集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定；国家成立土地银行，以帮助农民在村社内部建立土地信用社，农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。农民退出集体，其份额所有权可以由农民集体收购，农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。

随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人（该农民集体）失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者（农民集体）得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”，享有同国有“非农地”同等待遇，但要依法纳税；集体小产权房和大产权房也一视同仁，但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”，也按照“减半”的原则处置。

已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以（政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目，规划给农民集体开发，让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益），但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利，避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战）。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。

四、立法规范土地估价、地价公开制度和土地金融制度。第一，土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构，对不同所有者的土地进行估价，合法的估价机构对土地做出的估价具有法律效力，是土地交易价格的法定依据，也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等，土地价值就会提高，所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的，但土地估价制度，有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度，对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地，在促进经济社会发展的同时保障粮食安全，具有重大的意义。守住18亿亩红线，靠严格管制征地是不够的，更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。第二，法定估价机构对土地估价之后，通过专门的网站或报纸或杂志等，向社会公开地价。地价公开，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融发展，有利于市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败，意义非常重大。第三地权要充分实现，必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，建议建立双层（两级）土地金融制度。即：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。

五、完善土地规划与编制制度。对每一寸国土都要规划和编制，国土的使用和开发，都必须依据规划和编制。例如：城市不断发展，土地农转非是必然的，但必须依据规划和编制“农转非”；农业用地，也要规划和编制，有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制，提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决，两级人大表决通过即产生法律效率，任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展，依据土地规划和编制对土地实施“农转非”，在依法“农转非”的过程中，政府无偿获得不高于农转非土地50％份额的公益用地。公益用地，用于公益和农民工住房；非公益用地，只能通过市场取得，严禁政府供应非公益性用地。制定土地规划法，完善土地经济法律制度。土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”

参考文献：

1王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。

2王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。

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5黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。

6王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。

7伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。

8郑玉波：《民法物权》，三民书商，1958年版。

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10丁关良、徐新灶著：“谈土地所有权和使用权争议的主体和形式”，载《中央政法管理干部学院学报》1998年第5期。

土地规划问题范文第3篇

论文摘要：进入21世纪以来，随着人口的膨胀和生产的无限扩展，我国土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。特别是农村基本农田的保护问题越来越突出，生产的发展要求多占用土地，而为了最大限度的保护农民的利益，保住农民的“饭碗”，实行耕地保护制度势在必行。土地是“是一切生产和一切存在的源泉”，是宝贵的自然资源和重要的生产资料，但是生产的无限发展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面积流失，使发展与耕地的保护演变成了一对矛盾体。我国的改革是从解决农村土地所有权制度问题打开缺口的，但至今农村土地所有权制度依然是形成诸多矛盾的焦点。为了解决我国农村土地发展的问题，本文就农村的土地所有权制度的现状、存在的弊端、发展的个人建议进行初步探讨。

一、我国土地所有权制度的现状

我国的集体土地所有权是通过合作化运动和化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1979年前，我国农村土地所有权制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。1950年后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。1958年又开始搞"一大二公"的，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。”

1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的"农村土地股份合作制"，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观，因土地而产生的弊端越来越明显。

二、现今我国农村土地所有权制度存在的弊端

首先，土地的集体所有权主体就不明确。尽管《土地管理法》规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理"。但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。当前我国农村土地所有权是不完整的。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。

其次，中国农村土地所有权与最终处置权分属不同主体。《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是所有权中的核心权利。

经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺。

最后，土地承包经营权不稳定。1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确"土地承包经营期限为三十年"，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。

三、对我国农村土地所有权制度发展的建议

一、明确集体土地所有权的所属范围。国家成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家人等；持有土地所有权证，依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证，政府征地就没法操作了，农民集体就可以持证并依据宪法告政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权，农民集体没有主体资格和产权证明告政府，以维护所有权人合法权益。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。二、在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度，重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，并完善土地农民集体所有制，确保所有权和处置权的紧密联系。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内，依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权，对设有一条底线：即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。准许村民（成员）非平均占有土地承包权，但实行有偿承包，农户或个人或小集体都可以承包经营土地，甚至对村外招标发包土地也可，承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外，其余成员平均分配。村民（成员）离开村（社）集体时，从承包费（公积金）中拿钱给予一定的补偿，土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利——置换、出租、抵押（在国家土地银行）和依法“农转非”（废除征地制度）。要求政府扶持农民建立村（社）合作金融（农村金融内置化），准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押，通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。通过“增人增地、减人减地”维持农民地权的公平性和平均性；通过“有偿承包”维护土地所有者权益，同时促进“专业化、规模化”种植和“劳动力最优化配置”；通过“公积金”补偿地权退出，为社员（村民）退出农村（集体）提供便利；通过“公益金”和提留维持社区共同体和村民自治；通过合理利用集体建设用地壮大集体经济，让农民获得更多的地租增值收益和土地资本化收益；通过巩固双层经营体制，让弱者得到集体的保护，让强者以集体为后盾更大胆、更快速谋发展。只有坚持土地农民集体所有制和集体经济，才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。“所有权均分，增人增地、减人减地（规定3－5年调整一次），承包合同一定5－10年不变，动帐不动地（份额所有权在帐面上调整平衡，承包地和承包合同不变），多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，农地地租最大化，也有利劳动力优化配置（较好解决了地坑人现象），比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计的高明得多。

三、强化农村土地所有权管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”（但农民可以在农地农用上有更多的选择，如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等）。非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或买卖农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；农民之间、农民集体之间交易农地，免征税；从事定购粮、定购棉生产的农地，享受政府补贴；鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地，开荒者可享受政府补贴，并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴，可在10年之后减半“农转非”；集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定；国家成立土地银行，以帮助农民在村社内部建立土地信用社，农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。农民退出集体，其份额所有权可以由农民集体收购，农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。

随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人（该农民集体）失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者（农民集体）得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”，享有同国有“非农地”同等待遇，但要依法纳税；集体小产权房和大产权房也一视同仁，但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”，也按照“减半”的原则处置。

已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以（政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目，规划给农民集体开发，让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益），但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利，避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战）。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。

四、立法规范土地估价、地价公开制度和土地金融制度。第一，土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构，对不同所有者的土地进行估价，合法的估价机构对土地做出的估价具有法律效力，是土地交易价格的法定依据，也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等，土地价值就会提高，所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的，但土地估价制度，有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度，对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地，在促进经济社会发展的同时保障粮食安全，具有重大的意义。守住18亿亩红线，靠严格管制征地是不够的，更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。第二，法定估价机构对土地估价之后，通过专门的网站或报纸或杂志等，向社会公开地价。地价公开，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融发展，有利于市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败，意义非常重大。第三地权要充分实现，必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，建议建立双层（两级）土地金融制度。即：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。

五、完善土地规划与编制制度。对每一寸国土都要规划和编制，国土的使用和开发，都必须依据规划和编制。例如：城市不断发展，土地农转非是必然的，但必须依据规划和编制“农转非”；农业用地，也要规划和编制，有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制，提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决，两级人大表决通过即产生法律效率，任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展，依据土地规划和编制对土地实施“农转非”，在依法“农转非”的过程中，政府无偿获得不高于农转非土地50％份额的公益用地。公益用地，用于公益和农民工住房；非公益用地，只能通过市场取得，严禁政府供应非公益性用地。制定土地规划法，完善土地经济法律制度。土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”

参考文献：

1王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。

2王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。

3马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。

4王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。

5黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。

6王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。

7伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。

8郑玉波：《民法物权》，三民书商，1958年版。

9王铁雄：《集体土地所有权制度之完善-民法典制定中不容忽视的问题》，《法学》，2003年第2期。

10丁关良、徐新灶著：“谈土地所有权和使用权争议的主体和形式”，载《中央政法管理干部学院学报》1998年第5期。

土地规划问题范文第4篇

一、指导思想和工作目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大、十七届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议和省、市和我市有关会议精神，围绕促进科学发展、加快转变经济发展方式、策应鄱阳湖生态经济区建设，认真查找并切实解决机关效能和服务中存在的薄弱环节，进一步提升机关办事效能和服务水平，不断创优发展环境，全面提升发展质量，为我街道科学发展、进位赶超、绿色崛起奠定坚实基础。

二、活动主体

街道各单位及全体干部、职工。

三、活动内容和工作重点

紧紧围绕我市开展发展提升年活动提出的五项重点工作，结合街道实际，广泛开展发展提升年活动。

（一）进一步推进招商引资和项目建设，确保发展后劲不断增强。

坚持亲商、安商、富商理念，主要领导带领全体干部经常走访企业、积极服务园区，采取外出招商、以商招商、以企招商、以诚招商等形式全力招商；对在谈项目加紧跟踪，力争尽快谈成签约投产。不断拓宽招商引资领域，创新招商引资方式，积极参加开展重大招商引资活动，扩大招商引资的实际成果；提高重大招商项目履约率、进资率、开工率、投产率。始终坚持把服务工业园区建设摆在首位，以推进项目建设为工作重点，制定一系列措施，并专门派出班子成员常驻工业园，协调解决工业园区建设管理中遇到了一些难点热点问题。在推进重点项目建设中协调工业园区及企业建设中沙石供应、土方回填、各项工程施工等方面的有关问题；协调解决涉及群众生产生活的环境问题；为工业园的快速发展创造良好的外部条件。（责任单位：工业园协调办、招商办）

（二）立足实际抓农业，扎实推进新农村建设

狠抓农业产业结构调整，做大做强养殖、种植业，走高品质、优品种、高产量的蔬菜生产道路，促进农民增收。积极争取农业现代化优惠政策，进一步加强各有关部门的协调配合。从科技、人才、信息、品牌、用地等方面，主动为农业现代化经营提供优质服务，推动农业现代化发展大提升。按照“三清六改”的目标，加大新农村建设步伐，为群众创造出良好的生活居住环境。（责任单位：农林水办、新村办）

（三）规范土地管理，稳步推进新型城镇化建设

采取有效措施，加大制度创新力度，形成有利城镇化快速推进的体制和政策环境。进一步规范土地管理工作，加大监控和打击“三违建房”力度，强化建设用地审批程序，严格坚持先规划后建设的原则，全面实施土地规划委员会制度、规划督察员制度、土地规划备案制度和城乡建设备案制度，强化土地规划监督管理，强化对土地规划实施情况的督查工作，形成完善和行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，切实维护土地规划的严肃性和权威性。

（四）加大民生工程投入，促进街道和谐发展

在去年的基础上，按照量力而行、尽力而为、可增长、可持续的原则，继续投入资金，为民办实事，集中办好涉及群众切身利益的实事。同时，完善民生工程考核体系，实行定时间、定任务、定要求、定奖惩，通过开展对民生工程任务指标的定期检查、定期通报、实地督查，提高民生工作实效。进一步落实各项扶持、救助政策，保障民政对象等弱势群体的生活，理顺干群关系，树立街道党工委、办事处及居委会“两委”干部良好形象，促进街道和谐发展。

（五）深化机关作风建设，创建最优发展环境

继续抓好省委、省政府《关于创建最优发展环境的决定》各项规定和措施的落实，努力实现街道发展环境在全市最优的目标。巩固机关效能年活动和创业服务年活动成果，强化对权力运行的监督与制约，进一步提高各级机关办事效率、服务质量和水平。着力解决损害发展环境的突出问题，特别是干扰破坏企业正常生产经营和阻碍重大项目建设的突出问题。进一步强化机关工作人员服务意识，进一步提高综合素质，增强服务科学发展的能力和水平。继续深化机关作风建设，创建最优发展环境，坚持首问责任制、限时办结制、责任追究制，建立重点工作责任制，与个人年度业绩考评挂钩，提高办事效率，真正做到为民办实事、做好事、解难事。继续以服务工业园区为己任，努力为创业者营造一个良好的经营环境。进一步完善农民工就业、培训等一系列服务体系的建设，努力探索服务民众的新途径、新办法，使创业者满意，让投资者高兴。

五、工作步骤

（一）学习动员（年元月27日-年3月7日）

各单位要认真组织学习全市创业服务年活动总结表彰暨发展提升年活动动员大会精神，学习中央和省委、省政府以及和我市有关提升发展质量和水平方面的政策文件以及有关法律法规，对发展提升年活动进行深入广泛的动员部署。结合本单位实际，制定具体的可操作性的实施方案，对目标任务进行细化分解，确保责任到人。

（二）组织实施（年3月7日-年10月31日）

发展提升年活动的各责任单位要分别对各项重点工作制定针对性和操作性强的实施方案，各单位要紧密结合实际，创新活动载体，抓好各项任务的落实，确保发展提升年活动取得明显成效。

（三）总结迎检（年11月1日期年12月31日）。

各责任单位要以五个方面重点工作落实情况为主要内容，按照管理权限，制定量化、便于操作的科学绩效考核工作方案，要对发展提升年活动开展情况进行认真总结，交流经验。要建立起严考核、硬约束、重激励的工作推进机制，迎接市效能办的工作考核，街道机关效能建设领导小组将严格绩效考评，对活动开展好，落实力度大，工作有创新，各项工作取得全面提升的单位进行表彰。各单位活动组织开展情况及实际效果作为年终评先的重要依据。

五、工作要求

发展提升年活动涉及面广、任务重、要求高，各单位要切实加强领导，广泛宣传，强化督查，务求实效。

（一）为加强活动的组织领导，街道成立以党工委书记为组长、街道办主任为副组长、其他班子成员为成员的领导小组，领导小组下设办公室，放党政办办公，办公室主任由党政办主任担任，街道纪工委负责督促检查。

土地规划问题范文第5篇

地籍管理的主要内容包括：土地调查、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理和土地登记等。但是地籍管理也会随着社会和经济的发展而不断得到完善和充实，在地籍管理工作中一般遵循以下原则。一是按照国家统一规定制度进行；二是确保地籍资料的系统性以及连贯性；三是确保地籍管理资料的正确性、精确性和可靠性；四是确保地籍管理资料的完整性和概括性。

2科学技术在地籍管理中的应用

2.1地理信息系统的应用

地理信息系统（Geographic-informationSystem，GIS）是指，由电子计算机网络系统所支撑的对地理环境信息进行采集、存储、检索、分析和显示的综合性技术系统。GIS技术的应用突破了传统的地籍测绘、地籍管理和以计算机辅助制图为手段的管理方式，为地籍管理提供了空间信息等全方位的分析。GIS技术可以将图形数据和相应的属性数据连接起来，实现了图形和数据的相互查询。地理信息系统在地籍管理中的应用。可以有效对土地动态进行监测，能够及时、有效并且准确地掌握土地利用现状，这就为土地管理部门做出正确的土地规划和利用提供了更加科学的依据。地理信息系统在土地规划中的应用。土地规划是指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所做出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。正因如此GIS技术的应用显得更加重要。GIS和其他现代化技术在建立相应的规划管理上具有科学性、规范化和标准化。GIS的应用在全国不断扩展，为土地利用规划提高了理论依据。

2.2遥感技术在地籍管理中的应用

遥感技术（Remotesensingtechnology，RS）的兴起已有50多年的历史，在21世纪仍然是一种应用广泛的先进技术之一。该技术是以电磁波理论为基础，应用各类传感仪器进行远距离收集电磁波信息。遥感技术对于地籍管理而言，其观测具有很高的准确性和动态性。RS技术可获得大范围的地物信息数据，而且还可将所拍摄的地物囊括在遥感影像上，操作效率极高。RS技术相对于人工而言，排除了一些不利因素，比如恶劣天气、复杂地形和万变环境等。而且遥感相片精密性高，计算机进行信息数据的采集和处理工作，有效地提高了调查成果的准确性，提高了调查质量。RS技术具有实时动态性。对于土地的利用规划，要先对土地动态进行及时、有效的掌握，如果信息传达滞后，不利于土地的规划利用，进而影响社会经济的发展。RS技术可以有效弥补信息滞后问题，第一时间对所检测的数据进行传递并及时更新，提高了地籍管理信息的准确性。

2.3GPS技术在地籍管理中的应用