新公共管理的特征
新公共管理的特征范文第1篇
关键词：征管社会化；政府公共管理；现代税收
一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。
一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面
税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。
(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势
当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。
政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。
(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果
政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显着特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。
在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。
二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一
新公共管理的特征范文第2篇
[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1 新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。
第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。
第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2 新公共管理理论方法论的创新作用
2.1 为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。
就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。
从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。
新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。
相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。
基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。
以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。
新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。
以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3 结 语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
主要参考文献
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新公共管理的特征范文第3篇
一
当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序 P4）
英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，? ⒐?5%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。
美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔? ?斓嫉墓?壹ㄐ?兰畚?被?NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。
“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。
新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。
欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。
当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织? 峁垢母铮??踩耸轮贫雀母铮?岣叻?裰柿恳约案纳乒?不?剐蜗螅??残姓??彻娣队牍ど唐笠倒芾矸椒ǖ娜诤系饶谌荩??3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序 P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)
二
上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？
作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)
“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]
哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)
《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)
另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)
1.效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。
2.小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合? 橹?问降慕馓搴妥橹?榛钚缘娜找婕忧孔魑?卣鳎?笮偷淖橹?跣婺＃?贤?邪?嚼丛蕉啾徊捎茫?⒎稚⑽??咦灾餍缘纳桃档ノ弧?/P>
新公共管理的特征范文第4篇
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
新公共管理的特征范文第5篇
【摘要】创新社会管理是“以人为本、幸福民生”为最终目标的管理，人民建议征集制度是为实现这个目标所构建的对话协商体系中的一项重要制度，本文围绕人民建议征集制度进行了深入探讨，认为创新社会管理的基础是主体创新与合作管理，在阐释公民参与创新社会管理法理依据的基础上，指出人民建议征集制度是公民参与社会管理的制度机制，并分析当下人民建议征集制度存在的主要问题，最后提出完善人民建议征集制度的途径。
【关键词】人民建议征集制度 公民参与 创新社会管理 法理依据 落实与推进
我国改革开放30多年来，在中国共产党的领导下，经济高速发展，超越了英、法、德、日，成为仅次于美国的世界第二大经济体，成就令人瞩目；与此同时，公权力制约不力、社会分配不公等问题导致社会矛盾纠纷突出，特别是“官民对立”、“贫富对立”趋于严重，引起和可能引发的社会冲突值得关注，现行的社会管理正面临着严峻的考验和挑战，亟待从体制机制上解决问题，因此，对于创新社会管理要有紧迫感、危机感，这也是党的十报告第七项“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”作出的一个重大决策。党中央提出创新社会管理有利于促进社会秩序的和谐稳定，但更为重要的是：有利于促进每个人全面、幸福、自由的发展。从本质上说，创新社会管理是“以人为中心”的管理，是“以人为本、幸福民生”为最终目标的管理。这个过程需要发挥党的领导作用、政府的服务作用，也需要挖掘、发挥民众的智慧和动能；这个目标的实现需要从制度层面构建一个对话和协商的体系，而人民建议征集制度可以作为该体系中的一项重要制度。
一、创新社会管理的基础：主体创新与合作管理
社会管理是一个动态发展的概念与实践，传统意义上的社会管理，是政府对社会福利、社会保险、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。现代的社会管理则是政府和社会各方面力量依法依规处理社会事务，包括制定必要的制度和公共政策实施公平有效的管理和服务，培育与社会发展相适应的社会结构，调整利益关系，规范社会行为，应对社会风险，保护公民权利，回应民众诉求，化解社会矛盾，促进社会公正，维护社会秩序，营造理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设政治、经济、社会、个人与自然协调发展的社会环境。从传统到现代，我国的社会管理主要发生了以下转变：一是社会管理的理念从社会控制转为社会管理与服务；二是社会管理的方式从单向度的上而下转为多向度的民主平等协商；三是社会管理的主体从政府一元主体转为社会多元主体。其中主体转变是社会管理的最本质的变化，也是当下创新社会管理的主要特征。创新社会管理强调引入符合社会发展规律的社会管理理念、知识和方法，对现行的社会管理模式与管理方法进行完善，构建可持续发展的社会管理机制，以实现社会管理的终极目标。创新社会管理的内涵丰富，包括了主体、理念、任务、体制、机制、方式、手段等诸多方面的创新。从近年来我国创新社会管理的实践可以看出：创新社会管理的发展趋势具有强烈的公民指向，这是因为与现代市场经济、民主法治的发展、政府职能的转变相匹配的社会管理必然要求以人为本，保障公民权利，使公民在接受社会管理的同时，也更加广泛地参与到社会管理的运行中。
以人为本既是创新社会管理的出发点，也是创新社会管理的落脚点。在社会管理的过程中平等地关切人的尊严和价值，只有把人的全面发展作为社会管理的终极目标，公民对于社会管理的创造性和主动性才能被激发出来。同时这种社会管理应当具有相应的规则和制度，向社会输出正义和公平，摒弃不合理的特权和等级，促进社会财富与生存发展机会的分配合理，才能切实保障公民的权益和福利，才能长久保持公民的进取精神及其对于公权力的认同，社会秩序才能从根本上得到维护，因此，没有公民参与难以实现有效的社会管理，公民具有创新社会管理的主体地位。
当下创新社会管理的主体由一元向多元转变，公民由过去纯粹的被管理受体成为参与社会管理的主体之一，政府也由过去的全能政府、社会管理的唯一主体转变为具有主导作用的主体之一，还有市场、社会组织等其他多元主体。这个历史转型的出现是由于政府的社会管理能力有限，无法面对日趋复杂的社会管理，因此，多元管理主体的成功运行还在于主体之间的有效合作。只有充分发挥政府机制、市场机制、社会机制以及公民机制等多方作用，才能形成十报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。社会管理的多元主体之间合作的重点应当是：政府全力支持公民等主体参与社会管理，着力打造公民等主体参与社会管理的制度和平台。多元主体之间的合作还应当符合民主的规则，民主不仅增强了公民的主人翁意识，还促进了社会管理的各项制度民主化，进而构建社会管理的民主大环境，让社会管理的运行始终保持活力。
二、公民参与创新社会管理的法理依据：《宪法》、人民与公民本位
公民参与又称公共参与、公众参与，它起源于古希腊的直接民主模式，到近代主要表现为哈贝马斯的“对话式民主”、黑格尔的“公民社会观”等理论范式。公民参与是指公民通过一定的渠道，参与、影响公共政策和公共事务的行动过程。公民参与创新社会管理则是指公民在创新社会管理的过程中表达自己的思想、意愿和价值取向，从而影响创新社会管理的过程和公共部门行为的活动。公民参与创新社会管理的法理依据主要有：
1.《宪法》规定的参与原则
根据我国《宪法》总纲第2条的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与社会管理的《宪法》依据，这项规定表明我国公民参与社会管理是一种广泛的参与。
公民参与最早是政治学上的概念，它与现代政治和民主制度紧密相连，公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的参与过程，公民参与的权利、方式及其运作机制等都是现代民主政治制度的重要内涵。从法学角度理解的公民参与，是公民作为国家的主人，依照法律规定，通过各种途径和方式，对公共利益、公共事务管理方面的参与。
公民参与是通过法定或者非法定方式表达意见或利益诉求以实现自身利益的一个重要机制。在实行高度集中的政治经济体制下，强调公民的个人利益要与国家整体利益保持一致，公民个人的意见和诉求的表达受到了压制；随着市场经济的发展，利益格局呈现出多元的特点，公民有了个人的利益诉求。在实践中，应当积极地扩大公民的广泛参与，采取对话沟通等配套制度，让各个利益主体充分表达自己的利益诉求，有利于政府的公共政策体现各方的利益诉求，协调各方的利益关系。
2.人民理论的保障学说
人民理论的诞生标志着人类的政治文明迈向高级阶段，社会主义人民理论是我国政治和法律制度的理论基础，也是我国《宪法》的基本原则。该理论指出：国家的一切权力来自于人民，归属于人民，国家权力尊重和保障公民的权利；政府作为一种国家机构，是人民的受托者、服务者和公仆，是代表人民进行社会管理，必须以保障人民权利、增加人民福利为根本目的。
人民决定了现代民主国家社会管理的特点是：政府在进行社会管理的同时也注重为公民服务；公民能够平等、自主地参与社会管理，参与公共政策的形成，能够共享市场经济和社会发展的文明成果，同时也能够对国家权力进行有效的监督。公民参与社会管理的信心和能力直接影响社会管理的成效，需要相应的制度安排。
3.建设服务型政府的“公民本位”理念
十报告提出了“建设人民满意的服务型政府”，这是由我国人民政府的性质决定的，也是创新社会管理的重中之重。要建设服务型政府，首先需要将政府的建设理念转变为“公民本位”。在当下社会主义市场经济的发展中，政府的基本职能应当是提供公共服务和承担公共责任，政府存在、运行和发展的宗旨是为公众提供他们所需要的服务，而做好这一切的基础便是建立政府与公民的密切联系，真诚地倾听他们的呼声，充分利用社会资源和制度机制，切实解决民生问题，使公民从发展中获得最大福利，最大程度地调动公民参与社会管理的积极性和创造性。
服务型政府的建设是一项复杂的系统工程，它的实现除了政府理念的重塑，还需要各种制度以及主体的协同创新。服务型政府应当建立健全多种制度和平台保障公民的知情权、参与权、表达权以及监督权，以确保政府决策的科学性和透明度。在建设服务型政府的过程中，公民既是服务型政府的服务对象，也是服务型政府的主体之一，因此，有必要培育现代型公民，增强公民意识、主体意识以及权利意识、法治意识、公正意识、责任意识，提升公民能力，建立政府与公民的对话沟通机制以及公民参与决策机制，畅通公民的表达诉求渠道，促使公民在深入参与社会管理的过程中与政府形成良性的互动，让积极参与社会管理成为每个公民的自觉。
公民参与创新社会管理符合全球发展趋势，伴随着经济全球化，世界各国在社会管理的实践中积累了丰富的经验，也产生了对社会管理具有重要影响的理论，如福利国家理论[1]、“第三条道路理论”[2]、“新公共管理理论”[3]、治理与善治理论[4]等，其中20世纪80年代出现的“新公共服务理论”代表了社会管理的最新发展，该理论基于对“新公共管理理论”的反思，试图重新确定政府与公民在社会管理中的关系，重新思考公共政策的制定，主张“参与式国家”的政府治理模式，强调各级政府、社会组织、NGO[5]、社区以及公民等多元主体参与政府管理的民主治理模式，认为同为社会管理主体的政府与公民之间的关系是协作与信任的关系，这种社会管理模式具有公共服务、协商民主、公民导向等显著特征。
上海作为国际化大都市，正面临着由经济全球化以及转型时期诸多民生问题带来的巨大挑战，迫切需要充分发挥公民和社会力量共同治理城市，广泛而理性的公民参与不仅可以促进服务型政府的建设，而且能够提升公共服务的品质，由此，创新社会管理的重要任务就是设计并提供多种有效的公民参与机制，这也是国际化大都市的一项重要指标。
三、公民参与社会管理的制度机制：人民建议征集制度
创新社会管理必须重视“水治”，减少“刀制”；“刀制”手段过多，易造成矛盾的积累、深化，因此，建立“软机制”、发挥“软机制”的作用是创新社会管理的一项重要课题。公民参与创新社会管理的渠道是否畅通，很大程度上影响到公民参与社会管理的实效和积极性。公民参与社会管理，需要制度化的平台，人民建议征集制度就是这样一个制度机制，作为典型的“平民试图影响政府决策的活动”[6]，该制度在政府与公民大众之间搭建了一个良好的沟通渠道，协调或补正政府行为与公民意愿之间的关系。政府对于社会管理的主导和运行，也需要连续不断地获取公民信息。
在人民建议征集制度的建构过程中，应当对该制度的价值有一个基本定位，笔者认为，首先，人民建议征集制度应当具有政府决策的“民间智囊团”的价值。该制度以公民关心的民生问题以及政府工作为抓手，通过积极实施他们提出的建议解决实际问题，化解矛盾，让人民建议征集制度起到吸纳民智、凝聚民心、汇集民力的作用。其次，人民建议征集制度应当成为有效便利的“官民沟通平台”，加强政府与公民的沟通，有利于改善政府与公民之间关系，缓解目前的“官民对立”。再次，人民建议征集制度应当起到畅通民意诉求渠道的作用，成为政府“公共信息不对称”导致民众不满的释放渠道，是政府全面了解民情的一个重要机制。
对于人民建议征集制度，全国许多地方已经作了有益的探索，其中山西省政府在1988年2月成立了全国第一家征集和办理人民建议的专门机构――“山西省人民政府群众建议征集处”，公开向省内外广大人民群众和各界人士征集各类人民建议。[1]重庆市也是较早实施该制度的城市，截至到2006年，重庆市直辖10年共征集到20530件人民建议，其中425件被采纳，产生的经济效益在50亿元以上，政府共拨付55万元用于奖励优秀建议，奖励与效益的比例是1：100。[2]云南省政府于2007年6月向社会广泛征集群众诤言，征集范围主要是针对云南经济建设、社会发展以及民生问题等，取得重大效益的诤言将获得“云南诤言奖”，最高奖金为5万元。[3]哈尔滨市政府把好的人民建议刊登在当地新闻网和媒体上，做到家喻户晓，同时公布有关实施部门的热线电话，使市民能够对好建议的实施进行监督，[4]避免“踢皮球”现象。除了上述省市开展人民建议征集活动，还有河北省、广东省、安徽省、北京市、杭州市、青岛市等省市政府也建立了该制度。
上海市人民建议征集制度入选“2012年上海市社会建设十大创新项目”，显现了上海市政府对该制度的重视。近年来，上海市政府在促进公民参与社会管理方面，进行了多种探索，逐步增加公民参与社会管理的途径与范围，尤其是通过人民建议征集制度搭建政府与公民之间对话沟通的平台，在2011年12月成立了“上海市办人民建议征集处”，利用渠道开展人民建议征集工作，一年多来已经收到两万多条人民建议，大部分有益的建议已经得到落实，取得了“完善政府规定，批量化解矛盾；完善社会管理，源头消减矛盾”的实效。上海还将颁布《上海市人民建议征集工作办法》以及《上海市人民建议征集奖励表彰办法》，以促进该制度的法治化和规范化。
四、当下人民建议征集制度存在的主要问题：制度虚置及其名称表达
当下的人民建议征集制度还不完善，对于人民建议征集的启动、参与征集的公民范围、公民参与建议的方式等存在随意性和有限性的问题，同时政府对于征集建议的反馈、后续追踪以及落实都存在一些不足，使得公民参与人民建议征集制度成为“可有可无”的制度，导致一定程度上的制度虚置，下面以上海市人民建议征集制度为例探讨存在的问题。
1.人民建议的有效落实力度不够
在人民建议征集的运行过程中，政府与公民之间应当是双向激励和积极互动的关系，当公民对政府工作以及民生问题积极建言后，他们期待着政府的及时反馈和有力措施解决和落实他们所反映的问题，如果政府有关部门不回应或者回应不及时，就会挫伤公民参与人民建议的积极性，久而久之，就会使该制度流于形式，因此，必须重视对于人民建议的有效落实环节，这是人民建议制度得以长久推行的关键。“上海市办人民建议征集处”自成立一年以来，针对两万多条人民建议，市政府领导作了一百多条批示并转交有关承办单位处理，但对于承办单位的处理情况，还缺乏一个追踪切实落实的环节。对于没有批示的或者暂时不予办理的建议，也要有反馈机制。
2.人民建议的筛选存在识别局限
如何在众多人民建议中筛选出真正有价值的建议是一个技术难题，由于人民建议的内容涉及多方面的问题，既有涉及经济、政治、教育等宏观问题，也有延长公共服务机构时间的民生问题、处理垃圾的环保问题、改善区域交通的交通问题，上海市现有处理人民建议的专职人员数量极为有限，知识结构也有局限，漏选有价值的建议在所难免。
3.人民建议的征集方式有待拓展
《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第6条规定，提出人民建议可采取书面方式，这个规定征集方式单一、被动甚至消极。
4.人民建议征集制度的名称欠准确
笔者认为人民建议征集制度的名称表达值得商榷，建议将“人民建议征集制度”的名称改为“公民建议征集制度”。
公民与人民的概念，既有区别又有联系。根据我国《宪法》第33条的规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”可见，公民是以个体形态存在的具体概念，是一个法律概念和个体概念；而人民是由公民组成的集合体，是一个政治概念和集合概念。人民建议征集制度的“人民建议”在实践中都是源于公民个人而不是由“人民”的集合体形式提出的，由此，笔者提出上述名称修改。
五、完善人民建议征集制度的途径：落实与推进
要解决目前人民建议征集制度存在的问题，就要在全方位落实该制度的基础上推进该制度的发展，使之趋于完善，正如有学者指出的，“以法律形式对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按照一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。”[1]具体来说，应当抓好以下工作：
1.重视人民建议的及时反馈和最终落实
根据《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第7条规定，建立人民建议有呈报、交办、转送、待处、收存、督办等一套落实流程，对于交办、转办、督办的人民建议，要进行后续追踪促成有关部门切实落实人民建议。对于落实有困难的，还要积极行动，提供各种帮助，促成最终落实。对于建议人无论建议是否采纳都要及时给予回复并说明理由，还要跟踪反馈建议的采纳落实情况，做到“件件有着落，事事有回音。”基于“上海市办人民建议征集处”的人手有限，可否考虑在征集处下成立专门小组专事落实工作，该小组的职责包括促成有关领导对优秀建议批示办理，责成有关部门组织人力、物力、财力实施，定期检查落实情况等。人民建议实施后，专门小组还可以督促实施部门完成“实施人民建议的成果报告”，反馈到“上海市人民建议表彰评审委员会”（正在筹建中）作为候选的奖励建议。此外，还可以把人民建议征集制度纳入对政府的年度考核，对没有及时落实建议的部门给予通报批评，运用奖惩分明的办法促进该制度的落实。对人民建议的及时处理是政府“执政为民”的具体反映，有利于提高党和政府在人民心中的威信和地位，应当予以高度重视。
2.建立听证会等机制助力人民建议的筛选工作
《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第10条规定了对交办处理的人民建议可以组织研究论证，没有规定对收到的人民建议是否选择实施的论证措施，建议在前期筛选过程中对是否选择交办举棋不定的、又涉及重大民生的人民建议，可以召开听证会、研讨会等进行论证后再做选择与否的决定，这样既避免了对有价值人民建议的漏选，又沟通了政府与公民的意见、拉近了政府与公民的距离。
3.拓展人民建议的征集方式和征集范围
建议采用多种方式广泛征集人民建议：第一、发挥微博、微信、电子邮件的快捷作用征集人民建议，向社会征集人民建议的电子邮件、微博、微信、传真的地址；第二、公布人民建议征集处的接待地址和接待电话，安排工作人员值班接待，还可以向社会招聘志愿者定期值班以充实接待人员的队伍。使公民能够根据自身情况选择发电子邮件、微博、微信、传真或者来电、来访、来信等方式提供人民建议。第三、建立人民建议人的“人才库”并予以聘请，注重选取人大代表、政协委员、高校、研究院的专家学者、热心社会工作的市民等，定期召集他们参加的座谈会或者电话、走访他们，有针对性地向他们发出征集邀请进行主动征集。第四、定期向社会人民建议征集的范围，着重把政府近期的重大民生决策纳入其中，使其与当下推行的政府决策过程的“预公开制度”结合，可采取年初公布、年终截止的方法进行有的放矢的征集。切实把人民建议征集制度打造成为密切联系政府与公民的畅通管道。
4.建立可持续发展的人民建议奖励和宣传机制
对提出人民建议人给予奖励是促进政府与公民形成良性循环的机制，有利于保护公民参与人民建议的积极性。奖励形式应当有奖金和奖励证书，还可以考虑附送一封市长签名的感谢信，授予“荣誉市民”或“模范市民”的称号，将物质奖励与精神激励相结合，增强上海市民的城市荣誉感。奖励的经费除了市政府财政拨款以外，还可适当吸收民间捐款，“取之民间、用于民间”，通过这个举措，也培育公民的社会责任和“志愿精神”。定期开展对人民建议征集制度的宣传活动，把它作为普法的一项重要内容。
社会的发展、城市的管理离不开广大民众的理解和支持，人民建议征集制度是“问计于民、问策于民”，密切政府与公民之间关系的好制度，符合民意的科学决策有利于树立政府的公信力。随着更多有关发展、规划、建设、民生的“民间金点子”被采用，必将有力地推动社会政治、经济、法律、文化的发展，在这个过程中，人民建议征集制度本身也将会日趋规范和完善。发展人民建议征集制度任重道远，需要政府与广大民众的共同努力。
福利国家理论盛行于20世纪50年代到70年代，该理论主张加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，以实现国民收入的公平分配。笔者注。
20世纪70年代产生了“第三条道路理论”，该理论提出公共福利开支应当由政府和企业等其他组织共同提供，要充分发挥市场的作用，以实现“积极福利”。笔者注。
“新公共管理理论”产生于20世纪70年代，该理论指出政府不是唯一的管理主体，强调政府与民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动，主张“市场式政府”的治理模式。笔者注。
20世纪80年代末期兴起了治理与善治理论，该理论认为善治是治理的一种理想状态，善治的本质特征在于政府与公民在公共生活领域内的合作管理。笔者注。
