一、当代各国公共管理改革的背景分析

当代世界各国的公共管理改革或“政府再造”(ReengineeringGovernment)运动,有着深刻的政治、经济和文化背景。从各国具有共性的背景因素分析,大体包括以下几个方面:

1•各国政府面临着不同程度的“财政压力”严重

回顾历史,任何由政府主导的改革,总是出于某种政府财政难以为继的压力。当代东西方各国的政府公共管理改革,其背景首先就是各国都面临着不同程度的财政经济危机,以及由此所导致的日益严重的财政压力。所以,“行政改革主要是由严重的财政赤字所引发的。大规模地削减预算无疑构成了大多数行政改革的主要动因。”①20世纪70年代的世界性经济衰退,导致西方发达国家出现了经济“滞胀”与高额财政赤字。西方各国为了保证统治的合法性与治理的有效性,纷纷探索开源节流、平衡预算的现实选择。因此,通过改革政府治理方式以控制财政赤字,缓解日益尖锐的社会经济矛盾,自然就成为一个现实的可行手段。

2•“政府失灵”问题凸现,对政府与市场

关系的认识发生了根本性转变第二次世界大战后,受国家干预和福利国家观点的影响,政府干预功能膨胀。在现实中,人们期望政府能够完成许多市场无法实现的使命,诸如调节资源配置、稳定国民经济、熨平经济波动等等。然而政府治理的结果却不尽如人意,政府不仅不能弥补市场失灵,反而降低了社会效益。这种政府失灵的现实,促使各方面对政府与市场的关系进行全方位的重新思考。各国政府陆续认识到,尽管市场机制也存在着“市场失灵”问题,但市场机制显然具有胜过政府机制的先天优势。在这种时代背景下,自然“小政府”与“企业型政府”的模式选择就成为改革的潮流。

3•发展为各国政府公共管理改革提供了全新的理论平台

社会科学实践的创新,往往要依托于同时代社会科学理论的支持与推动,政府公共管理改革自然也不例外。20世纪70年代末、80年代初,以公共选择学派、货币学派和供给学派为代表的新自由主义经济学,崇尚市场至上的新公共管理、管理主义与后官僚主义等理论思潮,对于推动市场化的新一轮政府公共管理改革发挥了重要的作用。如英国撒切尔政府之于公共选择理论和货币主义理论、美国里根政府之于供给学派理论,新西兰克拉克政府之于新制度经济学理论,都是明显的例子②。由此可见,理论推进对于各国政府公共管理改革的重要作用。

4•全球化与信息革命是重要推动力量

全球化时代的国家竞争,本质上不是企业与企业之间的竞争而是政府之间的竞争。这正如经济合作与发展组织(OECD)所指出的:“经济的迅速全球化使得保持国际竞争力十分必要,这是公共部分制度革新的一个强有力的推动因素。……这不仅是欧洲统一体公共部门改革的一个重要考虑因素,它也适用于其他国家。”③发源于20世纪80年代的信息革命,从3个角度影响着政府公共管理改革。首先,信息革命进一步推动了全球化的历史进程,进而加快了各国政府治理模式转型的步伐。其次,信息技术的迅猛发展与信息容量的高速膨胀,导致了社会公共事务的极度复杂化,使得政府部门传统的接收、加工、处理信息趋于瘫痪,变革政府治理模式就成为因应信息革命的必然选择。最后,信息革命所涌现出的众多新技术手段,为政府公共管理提供了技术操作平台。

5•民众对政府的不满,成为公共管理改革的政治压力

自20世纪70年代中期以来,有关政府问题的争论主要围绕规模和扩张展开。人们逐渐发现,随着时代的变迁,政府效率并没有与时俱进地得到提升,反而是效率日渐低下。这种政府管理无效率的状态,损害了政府的“最后的依靠”的形象,导致了广大民众对政府的不满。最终形成了推动政府改革的政治压力。

二、当代各国公共管理改革的基本特点

尽管20世纪最后20年中,各国政府公共管理所选择的基本类型与具体路径可能有所差异,然而就总体而言,仍有其共同的特点。

1•引入私人部门的管理方法,探索建立“企业型政府”

20世纪80年代以来,以政府“企业化”思想为背景的管理模式———商业模式越来越受到人们的重视,并被广泛应用于政府管理活动中。率先探索建立“企业型政府”理论与实践的是美国,他们推崇以企业家精神改革政府、建立追求效率和成果的企业化政府的做法。企业型政府并不是要将政府变为企业,而是通过引进企业中的科学管理方法与技术,使政府在市场导向的观念下,以表现指标来衡量其成就。西方各国实现“企业型”政府的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。与传统的公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府引进私人部门的科学管理方法,如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等,都在政府公共管理中得到了相应的运用。

2•广泛推行合同制,实现政府管理的市场化

尽管各国公共管理改革的背景与路径不同,但将以合同制为典型特征的市场规则广泛引入政府部门管理,却是一个共同的特征。传统的观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域则应由政府部门垄断。而新公共管理运动则从根本上改变了这一做法。在当代西方公共管理改革中,都比较注重改革过于单一、垄断的公营部门,引入竞争机制。这种改革注重公民的自由选择,把以市场为导向的思想应用到政府管理中,以提高其运行绩效。

3•分散政府管理职能,实施分权改革

当代公共管理改革的目标之一就是分散政府管理职能,其核心是削减中央政府职能或将中央政府职能转移给地区或地方政府及非盈利性组织。而分权化改革恰恰是解决这一问题的较为现实的方式。分权可以提高效率,提高官员直接接触民众或获取信息的机会,从而可以更好地控制公共管理活动并提升完成责任目标的成就感。分权化的政府放弃了传统的科层制集权模式,采取了扁平化的政府组织结构,以便更好地实现上下级之间的交流与沟通。西方政府的机构改革中,在调整中央与地方关系的同时,还调整了中央政府部门内部上下级之间的层级关系,许多政府经济部门被改造为准政府机构或非盈利组织。这种改革实现了决策权从地方向中央集中和管理财务权从中央向地方下放的有机结合。

4•推动公共管理信息化改革,逐步建立电子政府

20世纪90年代以来,信息化、网络化浪潮席卷全球,信息化时代从3个维度影响着各国的公共管理改革。一是随着知识爆炸性的增长,政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应,无法发挥其应有的效能,为改革这种状况,建设信息高速公路和实现社会信息化,已成为各国政府的共识。二是信息技术的发展,为政府治理与范式的变革提供了相应的技术基础。每一种范式都需要有自身的技术手段支持。现代社会推动政府公共管理改革的主导力量之一就是以网络为主要载体的信息通讯技术,它使得各种过去难以想象的改革方案,变得切实可行。三是信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革,使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要,他们摆脱对政府的传统依附关系的能力得到了增强,从而对政府治理的监督作用不断提升,这一趋势为人本文明的复兴与民主社会的建设提供了有利的契机。当代公共管理信息化改革的主要标志是建立电子化政府。美国自20世纪80年代起,率先提出了“运用信息技术再造政府”的改革理念。在美国的带动和影响下,英、法、德、日等西方国家也把构建电子化政府作为其国家发展战略的重要组成部分,制定并开始实施政府治理电子化的总体规划。

三、各国公共管理改革对我国的启示

在某种意义上,以“新管理主义”为标志的各国公共管理改革已成为一种世界潮流。通过对各国公共管理改革的比较分析,我们可以从中归纳出国际经验对我国政府治理模式转型的一些启示。

1•任何成功经验都要与我国的具体国情相结合,才可能取得成功

我们在借鉴市场经济国家经验的同时,往往面临着一种两难的选择,或者由于具体国情上的差异,国外经验对我们的借鉴作用有限,或者由于非正式规则的作用,使得理论上相对可行的经验,在我国的具体应用中发生扭曲。其实,这种困境是任何国家在社会转型期借鉴国际经验中都会遇到的。这正如公共管理学者罗伯特•A•达尔在其著名文献《公共行政学:三个问题》中所指出的:“从某一个的行政环境归纳出来的概论,不能够立即予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把特殊场合加以研究之后才可以判定”。这种认识无疑是正确的,我们对此应该有足够的认识,任何成功的国际经验都要完成与本国具体国情相结合的本土化过程,才有可能取得预想的成效。

2•利用市场力量改进政府管理已成为一种世界性的潮流

把市场因素和企业家精神引入政府管理中,已为近20年来各国公共管理改革的实践证明。综观当今世界各国的各种公共管理改革模式,都不同程度地遵循了体现了“亲市场”的取向。政府管理职能的定位,行政机构的调整以及政府治理模式的转换,都遵循了市场法则,体现了市场化取向。因此,我国的政府公共管理改革也应该根据我国的实际需要和具体条件,摸索出适合我国国情的将市场机制引入政府公共管理的方法与路径,实现政府公共服务质量与效率的提高。在我国市场取向的公共管理改革中,应该特别关注两方面的问题。第一,在我国社会主义市场经济建设初期,对于市场机制的发育要有足够的耐心与信心,防止因过度干预而抑制市场自身稳定调节机制的形成。第二,把市场因素引入政府公共管理中,并不意味着要搞私有化,任何借口通过市场化来鼓吹和推动私有化的观点与做法都是错误的。

3•增加政府公共管理的透明度,逐步实现民主政治下的共同治理

政府公共管理的公开与透明已成为时展的客观需要。政府并非是万能的,也存在着政府失灵问题,而政府公共管理面对的是纷繁复杂的社会事务,仅仅依靠政府也是远远不够的。政府、社会、公民的共同治理已成为当代重要的治理模式。通过增加政府公共管理的透明度,革除政府管理中的“暗箱操作”,发展政府与民间的合作伙伴关系,也已成为各国政府再造的发展潮流。这种共同治理模式,既符合建立廉洁高效政府和精简政府职能与机构的要求,又符合现代民主政治发展的取向,必将有助于实现还政于民的理想与追求。

4•加强法制建设,实现依法行政

近代以来,大部分西方国家完成了由人治向法治转变的过程。西方学者托马斯•卡罗瑟斯(ThomasCarothers)在《法治的复兴》一文中指出:“法治”是解决发展中国家困境的一剂“万灵药”。因此,在建立社会主义市场经济过程中,加强法制建设,实现依法行政就显得尤为重要。党的十五大提出建设社会主义法治国家,九届人大二次会议将依法治国写入中华人民共和国宪法,这标志着我国政府治理理念向法治政府方向的转变。

5•推进合理分权,正确处理上下级政府间的分工与整合

中央政府与地方政府关系的调整,贯穿了20世纪后半叶西方公共管理改革的始终。尽管由于各国国家的结构的不同,其中央与地方关系的变革也相应选择了不同的路径方向,但总体趋势是:集权程度高的国家,在朝着地方分权的方向发展;而分权程度高的国家,则走上了强化中央集权的道路。长期以来,我们在借鉴国外经验时,更注重参考推崇政府作用的国家主义传统。其实,这些强调集权的西方国家也在进行着不同程度的分权制改革。

另外,我们在借鉴市场经济国家分权改革经验时,有一个问题必须加以注意。国外对于中央与地方关系的研究,比较成熟的多是实行联邦制的大国(如美国),其政府架构受具体国情的影响,在职能与体制特点等方面都不可能与我国相同。而其他单一制的小国处理中央与地方关系的做法,对于我国的借鉴意义又比较有限。我国作为一个幅员辽阔的单一制大国,在处理中央与地方关系问题上,还需在社会主义市场经济理论指导下,完成自我创新的过程。