一、公共行政价值的三维分析

(一)民主:

体现公共行政的政治涵义社会契约论认为,“国家是民众的集合体……,每个公民都是国家权力的主人,主权属于全体人民,并以公意作为自己的行动指导。”在民主政治基础上,政府的权力建立在公众的共识之上,公共行政作为国家意志的执行,体现代表全民的公共利益和愿望,以“公意”作为公共行政的目标而“不再有任何别的目的”。公共行政的政治涵义要求其体现“最广大的代表性”即行政民主,“政治回应性”及“责任”即行政责任等价值。民主行政理论根源在于人民与政府之间的“委托-关系”,“公民同意推选某人以某种名义进行治理,但是必须满足公民的利益并且为公民服务”。政府作为国民的人,是一种信托,公共行政体现民主应是其自觉地选择,同时也是建立宪政的重要因素。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员,必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。

(二)正义:

公共行政正当运行的保证公共行政是“依据法律、在法律之下,现实中为积极实现国家的目的而进行的整体上具有同一性的、连续性的形成性国家活动。”要实现包括以下核心价值:一是“程序性正当法律程序”(procedualdueprocess),被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断地、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序;二是个人应享有的实质权利和法律的平等保护;三是公平。西方宪政理论家认为,公共行政的权力的正当行使是实现社会价值的关键,“他们所关心的是这样一个问题,即要保证政府的权力行使受到控制,以便政府的权力行使不致摧毁政府的权力有意促成的价值。”因为现代政府公共行政活动承担着将大量的宪法和法律规范具体化实施,联系法律条文规范与社会实际生活,调整社会关系,维护公共利益和社会秩序的任务,为了防范行政权的任意形势和扩张,制约公共行政的随意性,现代福利国家摒弃了传统的消极的行政法治思想,主张积极的行政控权理念,对政府权力的来源和行使进行合法有效的法律监督,最大限度地保护个人的权利,防止公共行政对它们的非法的、违宪的侵害;强化行政违法须承担行政法律责任的观念,由政府承担诉讼责任并由司法机关对政府行使权力进行审查,通过严格的法律程序保证公共行政正当、有效运行。

二、公共行政价值三维价值的双重解读

(一)公共行政价值的内在矛盾

1.效率与民主的两难行政学先驱威尔逊认为“信任政府官员的唯一根据是效率”,然而“效率只能在政治价值之外、技术理性之内去寻找,因此,这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达探索与研究到目标,亦即只追求手段的合理性,而不考虑这种效率的外部社会意义,即目的的合理性。这样只能使公共行政称为‘牧民之术’(administrationofthepublic)而非为民的行政(administrationforthepublic)”。政府部门不同于私营部门,公共行政从源泉上在于促进公民社会所拥有的民主、责任、正义和公共利益等价值的实现。公共部门的公共性具有目标的多元性,要求公共行政在不同的目标之间进行选择和权衡,世界上的许多国家中的行政组织正是不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。

2.正义与效率的冲突公共行政的正义价值在于个人应享有的权利和法律平等保护的实现,反对公共行政绕过法律走捷径,以此来排除权力行使者的专横、武断和凭个人意志行使的“人治”行政,由“程序性正当法律程序”确保个人合法权利的实现。然而行政管理事务的多样性、复杂性和可变性,使得法律本身不能总揽社会生活的全部和公共行政活动本身可能产生的所有影响,并且“法律永远落后于行政”,行政机关和行政人员拥有根据具体情况酌情权衡而采取适当措施,灵活处理的权力,在公共行政过程中发挥其积极性、创造性和主动性,根据自己的判断来达到公共行政的目的。

3.民主与正义的矛盾行政民主“是在行政上对国民的意见加以反映,亦即以为民服务并以民意为主的行政,其特质包括:(1)人民参与行政;(2)行政的公开化;(3)行政过程的民主化;(4)行政的公益性;(5)公平的对待。”行政分权和制衡是行政民主的必要形式,公众的广泛参与是行政民主的出发点和归宿,是行政民主的真正内容。公众通过参与行政,表达自己的利益要求,与行政主体平等地进行沟通和交流,使行政主体吸纳自己的意愿,并进行有效的监督。民主行政与代表正义的依法行政要求并不一致,严格的依法程序性行政,行政人员成为机械执行法律程序的机器,妨碍政治代表性、民主和责任性等价值的实现。

(二)公共行政价值间的耦合

1.效率与民主的耦合。市场经济的发展使得公共领域与私人领域互相渗透,政府与公众间的互动性日益增强。公共行政的高效不能仅凭借其行动方案的技术合理性,还要看是否能够为公众所认同和接受。“虽然大多数人所认同和接受的方案并不就是最佳的或是最经济的方案,但却是公共行政具备合法性且富于可操作性的基础”。只有公众参与到公共行政过程中,政府做出的决策具有“代表性”,对公众意见进行回应,才能实现高效行政。

2.民主与正义的统一。民主行政价值不仅要在宪政层面予以权威的规定,而且还必须以看得见的形式在过程层面以真正的实现,因为“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”,通过法定的形式将公众纳入到公共行政中,使公众由单纯的管理对象变成公共行政的参与者,并赋予其对公共行政的监督权;另一方面,法制对于社会和市场的意义在于它所提供的制度规范,但是具体行政行为与制度冲突的行为也可能是制度所容许的,解决的办法在于公共行政包含伦理合理性,使其存在法治和德治的双重基础。

3.正义与效率的一致。公共行政学的先驱威尔逊主张,应该系统的研究官僚及其实施法规命令的程序,“他的信念基础是根源于乐观主义哲学和科技在个人生活中所带来的巨大变化的进步主义信仰,即政府和法律也如同科学本身一样,可以成功地用于解决社会所面临的问题。他们工作的动力就是提供组织与管理的技术,以便加强行政管理的效益。”即正义与效率存在技术设计上的一致性。同时效率的权威还来自于法律和根据法律制定的规定,通过法律的目的合理性或价值合理性(或二者兼而有之)保证公共行政正当、有效实施。最后“,过时的正义等于非正义”,只有通过高效、及时地将行政民主、回应性等价值付诸实施,公共行政才有实践的意义。三、结论:公共行政三维价值在和谐社会中的融合盖伊•彼得斯指出:“对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济利益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”。在构建和谐社会面临的突出矛盾和问题中,“人民内部物质利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(51%),“社会保障问题”被认为是构建和谐社会要重点解决的头号问题(51%),在调查的其他社会问题中,“腐败问题”、“城乡差距问题”、“贫困问题”分别占到35%、32.5%、31.1%,60.8%的被调查者认为“贫富悬殊”是应特别注意防范的风险,超过60%的被调查者认为“三农”问题仍然严重。当前政治条件、社会条件、尤其是经济条件的制约,以理性官僚制作为判断标准,完善理性的、绩效导向、专业化和规范化的文官制管理模式,提高公共行政的绩效是完善我国公共行政的首要选择。和谐社会“民主、法治、公平、正义、诚信友爱、充满活力、安定有序”的标准涵盖了公共行政效率、民主与正义三维价值,同时根据当前国际社会盛行的“善治型”(goodgov-ernance)政府理论,合法性(legitimacy)、透明性(transparen-cy)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应(respon-siveness)、有效(effectiveness)等原则,融和具有较高行政绩效并体现和尊重基本人权、民主和法治原则的公共行政是我国公共行政的发展趋势。

作者：刘术泉单位：华中师范大学