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劳动法延迟退休年龄政策评析

一、我国法定退休年龄规定及延迟退休年龄政策概述

法定退休年龄是指劳动者因达到法律规定的年龄界限或者符合法律规定的其他条件而离开劳动岗位、享受一定社会保障待遇的年龄。我国法定退休年龄的现行相关规定出自1978年国务院制定的两个政策性文件,即:在国家机关、事业单位工作的男性60周岁、女性55周岁退休;在企业工作的男性55周岁、女性50周岁退休。这一标准自1978年起沿用至今,在宏观调整我国劳动工作方面起到了良好的规范作用。然而,自改革开放以来随着我国经济社会的发展和人口结构的变化,继续沿用这一标准似乎已经无法应对新情况的变化和满足新形势的要求,调整退休政策、延迟退休年龄势在必行。十八届三中全会的全文公告首次正面回应了延迟退休年龄的问题,提出渐进式延退的设想,并给出了特定设想性方案:延退政策的实施起始时间点根据性别划分,2015年的适龄退休女性(一般为1965年出生)职工和居民领取养老金的时间推迟一年,2016年的适龄退休女性(一般为1966年出生)职工和居民领取养老金的时间推迟两年,以此类推,直至2030年,实现所有女性职工和居民在65岁时领取养老金。《决定》引发的议论如火如荼,延退政策顺势更进一步,由中共中央组织部部、人力资源与社会保障部联合下发的《通知》对于部分女干部的退休年龄做了专门的政策性规定,将处级女干部的退休年龄延迟到六十周岁(当然也可以在五十五周岁时申请自愿退休)。舆论的纷争并未因为政策的出台而尘埃落定,利弊分析众说纷纭,笔者也试图在现有框架下,结合所学给出自己的见解。

二、延迟退休年龄政策的正当性、可行性及预期实施效果利弊分析

当我们在探讨一项政策是否应该调整及其调整方向时,应该对影响该政策的各因素进行深入分析。笔者试图从人口结构、养老金机制和劳动力市场三个角度来探讨其现实必要性和政策可行性。

(一)人口状况

伴随我国经济社会的长足发展和人民生活水平的显著提高,人均预期寿命大大延长,根据人力资源与社会保障部提供的相关数据显示,当前我国人均寿命已达75岁,远高于过去均值水平。众所周知,现行退休年龄标准制定于1978年,不可避免参考了当时的相关指数,以如今的标准去衡量和审视,存在部分人员在年富力强、经验丰富之际离开工作岗位,这是对人力资源的一种浪费。从这个角度看,适当延长退休年龄,可以有效提高人力资源利用效率,不失为一种利好。但是,笔者认为在此论据下有两组概念有必要区分,即“活得长”不必然等于“干的久”,“活得长”不必然等于“更健康”:人均寿命的延长成为很多人论证延退可行的重要依据,但是,被“延长”出来的这些寿命何以被裁定限定于工作而非其他选择?中国社科院发布的2015社会蓝皮书指出,新阶段、新常态下我国的社会经济发展将面临多方面的转折与改变,其中一个不可或缺的方面便是社会发展质量指标的转变——从GDP导向型到质量、效益导向性,“幸福指数”成为人们常挂在嘴边的词汇,生活质量成为人们关注的热点。由此可知,如果将民众意愿纳入考量范畴,那么人们可能更大程度上愿意将“延长”出来的寿命去追求年轻时候因为工作而没有时间去享受和体验的生活,而非仅仅工作这一单一的选择。再者,纵然由于生活水平提高、医疗卫生条件改善使得人均寿命大大延长,但是人们的健康状况就真的相应大幅提高了吗?不尽然,人体人类学权威测算,60岁是人体一般状态下自然衰老的一个时间起点,这种生理规律不会因为外部条件的改善而产生剧烈浮动。并且,现代社会生活节奏的加快,工作压力的增加,使得社会人均带病率高达86%,笔者认为将“活的长”等同于“更健康”这方面的确有待商榷。

(二)养老金机制

不可否认,1.3万亿元的养老金现实亏空是延迟退休年龄政策出台的强有力助推器。我国养老金机制采用现收现付制,受计划生育政策和人口老龄化现实的双重影响,年轻人增长速度放缓、数量增加相对减少,这使得养老金体系的资金相对收入变少,而老龄化严重使得领取养老金的老年人数量不断增多,养老金账户像一个入水口越来越细,出水口不断变粗的水池,入不敷出水将见底,运行维艰。曾有人如此计算:退休年龄每延长一年,通过少支出的那部分给适龄老年人的养老金和因为延退而多收取的年轻人的养老金可以弥补大约200亿人民币的养老金缺口。如此看来,延迟退休年龄确实可以在一定程度上实现缓解资金亏空。但是,我们也必须清醒的认识到,这种延退政策只是暂时的应急措施,治标不治本,要彻底解决亏空难题还要从根源下手。一般认为,造成养老金缺口形成的主要原因基本如下:一是转制成本的问题,即通俗意义上的新政策施行要首先还旧账。养老金体制建立之初,出于对参保人的承诺,很多适龄老人未缴纳或者未足额缴纳养老金便开始领取养老金给养老金体制带来巨额的隐形债务,这导致其运营之初就负重累累,经年累月负担愈发沉重。二是双轨制使得部分不缴纳养老金的人群与按时缴纳养老金的人群同时领取养老金,收支不平衡。三是养老金管理经营不善,收益极低。与之相对应,要达到弥补养老金缺口的效果也至少需要从以下三条路径出发:一是对养老金体制进行改革,将双轨制中的双轨并轨,使之全部参与社会统筹,给养老金体系“造血”;二是有效划拨国有资产、合理加大政府财政补贴以还清制度旧账,改变“新人”交钱以供“旧人”领钱的弊病;三是注重养老金的投资管理,提高资金管理收益,避免不流动带来的相对贬值。

(三)劳动力市场

从我国劳动力市场的状况来看,反对延迟退休年龄者的质疑主要集中在延退会增加就业压力上,使得本就严峻的就业形势雪上加霜,笔者对此存疑。曾有学者收集了91个国家和地区法定退休年龄和失业率状况的数据进行统计分析,结果显示法定退休年龄的变化和该地区的失业率没有直接明显的正向相关关系,也就是说,没有充分证据可以直接证明退休年龄的增加会加剧失业率的上升。而实际上,我国劳动力市场失业问题严峻的主要症结是结构性失业问题,即劳动力市场对特定岗位的要求与求职者的个人技能、所处位置的不对应不匹配而造成的失业。通俗来讲,即使延迟部分老人的退休年龄,其所占据的工作岗位也是年轻人短时间内顶替不上来的。岗位要求的不匹配而非绝对数量的不足使得延迟退休对就业的冲击并不如某些人夸大的那么严重。但同时我们也要认识到,延退使得老年人占据某一工作岗位的时间相对延长,使得整个社会的新陈代谢速度放缓,是否有利于将来社会的健康持续运行还需要谨慎的研究与论证。

三、劳动法视域下延迟退休年龄政策期许

退休年龄政策的调整,应与社会经济发展状况相适应,应重视系统理论的正当性论证,不应以行政权力强制实施,也不应将国家政策在短期之内简而化之上升为法律。延迟退休年龄一旦广泛施行,与之联系密切的劳动法及配套法规必然要随之作出相对调整,基于二者的这种联系,笔者试图在劳动法的视域下提出对该政策的一些期许。

(一)统一立法,为延迟退休提供专门性规范和保障

延迟退休年龄的政策选择是政府、企业和劳动者三方长期博弈,互相平衡的结果。在推进该转变施行的过程中要统一立法,尤其是劳动法及相关法在相应调整时既要赋予主体权利,又要规制相关行为明确责任义务,维护待退者的工作权、退休权和自由选择权,让法律作为改革的依据,走在社会变革的前沿。

(二)坚持劳动立法倾斜性保护的原则

延迟退休年龄政策施行过程中要始终坚持劳动立法倾斜性保护的原则,切实保护劳动者工作权、休息权和相关社会福利,关注劳动者整体内部结构差异性,为不同层次的劳动者设计相对灵活的退休年龄梯度,实现个人选择多样性。“法律不仅是世俗政策的工具,也是终极目的和生活意义的一部分”(伯尔曼语)。法律法规及相关政策实施应该充分考虑低收入者(主要是重体力劳动者和因受教育程度较低而技能欠缺的劳动者)的主观意愿,不一刀切,使延退具备权利义务的二重性,让有退休意愿的人得以退休,而暂无此意愿的人可以延迟退休。

(三)规范法律实施过程

首先,渐进式推进延迟退休年龄改革在国际上有先例可循,要充分借鉴他国经验;同时结合我国具体国情谨慎调查论证,用数据说话,依科学发展,充分体现大数据时代背景下的信息采集处理优势。其次,退休与延退关系千家万户,在该政策的施行过程中要充分了解、尊重及合理疏导民意,给予民众心理、时间的双重准备,避免因为预期的巨大落差而受到心理冲击。再次,在政策施行过程中,要严格规制乱退休现象,防止部分相关主体受利益驱动提前退休或者乱退休,消灭无必要差别的存在,加快双轨合并。最后,从体系本身出发,要保持养老金体系持续透明,建立个人缴费与待遇领取之间的正向激励机制,同时更要接受社会的广泛监督。

(四)保持深刻认识,积极寻求彻改良方

要认识到单纯依靠延迟退休年龄并不能完全解决养老金缺口和亏空。并且,施行延迟退休年龄政策,一个前提性预设便是,应先并轨养老金,再谈延迟退休,否则会加剧现实实施中的不公平,从而降低人们对该政策和养老体制改革的美好期许。同时,要更多依靠顶层制度设计,更多通过促进经济发展来改善失业问题和养老金亏空问题,实现国家个人共担责任,提高养老储备资金的投资收益率,避免过去沉寂于账户坐等变相贬值的情况,跨过养老金亏空难关。

作者:崔莉莉 单位:东北财经大学

 

  发布时间:2015/7/10 9:20:06  阅读人次