社会保障的经济功能
社会保障的经济功能范文第1篇
论文摘要：社会保障制度是社会生产力发展到一定程度，在经济结构变化导致社会结构变化中形成的一种具有复合功能的社会稳定系统。只有充分认识社会保障在整个社会运行机制中所处的地位和功能，把握社会保障与社会和谐的正相关关系，才能把健全、完善社会保障制度和构建和谐社会有机统一起来。
中国改革开放以来出现的经济社会发展不平衡以及效率与公平关系的失衡，都与社会保障体系残缺不全直接相关。社会保障制度建设的滞后及不成熟，既是效率优先走向效率至上的结果，又进一步导致了对效率追求的异化。我们在充分肯定中国近二十多年取得的巨大发展成就的同时，还必须注意到中国快速发展进程中存在的贫富差距偏大、劳资关系失衡、流动人口与固定户籍人口利益冲突、城乡差距与地区差距持续拉大等问题，而这些问题的存在与发展又在很大程度上与社会保障制度的不公平、不健全、不完备及其功能弱化直接相关。要缓和乃至化解这些问题，必须充分认识社会保障在整个社会运行机制中所处的地位，以发挥社会保障制度的功能。中国构建和谐社会的过程，也应当是社会保障制度走向健全、完备的过程，健全、完善社会保障制度是构建和谐社会的必由之路。
一、社会运行机制与社会保障
当代社会发展历程表明社会经济运行不仅需要以效率为目的的动力系统，还需要以社会安全为目的的稳定系统，以缓和各种社会经济矛盾，校正各种偏离社会目标的行为，提高社会的整合程度。而连接这两个系统的是以政府为核心的社会控制系统。由此，可以看到，社会经济运行体系中有三种既相互独立、又密切联系和相互制约的系统，既动力系统、稳定系统和控制系统。这三个系统各有其载体、内在机制和功能。
社会动力系统的载体是市场，内在机制是市场的供求机制、竞争机制、价格机制、平均利润率机制、风险机制等，其功能是激励。即通过上述机制的作用使社会成员在追求自身利益的同时充分发挥其积极性、能动性、创造性，实现效率最大化，使社会有机体充满活力。一个没有动力的社会，它的运行基础是脆弱的，运行秩序是僵硬的，经不起较大的社会冲击，一但出现天灾人祸，社会就会面临解体与崩溃。
社会控制系统的载体是政府，其内在机制是国家的宏观调控、计划预测等，其功能是整合。政府行为具有一元化特征的社会中心，不仅对其他的社会个体、社会群众产生较强的吸附力量，使之凝聚、融合为一体，并且这种整合也是以“国家利益”的名义，通过法律的形式强制实现的。上述机制综合发挥作用使国家政令统一、民族团结、社会平等、民主化程度和文化道德水平提高，社会成员严格遵守社会规范，保持社会行为的一致性等。
社会稳定系统的载体主要是社会保障，其内在机制是社会公平机制、收入调节机制等，它通过保障社会成员的基本生活需要，使其生理上和心理上均处于安全状态，这一张社会安全网的构筑增强了社会成员的生活保障感、心理平衡感、人际亲密感、社会公平感和政治上的向心力、民族精神上的凝聚力，从而达到经济稳定和社会安定的双重目标。
这三个系统是互动的。它们并不是天然的高度协调和吻合，不仅任何一方的不足都会使社会经济运行失衡或失控，而且任何一方的过度发展也都会使自身功能异化，并且给另外两方的功能发挥造成障碍。如果社会控制系统缺乏弹性，或者在控制的范围、力度、时序上出现失误，或者滥用控制权力，均会扼杀、窒息社会成员的积极性、主动性和创造性，使其由行为主体变成行为工具，其结果是动力衰减、腐败盛行。如果社会经济资源过分向动力系统倾斜，那么就会造成两极分化，矛盾冲突和摩擦增多，直至社会动乱，西方资本主义发展初期的状况就是如此。反之，如果社会经济资源过多地流向社会保障的安全体系方面，就会奖懒罚勤，削弱激励。20世纪中后期“从摇篮到坟墓”的“英国病”，就是举世皆知的教训。
社会运行状况是社会内在矛盾演变的结果。在任何时代、任何社会里，社会矛盾都是普遍存在的，危害社会运行安全的因素也是始终存在的。而社会保障制度的主要功能就是消解危害社会运行安全的经济社会因素，确保社会不堕入恶性运行、畸型发展的负运行状态。一般来说，由于各类风险的存在，会使一部分社会成员的基本生活需要难以满足；由于社会不公平的存在，导致民众不满情绪；由于社会经济体制改革以及社会运行机制转换，使得社会结构中的联系方式、耦合方式处于渐进的或急剧的变迁之中。社会结构的各组成部分之间变迁速率和变迁程度的差异又使得社会运行中利益摩擦增大，社会冲突和社会矛盾加剧。通过社会保障机制开辟的制度化渠道和经常性调节措施，可以对以上各类危害社会运行的因素予以积极的疏导。缓冲矛盾、消解冲突，阻止这些因素的持续滋长和累积，从而为市场经济运行建立起一种类似“安全阀”的装置。社会保障可以看作是经济、政治改革的一种环境(场)条件。有一个相对完善的社会保障体系，是改革顺利进行的一大支撑条件。换一个角度，我们也可以把社会保障系统看作是经济基础和上层建筑双向关系中一种特定的功能系统，它既可促进经济发展，又可支持政治稳定，它起着随机调适和缓冲的重要作用。
社会保障在西方市场经济国家百余年的发展历史中，从作为解决劳资纠纷的一种应急措施演进为一种社会的系统功能；其覆盖面从城市劳32扩展到全体公民，保障项目从零星分散发展到体系化、制度化；充分说明社会保障是市场经济体制架构的一个组成部分。现代市场经济有两种表现，一是现代资本主义市场经济，包括垄断资本主义市场经济和国家垄断资本主义市场经济；二是社会主义市场经济，这两种社会形态的共同基础是生产社会化，因此它们都存在着国家干预，并且在国家干预之下建立社会保障制度。原因在于，现代经济发展遇到的一些问题，仅从纯经济学的角度是提不出任何有效的“药方”，因为现实中的经济问题总是与政治、社会、文化等因素混合在一起，如果不将经济以外的这些因素考虑进去，就无法提出切实可行的解决办法。而经济理论若不能解释或解决现实经济问题，就会变成无用的了。因此，不能孤立地讲经济，应当将经济同政治、社会结合起来，个人同社会结合起来，而这正是社会保障和社会控制的功能。由此，我们可以得出结论，社会保障不是市场之外的异已力量，而是市场经济体系的基础性构件，是和谐社会运行机制的重要组成部分。
二、社会保障制度的功能
社会保障的功能不是一种单一政治的、经济的、社会的、伦理的局部调节功能，而是当社会生产力发展到一定程度，在经济结构变化导致社会结构变化中形成的一种复合型社会功能系统。
首先，社会保障具有“社会安全网”和“社会稳定器”功能。如前所述，社会保障制度的主要功能是通过收入补偿、支出补偿以及互助互济，使受到创伤的社会机体得以恢复并重新投入运行；通过社会保险费的统筹调剂作用，以及通过救济、扶贫、扶持经济开发等措施，可以在一定程度调节经济发达地区与贫困地区之间，各阶层社会成员之间收入水平和富裕程度的过分悬殊，减少社会贫困现象，维护社会成员的基本生活权利；通过各种扶持和转移支付提高全社会的就业水平和福利水平，调节市场竞争机制、效率机制、动力机制与社会公平机制、均衡机制、稳定机制之间的矛盾。
其次，社会保障具有对经济运行进行自动调节的功能。这一功能主要表现在，社会保障基金的收支作为一种经济变量对经济运行发挥着越来越大的调节作用。在经济萧条时期失业人数的增加，使得社会保障基金的收入减少、支出增加，这种支大于收的状况既可以使劳动者的收入维持在一个相对稳定的水平上，缓解经济萧条程度，又可以从增加购买力方面刺激和推动经济复苏。在经济繁荣时期，就业增加和贫困人数减少使得社会保障的积累收大于支，相对减少了人们的货币收入，从而在需求过程中起到一定的抑制需求的作用。在西方国家，社会保障的积累和给付与所得税、农产品支持制度相提并论，被誉为调节经济波动的三大手段，因为的社会保障开支可以不受经济危机的影响而成为社会需求稳定和增长的有力支柱。但是，需要指出的是，社会保障在刺激需求方面的作用比其减少需求的作用要大。由于社会保障津贴支付是政府的一项契约性义务，而个人津贴水平具有能上不能下的“刚性”，所以，经济膨胀时政府很难用它作为减少总支出的手段，这使得社会保障制度在需求管理中的作用受到一定的局限。
第三，社会保障对经济社会发展有着深层的间接的影响力。诚然，社会保障制度通过改善劳动力质量，减少了工人家庭生活波动，通过转移支付制造市场需求等方式刺激经济增长。但是，这种刺激作用所取得的直接经济效益是有限的。并且，从政府的角度看，所获得的直接经济效益在很大程度上被付出的代价所抵消，其主要效用还是实现了一定程度的“社会和谐”和政治稳定，以及造就一支驯服的劳动力队伍。即使仅从经济意义来说，“社会和谐”和政治稳定创造的良好的生产秩序和生产条件带来的间接经济效益，同社会保障开支刺激经济增长所产生的直接经济效益相比，也不知道要大多少倍。1978年联邦德国总理施密特在答复美国《商业周刊》记者提问时，明确承认，联邦德国利用“社会费用”换来了劳资之间长期存在的“妥协气氛”，而且这种“妥协气氛”同联邦德国战后出现的“经济奇迹”是密不可分的。这一语道出了问题的真谛。
三、健全社会保障制度是构建和谐社会的必然要求
和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，前提是维护和实现社会公平与正义，促使经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。社会保障是国家依法建立并由政府主导的各种具有经济福利性的社会化国民生活保障系统的统称。
(一)社会保障与社会和谐是一种正相关关系
在我国，社会保障不仅包括各种社会保险、社会救助、社会福利等基本制度，而且包括教育福利、住房福利以及各种补充性保障措施。
作为超越家庭与单位的生活保障机制，社会保障与家庭成员之间的相互保障和单位提供的职业福利形成相互支持的关系。而且，社会愈是发展，人们的生产方式与生活方式愈是社会化，家庭保障的功能就会愈弱，人们就愈是依靠社会保障来化解生活风险，并使生活质量得到改善和提高。作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与手段，社会保障具有缩小贫富差距、化解社会矛盾、创造并维护社会公平、实现共享发展成果等多方面的功能。
构建社会主义和谐社会离不开社会保障制度的保障与维系作用，社会保障制度是社会主义和谐社会的重要内容。就像市场机制天然地追求效率一样，社会保障天然地追求社会公平。社会保障的出发点，就是为了化解人们现实生活中的风险与矛盾，它满足着人的生活保障与发展需要，维系着市场经济条件下社会竞争的起点公平，维护着发展中的过程公平，致力于实现人的全面发展和促进社会文明进步。社会保障对社会公平与正义的追求，以及通过相应的制度安排来实现国民共享经济社会发展成果，符合并体现了和谐社会的核心价值取向。
(二)我国社会保障制度存在着严重缺陷和不足
改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，城乡居民的收入水平与生活水平大幅度提升，社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设取得了巨大成就。然而，现实生活中也存在着一些值得重视的社会问题，如贫富差距偏大、劳动关系失衡、流动人口(主要是农民工)权益得不到有效维护，以及城乡差距与地区发展差距拉大、不同社会群体存在一定利益矛盾等。这些问题均与社会保障制度的不健全、不完备直接相关。
自上个世纪8O年代中期我国开始社会保障制度改革以来，社会保障制度已由计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排，转向社会主义市场经济条件下的责任共担、社会化的保障体制。然而，我国社会保障制度尚处于转型过程之中，由于体系的不完善、制度的不健全，尚未全面地发挥出其缩小差距、化解矛盾、促进社会公平和实现共享发展成果的功能作用。这种状况显然不适应构建社会主义和谐社会的需要。在缩小贫富差距方面，主要是困难群体得不到有效援助，城市居民最低生活保障制度因保障功能仅限于食物保障而无法缓解贫困家庭的其他生活困难，乡村贫困人口缺乏制度化的生活保障机制，从而难以使贫富差距偏大的局面得到扭转。在协调劳动关系方面。主要是对劳动者的权益保护不够，如一些企业或雇主不仅不为劳动者提供必要的劳动保护与职业福利，甚至也不参加法定的社会保险。据统计，截至2004年底，在7．5亿多就业劳动者中，只有1．2亿多人参加了基本养老保险；在1．4亿老年人中，只有4100多万人享有退休养老金；在5．4亿多城镇人口中，只有1．2亿多人参加了基本医疗保险；参加工伤保险的劳动者还不到7000万人。这些数据表明，我国社会保险制度的覆盖面仍然很窄。这种状况不仅不利于按照公平的原则来调节劳动关系，而且还可能加剧劳资矛盾。此外，城乡之间差距的持续扩大，与国家教育福利、卫生福利及其他社会保障资源长期向城镇居民倾斜直接相关。现阶段经济社会发展的不协调，与老年人、残疾人和妇女儿童福利事业以及公共卫生事业等的发展滞后直接相关。
四、加快改革步伐．建立健全社会保障制度
社会保障与社会和谐的正相关关系，决定了我们在构建社会主义和谐社会的过程中必须高度重视社会保障制度建设，通过健全和完善社会保障制度来化解现实生活中的问题和矛盾。
第一，要澄清思想认识误区。一是既不能把建立健全社会保障制度看成是劫富济贫，也不能将它视为新的平均主义与大锅饭。社会保障制度的目标是维护社会公平与正义和实现全体社会成员共享发展成果，进而促进社会和谐发展与社会文明进步，以更好地实现经济社会的持续快速协调健康发展。二是不能把市场经济领域的效率原则简单地搬人社会保障领域。社会保障制度固有的功能是追求社会公平与社会和谐，并在公平与和谐中实现持续发展，因此，应当防止社会保障领域不合理的市场化取向损害这一制度正常功能的发挥。三是既不能将社会保障视为城镇居民的专利而排斥农民工与农村居民，也不能不顾我国的具体国情而在短期内追求大一统的社会保障，而是应当根据公平、共享的原则，通过多元化、多层次的制度安排，逐步向统一的社会保障体系迈进。
第二，明确政府主导，加大财政投入，强化政府责任。政府掌握着公共权力，控制着公共资源，其根本职责就是谋取公众福利。工业化国家的实践表明，市场经济无论效率多高，都不可能自动地实现社会和谐，如果没有政府公共权力的介入和对公共资源的有效配置，市场经济带来的必然是贫富两极分化和社会阶层矛盾的日益尖锐化，因此，社会公平与社会福利是市场失灵的领域，建立并主导社会保障制度，各国政府行使公共权力分配公共资源和增进国民福利的基本且有效的途径。在构建和谐社会的进程中，社会保障制度的健全、完备，必须以政府真正承担起主导责任并加大财政投入为必要条件；在国家财力持续增强的条件下，社会保障应当成为公共财政支撑的重点领域。要强化政府主导社会保障制度的责任，通过加大财政投入来促进社会保障制度的公平性与福利性。
第三，弥补社会保障制度的缺漏，推进社会保障体系一体化、完备化。一是高度重视对困难群体的综合援助。和谐社会要求的是没有漏洞的社会保障制度，因为任何漏洞都意味着没有保障的社会成员可能遭遇生活危机。社会保障制度在现阶段可以是低水平的，但应当是没有漏洞的，即任何社会成员都应当可以避免因生活困难而陷入绝望的境地。同时，对困难群体的保障应当得到优先考虑，推动困难救助从现行分割的各种贫困救助政策向综合型的城乡一体化的社会救助机制转变，并通过相应的扶助机制来帮助困难群体从贫困中走出来。促使贫困人口脱贫，应成为现阶段社会保障制度追求的重要目标。二是扩大社会保险的覆盖面，真正解除全体劳动者在年老、疾病、32伤、失业等方面的后顾之忧。在这方面，我国目前还无法建立全国高度统一的社会保险制度。可以通过多元化的制度安排，逐步向一元化的制度迈进。当务之急是实现基本养老保险制度的全国统一，同时完善其他社会保险制度。三是构建覆盖全民的多元化的医疗保障体系，解决城乡居民医疗保障问题。其中尤其需要高度重视乡村与社区为主体的基层公共卫生体系建设。在开放医疗服务的同时，应推进各种医疗保障制度的快速发展，包括完善面向城镇职工的基本医疗保险制度，快速推进农村新型合作医疗，重新构建面向城镇职工家属及其他社会群体的医疗保障机制。四是引入市场机制，调动社会资源，逐步推进政府福利设施社会化、支持单位福利社会化、扶持民办福利事业发展。满足不同社会群体的福利增长需求，进而更好地维护社会公平与正义，实现共享发展成果。
社会保障的经济功能范文第2篇
关键词：农村土地；土地保障功能；土地流转
Abstract：The social security function of rural land is existed in the traditional way of the rural social security. For a long time，it holds the important status in the rural social security. While rural social economy developing，the security function of land is weakening. At present，for shortage of realistic foundation of establishing the comprehensive social security，so the rural social security can not completely be separated from land. It is need for China’s development and stablization to research the duration of the security function of land. The author in this article explored the synergy of the security function of land with land transaction，discussed the way and method to continue the security function of land for three kinds of farmers including farmers who lost land，farmers who work in factories and farmers who still stay at farming.
Key words：rural land；security function of land；land transaction
从理论上讲，土地是一项重要的生产要素，依据市场信号进行最优配置而参与生产经营，体现的是生产功能；而农民的生存、就业、养老等保障问题是依靠建立社会保障制度来解决，社会保障由社会来承担，农民的生产和社会保障是相互独立的[1]。但在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，而且还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。可以说土地是一种综合性保障载体，它包含最低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目。土地作为一种综合性保障载体，其功能还将在相当长的时期存续.但随着城市化的进程，土地流转成为必然。在土地流转过程中，农民的土地社会保障功能如何体现与存续成为一大难题。本文从土地保障功能的观念认同、在流转中存续的必要性与农村土地流转中分类型补偿及补偿标准的范围设计与计算方式研究作出积极的探索。
一、目前土地保障功能存在的问题
郭阳旭：农村土地流转中社保功能体现与补偿标准计算研究1.失地农民原土地的保障功能得不到延续，影响社会的稳定和城市化进程
农民失地是城市化和工业化的产物，是城市化进程中不可避免的客观现象。但在我国现有城乡分割的社会保障体制之下，农民失去土地后，难以进入城镇社保，再加上征地补偿标准太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延续，失地农民无法获得必要的社会保障，从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。这些问题如处理不当，很容易引发社会矛盾，影响社会的稳定和城市化的进程。
2.农民工土地保障功能没有合理转化，土地规模经营难以实现
农民工为城市建设作出了重大贡献，但却没有得到城市的承认，更没有被现行的城市社会保障体系所吸纳。由于没有社会保障，即使没有精力和技能务农，也不轻易放弃土地承包权，在农村的农民亦未享受到由于农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠，农户承包的土地规模无从扩大。同时，由于经济文化程度较高的劳动力的转移，承包土地留给妇女儿童或年老体弱者耕种，相当一部分土地荒芜，使我国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中，大大影响了农业劳动生产率和土地生产率的提高，影响着农村社会经济的发展。
3.农业劳动者从土地获得的保障弱化，无法获得必要的社会保障
“入世”后具有比较优势的农产品市场进一步扩大，农业产业结构调整、农业分工深化直接导致农业风险加大。农户家庭作为基本的农业生产单位和市场组织，在农村社会保障体系不健全的情况下，基本上完全承担了农业生产过程中所有的风险。而近年来，农民从土地上获得的净收入下降，农业经营比较利益低，土地收入难以为农民提供必要的保障，土地保障功能持续弱化。农村的养老保险、医疗保险、最低生活保障等正规保障又由于农村经济落后，地方财力有限，致使保障对象覆盖面窄、保障程度低，对农民保障能力有限，并且这种救济性质的保障基本上也只能缓解贫困而不能预防贫困，农村社会保障形势严峻。
二、土地保障功能延续的必要性
1.目前农村缺乏建立全面社会保障的现实基础
我国农民建立社会保障面临着保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实。首先，农村人口众多，完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有 7.45 亿人，即便给 7.45 亿人提供最低生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。给处在工业化进程中的边缘群体——农村人口提供现代意义上的全面社会保障根本不切实际。尽管政府痛下决心加大对农村社会保障制度建设的公共财政投入，但实际上拿不出更多的资金用于发展农村社会保障事业。正是由于目前农村还缺乏建立全国社会保障的现实基础，近年来，国家对农村社会保障的养老保险、最低生活保障和农村新型合作医疗制定的一系列政策和措施，其内容也主要是“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。
2.农民的社会保障还不能完全脱离土地保障
社会保障应该遵循“适度保障的原则”，社会保障必须以经济发展水平为基础，高于经济发展的社会保障，不但难以维持，而且对整个社会和经济都是一场灾难。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国，是一个经济有相当发展，但还不发达的发展中国家。目前社会保障的制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全，国家和社区目前还不能在更高水平上为农户安排社会保障资源。因此，农民的社会保障的建设必须在加快建设农民正规社会保障的同时，仍要积极研究传统土地保障功能，探索土地制度改革、创新土地流转方式，延续土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的农村社会保障之路。
3.土地保障是转型期农村社会最大的稳定器
土地是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。从制度经济学研究问题的角度来说，中国特色土地按人口平均分配，按户占有产权的农地制度起到稳定社会的作用。在庞大的人口压力、短缺的资源矛盾下，仍然能够基本维持安定，靠的是小农平均占用土地这种基本制度及依附在土地上的保障功能。另外，目前城乡居民收入差距的扩大导致了社会的不公平，制度转换对农村社会结构的撞击，农村正规社会保障的缺失，很可能诱发农村社会的动荡，如果社会矛盾激化到一定程度，不仅多年的发展成果要毁于一旦，甚至社会发展还可能会出现大幅度倒退。因此，在没有建立起正规的农村社会保障之前，土地保障仍然是农村社会最大的稳定器。虽然目前的农地经营降低了农业产出，但是这种产出损失完全被现有农地的社会保障功能所抵消，因为农地在养老、医疗、失业和基本生活等方面的作用远远超出了农业本身，对整个国民经济和社会稳定产生深远影响。因此，研究土地保障功能的存续在中国社会转型期显得尤为重要。
三、农村土地流转中社保功能的分类体现与补偿标准的计算
1.土地流转后土地保障功能的分类体现的基本思路
土地流转是实现规模经营的必然，要实现土地保障功能的存续，必须与土地流转联合构架。基本思路是：促进土地流转，设计合理的土地流转方式，通过土地流转的获利置换农民的社会保障，实现土地流转后土地保障功能的存续。土地流转的获利主要反映在两个方面：一是集体土地转为国有获利。集体土地流转征用后，可以获得一定经济补偿；二是集体内部流转获利。通过集体土地的内部流转，可以使土地流转到经营能手手中，由其创造出更多的经济效益。其中土地流转的补偿的标准是农民获利多少的关键，是土地保障功能得以延续的保证。下面就三类主要群体：被征地农民、农民工和农业劳动者分别讨论其土地保障功能的存续。
2.失地农民土地保障功能的补偿标准设计与计算
由于我国农村土地的双重功能、我国制度的特殊背景和土地所有制的特点导致了我国土地征用中财产权补偿的不完全，征地补偿标准太低，没有充分考虑失地农民社会保障问题，造成失地农民问题严重。因此，本文考虑通过提高土地补偿标准实现土地保障功能的延续，也就是说土地补偿费要充分体现土地的双重功能，由于土地的双重功能都是通过土地收入来实现，因此，农民失地后，其土地补偿应该由按原土地所有年限的收入进行补偿，按公式Y= X/R[1-1/(1+R)N]进行贴现，式中，Y代表每个被征地农民应获得的土地补偿费用，X代表土地平均年产值，R代表贴现利率，N代表贴现年限。以重庆市荣昌县一征地补偿案例分析说明土地补偿费用的测算。项目区总面积1 643.50亩，人均耕地面积0.97亩，根据荣昌府发[2005]86号，统一年产值为1 800元/亩，按插入法计算土地补偿倍数为6.15倍，安置补助倍数为6.3，则土地补偿费=1800×6.15×1643.50=1819.35万元。按本文的方法进行测算，荣昌县的平均寿命73岁，项目区人口的平均年龄42周岁，则土地补偿应按31年进行，还原利率取6%(结合国民经济增长和银行利率)，则土地补偿费用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24万元。可以看出由此方法测算的土地补偿标准比原《土地管理法》规定的土地补偿标准要高出687.86万元。建议将此部分费用纳入失地农民基本社会保障建设中去，从而实现原土地保障功能的存续。
3.农民工土地保障功能的补偿标准设计与计算
不同条件的农民工对土地的依赖程度各不相同，其土地的保障功能延续也可以采取不同的方式。按对土地信赖程度将农民工分成两种类型。一类是长期在城市工作，有相对稳定的职业、住所和收入来源，这部分农民工已经基本上脱离农村成为市民，但由于具有农村户口，社会保障还没有完全被纳入到城镇保障中去，在农村还拥有土地。这部分农民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生产功能。在没有合理补偿的情况，即使其收入基本上不是来自于土地，也不愿意放弃这最后的保障。二类是流动打工者，包括农闲时出来打工者和长年在外打工者，没有稳定的工作经常变换打工地点的打工者。对这部分农民工来说，由于没有稳定的打工收入，土地仍然是最后的保障[8-9]。
农民失去了土地保障，现代社会保障又长期将农民拒之门外，使失去土地的农民生活陷入困境，有失社会公平，不利于社会稳定，这种局面我们应该尽量避免。但如果已经长期脱离土地的进城农民仍保留承包地，不利于土地规模经营的实现，也不利于农村劳动力的转移。因此，对于第一类农民工，最关键为其建立城镇社保。因此可以实施“土地换保障”的做法，如果进城达到一定年限(3到5年)，将其纳入城镇户口，并且促使将农地有偿转让给国家，国家不支付现金，而是为这类农民工建立现代社会保障，国家将从农民工那里获得的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价；可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体情况出租或转让。所获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源，从而实现原土地保障功能的延续[10]。
第二类农民工，流动性较大，还不具备完全脱离土地的条件，土地仍然是他们生存和生活保障的最后一道防线。但是由于长年在外务工，家庭劳力不足，暂时无力经营但又不愿放弃承包土地的农户，可鼓励他们将土地的使用权以其他的方式流转，获得土地流转收益，实现土地规模经营，提高土地利用效率，使他们在外打工获得收益的同时，也可以从农村土地流转中获得收益，从土地收益中获得保障，增强土地保障功能，从而实现土地保障功能的存续。
4.农村务农人口的土地保障功能的实现方式探索
农村务农人口的土地虽然没有发生流转，但土地保障功能弱化，只有通过提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应“入世”以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别要加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式，在促进土地流转的同时，激活土地的保障功能[11]。当然，农村的社会保障还应该在坚持土地保障的同时，依据经济发展水平，积极探索土地的合理的社会保障功能及其实现的标准与机制，走多元化的农村社会保障之路。
四、结语
在城市化和工业化过程中，一方面会产生大量的失地农民和农民工，另一方面对土地的需求也会增加，土地流转加快，规模经营得以实现。土地对农民的保障性也在逐渐提高。经济发展到一定程度的时候，地价也会相应提高，土地就具备了对农民进行保障的物质基础。因此，进行土地流转社保功能的体现范围、标准与类型的规范研究，就是土地保障功能得以存续的关键。
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社会保障的经济功能范文第3篇
关键词：土地流转；土地保障；农民社会保障
中图分类号：F328文献标识码：A文章编号：1003―0751（2013）02―0031―05
自古到今，我国农民的生、老、病、死都把土地作为重要依托。土地流转后其对农民所特有的保障功能将一去不返，社会保障的重要性就愈显重要。不稳定的非农就业不能取代土地的保障功能。实现作为生产要素的土地资源产业化、集约化经营，只有制度化的社会保障取代农民传统的土地保障，才能实现土地的有效流转，以及农业经济效益与农民社会保障建设的相互促进。在我国农村，土地除了作为最基本的生产要素发挥效用外，对于广大的中西部及偏远地区经济基础薄弱的农民来说生存保障功能不容忽视，同时对于兼业农户和相当比例的农民工在就业方面具有最低风险保障作用，对于那些孤寡和体弱老人一定程度上还具有生活及养老等方面的保障作用。在土地的这些基本的保障功能没有被转移或其他产品替代的情况下，农民对于土地的这种依赖作用会影响区域农业生产规模化经营和现代农业的发展进程。
一、土地的保障功能和经济功能的矛盾
1.土地发挥社会功能阶段
土地的社会功能本质上是维护依靠土地为生的农民的生存保障、生计安全。按照马斯洛的需求层次理论，每个人需求层次是不同的，然而，不同个人在不同境况下的需求程度和要求是不同的，人的最迫切的需要才是激励人行动的主要原因和动力。低层次的需要基本得到满足以后，它的激励作用就会降低，其优势地位将不再保持下去，高层次的需要会取代它成为推动行为的主要原因。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。我国改革开放以前，农业的生产力水平有限，在人口压力之下，农业经济的增长被不断增长的人口所吞噬，出现农业经济的“内卷化”现象，使中国农业陷于一个“高水平均衡陷阱”，土地的功能局限于满足
人口的衣、食、住和最低限度的财产安全，居于生理需要和安全需要的低层次需要，依靠土地的收入是大多数农民唯一的收入来源。因此，改革开放以前，中国是一个农业社会，人与土地的关系是农业社会基础关系。土地资源总是有限的，产品总量难以增长。在人多地少的条件下，土地作为生活的重要保障和物质来源也只能解决农民的生存问题。农民改善生活质量的主要方式就是进行占有更多的可以生产的土地，所以土地兼并便不可避免，当土地兼并到一定程度，战乱就成为了土地兼并的直接后果，用暴力的方式改变土地的占有情况使富人变穷。所以说传统农业是一个以土地为基本生产资料，贫穷而平均的社会。
在人口增长和土地资源有限的约束之下，小农经济的基本特征主要表现在：（1）小块土地上不计劳动成本的大量投入。（2）农户家庭经营中集生产与消费为一体，生产的目的是供本人家庭消费，而不是在市场中追求利润为动机，在农业社会中，保持着小农经济的土地生产率高，劳动生产率低的特征，具有长期性。农业的生产力水平也有很大进步，但在不断增长的人口压力之下，劳动生产率一直徘徊不前，没有第二、三产业就业机会，只能把不断增长的劳动力投入到有限的土地资源中，造成了土地生产率提高，劳动生产率低的局面，传统农业中土地保持其社会功能为主导，如表1。
13.71数据来源：国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴1990》；国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴2009》；国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴2012》；全国第六次人口普查数据：中国国家统计局网站。传统农业社会中，土地的功能主要体现为社会功能。伴随着新中国的成立，实现了生产关系的根本性变革，农村的是中国共产党的首要任务，实现亿万农民“耕者有其田，翻身做主人”的革命理想，了两千多年的封建社会的土地的地主所有制，这种制度变迁是在国家意识形态主导下强制性的制度变迁。
随着党的十一届三中全会确定了土地的家庭承包制以后，大批的农村剩余劳动力从土地生产中解放并释放出来，在农民内部，局部的、自发的、短期或无固定期限的土地流转在外出农民工和务农农民间发生。从土地生产中释放的这些劳动力由于知识和技能等限制，在城镇主要从事建筑、家政、小商贩等劳动强度大而且不稳定的零工或临时工。工资拖欠、低工资水平、城乡二元体制的社会保障机制等，使这些外出农民工仍然把农村的土地作为生活和就业方面可以依赖的基本保障和依托。而留守农民为了改变生活，土地的经营面积的扩大也成为了主要选择，在目前国家的土地政策下村庄内部或熟人之间的以口头协议的方式进行的临时的或无固定期限的土地流转成为了主要方式。在这种情况下，从土地生产中分离出来的劳动力在经济形势或就业情况较好的情况下成为了城镇中的农民工，在经济形势不好或就业不理想的情况下又返回农村，土地就成为了他们躲避市场风险的重要依靠。最明显的例证就是在2008年亚洲金融危机影响，我国东南沿海那些劳动密集型中小企业中形成的农民工返乡潮现象。在我国工业化与城镇化的过程中农民现在没有稳定就业机会保障的情况下，土地表现出了“稳定器”的作用。所以目前农村的土地流转应在充分考虑农民基本需求，通过提高国家工业化水平，使工业化与城市化同步，稳定城市就业环境，在尊重农民意愿的基础上稳步推进，不可操之过急。
2.土地经济功能和社会功能矛盾冲突阶段
土地作为一种自然资源，在不同的社会发展阶段，其财产属性和资源属性相互矛盾但表现不同；在不同的经济发展阶段，社会对土地需求也不同。随着经济的发展，特别是工业化、城镇化背景下人们对土地的过度需求及土地作为一种不可再生的稀缺生产资料被人们重视，土地的财产属性和资源属性矛盾逐渐凸显。土地作为恒定的自然资源，其财产属性却是动态的，土地是自然所赋予全人类的财产，并非某个人所创造，其财产属性在不停的发生着历史或代际转移。正确认识土地的资源属性和财产属性对于土地的可持续发展和人类公平具有重要意义。随着市场经济的发展社会分工日益精细，所有权也在不断分化为占有权、使用权、收益权、发展权等，而对于土地这种农村稀有的生产资料如何充分发挥其功能则需要通过制度创新来实现。
对于以土地为生的农民来讲，土地就是他们安身立命的根本，在传统农业社会，除了少数高官显贵，土地收入是大部分社会群体主要的收入来源。城市化和工业化的快速发展打破了传统的以土地为主要收入来源的收入结构，东部沿海工业和第三产业发达的地区，农业的收入在家庭收入中的比重微不足道，即使是在工业化不发达的中西部地区，“种地解决温饱，打工解决消费”是大部分农民经济生活的真实反映，土地难以形成致富途径，但没有土地则容易出现生存问题。同时，以土地为基本保障使农民在社会保障缺失或不健全情况下农民被动自我保障的理性体现。土地对于农民的作用及对生活可能产生的影响会直接影响农民进行土地流转的意愿。开展土地流转必须分析农民土地流转的意愿，并寻求解决土地在农民生活保障功能的替代方式等实际情况。
二、农民社会保障方式的演变：
土地保障向社会保障的渐进在中国的土地制度的变迁过程中，主要并长期扮演经济主体角色的“政府”有着市场的“进退”权利。新中国成立以来，我国农村土地在土地集体所有制度的基础上，生产经营形式历经了诸多变化，如集体经营、分散承包经营等形式。从20世纪50年代初到70年代末的高度集中体制下，在生产力水平较低的情况下实行了“公田化”的农业集体经济的集中经营，在国家追求重工业快速发展的政策背景下，牺牲农业的发展，形成了城乡对立的二元结构。20世纪80年代从中国农民自发的土地承包经营开始，中国农民家庭经营的组织形式下，土地的“细碎化”现象成为了制约先进农业技术推广的瓶颈。同时，随着农村人口的增多，土地对农民的生存保障和福利保障等功能日益增强。在现代以市场为取向的经济体制改革背景下，土地的保障功能有限。当前，农村劳动力流动加强、计划生育政策的实施、土地比较收益的降低、农村老龄化程度的加剧，土地保障功能在弱化，表明了土地保障功能向农民制度性社会保障的渐变的必要性。
1.土地保障与社会保障的异质性
随着经济的发展和农民对社会保障的强烈需求，理论界针对农民“土地保障”和“社会保障”如何进行置换或者转移进行了深入研究，但众说纷纭，未能形成一致意见。主要是未能破解“土地”和“社会保障”之间的关系。土地和社会保障在资源属性、权利口径与责任主体的内在实质不同。
土地作为自然所赋予人类的经济社会可持续发展的物质基础和保障，对于中国人口众多、人均资源相对不足、环境承载能力较弱的情况下，是农民生产活动不可或缺的生产资料。社会保障是兼有社会救质和风险分担性质的准公共品，它是国家或社会组织适应经济的发展而进行的社会制度安排。中国土地实行的是集体所有制基础上的农户承包经营，农户的承包经营权是土地在中国农民财产归属的表现。社会保障作为人类应对风险、谋求发展的权力表征，同样具有资源属性。
社会保障作为经济发展对国民的福利、生活保障系统在不同的经济水平下具有经济、服务、精神不同的层次需求。社会保障作为公民对风险的应对权利，已上升到人权的范畴。公民作为社会的成员具有享受社会保障的权利属性。公民作为社会成员的权利属性，就像公民作为家庭成员要享受家庭保障一样要享有社会基于一定经济关系建立起来的社会保障权。社会保障在不同的社会阶段和经济水平下具有不同的表现形式和不同层次的保障对应的不同的责任主体。
首先，土地和社会保障的资源属性存在差异，土地作为一种纯粹的自然资源由于人类的开发使用才具有了社会属性；而社会保障是基于一定经济基础所产生的社会资源。具体表现在土地的自然资源属性是社会保障所不具有的，土地的自然资源属性与生产资料所有制关系、经济基础没有关系，具有天然的不完整性，土地是人类赖以生存的最基本的物质基础，所以说土地所衍生的保障功能也是最基本的。土地的所有权、使用权和收益会在代际之间发生转移，所以在考虑“土地换社会保障”时，应注意代际公平问题。
其次，土地和社会保障的社会属性的发展和约束关系不同。土地和社会保障因属于社会而具有了社会属性，但土地作为一种自然资源，其发展和制度设计直接受制于自然禀赋。社会保障作为一种社会资源随经济发展水平、人们互助水平的提高及制度设计等使保障水平、保障质量及保障对象的数量得到扩展。所以在考虑“土地换社会保障”时，应注意土地的不可再生，要考虑到人类的长远发展。
再者，土地和社会保障在其上衍生的权利存在差异。第一，衍生权利口径不同。土地和社会保障的衍生权利分别来源于土地和社会保障，农民基于土地的衍生权是基于村集体所有的村民成员权，而社会保障除集体保障来源于局部集体成员以外，还有来自于国家成员的公民权，所以说权力口径不同。第二，权利的责任主体存在差异。土地和社会保障所衍生的权利对象分别是农民和公民，而农民对土地权利的责任主体主要是村集体，而公民的社会保障权的责任主体为国家。所以农民不仅应该享有集体土地所衍生的权利，同时作为公民应该享有国家作为责任主体的社会保障权利。
2.土地保障与社会保障的契合点
土地和社会保障作为重要的资源，存在异质性，但对于农民的生产和生活保障又具有共性。土地作为人类赖以生存的基础的生产资料，对人类的生活保障具有不可替代的作用，社会保障对于人类的生存和生活质量的提高对于相应的经济基础也具有重要作用，基于此，二者对于人类的权利具有以下几个方面的契合。第一，生存保障方面，土地保障是基于自然资源的基础的、原始的生存保障形式；社会保障是基于一定经济基础的社会成员之间的互助互济形式，是人类保障发展的高级阶段。第二，发展保障方面，土地作为生产资料和一种资源，土地不仅能满足人们赖以生存的物质资料，而且能给人们带来一定的生产收益和作为资源在开发中所带来的物质利益；社会保障对于人的发展主要体现在基本生活保障基础之上的生活质量改善和财产的再分配，从而促进人们的自由发展。第三，成员的平等权，土地保障和社会保障都是给予成员的平等的权利，虽然土地保障是基于村集体的村民所有，社会保障是基于国民共有的权利，层次不同，基础不同，但群体内均存在公平。第四，自由权方面，随着经济的发展和国家政策的转变，农民对土地的权利可以自由转移，社会保障也呈现全国统筹下的“异地漫游”。
总之，土地保障和社会保障存在着异质点和契合点。为了解决农民社会保障问题，考虑如何实现土地保障和社会保障的衔接，有必要立足于二者之间的差异和契合点，理清二者之间的关系，明晰二者的接续或置换中哪些可为，哪些不可为，以保障农民社会保障建设的持续稳定发展。
三、土地保障与农民社会保障建设的协调：
利用土地制度创新的农民社会保障建设对于以土地为依托的农民社会保障来讲，就是分离土地的所有权、使用权和经营权，通过土地收益满足农民社会保障资金的稳定来源。目前，农村土地的91%的所有权主体是村民小组，然而，村民小组没有法律意义上的权利与义务，给基层村干部侵犯农民权益留下了法律空间，特别是城中村和城市郊区，造成土地的大量不合理征用，农民的土地权益得不到保护。因此，所有权主体必须有明确的界定，规范权利义务关系，确定国家对土地的最终所有者地位，对于各级地方政府，明确对土地的管理和服务职责，不能把土地当作谋取地方利益的来源，明确界定各级集体经济组织（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，其主要角色是农民土地权益的人而不是农民权益的侵害者：明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，让农民真正实现独立的产权主体地位。才可以有效维护农民的土地收益权，在农民是独立的产权主体的前提下，农民的土地可以向种田能手转移，形成适度的规模经营，提高土地经营收益，农民依靠土地的收益权，取得社会保障资金的来源，替代低效益农户家庭的分散经营。
我国区域辽阔，同时东西地区之间、南北地区之间等经济发展水平差异较大，灵活应用土地所有权要因地而异。在城市郊区或东南经济发达地区的农村可以采用土地入股、集体财产分红办社保或土地换社保等方式进行土地流转。在其他地区可以采用反租倒包使土地集中由农民企业家或有经验的土地大户集约经营，土地资金可以作为社保基金为农民社保提供支持，这样不仅可以最大限度发挥土地的经济效益，同时农民作为农业工人收入也可以得到保障。当然不同的地方可以依据本地的实际情况，采取切实可行的方式推动土地流转和集约化经营。
土地制度的创新在于从资源公平（土地均分）到收入分配公平，在制度化的社会保障覆盖全体农村居民以前，必须有维护大部分居民社会公平的制度依靠，世世代代以土地为生的农民当然不会轻易放弃土地权益，平度市农村的改革以收入公平取代了过去的资源公平，使有限的稀缺资源（土地）被置换出来，为市场机制在农村经济的发展中发挥作用创造了前提条件，促使更为有效的利用资源打下了基础，为其他地方的土地制度创新提供了宝贵的经验。
四、结语
农村社会保障建设近年来取得了显著的进展。新型农村基本养老保险制度2012年提前实现了全覆盖，全国60岁以上的农村老人接近1.4亿人，到2012都可以领取到农村基本养老金，面向全体民众的普惠型的社会基本养老保险实现了制度全覆盖。自2003年开始推行的新型农村合作医疗，随着国家财力的增长，新型合作医疗的补助标准逐年提高，国务院明确规定，农民自己交60元，政府补240元，达到300元的标准。按照300元的标准，加入“新农合”的农民住院的各项费用报销比例可以达到75%。2007年开始在农村建立最低生活保障制度，最低生活保障制度属于救的保障措施，截至2011年年底，全国符合救助条件的有5300万左右的农民，可以按月领取最低生活保障补助，每人每月实际发放86元。农村社会保障建设的这些成就，为农村土地保障功能的剥离创造了良好的社会条件。但是，农民社会保障体系的完善和保障水平的提高，是一个长期的过程，应逐步完善适合农民工流动特点的社会保障制度，逐步解决农民工的医疗、住房、孩子的教育问题，为农村劳动力在城市的长期稳定居住创造良好的制度、社会环境，缓解农村土地的人口压力，逐步实现现代农业所需要的土地适度规模集中，增加农业收益，为农村社会保障建设提供物质支持，最终实现土地经济效率与农民社会保障制度体系的良性互动。
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社会保障的经济功能范文第4篇
关键词：土地制度；农村社会保障；生产要素；公共品
中图分类号：F062.6文献标识码：A
收稿日期：2013-03-13
作者简介：蔡少琴（1975-），女，广东澄海人，暨南大学经济学院博士研究生，研究方向：公共经济学；李郁芳（1957-），女，福州人，暨南大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：宏观经济运行与政策、政府规制。
基金项目：教育部人文社会科学研究项目，项目编号：10YJA790103。
一、问题的提出
随着体制的解体，国家向村社让渡土地所有权，同时也转嫁了社会保障公共品的供给义务，国家事实上不再承担农村公共品开支；村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障[1]。每个农户承包了一块农地从事农业生产，家庭有了较为稳定的收入来源，贫困、失业、工伤、疾病、养老等困难被认为能一揽子得到解决。土地作为农村社会保障的替代物，长期承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能[2]。现行土地产权制度设计中显著考虑、郑重顾及了土地保障功能的因素，集体所有制的主要道义目标是为9亿农民提供生存保障[3]。
对土地制度的社会保障功能的研究，可以追溯到Jmaes C. Scott的农民“道义经济”理论。温铁军 （2002） 明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障[4]；吕军书等（2011）认为农地规模化制度安排要首重农地的保障功能[5]。但是，近年来不少学者看到了农地保障功能的缺陷及其弱化的趋势，尤其看到了农地制度安排彰显保障功能而抑制土地效率和农业绩效的负面影响（赖盛中，2003；曹正汉，2007；陈希勇，2008），异议之声络绎不绝，围绕强化还是弱化土地保障功能问题的争论迭起。如在以土地为保障的制度安排下，使用权不稳定造成土地生产性投入不足，均田承包造成经营零碎低效，农民淡漠农业收益却倚重农地保障，低效、甚至无效占用土地，粗放经营、抛荒浪费，造成土地流转集中困难和配置劣化。
土地保障效用与产出效用的享有主体同为农民，如果土地确实能够发挥与社会保障同质的作用，保障功能的长期贡献或许抵消掉损失的农业生产效率还有剩余，对于整个农民群体产生总福利提升的效果，则可得到效用最大化主体——农民的认同。既然农地制度在保障功能与生产要素功能之间只能顾此失彼，容忍二元化的社会保障体系存在也不失为次优的选择。在一个“整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障”[6]的较长时期内，在保持保障功能的前提下，损失的生产效率还有望经过农地制度某种微调、变通（如建立运行良好的土地租赁市场[7]）得到一定程度地挽回。而若土地不堪社会保障之重，却要为此花费沉重的效率代价，当前首重保障功能的农地制度安排则大有可商榷之处。这样，问题就归结为对土地两方面功能和效率的权衡。本文认为，首先要厘清土地能否承担社会保障功能的问题，或者说土地保障对社会保障是否具有替代性的问题，在此基础上对土地两种功能及其效率的比较取舍才有意义。
二、土地保障对农村社会保障的替代性分析
社会保障是社会、集体组织或个人储存物质财富，牢实垫底以供不时之需，在危机时刻耗用储存、集聚的物质财富，抗灾御变，维持或确保社会成员基本生活，使其免于陷入困境，减少震动，消除隐忧，对经济社会生活起平稳作用的机制。从以上含义，本文归纳了社会保障四方面的基本特征，据此逐项比较土地保障与社会保障的异同，分析土地保障对社会保障的替代性。
（一） 经济保障性
社会保障的实施是对生活资料这类物质财富的耗用[8]。现代意义的社会保障通常以社会保障基金的形式实现，遭遇风险的社会成员可以非常便捷地将获得支付的保障基金转化为生活资料。为便于比较，我们区分土地保障的两种形式：与土地农业经营权相联系的实物保障形式和与土地所有权流转相联系的货币保障形式。
1.实物形式的土地保障。土地只是一种生产资料，不是人们可以直接享用的生活资料，须由农民从事农业生产，取得土地收获物供给生活资料。这意味着，在经济保障性方面，土地保障的“可兑现性”弱。在农民遭遇疾病、伤残、灾害等风险时，并不能期望从土地上即期获得物质救助，弥补损失，渡过难关。农民年老时，土地上也不可能有现成的产出，供养其基本的衣食住行。所谓土地的养老保障功能，实际上是一种凭借土地收入的代际转移实现的家庭养老。至于土地的医疗保障功能，只不过是说农民可以依靠土地收益支付一定的医疗负担。从这种意义上说，土地为农民的社会保障提供了条件，而非农民的社会保障本身。既然仅作为一个条件，土地保障作用的发挥有赖于与劳动力要素和自然生产过程等条件相结合。土地转化为保障生活的物质财富过程，一方面可能因其他条件不具备而无法完成，另一方面可能因各种条件的契合度而影响转化率。前者比如农民在年老体衰、重病缠身、遭遇天灾人祸等丧失劳动能力，或外出打工等，土地与劳动力与农业自然生产过程相分离的条件下，承包的地块虽在，却起不了实际的养老、医疗、低保、失业保障的作用；后者比如过多劳动力投入到有限且不断减少的耕地资源上，新增产出所能转化形成的边际经济保障递减，劳动者得自土地的平均“失业保险”水平将持续弱化直至从土地上“失业”。
土地经济保障功能的强弱取决于土地实际收益。当前户均土地农业收益由于以下几方面原因趋于下降，一是农业生产比较收益率持续低下，二是土地配置劣化，三是人口的扩张和土地非农化进程造成人多地少局面突出，户均保有土地数量和质量缩减。相对于不断攀升的基本生存成本，土地收入对农民生存的支持程度日益“摊薄”，土地保障作用正日渐式微。
2.货币形式的土地保障。土地货币形式的保障，指的是间接的、与使用权流转相联系的保障[9]。通过土地使用权的有偿流转，承包者获得一定的资金收益，体现为一次性的转让金或者定期的租金、土地分红等，从形式上看具备了经济保障的特征，能够为农民应对当期生存困难提供切实的物质基础。这种以资本化土地收益为基础的保障，实际上采取对农业生产实物形式保障的提前折现来取得保障资金的给付。承包者虽无须亲自从事农业生产即可获得收入换取生活资料，但在土地依法保持农业用途不变的前提下，土地资本化收益只能由其农业生产实物收益派生而来，并未从根本上改变土地保障的属性。
近年来，认识到土地直接保障的局限性，部分研究视角转向给农民以土地财产收益为基础的间接保障思路，认为可通过完善农地流转，改善农业生产绩效，使农民获得更多物质财富，为在农村建立现代社会保障体系提供物质基础[10]。这种解决方案突出了土地的配置效率，能够一定程度上协调土地保障功能和生产要素功能之间的矛盾，可能兼顾保障农民基本生活和推进农业产业化经营双重目标。然而在农村社会保障问题上，这只是一种“新瓶装旧酒”式的改革，保障资金来源仍是土地农业收入，由土地产出在承包者和实际经营者之间分配而来。土地产出分配给承包者部分体现为保障，分配给实际耕种者部分则体现收益。认为这样一来农民的保障问题就迎刃而解的观点，可能某种程度上过高估计了农业生产效率。即便是现代规模化、产业化的农业，如若不具潜力产生充足的利润供土地承包者和耕作者分配，就难以产生土地流入需求，难以形成土地流转市场，间接的土地保障因此无从实现。目前在我国，土地经营性收益微薄，经营者普遍无力承担一笔额外的地租成本，租种需求疲软，流转价格低廉，土地市场交投低迷。期望以承包地财产性收益代替经营性收益来解决农村社会保障问题缺乏现实基础。
通过对土地两种保障形式的分析，与社会保障相比，土地保障呈弱经济保障性。
（二）风险分摊性
社会保障的主体和核心部分是社会保险，遵循保险的大数法则。风险的发生和分布有一定概率，而保险具有分摊风险的功能，能够依靠集体的力量实行互助共济，把集中在少数单位和个人的风险损失分散给多数单位和个人承担，通过这种转嫁方式体现整体利益一致基础上的互相帮助、互相支持的一种资金再分配关系。简言之，社会保障通过风险的分散化解来实现对少数遭遇困境者的保护，构成一种安全机制。
与社会保障相比，土地保障在风险分担、患难共济方面的表现如何？现行土地集体所有制安排力图实现“均平”和“济困”两重保障目标，分别对应成员权优先原则和生存权优先原则[3]。平均分配土地并根据变动的人口频繁重新调整的土地制度，突出了成员权逻辑，被认为考虑了为每个成员提供生存必需品的社会准则，能给集体带来某种风险分摊收益，具有一定的社会保险功能[7]。这一安排以每个个体面临相同的潜在风险为预设，并试图通过分配给其大致等量的承包地块来均摊风险，实现“同等”保障。诚然，农民直接经营土地产生自给自足性收益，自产自用的粮、菜、油等，既满足农民的基本生活消费需求，又保护农民免受通货膨胀之害，过滤掉部分市场风险，体现一定的生存保障效应。在大多数村庄，表面上看起来人人有土地，人人有保障。然而，正如曹正汉（2007）所认为的，均平的人均耕地在正常年景下尚不足维生，即使不考虑生病和遭遇意外事故，农民也可能陷入难以自拔的贫困泥潭[3]。这一点透过纯农业农村居民年收入长年低于国家规定的农村居民贫困线[10]的现象显露无遗，故“均平”未必能够“济困”。所谓均分土地某种程度上实现了对农户的保障，只是一种狭隘的、水平低下的保障。
同时，目前基于均平土地承包的保障，实为一种 “兴衰自负”的封闭式保障，不存在分散消化风险的机制。个体农民只能依靠分得的“一亩三分地”，依靠家庭成员自身的力量，独自承担风险，应对灾难或困难，独善其身，自求多福。农户依托承包地，“承包”了对自己的风险保障。王勇等（2006）从实物期权的角度透视现有的农地产权制度，指出土地保障的性质仅仅是通过风险锁定机制来规避农业经营上的风险，而不是通过风险分散的办法来帮助农户转移风险，所以不是社会性保障[11]。可以预见，由于缺乏风险分担机制，风险在哪一块土地上突发，一旦损失超过农业产出的补偿限度，保障就将从哪一块土地上垮塌。即使考虑到变卖土地获得的财产性收益有可能足以弥补风险造成的损失，土地的保障效用也将一次耗尽，而非长期存在、持续发挥作用。土地保障如此脆弱、不稳定，以致在所有的灾难变故和社会风险面前，每一个体农户，虽背靠土地，却唯有孤身作战，与风险抗衡。
（三）强制统筹性
社会保障通过社会统筹来实现对弱者的接济。为了筹集、积累充足的资金建立社会账户，实行社会互助共济，必须在风险可能分布的广泛范围内，有计划、有保证地进行保险基金的积蓄。为此，要求社会成员交出自己收入的一部分，统一管理、统一调剂使用，用于向当期的弱者提供帮助，以及补偿未来可能的风险损失。这种积蓄不同于为自我保障进行个人账户的自愿储蓄。社会保障的提供有赖于社会账户的形成、积累和再分配。由于在现期收入与未来风险之间的权衡中后者往往被低估，社会成员多半吝于贡献出自己部分现期收入，社会账户很可能无法形成足够的基金规模有效抵御较大范围的风险，这正是马斯格雷夫（1998）提出的德优公共品（merit goods）有效供给的命题。德优品的配置，若从社会基本价值考虑，由私人需求引致的供给将处于次优水平，市场供求均衡的结果是“不满意的”。这要求存在一个高于个人之上的“权威机构”，为实现社会整体利益，对个人的消费作出“满意”或“不满意”的价值判断，并据此进行供给的干预，提供出“满意”的德优品供社会成员消费。社会保障属于德优公共品范畴，通常由国家导向、乃至某种程度上强制民众消费社会保障公共品，培育社会抗风险能力。现代基金型社会保障往往运用一定的强制性手段，依法统一征收社会成员个人收入的一部分，转化为全社会的保险基金。
土地保障是否具备这种强制积累和社会化分配的机制？显然，在土地产权制度设计中，是考虑了统筹再分配的因素的。首先，国家力量和资源退出乡村社会之初，统筹配置财富的唯一途径就是统筹配置土地。以低个人化的农地制度安排解决农村社会保障问题对国家来说是一种成本较低的方案[7]。集体掌握了依据村社人口变动调整土地分配或为此预留机动地以获取收益的权力，类似于建立起一个集体统筹账户，集聚、控制了部分资源。土地不定期调整行为如同对农民课征随机税，分割出完整土地产权中的部分权利。集体通过土地的再分配来实现保障的再分配。问题是权利的账户与财产的账户毕竟不同。地权的强制统筹更多侧重应对 “均平”存在的同质风险，疏怠了分布不均、不可控的、无从预测的生存风险。同时，我国的农村土地制度近年来正在朝向承包关系更多稳定、更少调整的方向变动，大大压缩了集体土地账户统筹配置的空间。另外，为了对面临生存威胁的成员施以援手，要求集中一部分土地收益用于扶危济困。农村税费时代实行的乡级、村级范围的提留和统筹（三提五统），按承包地面积向农户提取少量土地收益用于公共事务，一定程度涵盖了生存保障。比如村提留中的公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业，乡统筹也包含有优抚的款项。不过 “三提五统”涉及的只是极其有限的保障项目，在人均耕地收益本不足维生时，从中分割少量的收入作济困用途，除了加重农户的生计负担，发挥的济困作用其实微乎其微。税费改革乃至取消农业税后，乡村统筹已不复存在，社会保障需要一定的经济基础来实现风险的消散化解，而目前在我国农村，这一经济基础尚没有建立起来。
（四）社会性公共品属性
社会保障是一种典型的社会性公共品，效用波及全社会，对社会稳定和国家长治久安具有重要意义。尤其在我国现阶段，有效的农村社会保障公共品供给能够增强农村社会成员的经济安全感和消费预期，拉动农村消费需求，密切关系到扩大内需、增强国民经济活力、保持中长期经济持续稳定增长等社会发展目标前景。
公共品的经济边界和政治边界相互匹配是实现公共品供求平衡的基本前提。经济边界涵盖所有从此公共品中受益的个体，政治边界则指为保证支付者与受益者相互匹配而设立的制度——组织结构，理想的政治边界应该正好与公共品的受益个体相对应[12]。基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务，其效用除了满足直接消费者的需求，更有助于整个国家和社会的稳定、公正、安全、繁荣等基本价值目标的实现。这类社会性公共品中包含了消费者私人可分的利益，如社会保障对被保障人直接发挥的扶危济困的作用，还包含了对规模庞大人群的溢出利益。这类物品在布坎南的物品分类坐标中属于“极大规模群体中部分可分的物品和服务”，他认为，当公共因素很重要时，物品的供给组织，至少其融资应是集体化的，通常以“财政”领域内活动的形式出现[13]。即强调政府应承担基本公共服务的职责。
边界匹配理论要求建立与社会保障公共品覆盖全社会的经济边界相匹配的政治边界，以实现其供求均衡。供给制度——组织结构的公共性以及保障金来源的社会性，在对社会保障这一公共品的诸多研究中，几乎不存在异议。但是由于历史原因，我国城乡之间长期存在着有形或无形的藩篱，公共品政治边界受到人为阻隔难以自然发育、动态延伸以适配经济边界。城市与农村运行着二元的、互不交集的公共品供给体制，在社会保障问题上也不例外。社会保障品的政治边界，城市和农村各自为“政”，泾渭分明，这是不争的事实。有一种观点引用土地所有权的城乡差异来解释国家对农村公共品投入的现状：城市的土地属于国家所有，而国家已经将农村土地所有权交与村社，相当于向农村地区拨付了供给社会性公共品的物质基础，体现出政治边界的公共性。温铁军（2002）认为，承担提供农村社会保障的主体是村社，依据是村社作为土地财产权主体，必须相应履行提供公共品的事权[4]。按此逻辑，农村社会保障外溢向全社会的利益以土地财产权的形式反馈给农村，虽然经过迂回的路径，两个边界仍能大体达到匹配，农村社会保障品的供求应能保持大致均衡，因而我国农村独特存在的“农地保障公共品”基本符合边界匹配理论，具有存续和发展的价值。
这种观点似是而非。本文作如下分析：
村社通过土地承包关系对成员提供“农地保障公共品”，而土地承包遵循村社成员权原则。如果说供给社会保障品的土地是政治边界，从社会保障品中受益的农民是经济边界，村社成员则是“农地保障公共品”的意愿经济边界，是其意图供给保障的范围。土地产权制度设计的初始目的是政治边界等于经济边界。问题在于，目前农民工和兼业农户的普遍存在使经济边界出现了分化与歧义，两个边界的适配发生困难。
第一，不从事农业生产的农民工以及半工半农的兼业农户按其村社成员身份享有土地承包权，他们的理性选择是消极占有土地以保有一定的保障手段。土地难以满足这部分人的社会保障需求，因为他们主要从事非农产业，面临的风险主要是与工业化大生产和市场竞争相关的失业、工伤等，而闲置或粗放经营的农地产出极低，处于“最低保障农业”状态，与城市生产相关的潜在风险相比，土地实际收益无异于杯水车薪。以撂荒土地为例，按照土地实物保障与货币保障两种保障形式的分类，在土地抛荒期间，与土地使用权相联系的实物保障账户的价值为零，与土地所有权相联系的财产保障账户趋于贬值。这一点不难理解，正如前面分析过，受耕地用途限制，土地财产性收益派生自土地经营性收益，抛荒的土地由于失去经营管理和投入，将日益不适合耕种，在其财产性收益上体现为价值的下降。两个账户的总和对土地承包者发挥的保障作用极其微弱。因此，撂荒的土地作为政治边界，产生不了土地产权制度设计所预期的保障效用，供给不了意愿经济边界所要求的公共品，实际经济边界小于意愿经济边界。村社土地提供的保障，覆盖不到所有村社成员。可见制度运行中政治边界发生效率损耗，被“撂荒”或“粗放经营”了。
第二，在农村耕作土地、从事农业的地地道道的农民，他们是农地保障公共品负有保障责任并能够实际发挥保障功能的对象，而作为实际经济边界，只能凭借承包给他们的土地享有薄弱的、不充分的保障。由于前述离土或半离土的农民不放弃土地，挤占了土地保障的索取权，事实上政治边界所动员的资源中相当一部分从农村流失，外溢到城市和工业，造成显著的正外部性。从城乡关系来看，农地保障公共品的经济边界大于政治边界，其后果是供给不足，这既体现在政治边界的萎缩，即“最低保障农业”造成农业效率的损失上，也体现在经济边界的扩散，即农地保障公共品产生的效用在农业人口与非农人口之间的此消彼长上。农地制度安排不能防止村社提供的保障向城市溢出，被城市分割，某种意义上这是农村公共品向城市的“倒贴”。
第三，城市化进程造成耕地不断减少，并没有相应完成失地农民市民化的转变过程。伴随着农业用地转非，村社可用以供给农民社会保障的土地资源减少，但相当一部分失地农民的保障责任仍留给村社，滞留在农村土地保障体系内。土地不断被征用而需要由土地提供保障的人口却未转移，人口和社会负担被甩给农村社区和剩余的农地[5]。被征地农民依据村社成员权仍寄望于并且不得不寄望于继续从村社获得保障，从而加剧了土地保障在村社成员间的竞争，使土地保障资源变得更加稀缺。土地被动承载着越来越密集的人口的保障责任，却只能产生越来越少的农业产出。从供给保障的物质基础即农业用地的面积来看，农地保障公共品的政治边界缩小了，但意愿受益边界保持原状，两个边界不止不匹配，且差距日益拉大。
可见，土地保障不具备社会保障必备的社会性公共品属性。
三、结论与政策
鉴于土地保障与社会保障之间呈现明显的异质性，土地保障无法替代社会保障，牺牲土地生产效率换取保障功能便得不偿失，这是土地应当去保障化的根本原因。土地只有卸下保障责任，剥离保障功能，才能释放其应有的生产效率。
本文分析结论虽然与众多研究的“弱化土地保障功能”主张无太大差异，但政策并不是把土地保障从农民那里生硬拿走，也不赞成“土地换社保”的某种所谓土地制度的创新安排来推动农村社保问题解决的方案。农民永远无法舍弃土地带来的安全感，除非存在另外制度化的、稳定的保障带给他们同等甚至更胜一筹的安全感。在未建立和完善农村社会保障体系的条件下碰触地权制度与现存的土地保障，显然只会引发巨大的阻力。本文无意讨论土地所有、分配、使用制度的变革方向，但认为农业比较利益的提高、土地流转形式的创新、发展农村社区保障等种种探索，都只是致力于做加强土地保障功能或扩展土地保障内涵的文章，却不可能自动实现土地保障向社会保障的嬗变。当前由于一味强调农民拥有土地作为其保障，城乡分割的二元社会保障体制持续存在发展，农民仍然被排拒在规范的社会保障体系之外。剥离土地的保障功能，意味着在土地之外提供社会保障，使农民不再依付内嵌于土地中的保障。与农村社会保障公共品受益边界相适应的保障资金来源主要是社会性的财政资金。国家不能回避对农村社会保障品的主要供给责任。不论目前建立城乡一体化社会保障制度客观上存在多大难度，不论将经过怎样的渐进和过渡，农村社会保障改革的目标，最终是向农民提供公平的惠及全民的社会保障体系。并且很重要的一点是，这个保障体系的经济基础须外生于土地，独立于土地，保障资金来源与土地收益（包括土地经营性收益和财产性收益）相脱钩。任何渐进的实践，都应行走在趋向供给农民土地之外的社会保障品的方向上。
在坚持土地保障向社会保障过渡目标的前提下，对那些仍然与土地紧密结合着的农业生产者，除了应毫无差别地享有一般标准的社会保障以外，仍然保留土地的社会保障功能，实际上让土地在充分发挥其生产要素功能之外提供了一个“额外的礼物”，即对农业生产的激励。事实上这不仅是合理而且是必要的。由于农业的弱质性，农民与市民在产品市场交换关系中处于劣势；由于我国农村劳动力过剩，农村劳动者在与资本的谈判中同样处于不利地位。即由于在市场关系中农民难以扭转弱势的地位，则社会有理由在公共品成本的分摊和收益分享上改善他们的处境，使他们因此能在土地上安居乐业。
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社会保障的经济功能范文第5篇
关键词 土地承包经营权流转；户籍制度；城乡二元体制；全国社会保障体系
中图分类号 F301.1
文献标识码 A
文章编号 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包经营权，是指公民或集体经济组织及其成员对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在“用益物权”一编规定了“土地承包经营权”，将这一权利明晰为一种具有财产属性的用益物权，结束了几年来对其根本属性的争论，进而促进了土地承包经营权走向商品化和资本化。法律为土地承包经营权的流转提供了稳固的制度保障，繁荣的土地承包经营权二级交易市场的形成理应指日可待。
但是，在现实中，土地承包经营权并未如立法者所愿，通过市场交易创造出更大的价值，种种制约因素的掣肘，致使其实践成效大打折扣。其中，户籍制度便是诸多亟需克服的制约因素之一。随着我国完成由计划经济向市场经济的转型，户籍这一形成并发展于计划经济时期，以稳定社会、保障经济建设为目的而建立的旧制度愈发制约着经济发展和社会进步。当前，我国正处于改革开放向纵深发展之际，人口的大规模迁移，特别是农民进城务工已经成为与城市化进程相伴的社会趋势。然而，现行城乡二元的户籍制度却阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的土地承包经营权流转的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与土地承包经营权流转相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心完善土地承包经营权流转的制度建议。
1 土地承包经营权流转的理论基础与现状
理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两方面。其中，土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；土地利用关系的流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变。社会主义公有制的所有制形式决定了我国的土地属于国家或者集体所有，不存在土地私有的现象。因此，我国土地权利交易市场的客体为土地使用权，而非土地所有权，土地流转实际上仅指土地利用关系的转变。具体到农村土地权利交易而言，主要是指土地承包经营权的流转，即在不改变集体土地所有权性质及其农业用途的前提下，土地承包经营权在二级交易市场上发生的权利主体的转变，包括转让、出租、入股、互换、抵押等多种形式。
从现实情况来看，尽管我国的土地承包经营权流转市场已经初具雏形并日渐成熟，但近年来，这一市场的发展并不如人们所预期之繁荣顺畅。事实上，虽然我国的法律与各项配套政策已经为土地承包经营权的流转提供了依据与基础，但现实中各种制约因素仍然在对这一过程发挥着制约作用。一方面，土地承包经营权无法完全走人交易市场，真正作为生产要素供给手段的功能难以发挥，土地资源优化配置难以实现；另一方面，农民通过土地承包经营权获取资本性收入的预期难以达到。因此，促进土地承包经营权的流转必须减少上述阻碍因素，使土地使用权能够充分发挥投资功能，在市场经济中显示出巨大威力。
2 户籍制度对土地承包经营权流转的制约
2.1我国的城乡二元户籍制度
我国的户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度，以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面。在计划经济时期，这种社会身份与经济身份相包容的城乡户籍差异在解决社会问题、稳定社会秩序等方面发挥重要作用，使中国在建国初期没有出现西方国家所普现的城市贫民问题。
改革开放之后，随着单一的公有制模式被以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式所取代，城市中的私营企业和个体工商户开始活跃起来。在市场化改革的影响之下，城市居民脱离了国营、城市大集体单位，其依托于国营、大集体单位的经济身份自然而然地随之消失，成为了不受所属经济组织形式约束的自由人。与此同时，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡分割的户籍制度犹如一道无法跨越的藩篱，束缚着城乡各阶层之间的人员流动和信息交换，由此引发城乡社会经济结构的二元化走向。
2.2户籍制度与土地承包经营权之间的关系
户籍制度与土地承包经营权之间通过农民所具有的集体经济组织成员的身份发生联系。
根据我国《农村土地承包法》，对于农民集体所有的土地，发包方为农村集体经济组织或村民委员会，承包方为集体经济组织成员，交易仅局限在本集体经济组织之内。对于集体经济组织以外的人，取得农村土地使用权可以通过两种途径：其一，通过参与招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；其二，从发包方处直接取得农村土地承包经营权，但要受到严格限制，“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。
也就是说，在土地承包经营权初次分配的过程中，只有具备农村集体经济组织成员的身份才能够以家庭承包的方式取得土地承包经营权，对于非集体经济组织成员，特别是想要承包农村土地的城镇居民，只能通过招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”土地的承包经营权。在土地承包经营权二次分配的过程中，如果本集体经济组织成员为受让方则不受限制，而受让方非为本集体经济组织成
员，需要取得集体经济组织一定数量以上成员的同意，并经乡或镇政府批准。对于农村人口来讲，集体经济组织成员的经济身份决定其有资格作为承包方，与农村集体经济组织签订土地承包合同，取得土地承包经营权。而对于非农人口，不属于集体经济组织成员，土地承包经营权的取得就要受到严格限制。
2.3现行户籍制度制约土地承包经营权流转之原因
农村土地对农民具有生存保障与投资的双重作用，并且随着市场经济的发展，土地功能的长期趋势将呈现为从生存保障走向投资。在此背景下，土地承包经营权的流转实际上具有多重功能：其一，打破原有的静态财产权分布格局，盘活农村土地资产，刺激土地投资价值的实现，促进土地作为生产要素功能的进一步市场化；其二，为打破城乡二元化的社会结构奠定经济基础，为农民的自由流动创造制度可能；其三，为实现土地所承载的农民社会保障功能的货币化创造制度支撑。
如前所述，市场经济体制改革实现了城镇居民的经济自由，但对于亿万农民来讲，社会身份和经济身份都没有随之改变，他们的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于农村集体经济组织。现行户籍制度对土地承包经营权流转的根本制约就在于：这种身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致土地承包经营权流转的三项功能难以实现。分述如下：
第一，现行户籍制度引发的二元就业制度阻碍农民的自由流动。随着工业化、城市化的迅猛发展，农民工们挥汗如雨的工作场景在城市中随处可见。尽管如此，由于农村居民的社会身份没有得到转变，很多工作岗位都将农民工拒之门外，想要在城市中找到有稳定收入的工作难上加难，例如很多收入高、待遇好的岗位在招工的范围上有严格限制，唯有城市居民才属于被招用的对象，没有城市户口的农民只能望而兴叹。在市场化改革下，城镇居民在经济身份上摆脱对国营单位的依赖，获得职业选择的自由。但对于农民工来讲，他们进入城市却仍然属于农村村民，社会身份没有能够转变为城市居民。在这种情况下，尽管土地承包经营权的流转为农民的流动创造了制度可能性，但现行户籍制度导致农民工无法自由选择职业，使得这种可能性难以成为现实。
第二，现行户籍制度制约土地社会保障功能的货币化。对于农民来讲，一方面，土地上之权利作为一种动态财产权，能够通过市场化流转的途径实现价值，促进土地投资功能的发挥；另一方面，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因此，土地承包经营权的流转应当能够使土地的投资与社会保障双重功能的价值实现货币化。
然而，现实的情况却并非如此。一方面，农民在转让土地使用权后，只获得了土地作为生产要素的部分资源性价值，土地的级差地租远远没有在土地流转的对价中反映出来；另一方面，土地所承载的社会保障功能的货币化未能得以实现。其根本原因就在于，土地社保功能货币化实际上是农民进城后基于身份转变而应当取得的城镇社会保障，而城镇户籍与农村户籍的区别化使得农民在转让土地承包经营权后，无法完成由农民身份到城镇居民身份的社会身份转化，从而导致农民在退出集体经济组织，丧失作为集体经济组织成员的社会身份后，无法取得城市居民的社会身份，从而不能获得与城市居民相同待遇的社会保障。这一项对于农民安身立命至关重要的功能无法实现必将造成两重后果，并且该后果将根本制约土地承包经营权的流转。
其一，土地承包经营权的流转价值应当囊括土地的两项基本功能：生存保障和投资，即土地承包经营权流转应当是这两项功能转向货币化的过程。然而，土地社会保障功能货币化无法实现，直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损，由此引发的后果就是土地承包经营权转让的货币价值降低，使土地作为生产资料的财产性价值被制度性压低。长此以往的交替循环就造成了土地承包经营权不值钱的怪现象。
其二，对于很多进城务工的农民，他们早已摆脱了土地的束缚，却无法摆脱农民的身份，他们走进城市之中，却无法成为城市的主人。转让土地承包经营权就意味着将丧失土地这一自然的社会保障基础，同时他们又无法像城市人那样享受各种社会福利性救助，一旦遭遇失业将毫无生存保障。而事实上这种状况已经发生，据农业部农村经济研究中心的一份调查报告显示，2008年约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡，而在这些返乡农民工中，有1000万早已没有“承包地”，他们正面临着失业又失地的生存问题。严峻的现实状况加重了农民的“惜地”心理，“土地是农民的命根子”的想法愈发根深蒂固，他们宁愿“撂荒也不转让”的保守态度，导致土地承包经营权流转市场出现有效供给不足，明显制约着土地承包经营权的流转。
可见，现行户籍制度是直接造成土地社会保障功能货币化无法实现的重要根源，也是间接压低土地资源性价值的重要根源。它使得土地承包经营权流转制度的后两项功能落空，即农民在城乡间的自由流动受阻，土地社保功能货币化无法实现。而建立动态土地资产的第一项功能在很大程度上依赖于农民的自由流动以及土地社保功能货币化的实现。由此，土地承包经营权流转制度本应发挥巨大作用的三项功能基本被抽空，而其弊害则是深远的。
其一，违背建立平等、自由的共同体成员关系的正义伦理。这里所说的社会共同体，主要表现为国家。平等意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有公民一视同仁。很显然，现行户籍制度无形中造成了户口身份的高下、贵贱之分，进而引发制度歧视。
其二，阻碍生产要素在市场间的合理流动。市场经济要求土地、劳动力等生产要素依靠价值规律的调节在市场上自由流动，现行户籍制度却极力限制土地、劳动力在体制内的流动和转移，而且继续为各种不平等的行政政策的执行提供依据和条件。这一制度早已与市场经济的客观规律不相协调，与如火如荼的城市化进程背道而驰。
其三，侵害了国民于城乡间选择生活方式的权利。这种阻隔不仅表现在阻止农民获得城市居民的身份，同时还表现在阻止城市居民购得土地承包经营权，并基于取得土地承包经营权而获得农村集体经济组织成员身份并享有成员权的可能。
长远来看，这种制约将造成我国城乡二元化的社会结构由形式矛盾走向实质矛盾，成倍放大未来改革的成本。
3 户籍制度改革的制度构造与功能分配
根据以上所述，针对现行户籍制度对土地承包经营权流转的制约，为了使土地承包经营权流转制度的功能有效发挥，本文提出以户籍制度改革为核心的制度建议，根本目的在于协调户籍制度与社会保障制度，为土地承包经营权的流转扫除障碍。具体表现为：
第一，农民转让土地承包经营权后，需要以新的社会保障方式替代土地的社会保障功能，从而使土地社会保障功能货币化得以实现；
第二，城镇市民受让土地承包经营权后，应当避免出现既享有城镇社会保障，又拥有土地使用权的“超级公民”待遇。因此，土地承包经营权人转让权利后如何办理城市社保接续和城镇居民购得土地承包经营权后如何实现社保关系的转移是解决问题的关键。对此，可以采取以下两种对策：
其一，彻底取消城乡二元分割的户籍体制，实现全国户籍的统一，进而实行全国一体的社会保障体系。结合国外户籍管理的经验来看，户籍制度的根本功能在于作为公民身份的证明以及国家统计人口的工具。而自19世纪形成以来，我国户籍制度所发挥的作用已经远远偏离了其原初的功能。其实，现行户籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承载了太多原本不应当具有的社会功能。因此，改革户籍制度的根本目标在于恢复户籍制度的单一功能，取消附着于户籍制度上的种种附加值，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具。只有建立功能一元化的户籍制度，才能保证城乡居民具有统一的公民身份，平等地享有权利、承担义务。
事实上，现行户籍制度造成的身份差异最主要体现在城乡社会保障制度的差异化，依据城里人或农村人的不同，享有的社会保障也不相同。目前，我国城镇的养老保险实行的是省级统筹，有些地方是地市级统筹。由于农民工普遍在其居住地以外的省市打工，他们无法取得工作地的城镇户口，该省市的养老保险制度也就完全将户口不在本省市的农民工排除在外，造成了农民工无社保的问题。解决这一问题的办法之一就是提高养老保险的统筹层次，建立养老保险基金全国统筹，并设立覆盖所有公民的普遍社会保险金制度，实行全国统一的社会保障体系。针对这种普遍性的社会保险，公民均有资格成为投保者，并且只要投保达到一定年限，同时符合该项社会保险对领取者的要求就可以享受社会保险金。这种打破旧体制而重新建立的统一社会保障制度不仅能够减少不同地区转养老保险基金的管理成本，有助于建立统一的劳动力市场，而且将从根本上解除土地承包经营权流转的制度障碍，以新型的社会保障方式取代土地的社会保障作用，充分实现土地承包经营权的货币价值。当然，这种较为激进的破旧立新式改革，显然需要付出较长的准备时间方能实现。
其二，维持现有城乡二元的社会保障体制，仅将城镇的社保体系加以改造，使其不再设置户籍限制而向农民开放，即“以土地换社保，变农民为市民”的改革方法。城市居民“有社保无土地”、农村居民“有土地无社保”的现实状况是由城乡居民不同的生活条件决定的。相比之下，城市居民的生活风险在一定程度上比农村居民要大，因为城市居民一旦失业，将会完全失去收入来源，而农村居民尚有土地可以依赖。这种原本相安无事的局面随着农民大量涌入城市被打破，对于农民工而言，他们的身份实质已由农民转变为工人，但却无法以城镇居民的身份获得相应的社会保障，由此引发出失地农民的生存问题。其根本原因在于公民没有自由选择生活方式的权利，即“放弃土地以换取社保”或“放弃社保以换取土地”的选择模式没有形成。
因此，在维持现有二元社会保障体系的条件下，进一步改造城镇社保体系可以作为解决问题的方式之一。对于在城市有稳定收入，愿意放弃土地承包经营权转变为市民的农民工，应当允许他们通过缴纳一定社会保险费用的形式加入城镇的社会保障体系之中。也就是说，进城农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，真正转变为城镇市民，有资格参加城镇的社会保障。这样做便于操作和管理，可以解决失地农民和农民工的保障问题。而对于那些想要投入到农业生产中的城市人，购得土地承包经营权后应当放弃城市给予的社会保障，由城镇市民转变成为农村集体经济组织成员。
4 结语
