一、社会组织建设的发展之势

从公共管理的视角审视我国现代社会的公共生活，为实现社会和谐稳定而存在的社会组织体系是一个开放且需要持续调整的管理系统，它的存在和发展过程体现为党和政府通过各种调节机制或手段对社会成员或集团的行为进行约束，以此希望达成维持社会秩序稳定、保持社会和谐有序的治理目标。基于此，凡在公共实践领域且具有服务于公共社会生活性质的部门，或是具有行使公权的能力和履行相应责任的社会组织，都可视为社会管理的主体组成部分，由此产生的社会管理主体构成可分为政治组织（政府）、经济组织（企业）和社会组织。其中居于社会权力中心的管理主体是履行社会管理和公共服务职能的政府及其地方行政组织，它们对社会共同体的生活发挥着核心的经济调节和市场监管的作用。而那些在社会管理中既“独立”于政府，又因为追求某种公共利益目标且在公共领域发挥基础性社会管理和服务作用的社会组织，例如中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会和社区成立的志愿服务组织、青年志愿者协会，以及“自然之友”、“绿家园志愿者”、救助儿童会等环保组织，他们作为“非政府组织”、“非营利组织”、“民间组织”的存在，主要协同政府一起处理和调节各种社会矛盾，参于社会公益政策制定和社会保障制度建设过程等等。其所开展的活动，事实上为改革开放以来经济迅猛发展的中国社会提供了一种特殊的公共服务和管理创新。当下，在政府治理政策逐步放开和社会经济快速发展的背景下，我国各类社会组织得以迅速生成和发展。据民政部公布的有关数据显示：“截至2011年第二季度，全国依法登记的社会组织已达44.8万个，其中社会团体24.6万个，民办非企业单位19.9万个，基金会2311个”。[1]需要说明的是，这只是具有合法性的社会组织，其实我国现在还存在着大量的民间社会组织并没有获得合法存在资格，例如，“广东省政协社法委的一份调研报告显示，深圳市登记各类社会组织4110个，但实际上约有3万多个，登记管理的只占现有的10%。这意味着九成社会组织没有到深圳市民间组织管理局进行登记注册。中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平也认为，在中国至少有300万未登记的社会组织，近九成民间组织处于‘非法状态’。”[2]我国的社会组织近年来之所以形成涌动之势和寻求合法化存在的呼声甚高，究其原因可作下述概括：

（一）多元主体维护权益的需要

自我国政府实行改革开放政策以来，社会公众的积极性得以充分调动，劳动生产效率得以极大提高，社会财富得以迅速增长，随之而来的是社会结构开始分化，在农村和城市先后涌现出大量的游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体。同时经济社会发展过程中所出现的利益分配不均衡，事实上催生出许多弱势群体并由此产生对社会公平性的质疑，而当他们意识到依靠单一个体在社会中争取权益的力量显得薄弱甚至是微不足道时，就会关注并积极参与社会组织的建设，这意味着现实社会对社会组织“这种需求的实质在于，用民间社会自己的力量来协调自己的行为”。［3］21而从我国政府进行社会治理的角度看，面对当下存在的日益纷繁复杂的社会矛盾，处在“多头管理”状态的政府及其治理机构已经意识到光靠政府自身的力量，运用传统的“政府包办”的社会管理手段来调整现存的社会群体利益关系已力不从心，而多元化的社会组织在社会公共管理方面却有着政府不可比拟的优势，能够充分发挥自身所具有的社会交融黏合剂、社会矛盾稀释剂、社会冲突缓冲剂的作用。“相比党委、政府，社会组织有小巧的身段，敏锐的触角，专业的技术手段、专门的服务方法，能成为政府管理服务手段的一个很重要的补充和延伸”。[4]承担起许多政府和个人无法、无暇、无力去做的解决公共事务的责任。特别是在经济领域，由于社会组织可以协助政府有效地在利益群体之间进行沟通以维护市场与社会秩序，合理进行利益和诉求整合以防止社会矛盾扩大，从而在减少政府的社会管理成本、提高管理社会的能力方面起到重要作用，由此成为社会管理的现实需要。

（二）社会管理体制改革的需求

当下我国社会组织的发育和成长是基于社会管理体制改革中公共领域的扩展和公共服务需求的提升而形成的。众所周知，我国传统计划经济管理体制下的社会管理是党和政府包揽一切、高度一元化、政社不分的“全能管理”。而如今，借鉴国际社会公共管理的经验和适应我国社会管理形势发展的需要，政府选择确立的是要建立一个“小政府、大社会”模式，政府行政功能与社会自治功能互补,政府管理力量与社会调节力量互动的管理体制。这在客观上要求政府必须实现由“全能政府”向“有限政府”，社会管理主体从单一政府向多元组织主体的转变。这在客观上需要作为具有服务于社会公益事业能力和具有承担公共服务职能的社会组织承接以往由政府包揽的部分职责，从而实现调整政府与市场、政府与社会关系的目的。特别是在政府管理社会能力和提供社会服务能力下降的情况下，社会组织所具有的权力制约能量及勃发能力，将有利于社会管理领域形成基层社会民主政治有力发展的生动局面。显而易见，从社会管理体制改革的目标需要出发，必然要求社会大力培育和发展社区民间组织。这在一定程度上为社会组织在参与社会管理过程中的发展壮大提供了广阔的空间。

（三）国际社会之间互动的影响

20世纪80年代以来，随着西方国家公共行政改革浪潮的兴起，在全世界范围内引发起一场结社革命，以至于各个国家、各个地区以及国际领域有着数目众多以各种形式存在的自我管理的私人组织在开展社会活动。不可否认，这些社会组织在解决社会危机、缓和社会矛盾、提供公共服务等方面的确发挥了重要的作用，由此成为国际社会一再积极倡导的社会自治力量。我国实行对外开放政策以来，一些国际社会组织，例如，英国的救助儿童会、香港的乐施会、无国界卫生组织等相继进入我国。他们通过自己在知识传播与技术扩散、典型示范、增进社会融合、培养人才、提供新的就业方式、提供资金援助等方面的活动，一再彰显出其参与社会管理的巨大价值和服务于社会的意义。事实上国际社会组织在我国参与社会管理对我国社会组织的发育成长起到了重要的示范效应作用并产生重要影响。社会组织所起的作用对政府而言亦不无裨益，如在我国加入世界贸易组织后，由于原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理常常被贸易缔约方视为非市场化行政干预行为，所以不得不需要发展独立于政府之外的商会、行业协会来接替以往政府的某些职能，以实现在与国际接轨中保护国内企业的整体利益、国家和社会的公共利益。可见，培育和发展能沟通政府与市场、政府与社会的自治性、自律性的行业协会、商会等社会组织是我国经济社会发展的需要。

二、社会组织建设的发育之忧

在社会管理领域，人们一般将公共治理主体的职责归之于政府，以为社会管理就是政府及各级行政组织为促进社会系统协调运转，对其社会成员的行为进行规范，对公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。然而在当下，人们已意识到社会管理应是包括政府在内的一个面向全体社会成员开放的组织管理体系，它是一种以公共权力机关为核心的并伴有大量社会组织和公民参与的采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的全社会公共实践活动。这是因为人类公共管理的历史发展实践表明，“前工业化时期人们主要通过社区谋求共同福利和社会发展；工业化时期传统社区被弱化，人们主要依靠国家、市场制度促进社会发展；过几十年，特别是现在，人们重新发现社区，并通过重建社区来促进社会更好地发展。”[5]就此而言，现代社会公共管理的本质一定是多元主体的存在，并非只限于政府一家，社会上大量存在的各类中介组织、民间自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉及公共利益部分的民间组织等社会组织，都可视为社会管理的多元主体构成部分。以公共行政管理的视角审视我国目前的社会管理，不难发现以各种志愿者、各种协会为代表的一些社会组织作为公民在不同领域、不同层面的自我组织形式开展活动，协同政府组织参与社会管理，事实上可以成为当下社会公共领域能够反映群众基本诉求、规范群体行为和提供社会服务的经济与法规支撑。然而不可否认，在我国新旧体制转换中，受传统文化观念的束缚，现实制度环境中还存在着大量阻碍社会组织发展的因素，社会组织在寻求发展壮大的过程中还存在着许多需要克服的缺陷和有待破解的难题：

（一）政府组织对社会管理长期以来存在着“缺位”与“越位”的痼疾

长期以来，没有完全从计划经济体制下走出来的政府面对需要解决和处理的日益繁杂的公共事务，习惯于奉行“全能政府”模式而大包大揽，往往将公共权力的触角自觉不自觉地深入到社会生活的每个角落。政府已习惯于通过政权组织、工青妇组织等所谓“体制内”的法定组织来开展社会管理，以应对社会各阶层群体日益丰富的多元诉求。由于对因社会发展而需要存在的“体制外”社会组织的作用重视不够，结果致使政府对社会组织的管理走向了或无为放纵或积极干预的两个极端，以至于管了许多管不了也管不好的事，该管的事情却没有管起来。例如在政府本该管起来的公民就业、公共医疗、义务教育、社会保障、住房保障等领域，政府就管得不够或者没有管好自己该管的事，而在政府事实上不该管的领域，诸如招商引资、商务谈判等以市场经营主导的领域，却非要插手干预，而且采用的手段也多是过去的一套，即政府统管和包办一切，用行政强制性方法力求解决社会的所有矛盾和问题，结果在一定程度上导致社会组织的发育空间受阻碍和被封杀。

（二）双重管理体制下导致社会组织“非法出生”和政府监管失衡问题严重

改革开放以来，出于社会需要，一些自发性的社会组织也在有限的条件下发展并参与了不少领域的社会管理工作，如兴办公益慈善事业，为社会成员提供各种公共服务等工作，但与社会日益增长的对公共组织管理的需求而言，严重发育不足的问题依然较为严重。由于我们过去对社会组织的功能认识不足，定位不明，往往低估了它在社会管理中所具有的重要作用，结果因为限制过严，特别是对社会组织管理实行的“业务主管单位和登记机关双重管理”制度，结果造成了政府面向社会组织登记的门槛过高和限定条件过多的困局，使得大量自发成立的公益性社会组织往往因为找不到“婆家”而无法在民政部门合法登记，许多社会组织没有拿到政府的“准生证”而不得不成为“非法出生”的“黑户”。在双重社会管理格局下，社会组织最终发展缓慢和发育不充分，以致数量少、规模小、作用微，难以满足社会发展的实际需要。从政府对社会组织监管的实践看，受我国非制度性文化观念的渗透及计划经济时代人们传统思维习惯的影响，事实上还形成了政府对社会公共意识、民间组织公益活动的认识偏差，以至于各级政府普遍重登记、轻监管，缺少以法律为框架的规范运作体系和严格监管，使得众多的社会组织发展水平较低，出现了大量的社会管理空白，其表现是：一方面，因为政府实行重大活动请求报告审批制度而易使社会组织产生对立情绪；另一方面，大多社会组织在登记注册以后，因为政府监管手段较弱而屡屡发生违规运作甚至出现违法行为。

（三）社会组织自身存在着“行政化运作”和“公益腐败”的发育缺陷

我国的社会组织是在社会转型过程中适应社会公共实践的需要而发育起来的，其组织构造尚处于弱势状态，在功能定位、组织制度和社会监督管理等方面都存在着不规范、不成熟的问题，特别是存在着组织行为行政化、内部治理结构官僚化、公益项目执行效率低下和服务不到位的倾向。由于对社会组织的功能认识不到位，政府有关职能部门在管理过程中还存在着过多的行政干预、不愿意为其松绑的倾向。以至于受其行政制约与影响，许多具有“官”办性质的社会公益组织也往往染上“行政化运作”的毛病，过分拘泥于行政组织管理制度，“官本位”现象严重，一些与政府关系密切的组织甚至变相成为政府行政业务主管部门领导增加自己政绩的工具，甚至异化成为其业务主管单位所属的具有“养老院”、“收容所“、“小金库”职能的“第二政府”。由于这些社会组织的自治能力有限且得不到有效的发挥，无法满足现实社会群体及成员多元化、利益多层次的社会性和文化性需求。人们普遍认为，社会组织的特征之一是以追求社会公益为主要目标的“非营利性”，这是它与以追求利润最大化为目的的营利性组织的最大区别。但从现实看，我国的社会组织还没有完全脱离市场化运作模式，变相地以营利为目的经营活动较多，特别是一些民办非企业单位，常常借开展公益之名以获营利之实。在社会福利、行业协会、民办教育等组织中也都或多或少地存在着以营利为目的的经营活动，有些社会组织甚至为此而不择手段，由此产生一系列社会问题和矛盾，例如轰动一时的“全国牙防组”违规认证非法收取资金案，“全国高科技协作组织”分支机构以国家机关名义在各地的诈骗敛财之举等等，就严重地影响和损害了社会组织的形象，引起人们对其公益性与公信力的质疑。

三、社会组织建设的创新之路

当下的我国社会管理和公共服务已呈现出多元特征，一方面，在活跃的市场领域，除了政府领导的组织力量外，群众组织和社会组织已经逐步成为重要的主体部分，甚至成为基层社会管理和服务的基础力量与重要依托，承接着越来越多的从政府转移出来的工作并发挥着越来越重要的管理作用，成为不可或缺的社会治理力量；另一方面，我国行政管理领域正处在从“大政府”走向“小政府”的改革进程中，各级政府正在根据社会管理发展需要，精简政府职能部门并在许多具体的公共服务领域退出。在这样的新形势下，原先握有公权力的政府部门如何在有效地改进和完善现行的组织运行机制过程中实现“华丽转身”，在公共管理的有关领域顺利向社会组织“交棒”，如何培育尚处在襁褓之中的社会组织使其发展状大，这是社会管理创新中迫切需要解决的现实问题。对此，我们认为政府应做如下工作：

（一）促进政府治理思想观念的转变

总结我国过去的公共管理进程，人们普遍认为社会组织发育长期缺乏良好的成长环境，并将其原因归结为政府实行“双重管理”的限制性“制度安排”。其实究其根本，是政府对社会组织存在的功能多持否定和怀疑、限制和排斥的认知态度起了无法发育和发育不良的抑制作用。认为社会组织发展过快和力量壮大会影响社会稳定的僵化的传统思维观念才是社会组织发育成长的最大“杀手”。“长时期以来，我国‘官’方和民间都对来自民间的非政府组织表现出矛盾和不信任态度。既希望它能发挥桥梁作用，对政府的职能起到拾遗补缺的补充作用，又担心民间组织会发展成为体制外的异己力量，挑战党和政府的权威。这一态度代表了控制型管理制度的思想基点，并成为民间组织发展壮大的思想阻力和制度瓶颈的根源”。[3]25因此，若进行深入的社会组织管理体制改革，首先应当摈弃的是人们头脑里存在的对社会组织限制的思维观念。其实，中国绝大多数存在于民间的社会组织是好的，它们在沟通政府与市场、政府与社会方面，在缓解贫困、解决就业、促进社会融合方面，在弘扬社会主流价值观方面起着重要的作用。这些社会组织也不是政府管理的对立物，他们与政府之间应是一种互相依存、互相补充的合作关系。通过合作，民间组织还可以做许多政府想做而做不好的事情，“致力于解决的问题是被主流社会组织体制，即企业—市场体制和政府—国家体制所罔顾或所顾不及的一些重大社会问题能够在其所工作的特定领域里成为具有专门知识和技能的社会组织，并使非政府组织在解决一些重大社会问题时成为政府、政府间国际组织或企业的不可或缺的合作伙伴。”[6]毋庸置疑，若变政府的“包打天下”为社会的公共治理，需要政府在社会管理体制改革的过程中突破传统的狭隘管理意识，放下“架子”，将部分权力让渡给社会组织，例如在更多的公共服务领域通过采购或委托等方式，与民间的社会组织之间形成广泛合作的伙伴关系，以更好地服务于社会。

（二）明确政府与社会组织的职能

经过30多年行政体制改革，我国过去存在的计划经济体制下政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有了较大改变，但原先存在的职能不清和“越位、缺位”老问题还没有得到解决。如今应当进一步深化行政管理体制改革，转变政府的职能，促使政府实现变微观管理为宏观管理、直接管理为间接管理、部门管理为行业管理、以“管”为主转向以服务监督为主的转变。政府应当在观念上认同社会组织必然是社会管理主体部分的前提下厘清与社会组织之间的职能，做到需要政府负责的，如在提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务，环境保护、基础设施建设等公益性基础服务，生产安全、消费安全、社会安全等公共安全性服务，对社会其他主体提供的公共服务进行有效的管理和监督等方面，政府决不能推卸责任。凡属公民、法人和其他社会组织能够自主解决的，市场机制能够调节的，行业组织、中介组织通过自律能够解决的事项，政府不再进行过多的行政干预。从社会组织方面说，其本身就具有为满足社会成员的多种需要而服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督的职能，以及协同政府进行社会管理的职能，因此社会组织应配合政府进行社会管理，履行开展行业自律、制定行业标准等方面的自我管理职能，组织协助政府参与社会事业、兴办公益慈善事业的公共服务职能，配合政府外交开展国际交流、处理纠纷争端等的协调服务职能，等等。基于社会组织在社会管理中所具有的积极作用，政府应允许和鼓励各类社会组织承接和参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求。

（三）加强社会组织的制度建设

依现代组织理论，社会组织建设的根本体现在制度建设上，这是因为现代的社会组织几乎都是靠制度规定建立起来的。在组织生活中，只有确立了各种制度，组织成员才能开展组织活动，组织功能才能有效发挥，组织目标才能实现。依此而言，如今的社会组织若实现良好发育并成熟，政府应当通过制定和修正社会组织管理的法律法规来改善社会组织的制度环境，帮助社会组织进行强化制度建设，依法规范社会组织的行为，规范社会组织在章程规定的宗旨和业务范围内开展活动，使之不断地完善、发展和壮大自己并实现公共服务。社会组织则应当建立以制度章程为核心的内部治理结构，包括人事制度、财务制度、内部民主决策制度，同时还包括推动社会组织向社会公开信息，增强社会组织运作的透明度，以提高自身的公信力。加强对社会组织的培育和建设，政府应当进行管理创新：第一，在培育和扶持社会组织的手段上，政府应当采取多种形式培育社会组织，如通过购买社会组织服务，税收减免税优惠，完善社会组织员工的社会福利与保障，加强对社会组织的培训与能力建设等措施，稳步推动社会组织的发展。第二，在监管社会组织的机制上，政府应当在遵循培育与监管并重原则的同时，力求通过监管促进发育，而不是将其管死。特别是民政部门作为社会组织的政府具体管理部门，应当在管理过程中尽量实现对社会组织的登记“松绑”，如开放和降低对社会组织的登记注册门槛，变双重管理体制为社会组织“自我管理”，取消社会组织必须有业务主管部门才能登记这一规定，使社会组织尽快走出“不合法”的困境。再如加强对社会组织的准入标准、机构评估、信息公开等制度的建设，以实现政府对社会组织运作过程的规范化和质量的监管。通过民政部门在年检和日常监管的行政执法，及时注销、撤销和取缔不合格社会组织，以净化社会组织的发育环境，等等。

（四）强化社会组织的公共责任

从目前社会组织的发育现状看，因缺乏责任意识和责任担当行为而致使社会组织公信力不高的问题已成为社会组织自身发展的严重障碍。从承担社会责任的必然性来说，由于与企业进入市场的成长机制不同，社会组织的资金来源和运作成本是依赖于社会财富的二次分配实现的，并且因为其服务于公益事业的性质而往往在法律上享有一定的减免税待遇，这就决定了社会组织具有比企业更重的服务于公共事业的责任。那么应当如何强化社会组织的公共责任呢？我们以为，政府可以通过强化监管职能来促进社会组织的责任落实，如通过尽快完善对社会组织管理的法律法规建设，促使这些组织在国家法律的框架内提高运行能力。政府也可通过实行准入标准、机构评级、新闻监督等制度，促使社会组织实现组织自律，承担起公共服务的社会责任。政府还可用建立第三方监督与评估机制的办法，来提高社会组织员工的素质，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，促使他们通过自身规范有效的公共服务能力与水平来争取政府的政策支持和社会公众的认可，通过良好的公共服务质量来获得社会广泛的影响，使服务声誉转化为服务实力，以此积极有效地参与社会管理和公共服务。