【摘要】文章从高校财务内部风险来探讨其运行机制如何对高校发展产生不良影响,指出问题产生的根源是领导权限界定不明确、报销制度混乱、审计制度缺失等解决途径为:以法律为准绳,制度建设先行。

【关键词】制度缺失;财权配置;责任追究

财务是各个企事业单位的“芯片”,如何处理和控制财务风险是各个单位的首要任务,很多企事业单位对本单位财务风险正逐步有效控制、规范行为,就目前综合比较来看,高校财务风险控制力度、规范性等是最为突出的,做的也不够好,是财务探索的一个新动向、新课题。1999年以来的高校扩招使高等教育毛入学率从1999年的9.8%上升到2006年的21%,虽然说这是一个巨大的飞跃,应该给予充分肯定,但是高等教育毛入学率快速增长的同时,需要冷静地分析高校的运行状况,因为这个运行状况代表着学生的发展能力、发展质量、发展前途和资源的优化配置等问题。比如,《2006年:中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称,2005年我国高校向银行贷款总量已经达到1500万元,各地大学城竞相上马,致使大学贷款像滚雪球一样,越滚越大,单独依靠大学自身已经无法得到解决。全国各地都乐此不疲,暂且不讨论大家认为的基建盲目扩张、财务人员不够专业、责权意识不明朗等原因,我们现在看到的是高校财务风险的外部化问题,具有明显的显性性质,在此文中我们要考虑的是高校财务的隐性风险即高校内部财务风险运行机制问题,只要搞清楚这个内部机制,那么上述的外部显性问题也就很容易理解了,其主要问题如下。

一、高校财务的非透明化

就目前的整个财务系统来看,高校的财务是最不够透明化的了,“在三个月的时间里,天津两所著名的大学接连曝出财务大案。先是天津大学通报了重大财务损失事件,由于违规决策和管理失察,天津大学校办企业的一亿元资金被不法分子套取。最近,媒体又披露了南开大学下属的允公集团公司的资金黑洞,据初步审计,该事件涉及金额约4亿元,一部分被贪污、挪用,其他则属于经营管理不善导致的债务”。探寻原因,我们把它归纳为以下4点:

(一)领导财权不明确

这儿的领导权限问题不是单个针对高校校长一个人的问题,主要是指高校中高层领导共同构成的领导权限层级集团。在高校,校党委书记、副书记,校长、副校长们共同构成了学校财务管理的第一层级,他们对本校财务的控制权是单个离散且集体集中的,在相当程度上能够支配本校的财务收支问题;我们说单个分散是指每个校级干部对于财务的报销、借用甚至挪用都有相当大的权限,基本上没有多大的阻碍,而其他同级别的校级领导干部对这种做法也基本上持默认态度,故而单个呈现离散状态;而集体集中是指学校校级对学校财务正常收支的集体决定权限是很大的,尤其是校长办公会几乎可以对学校财务的任何决定,而不是事先有法规、文件等做支撑。

第二层级的权限配置是学校的二级单位的党政一把手,也就是学校的处级干部对学校财务的配置权的影响仅次于校级这个层次,并且他们对学校财务风险的作用是不相同的,在很大程度上第二层级的影响要超过第一个层级,但财务金额却没有第一个层级的支配权限大,高校财务监管的重点对象是各行政单位、各学院(系)的财务审批‘一支笔’,监控他们掌握的财权运转不超出法律法规和学校规章的范围,不滥用权力,“高校的快速发展使管理薄弱的问题凸现出来,特别是随着高校资金流量增大、财务收支业务和管理任务倍增、财权下放等,使高校财务管理工作面临许多新的课题。一些高校在财务上还处在重核算轻管理阶段,更谈不上内部控制。”

(二)报销制度混乱

报销制度是任何企事业单位严格控制的,因为它是产生腐败的温床,不过到目前为止高校似乎还没有认识到这个问题的严重性,也许与高校这个特殊的产业有关,但无论多么特殊的行业也必须遵守有关的财务风险控制体系和规律,如果脱离财务运行规律,仍然要受到风险的困扰,所以就高校报销制度的重要性而言,就是一个制度的源头,这个源头要从报销的规范性上做起。每个单位都对固定资产的购置做了具体、明确的要求,很多高校要求:各单位购买物品、材料、办公用品、技术图书、资料等,必须严格执行验收制度,任何人不得在未见实物的报销单上签署验收人,如有发现假发票、假报销、虚报假账时,要按违反财经纪律处分,情节严重的要按贪污金额大小追究刑事责任。上述的规定是很多高校的通性,不过我们仔细分析却发现很多问题:首先,见到实物及完全的报销程序的情况下,这些实物是否达标以及达到什么样的标准,学校并没有明确的规定;其次,假发票、假报销问题在事实上大量存在,我们暂且不论,单就虚报假账问题,就已经够高校的报销制度吃不消了,这个怎么界定,谁负责去查,怎么查,学校在监察方面的机能和权限是什么等等方面的制度桎梏都制约着学校报销制度不够完备,在一定程度上是审计制度的盲区,“客观上说,其中一些制度发生了作用,而某些制度,比如收支两条线制度、科研经费使用制度、财务报销制度等却执行不严,甚至潜规则大为盛行,比如,某些高校可以报销洗脚费、科研经费可以交家庭煤气账单、为将经费变现多列研究生助研名单,如此等等,在高校早已不是秘密。值得注意的是,我国高校中的一些制度,本身就导致管理混乱问题,如科研经费提成制度,有的科研人员拿到经费马上就把20%~40%的现金装进自己的口袋,连发票也不需要”。

(三)审计制度缺失

如果说审计制度还存在真空地带的话也只能是高校财务,我国的审计制度处于刚刚起步阶段,但其已经深入到社会的多个角落,尤其是国家的大中企事业、行政单位,审计的积极作用和威力已经得到了大众的认可,社会上其他的行政、事业单位被审计出来的财务问题已告之于众,但唯独高校的财务还处于国家审计之外,当然我们说处于审计之外,倒不是绝对的,只是相对而言,审计风暴还没有在高校财务运行中尽到应有的责任。业内人士建议审计制度必须充分考虑以下几个方面:重新审核账簿;确立会计师事务所业务的明确分野;让旋转门停下来;防止与客户过于亲密;让审计师也接受审计;审计师小组轮转制等方面的措施,但是我们可以逐条进行分析,有几条在高校财务风险运行过程中得到实施。明眼人一眼便看出在几乎所有审计设计中在意识上都基本上没有把高校财务审计的问题具体考虑在内,上边的这些审计条款基本上都不能适用于高校财务风险运营工作机制,计师事务所、旋转门、客户、审计师、审计师小组等职位与分工在高校都是不存在的,那么审计制度的设计、执行从何谈起,其实从本质上讲就是审计制度在高校财务风险运营机制中缺失,又在一定程度上对高校财务风险体制的不良运营起到推波助澜的作用。(四)责任追究制度问题

现行体制下出台的领导责任追究制度主要倾向党政领导干部,当然不排除高校领导干部问题,前面天津两所著名的大学接连曝出财务大案就是最好的证明,但问题的严重性并不是那么简单,从实际出发,如果我们的审计制度比较完善,高校财务风险问题的责任追究会牵涉到更多的典型案例,绝不仅仅是让大家轰动的天津两案例。教育部《关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》也仅仅规定:省属高校领导离职前将接受经济责任审计。如果我们在中国期刊网上输入“高校责任追究制度”查询有关该问题的研究便会发现,基本是一片盲区,如果再输入到Baidu查询,我们仍然发现是盲区一块,呈现出来的大多是关于高校招生的责任追究制度,没有条款与我们的研究项目匹配,于是我们也不得不严密的推理为,我们现行的责任追究制度在高校财务风险运营中还不成熟,也没有充分运用,至于什么原因我们先搁浅,暂不论证,因为它牵涉面很广,还不属于本文探究的内容。

(五)高校财务的人为因素

看到这个小标题,很多人可能要反对我们的观点,我们之所以使用这个小观点确实事出有因,作为研究人员我们仔细体会高校发生的财务收支会很自然的发现一个很大的问题就是财务收支尤其是支出具有很大的随机性,我们不妨来做些论证。高校是个育人的胜地,人文精神和元素自然是避免不了的,这是高校的特殊性决定的,一般搞学术研究的学者还没有多少人对此发出质疑,但是这恰恰在相当程度上给高校财务运营问题带来人为的因素,最普遍的表现是很多高校盲目扩张的决定往往是以本校自身的发展为招牌;对待某项为学校争荣誉的事件,在没有先例和文件支持的条件下,通过办公会或其他形式就对其大肆奖励、表彰,我们先不探讨这是高校治理的必要性这个层面,从人为因素这个反层面的角度看,确确实实是校领导的意识形态在起很大作用;同时,也说明很多事件是校长办公会决定的变迁史,这就不可避免地带有明显的人为因素。

二、高校财务的评价机制和部分经营风险问题

综合各高校建立的规章制度大致有《财务管理制度》、《收入分配管理办法》、《财务预决算制度》、《财务收支审批制度》、《发票收据管理办法》、《国有资产管理办法》、《固定资产验收、登记办法》、《科研经费管理办法》、《内部审计实施办法》、《教职工医疗补助暂行办法》、《教职工住房公积金实施办法》等财务管理制度,但牵涉到对高校财务风险评价机制考量最全面的当属李素红等老师,“首先分析高校财务风险预警系统建立的原则,然后对多元判别分析方法给以简要的介绍,最后对72所高校的16个财务指标的相关性进行分析,并选出相关性较弱的6个指标,再用选出的6个指标作判别分析,建立高校财务风险预警模型。据此,可以对各个高校的财务风险程度做出分析,找出高校之间存在的差距,借此对高校财务运行中潜在的风险起到预警预报的作用”。有关具体问题请参照李老师的文献,我们则要稍微探讨高校财务部分经营风险问题。大众对高校财务风险诟病的是高校经营的多元化,很多属于赢利性的行业高校也要以自己的财务为后盾参与经营和竞争,自然避免不了有些要亏损,这种做法与高校这个实体的本质是有很大区别的,所以一旦出了问题就会引起很大的反响,这一点虽然不能全部怪罪到高校头上,但高校要负主要责任。

三、高校财务风险运营机制的解决途径

根据上面我们论述的高校财务风险产生的原因和过程性因素,所以我们提出以下几个具有根本性的建议:首先,制度建设先行,从我们发现问题的实质看,制度建设应该放在首要位置,这是刻不容缓的问题,也是最为关键的因素之一;其次,高校领导责任追究制度,虽然教育部出台了一些规章制度,但现在还没有达到操作的层面,需要用实践来证明,否则这些规章制度基本上没有作用可言;再次,内外部支出明细化,这个是高校财务风险最受人们诟病的地方,这就要求高校财务要克服风险就必然使财务收支尤其是支出明细化,不能暗箱操作和遮遮掩掩;最后,建立相应的法规,法律是一切现代制度的先帝,这句话说明了我们现代社会要正常、有序运营就必须建立完善的法律法规,尤其是在高校财务运营的薄弱过程中,更应该重视法律法规的建构问题,这是根本。●

【主要参考文献】

[1]蔡方华.两起大案敲响高校财务管理警钟[N].北京青年报,2007-02-06.

[2]龙斌.加强高校财务风险的防范与控制[J].当代经济,2007.2P74.

[3]崔宇.透明高校经费使用铲除教育腐败土壤[N].第一财经日报,2006-11-24.

[4]李素红.建立高校财务风险预警模型的判别分析[J].河北工业大学学报,2006.4P86.