土地使用权出让的特征
土地使用权出让的特征范文第1篇
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的三点建议 ：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。 二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪 土地供应 改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、 现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进 水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等 基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿 使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土 地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制 度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一 的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城 市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有 偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了 国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入 股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“ 经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必 须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的 税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于 征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅 违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者 使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制 度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的 “公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡 性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体 所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》 只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地 利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之 分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平 等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地 基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利 用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效 率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代 价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充 分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本 就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上 ，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前 后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发 生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提 出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章 对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征 用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建 设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土 资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不 可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历 一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
土地使用权出让的特征范文第2篇
【关键词】土地；立法目的；犯罪构成；刑罚适用
一、土地犯罪的立法目的
从某种意义上考察．惩治土地犯罪的宏观成姻缘起于经济迅猛发展之下深刻的土地危机及保护土地的特别需要。也就是说，土地犯罪是经济发展到一定历史阶段土地稀缺的产物。
我国土地资源的现状形势堪优、十分严峻。一方面，我国人多地少。虽然国土面积为960多万平方公里，居世界第三位，但人均占有各类土地数量却远低于世界平均水平，土地后备资源严重不足，耕地面积比较有限。据有关部门统计，我国现有耕地约15亿亩，林地18亿亩，草地约48亿亩．草山坡近10亿亩，江河湖泊的内陆水面约2．5亿亩，其他还海涂2万平方公里。在国土总面积中，可供开发利用的农林牧荒地总共约18亿亩，其中2／3左右可供造林．只有1／3可供农畜牧业用。从人平土地看，我国人均耕地约1．17亩左右，人均林地不到1．5亩，人均草地不到4亩，这只相当于世界人均耕地数5．5亩的21％，世界人均林地数15．5亩的10％，世界人均草地数11．4亩的35％可供开发的后备耕地仅有5亿亩左右。另一方面，人口却在以每年增1500万的速度膨胀。我国用不到世界10％的耕地养活着占世界22％的人口，土地的人口承载力已接近临界的水平，土地稀缺已导致了经济困境和潜伏着灾难性的威胁。同时人们对土地的挥霍和城市、道路等对上地的占用、建设用地的不断膨胀，已远远超出土地开发速度，人们不断地在土地上索取，却忽略了对土地的偿还，使土地资源的破坏达到了惊人的程度。
我国1979年刑法典并未规定有关土地方面的犯罪。1987年1月颁布施行《土地管理法》也并未规定违反该法的刑事责任。就当时的经济体制而言，土地及其使用权均由国家掌握，不存在出让亦或转让问题，对非法占用土地以及非法批准征用、占用土地的严重违法行为刑法中也没有明确规定刑事责任。1988年4月12日七届全国人大一次会议颁布的《中华人民共和国宪法修正案》第2条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”随后的相关法律对土地的转让程序和条件都作了明确规定。然而事物总是相对立而存在的，法律的要求在现实生活中并不总能得以遵守。随着社会的发展，受利益驱动．非法批准征用、占用土地，非法低价出让国有土地使用权，非法转让倒卖土地使用权，非法占用耕地等严重违法行为愈演愈烈，严重破坏了国家土地管理法律制度。而行政的、民事的法律法规乃至刑法中并没有设置对严重土地违法行为的刑事责任条款，因而对现实中的这些严重违法行为无法适用刑罚这一严厉的武器予以打击和制裁，极不利于国家对土地资源的保护。为了惩治严重的土地危害行为，1988年12月29日全国人大常委会对1987年生效的《土地管理法》进行了修订，在第48，49条和第54条规定了违反该法应当依照《刑法》有关规定负刑事责任。
为了加强土地管理、保障合理利用土地，根据司法实践的需要．1997年刑法典第228，342，410条将《土地管理法》中有关刑事责任的规定进一步明确化、具体化，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪，非法占用耕地罪，非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。这些规定充实和完善了土地法律责任，加大了对土地违法犯罪行为的处罚力度，为打击违法批地、乱占耕地、浪费土地等严重违法行为、有效防止耕地面积税减和土地资源流失提供了有效的法律武器。
随着我国经济体制改革的深入，为了维护土地的社会主义公有制和适应市场经济条件下土地使用制度的深刻变革；为了加强土地宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，加强对国有土地资产的管理和土地执法监督检查；为了保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地；为了促进社会经济可持续发展，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过了《中华人民共和国土地管理法》。修订后的《土地管理法》从我国国情出发，借鉴国外严格管理土地的经验，建立了完备的土地法制、高度集中统一的土地管理体制、统一完善的土地权属管理制度和土地利用制度、强有力的法律监督体制和手段、完整严格的法律责任制度，修订后的《土地管理法》第73，74，76，79条和第84条规定了应追究刑事责任的土地犯罪行为，从而完善了土地法律责任的立法。
二、土地犯罪的构成
根据《刑法》第228，342，410条之规定，结合新《土地管理法》第73，74，76，78，79条和第84条之规定，土地犯罪行为共分为两大类：一类是针对违反土地管理法有关占有或使用土地的主体而规定的，具体包括非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用耕地罪；另一类是针对国家机关工作人员在土地管理中的犯罪行为，具体包括非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。
（一）土地犯刑的客体特征
土地犯罪侵犯的客体是国家对土地的管理制度。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外．属于集体所有；宅基地和自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”该法第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划．严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”同时第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”《中华人民共和国土地管理实施细则》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产法》、《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》、《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》等法律、法规和规章，对征用、占用、出让土地的审批权限、条件、程序等作了明确具体的规定。这对加强土地管理、维护我国土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应现代化建设的需要，有着十分重要的意义。行为人非法转让、倒卖土地使用权和非法占用耕地以及国家机关工作人员，违反土地管理法规，，非法批准用地和低价出让国有土地使用权，就直接破坏了我国的土地管理制度，危害了国家对土地征用、占用、出让、使用管理的正常活动。
（二）土地犯罪的客观特征
根据《土地管理法》及《刑法》的有关规定，土地犯罪行为有以下几种：
1．非法转让、倒卖土地使用权的行为
根据《土地管理法》的规定，土地使用权可以依法转让，土地使用权的转让或变更应当也只能采用国家建设征用土地和其他法律法规允许的形式与规定的程序、方法，方可进行。如有违反，必须承担相应的法律责任。非法转让、倒卖土地使用权的行为侵犯了对土地所有权和使用权严格禁止自由流转的法律制度。所谓非法转让土地使用权，是指行为人未按国家规定权限办理征用或划拨手续，或者虽通过划拨或受让方式取得土地使用权，但违反国家土地管理法规定的土地转让的条件和程序，未按规定权限办理审批手续，擅自将土地使用权转让给他人的行为。所谓非法倒卖土地使用权，是指土地受让者违反国家土地管理法规，不进行任何开发建设，擅自将土地转让给他人，从中牟取暴利的行为。非法倒卖包括两种情形：一是毫不掩饰和明码标价将土地卖给他人，从而收取价款；二是变相买卖土地，即以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的行为，较为普遍的是以买卖房屋为名掩盖买卖宅基地的事实。
根据《刑法》第228条之规定，非法转让、倒卖土地使用权，必须达到情节严重的，才能构成犯罪。笔者认为，这里情节严重应包括非法牟利数额较大；多次非法转让、倒卖土地使用权的；非法转让、倒卖的土地被它用、滥用时间长情节恶劣的；非法转让、倒卖的土地被严重破坏，造成极其严重后果的，等等。至于何为数量较大，应由司法机关人同有关部门具体规定。有学者认为情节严重是指违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权经营数额在100万元以上的行为。{1}笔者认为，经营数额100万元的确属情节较为严重，但仅以数额定罪又失之过窄，根据我国司法实践的一贯作法，“情节严重”应以考虑综合因素为宜。
2．非法占用耕地改作他用的行为
这主要是指违反土地利用总体规划或者计划，未经批准、骗取批准或者通过行贿等非法手段取得批准，擅自将耕地改为建设用地或者作建窑、建坟、建房、采石、采矿、采土、采砂、倾倒废弃物等其他用途的行为。非法占用耕地行为的表现形式通常有三种：
（1）是未经批准占用耕地，即未经国家土地管理机关审查，也未报经人民政府批准，擅自占用耕地；二是少批多占耕地，即部分耕地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量且多占耕的数量较大的；三是骗取批准而占用耕地的，主要是用提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地且数量较大的。
（2）现实中，一些非法占用耕地是由于地方政府或土地管理部门超越权限，，违法批准征用、占用耕地造成的，对这种情况一般不宜追究占用耕地一方的刑事责任。但是如果占地一方是以行贿等违法手段非法获取有关部门批准占用耕地，以致造成耕地大量毁坏的，仍应以非法占用耕地罪论处。
（3）非法占用耕地改作他用，严重破坏了耕地种植条件或因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化，这类行为侵犯了国家土地资源保护制度，尤其是对耕地的特殊保护政策，因此应依法严惩。
非法占用耕地改作他用必须是数量较大，造成耕地大量毁坏的，才追究刑事责任。数额较小或未造成耕地毁坏严重后果的，不追究刑事责任，而由土地管理部门给予相应的行政处罚。“数量较大”的具体标准，法律没有作出明确规定，有待司法解释予以明确。司法实践中应当根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”是指其非法占用耕地，进行建筑或建设其他设施或采矿、采石、采土、采砂、建坟等，导致耕地板结、盐流化、严重水土流失、土壤肥力丧失、种植条件严重破坏或基本丧失种植功能。行为人非法占用耕地的行为与其造成耕地的毁坏结果往往要经过一段时间才能发现，因此，对这一结果的认定，不应当以已经实际产生的结果来判断，实际造成毁坏的无疑构成非法占用耕地罪，足以造成耕地毁坏的也应以非法占用耕地罪论处。
3．非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权的行为
所谓非法批准征用、占用土地是指国家机关工作人员，违反《土地管理法》有关土地使用权转让、土地有偿使用等法律法规的规定，在自己的职权范围内不按法律规定的条件和程序批准征用、占用土地或者超越自己的职权批准征用、占用土地的行为。行为人，违反土地管理法规是构成非法批准征用、占用土地罪的前提条件。非法批准征用、占用土地行为主要有四种表现形式：一是无权批准，包括无土地审批权的单位和组织以及国家工作人员非法批准征用、占用土地；二是虽然有权批准征用、占用土地，但超越了本级或本部门的批准权限批准征用、占用土地；三是虽然有批准权限，但违反土地利用总体规划确定的土地用途批准征用、占用土地；四是虽然有权批准，但没有按照法定的程序进行审批。我国《土地管理法》第43，44，45条对土地的征用、占用规定了严格的批准程序和审批权限范围，以严格控制占用土地，节约使用土地，保护珍贵的土地资源，尤其是有限的耕地资源。任何单位和个人都不能违反法律规定的程序和批准权限批准征用、占用土地，一旦违反，必须依法承担相应的法律责任。非法批准征用、占用土地就是对土地利用审批制度的严重破坏。非法批准征用、占用土地罪中的“土地”既包括国有土地，也包括集体所有的土地。对非法批准征用、占用土地行为的认定，一是看审批征用、占用土地的主体资格是否合格，即批准机关是否是法律规定的有批准权限的行政主管机关；二是看是否依照法律规定拥有土地审批权；三是看所批准征用、占用的土地是否符合土地利用总体规划确定的土地用途；四是看所批准征用、占用土地的程序是否符合法律规定的程序。凡是违反以上任何一种情形的，都应认定为非法批准征用、占用土地。非法批准征用、占用土地在客观上还必须实施了批准行为，了批准文件，才能认定为非法批准征用、占用土地。对那些领导口头表态、会议纪要、指示、信函等不能认定为非法批准。而用地者是否实施了征用、占用行为并不影响非法批准征用、占用土地行为的成立。非法批准征用、占用土地必须达到情节严重的程度才能以犯罪论。法律对情节严重的情形未明确规定，笔者认为，主要是因而非法批准占用土地数量大的，次数多的，给国家和集体利益造成重大损失的等情形。
所谓非法低价出让国有土地使用权，是指国家机关工作人员，违反地价基准和审批权限的规定，，以大大低于土地使用权基准价格的价格出让国有土地使用权的行为。非法低价出让国有土地使用权，这种行为严重损害了国家利益，造成了国有资产的变相流失。根据我国《宪法》、《土地管理法》及有关法规的规定，国家征用集体所有的土地，由用地单位向被征地单位支付相应的补偿费，征地补偿费主要包括土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍，被征用土地的所有权归国家所有，用地单位只有一定期限内的使用权。国有土地依法实行有偿、有限期使用制度，确属必要可经县级人民政府以上的政府部门依法批准有偿或无偿划拨使用。划拨使用的土地无使用期限。城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后方可有偿出让。土地使用权出让可采取招标、拍卖等方式进行，无条件进行招标或拍卖的，可以采取协议方式出让。但以协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于国家规定的最低价格。出让合同约定的出让期限届满，土地使用者需继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，并重新签订合同和按规定支付上地使用权出让金。土地价格的确定，是按国家规定的技术标准和评估程序，在基准土地价格、标定土地价格和重置土地价格的范围内，参照当地的土地市场价格确定交易价格。同时，国家还实行土地成交价格申报制度，必须将成交价格向有关部门报告。土地基准价格是依照国家价格法律的规定由政府价格主管部门或者其它有关部门按照价格规定权限和范围，规定的土地的政府指导价及其浮动幅度，土地交易双方只能在基准价格的浮动范围内具体确定土地价格。非法低价出让国有土地使用权的行为就是违反土地基准价，、谋私利、徇私情，以明显低于基准地价的价格出让国有土地使用权，情节严重的行为。所谓情节严重，法律没有明文规定，笔者认为主要表现在如下一些方面：
一是主观恶性深，谋取的私利大，或者多次低价出让国有土地使用权。
二是客观危害后果严重，非法低价出让国有土地使用权的数量大，致使国家利益遭受重大损失等情形。
（三）土地犯罪的主体特征
土地犯罪中，除非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体属特殊主体，只能由国家机关工作人员构成外，其他土地犯罪如非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用耕地罪的犯罪主体均为一般主体，既可以是自然人，也可以是单位。司法实践中主要是那些征用或使用土地的单位和个人。这里的自然人主要是年满16周岁、具有刑事责任能力的实施了土地犯罪行为的自然人；这里的单位可以是全民所有制公司、企业、事业单位和城市集体所有制公司、企业、事业单位以及合资、独资、私人所有的公司、企业单位，国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体、社会团体；也可以是农村集体所有制企业和乡村企业。作为土地犯罪的特殊主体的国家机关工作人员主要是指各级人民政府、各级人民政府所属的土地行政管理部门、各级人民政府所属的除土地管理部门外的其他直接涉及土地管理事项的部门中从事公务的人员。这些土地行政主管部门是人民政府的职能部门，代表人民政府行使行政执法权，其工作人员是受国家委派、人民重托从事国家土地行政执法工作的公务人员，责任重大，应该勤勤恳恳、认真负责、忠于职守、秉公执法。如果这些人员不依法执行公务，，，不仅影响政府在人民群众中的形象，而且对我国土地行政管理工作将会造成极大的危害。因此，对土地行政管理部门工作人员，，非法批准征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权等违法犯罪行为，应当予以严厉的制裁。
（四）土地犯罪的主观特征
土地犯罪的主观特征主要是指犯罪主体对自己行为的危害结果所抱的心理态度，它包括罪过形式、犯罪目的和动机。在土地犯罪的各种形态中，其罪过形式是故意。如在非法转让、倒卖土地使用权犯罪中，行为人就是直接故意，且是以牟利为目的。行为人有意识地通过非法转让、倒卖土地使用权的方法获取不正当的经济利益；非法占用耕地罪的犯罪主体主观上也是出于故意，行为人明知是耕地而予以非法占用，以致发生了耕地毁坏的结果，行为人将耕地非法占有改作他用，不论其是为了谋取个人私利还是为集体、单位谋取利益，都不影响非法占用耕地罪的成立；非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在主观方面也都是故意，其目的动机是谋私利、徇私情。刑法规定中除非法转让、倒卖土地使用权罪系目的犯、需以牟利为目的为构成要件外，其他土地犯罪都没有规定行为人或单位是出于什么动机和目的，也就是说其动机目的如何不影响犯罪构成。这进一步说明了刑法扩大打击土地犯罪而不受犯罪目的和动机限制的立法意图。
三、土地犯罪的刑罚适用
在土地犯罪的刑罚适用中，首先要正确区分罪与非罪。土地违法行为人实施了土地违法行为，情节严重或造成了较严重的危害结果，才能被视为犯罪。因此，“情节是否严重”、“数量是否较大”、“是否造成耕大量毁坏”就是认定其行为是否严重破坏土地管理制度、构成土地犯罪的一个客观标准。土地犯罪只有达到情节严重的程度或数量较大，造成了严重危害后果才能构成犯罪，否则，不能认为是犯罪。同时，还应从主观上区分，土地犯罪只能是出于故意，过失不构成。而且对非法转让、倒卖土地使用权罪还要求具有牟利的目的，如果非法转让土地使用权不具有牟利目的就不构成犯罪。因此主观心理状态也是衡量土地犯罪中罪与非罪的一个标准。其次要坚持主刑与附加刑并重原则，土地犯罪中的主刑是有期徒刑或者拘役，附加刑是并处或者单处罚金。司法实践中，有些司法人员受“打了不罚，罚了不打”观念的影响，不重视罚金的适用，这与立法意图不符，也不利于有力地惩治土地犯罪。为了遏制贪财图利的土地犯罪，仅仅适用主刑是不够的，必须“打罚并举”，在判处主刑的同时，依法判处相应的罚金刑，打破犯罪人“痛苦一阵子，舒服一辈子”的梦想，这样才能有效遏制土地犯罪。再次，要坚持单位犯罪的双罚制原则。双罚制又称两罚制，是指对单位犯罪的，既对单位判处罚金，又对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚的处罚制度。刑法第31条规定：“单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。”刑法第231，246条进一步明确了单位土地犯罪的双罚制。根据刑法第231条和第246条之规定，单位可以构成非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用耕地罪。而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有上地使用权罪只能由特殊主体即国家机关工作人员构成，单位不能构成。在单位土地犯罪中，其主观罪过形式是故意，就其社会危害性来讲，它与个人土地犯罪相比并无本质上的不同，在很多情况下甚至比之于个人土地犯罪的社会危害性要严重得多。区分单位土地犯罪与个人土地犯罪，关键应看是否系为单位谋取非法利益，是否经单位集体研究或由单位负责人决定实施。如果是，即使行为人在实施过程中没有明确宣称以单位集体名义进行，也不影响单位犯罪的成立。相反，如果为了个人或少数人谋取私利，由个人背着单位集体或负责人实施，即使打着单位旗号、冒用单位名义，也不能认定为单位土地犯罪，只能认定为个人土地犯罪。第四，要注意土地犯罪中的共犯问题。在土地犯罪中，单位与单位、单位与自然人、自然人与自然人之间基于共同故意，非法占用耕地，非法转让、倒卖土地的行为，符合共同犯罪的构成要件，以共同犯罪论。这种情况在实践中一般不难认定。
但对作为特殊主体的土地管理机关及其工作人员与申请用地单位或个人之间，由于存在着主体性能的明显差异和故意内容中动机目的的不一致，且在行为方式上土地管理机关及其工作人员明显地利用了其职权的便利条件，同时也为本单位或个人获取截然不同的利益，因此，笔者认为，对土地管理机关及其工作人员非法批准征用、占用土地和非法低价出让国有土地使用权的行为，不能与申请用地单位或个人构成共犯。如果用地单位或个人用贿赂等方式获得非法批准征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权的，对土地管理单位及其直接责任人员可以以或对土地管理机关工作人员以非法批准征用、占用土地罪或非法低价出让国有土地使用权罪论处；对用地单位或个人可以非法占用耕地罪或非法转让、倒卖土地使用权罪及行贿罪论处。第五，要注意数罪并罚的运用。对自然人的土地犯罪（包括一罪或数罪）的处罚似乎不存在问题，对单位在犯非法占用耕地罪或者非法转让、倒卖土地使用权罪的同时，又犯单位贿赂罪或单位罪的；应视为单位犯数罪。不过，笔者认为，由于单位与自然人在人格特征上的显著不同，在单位犯数罪的情况下，原则上应对直接负责的主管人员和其他责任人员采取并罚的原则；而对单位所能适用的附加刑，即罚金的刑种无须并罚，只需在足以使其处罚结果符合罪刑相适应原则的法定刑范围内，作为一罪从重处罚。
【参考文献】
{1}欧阳涛，魏克家，刘仁文，中华人民共和国刑法注释与适用（M），北京：人民法院出版社，1997．442．
土地使用权出让的特征范文第3篇
关键词：农地征用；市场交易制度；土地补偿
随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。
一、中国农地产权制度演变
农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。
1．中国农地产权制度的演变阶段
(1)第一阶段：“土地改革运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。
(2)第二阶段：“土地改革运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“土地改革运动”，将解放区的土地改革经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。
(3)第三阶段：农业合作化运动后到人民公社解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和人民公社运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。
(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。
2．中国农地产权制度的特征
中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。
(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。
(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。
值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。
二、转型时期的农地征用过程
自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。
1．农地征用的性质和过程
“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。
农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。
2．征地过程中的矛盾
农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：
(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。
(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。
(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。
三、农地征用矛盾的内在机理
1．农地征用矛盾的直接原因
农地征用过程中的利益冲突表明·现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。
(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。
(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。
(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据·但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。
简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。
2．农地征用制度的改革思路
针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。
(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。
（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。
上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。
四、化解农地征用矛盾的直接对策
根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。
1．“直接型农地交易”方案的主要内容
“直接型农地交易”方案包含四项要点：
(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。
(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。
(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。
(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。
2．征地过程中的地方政府职能
征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。
直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。
这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。
3．农地征用补偿的权利归属
根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收
益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。
从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。
五、培育农村市场交易机制
“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。
1．农村集体组织的话语权
社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?
根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。
目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。
2．土地交易的监督机制
根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。
基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。
3．社会经济环境
根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：
(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。
土地使用权出让的特征范文第4篇
土地租赁增值税税率
营改增以后 不动产租赁的税率是11%。 《财政部 国家税务总局 关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)： 不动产租赁一般纳税人(年应交纳增值税服务达到500万元〈含500万〉)适用]。小规模纳税人则适用3%的征收率。 附件1.《营业税改征增值税试点实施办法》： 第十五条 增值税税率：
(一)纳税人发生应税行为，除本条第
(二)项、第
(三)项、第
(四)项规定外，税率为6%。 (二)提供交通运输、邮政、基础电信、建筑、不动产租赁服务，销售不动产，转让土地使用权，税率为11%。 (三)提供有形动产租赁服务，税率为17%。 (四)境内单位和个人发生的跨境应税行为，税率为零。具体范围由财政部和国家税务总局另行规定。 第十六条 增值税征收率为3%，财政部和国家税务总局另有规定的除外。
土地租赁增值税主要特点
与其他税种相比，土地增值税具有以下四个特点：
(1)以转让房地产的增值额为计税依据。土地增值税的增值额是以征税对象的全部销售收入额扣除与其相关的成本、费用、税金及其他项目金额后的余额，与增值税的增值额有所不同。
(2)征税面比较广。凡在我国境内转让房地产并取得收入的单位和个人，除税法规定免税的外，均应依照土地增值税条例规定缴纳土地增值税。换言之，凡发生应税行为的单位和个人，不论其经济性质，也不分内、外资企业或中、外籍人员，无论专营或兼营房地产业务，均有缴纳增值税的义务。
(3)实行超率累进税率。土地增值税的税率是以转让房地产增值率的高低位依据来确认，按照累进原则设计，实行分级计税，增值率高的，税率高，多纳税;增值率低的，税率低，少纳税。
(4)实行按次征收。土地增值税在房地产发生转让的环节，实行按次征收，每发生一次转让行为，就应根据每次取得的增值额征一次税。
土地租赁增值税征税范围
1.一般规定
(1)土地增值税只对“转让”国有土地使用权的行为征税，对“出让”国有土地使用权的行为不征税。
(2)土地增值税既对转让国有土地使用权的行为征税，也对转让地上建筑物及其它附着物产权的行为征税。
(3)土地增值税只对“有偿转让”的房地产征税，对以“继承、赠与”等方式无偿转让的房地产，不予征税。不予征收土地增值税的行为主要包括两种：
①房产所有人、土地使用人将房产、土地使用权赠与“直系亲属或者承担直接赡养义务人”。
②房产所有人、土地使用人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关将房屋产权、土地使用权赠与教育、民政和其他社会福利、公益事业。
2.特殊规定
(1)以房地产进行投资联营
以房地产进行投资联营一方以土地作价入股进行投资或者作为联营条件，免征收土地增值税。其中如果投资联营的企业从事房地产开发，或者房地产开发企业以其建造的商品房进行投资联营的就不能暂免征税。
(2)房地产开发企业将开发的房产转为自用或者用于出租等商业用途，如果产权没有发生转移，不征收土地增值税。
(3)房地产的互换，由于发生了房产转移，因此属于土地增值税的征税范围。但是对于个人之间互换自有居住用房的行为，经过当地税务机关审核，可以免征土地增值税。
(4)合作建房，对于一方出地，另一方出资金，双方合作建房，建成后按比例分房自用的，暂免征收土地增值税;但建成后转让的，应征收土地增值税。
(5)房地产的出租，指房产所有者或土地使用者，将房产或土地使用权租赁给承租人使用由承租人向出租人支付租金的行为。房地产企业虽然取得了收入，但没有发生房产产权、土地使用权的转让，因此，不属于土地增值税的征税范围。
(6)房地产的抵押，指房产所有者或土地使用者作为债务人或第三人向债权人提供不动产作为清偿债务的担保而不转移权属的法律行为。这种情况下房产的产权、土地使用权在抵押期间并没有发生权属的变更，因此对房地产的抵押，在抵押期间不征收土地增值税。
(7)企业兼并转让房地产，在企业兼并中，对被兼并企业将房地产转让到兼并企业中的，免征收土地增值税。
(8)房地产的代建行为，是指房地产开发公司代客户进行房地产的开发，开发完成后向客户收取代建收入的行为。对于房地产开发公司而言，虽然取得了收入，但没有发生房地产权属的转移，其收入属于劳务收性质，故不在土地增值税征税范围。
(9)房地产的重新评估，按照财政部门的规定，国有企业在清产核资时对房地产进行重新评估而产生的评估增值，因其既没有发生房地产权属的转移，房产产权、土地使用权人也未取得收入，所以不属于土地增值税征税范围。
(10)土地使用者处置土地使用权，土地使用者转让、抵押或置换土地，无论其是否取得了该土地的使用权属证书，无论其在转让、抵押或置换土地过程中是否与对方当事人办理了土地使用权属证书变更登记手续，只要土地使用者享有占用、使用收益或处分该土地的权利，具有合同等到证据表明其实质转让、抵押或置换了土地并取得了相应的经济利益，土地使用者及其对方当事人就应当依照税法规定缴纳营业税、土地增值税和契税等。
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土地使用权出让的特征范文第5篇
[关键词]土地增值税；土地出让金；物业税
总书记2004年在中央人口资源环境座谈会上的讲话中明确指出，要搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。几年来，国家出台了一系列的宏观调控措施，使得部分地区过热地产开发降温。“建设社会主义新农村”的问题提出以后，土地问题更成为了世人关注的焦点。
一、中国土地财政收入的历史与现状
经济学家威廉。配第说过：“土地是财富之母。”对世界各国而言，土地都是财政收入的一项重要来源，对中国亦如此。
（一）中国土地税收的历史与现状
土地税收是国家凭借政治权力从土地所有者或土地使用者手中强制无偿地取得部分土地收益的一种税收，是政府政治权力的表现。早在公元前21世纪的夏禹时代，中国就有土地税收。由于数千年来，中国都以农业生产为主，田赋以及演变到后来的农业税是中国历代的主要税赋。对城市土地征税源于1866年上海公共租界首先开征地捐。新中国成立后土地国有化，对农村土地仅征收农业税，城市土地税并入工商企业税收计征。改革开放以后，土地税种逐渐增加。1979年7月1日，全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向我国政府交纳使用费。1987年4月1日，由国务院《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，开征耕地占用税。1988年9月27日，国务院了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。1993年12月13日，国务院了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，自1994年1月1日起，对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人征收土地增值税。
我国现行税制体系中涉及城市土地的税收主要有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等12个税种，分别从不同侧面调节土地的利用。
（二）中国政府的土地非税收入
1987年，深圳经济特区率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1988年4月，在宪法中规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，从此土地使用权转让有了法律依据。1990年6 月，国务院了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了法律保护。
土地是实物形态的国有资产，资产自然会给所有者带来收益。土地出让金是土地所有权与使用权分离后，土地所有者依据经济原则从土地使用者方取得的一种收入，是土地所有权在经济上的体现，本质上是地租。土地出让金是指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。
1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40%上交中央财政， 60%留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。上述文件未及实施。两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可“先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政， 60%留归取得收入的城市财政部门”。1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出让金的分成比例缩小为5%； 1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5%的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，依然“主要用于城市建设和土地开发”。
2005年，全国共出让土地面积16. 32万公顷，出让价款5505. 15亿元。除土地出让金外，政府收取的土地非税收入还包括新增建设用地补偿费、土地登记费、征地管理费、外资土地使用费等。
（三）中国来自土地的隐性财政收入
如前所述，我国政府拥有大量的土地，这些土地价值巨大，但政府在支配这些土地时，并不完全以货币的形态表现出来，而是以直接配置的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上，如支持经济适用房建设的土地划拨、重点工程建设的土地划拨等，这些配置活动都减免了土地出让金，但实质上是财政的隐性土地收入。这种隐性土地收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行。
二、中国土地财政收入存在的问题
中国来自土地的财政收入名目繁多，在筹集财政收入和调节社会经济方面发挥了一定的作用，但是其缺陷仍然明显存在。
（一）中国土地税制内外有别
在现行的土地税制体系下，不仅存在同一税种内外分设，而且有些税种还把外商投资企业和外国企业及外国课税人排除在课税对象之外，如房地产方面，对内分设房产税和土地使用税，而对外则是房地产税，名为房地产税，实际只是对房产征税，对地产不征税。而土地使用税和耕地占用税等税种，又只对内征收，对外不征收。内外税制有别有违国民待遇原则，不利于内外资企业间的平等竞争。（二）土地税收体系中部分税种之间相互矛盾
1、土地增值税与房产税、城镇土地使用税的税负配合失当。土地增值税仅就已售房地产的增值课征，而将未售房地产的增值排除在外，即现行土地增值税实际上是房地产流转环节税收，由于其名义税率较高，使房地产流转环节的税收负担过重，而房产税、城镇土地使用税不完善，又使得房地产占用环节的税负过轻。
2、房产税与城镇土地使用税存在重复课税。
1990年国务院颁布了《中华人民共和国土地出让与转让暂行条例》，全面推行土地的有偿使用，此后建造的大量房产其价值中都已包含了所占用土地的价值，这部分房产一方面要就包括土地价值在内的房产原值纳税；另一方面还要再缴纳土地使用税，很显然存在重复课税问题。
（三）土地税收体系中部分税种设计不合理
1、土地增值税的计税依据过窄、名义税率过高。将土地的自然升值收归公有是土地增值税开征的重要理论依据之一，土地的自然增值是指由于土地资源的稀缺性和社会经济发展对土地的日益需要而导致的非因土地所有者投资改良而造成的土地升值。土地的自然升值包括两类：一类是已出售土地的自然升值；另一类是未出售土地的自然升值。虽然由于土地未出售而未获得货币等实现形式，但升值仍然是现实存在的。因此，在开征和曾开征土地增值税的国家中，如德国、英国、日本、意大利等对两类自然升值均课税，韩国则就闲置土地的自然升值课税，而我国仅就已出售土地的升值税，这使得出售土地与保有土地之间存在税负差异，可能会强化保有土地的偏好，影响本已稀缺的土地资源的合理利用。另外，现行土地增值税实行30%、40%、50%和60%四级累进税率，而意大利的不动产增值税、日本曾征收的土地增值税以及德国曾征收的联邦土地增值税的最高边际税率均为30%左右。可见，我国的土地增值税税率远高于其他国家。土地增值税过高的名义税率可能提高了纳税人缴税的机会成本，造成逃税现象严重；同时，虽然较高的税负对房地产投机行为有一定的抑制作用，但若税负过高则会对正常的房地产流转造成损害。
2、城镇土地使用税的课税范围过窄且免税范围过宽，计税依据及税率失当。一方面，城镇土地使用税的课税范围仅涉及城市、县城、建制镇和工矿区，其他区域的土地均不属于城镇土地使用税的调节范围；另一方面，城镇土地使用税还存在较多的免税项目，除对国家机关、人民团体、军队及财政部门拨付事业经费的单位、宗教寺庙、公园等的自用土地免税外，还有其他一系列的免税政策。课税范围过窄在减少财政收入的同时，亦损害了城镇土地使用税应有的调节职能———除造成因区域不同税负不公之外，也有损税收的量能负担原则。回顾城镇土地使用税的历史，其开征的最初目的主要是为了筹集财政收入，由于当时生产率低下，土地的收益差别体现并不明显，因此，当时的计税依据一般为土地的面积，但随着社会经济的发展，土地收益的差别日益明显，土地资源的日益稀缺也导致其自然增值迅速，为了公平税负及抑制对土地资源的过度垄断，大多数国家的土地税都逐渐由按面积课征的地亩税变为按土地价值课征的地价税。但我国现行城镇土地使用税的计税依据仍然为土地面积，不仅使土地使用税收入缺乏弹性，也违背了税收的量能负担原则。
3、耕地占用税的计税依据和税率失当。我国的耕地占用税实行按纳税人实际占用的耕地面积以定额税率一次性征收的办法，单位税额的高低按照耕地所在地区人均耕地面积的多寡确定，最低1元/平方米，最高10元/平方米，经济特区、经济技术开发区、人均耕地特别少的地区，征税定额最高可上浮50%.首先，这与不断升高的耕地地价相比，耕地占用税的税额微不足道，对耕地资源的过度占用抑制作用不大；其次，按土地面积从量计征割裂了不断增加的耕地价值与税额之间的联系，使得税收收入缺乏弹性；再次，大城市近郊等耕地资源特别珍贵的地区也是耕地价值上涨幅度较大的地区，由于耕地占用税税额按面积课征且单位税额差别的绝对额过小，因此，越是耕地稀缺的地区，其耕地占用税的相对负担越低，导致逆向调节。
（四）税种多，但收入所占比重小
现有涉及土地课税的税种包括12种之多，但所占每年税收收入总额的比重很小。尽管近些年来，我国房地产业迅速发展，来自土地的税收收入有相当提高，土地税收收入占全部税收收入的增长幅度不大。一些地方政府为了吸引外来投资，竞相以各种低价优惠政策吸引投资者，甚至赠送土地，严重损害了税收的法制性。
（五）税费并存，收费比重高过税收
地方和部门、单位之间利益驱动使得每个人都想从土地收入中分得“一杯羹”。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，凭借本身的职权收费，可满足自身的资金需要，又可兴办实业，用以体现领导者的业绩，并把其中很大一部分，转为本地、部门、单位的个人福利收入，既得利益的刚性使得收费只增不减。
（六）土地出让金有失公允
1、各级地方政府在财政收入方面没有自的压力下，土地出让金可使地方政府将后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。
2、土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看， 则是现任届政府提前支取了后任届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这对于后届政府显然是不公平的。
3、征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用，这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在： 一方面通过行政权力低价买地， 另一方面用市场经济办法高价卖地，低进高出，客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价，既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力，也是“寻租”行为产生的温床。
三、对加强土地财政调控的进一步思考
第一，加强土地税制的立法，加强司法建设。只有不断加强土地法制建设，才能使税收有法可依，明确土地税收的法律地位，能更好地保护国家土地资源，保证土地使用者的利益。由法律来替代条例性的规定，能够加强税收的权威性，从而对偷税漏税、非法收费收税进行制裁有法律依据。
第二，优化税收管理体制。我国幅员辽阔，各地社会和经济发展状况差距巨大，因此，有关地方税收的管理权限应当适当下放给地方政府。目前，地方一般仅有对城镇土地使用税、耕地占用税等税种在中央确定的税额幅度下具体确定本地适用税额的权力，这还不能够满足地方政府在辖区内调节土地使用的目的。如果逐步允许地方政府根据本地的社会经济状况经中央批准后开征部分地方税，以筹集必要的财政收入，并对本地的社会经济进行调节，将更有利于我国土地资源的保护与开发。
第三，提高税收的公平与效率。我国已经加入wto，必将实行国民待遇。因此，要求我们必须对目前的土地税费制度进行清理，统一土地税收对国内外企业的征收标准，体现税收的公平，保证公平竞争。
第四，适时开征物业税。将房产税、城镇土地使用税和城市房地产税合并为物业税。所谓物业税，就是对土地、房屋等不动产征收的一种税，因此它是财产税的一个税种。许多国家都对居民拥有、转移的财产课税，形成了统一、完善的课税体系。作为所得税、流转税的一个有益补充，财产税不
对公平社会财富分配、调节经济运行发挥了重要作用，而且是许多国家地方政府的主要收入来源。我国物业税要发挥筹集收入和调节贫富差距的职能。从短期来看，我国物业税开征就是为了规范我国房地产业税费，抑制地方政府短期行为。
第五，加强对土地出让金的管理。一是土地出让金必须全部纳入财政专户管理。各级政府不得随意减免，不得私自截留使用，不得先清算、后上缴。财政设立土地出让金专户，实行专款专用。二是合理调整土地出让金的使用方向。切实保证土地出让金“取之于农，用之于农”，保证土地出让金用于农业土地开发的比例。2004年初中央决定，地方政府要拿出至少15%的“土地出让金纯收益”用于农业土地开发，这是“土地出让金回流农村”的第一步。三是适当调整土地出让的等别和平均纯收益标准，这将进一步发挥出土地出让金的调节作用。
[参考书目]
[ 1 ]伊利，莫尔豪斯。 土地经济学原理[m ]. 北京：商务印书馆， 1982.
[ 2 ]毕宝德。 土地经济学[m ]. 北京：中国人民大学出版社，2001.
