一、从传统的公共行政到新公共管理

自20世纪70年代末80年代初以来,伴随全球化、信息化、市场化与知识经济时代的到来,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代,新公共管理迅速成为公共行政学研究领域的新动向,成为西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理的涵义主要是企业化的管理、加强竞争和市场导向,总起来就是政府管理采纳私人企业的管理方法,而不是去努力完善韦伯式的官僚制度,利用集权、加强监督、加强责任制的办法来改善行政绩效。马什卡雷尼亚什(Nascarenhas)研究了澳大利亚、新西兰和英国的公共部门改革之后也指出:公共部门的“企业文化”正在出现,这就是新公共管理。

新公共管理开阔了传统公共行政学的研究范畴,具有一系列的主题创新。传统公共行政学理论以威尔逊、古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层制理论为其理论基础,其理论研究的范畴主要集中在官僚组织、行政主体、行政行为等,而新公共管理把当代西方经济学、公共选择学、政治学、社会学等学科的理论、原则和方法及技术融合进公共部门的研究之中,具有一系列的研究主题创新。与传统公共行政相比,新公共管理强调的政府公共政策化和公共管理社会化,预示着公共行政模式的根本性变革。从传统公共行政模式在社会总体中的位置和运行特征来看,传统公共行政模式的主要特征有:①政府是公共管理的主体,且政府的公共管理无所不在;②随着人类社会的发展,政府的公共管理职能分化出许多专业的领域;③政府机构膨胀的趋势不可避免;④政府在承担公共管理职能时,具有公共预算总额最大化倾向,造成高成本、低效率。

新公共管理是以公共选择理论为依据,强调政府公共管理社会化和公共政策化趋势。作为一个独立的学术领域,公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派,公共选择又被称作“官僚经济学”。与传统公共行政学力图改善政府本身不同,公共选择关注的中心是政府与社会的关系,它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”,相反,它强调在提供公共服务时,应该实现公共组织的理性选择和引入市场竞争机制。因为既然政府内部问题重重且历次完善政府自身的机构改革又不能解决问题,那么最好的途径便是打破政府对提供公共服务的垄断地位,建立起公共组织以及公私组织之间的充分竞争,实现公共管理职能被部分或全部转移给非政府公共管理组织,即政府公共管理部分或全部社会化。公共管理的社会化实质上即意味着政府的公共管理政策化,因为当政府的公共管理职能转移给社会后,就政府与社会关系而言,政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行,官僚体制下政府与社会那种直接控制的关系发生了根本性的变化,政府职能由“划桨”转为“掌舵”。[7]

二、新公共管理对我国事业单位与民办非企业单位发展的启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物,又在一定程度上显现出公共行政发展的规律和趋势,因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一,新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。不难发现,越是充分竞争、公平竞争的行业,越能给社会带来丰富、优质、价廉的服务和产品,例如百货业、餐饮业、食品生产业、彩电业。越是政策保护、行政垄断的行业,带给社会的服务和产品就越价高质劣,例如多年前的汽车制造业、医疗乱收费、教育乱收费等现象。对于近年来,中国出现了很多民间科研机构等其它公共事业单位的现象,行政管理学研究所所长毛寿龙先生希望:取消国家所有制和民间所有制的区分,废除和修改具有所有制歧视性的法律规定,取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别,统称为事业法人。

与此同时,各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍应该陆续取消,使他们具有同等的身份和地位,能够根据公平竞争原则,获得国家财政的补助和支持。而发达国家的非营利机构,大都享有国家财政资金支持和免税或低税的政策扶持,民间捐赠和私人付费只是财源补充,这无疑也是我国民办非企业单位的发展步履艰难的主要原因之一。若事业单位与民办非企业单位通过公平竞争从而获得国家财政的补助和支持,优胜劣汰,既可以促进事业单位与民办非企业单位的良性发展,又可以提高政府资金利用的效率。以民政事业为例,一方面是国家投入少,制约了民政事业的发展,实质是制约了社会保障能力的提高。建国以来历年民政事业支出的比例最高为1963年的2.58%,最低为1958年的0.80%。进入市场经济以后(1992年以来),这一比例仍然徘徊在1.40%~1.55%之间,这是不正常的。另一方面,民政用财政奖金举办的各种福利机构却显出与其他事业单位一样的低效。可作对比的是民办社会福利机构,它们在没有国家财政投入的情况下,却能够生存下去,并可以在一定程度上得到发展。如果政府能够向民办福利机构购买服务,民办福利机构将会得到更大的发展。

第二,新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,特别是社会公众的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。我们的政府归根到底是人民的公仆,因此在制定和实施法律法规时,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。那么目前我国财政包养的公益事业单位组织的效率是否满足了民众的要求呢?从历次政府改革中可以看出这是一个比较难解决的问题。现代社会的一个基本特征,是社会管理具有多元的参与性。在社会决策过程中,社会各阶层都要有自己的利益诉求渠道,特别是社会中间层,由于它处于社会中间,易于协调和疏通上下之间的关系,因此中间层的参与决策往往是社会多元参与的核心问题。而中间层参与社会公共事务决策主要依赖于各种社会中介组织。我国的民间组织正是独立于政府和企事业单位之外,在社会运行中主要发挥着社会中介组织职能的社会组织形式。民办非企业单位的社会定位是凭借专业知识和技能,服务于社会、满足人民需求的社会中介组织。如从业人员有较高的文化、业务素质,可以从更高的层次上增加公众的满意度。

以杭州市为例,据2001年底统计,全市在教育、科技、劳动、法律、中介领域的民办非企业单位从业人员中,本科以上学历的高达23.6%,拥有中级以上职称的占到19.1%。另外,我国的民办非企业单位的民间性,起着政府与人民之间的“桥梁”、“纽带”作用,使它更贴近民众,更能倾听到人民的呼声,从而可以比事业单位更好的为民众服务。从目前中国的现状来看,民办非企业单位的发展虽有限,也存在很多问题,但是不可否认,它在一定程度上也满足了政府和民众的需求。以民办教育为例,据2000年度统计,全国民办教育机构有6万多所,在校学生1000多万人,民办教育已经成为我国教育体制中的组成部分。经济与社会将持续发展,社会与人民的需求仍会日益增长,政府负重将越来越大,而我国包括民办非企业单位在内的社会公益部门几乎还没有真正发育,这始终会阻碍着中国朝“小政府、大社会”的目标迈进。因此,今后的政府改革应该双管齐下,一方面针对政府机构自身进行行政改革,提高政府满足社会需求的能力和效率;另一方面,大力培植和扶持社会公益部门,促进社会力量的发展,使之与政府自身改革形成良性互动。