城管制服管理办法范文第1篇

第二条对便民服务街占道经营实施监管的有关单位和部门，依照下列规定履行职责：

（一）区城市管理委员会办公室（以下简称城管办）负责牵头对城区便民服务街经营性占道进行总体规划、管理，负责审批和核发《占道经营许可证》。

（二）区城管执法分局负责对便民服务街的违章占道经营等行为进行制止并依法进行处理。

（三）区工商局负责对合法的便民服务街占道经营者核发《营业执照》，并依法对其经营行为进行监管。

（四）区环保局、区卫生局、市环卫处等相关部门按照各自职责，协同做好便民服务街占道经营的管理工作。

（五）各街道办事处是便民服务街的管理责任主体，负责按规划对便民服务街占道经营具体摊点范围进行划定，对占道经营环境卫生和经营秩序进行监督管理。

第三条城区便民服务街只允许在以下街道设置：中城街道办事处辖区的文华巷、成衣街，西城街道办事处辖区的内小北街、小康巷，北城街道办事处辖区的办事处辖区的文明街、街道办事处辖区的街口，新建街道办事处辖区的街道办事处辖区的道办事处辖区。

第四条便民服务街的占道经营项目仅限于牛奶制品、小食品、烟柜、报刊亭及进行擦鞋、补鞋、修配作业，其它项目一律不得在便民服务街占道经营。

第五条凡在城区便民服务街占道经营的，必须先办理《占道经营许可证》，区城管办在审批后应及时抄送区城管执法分局备案。

审批程序为：个人申请辖区街道办事处审核区城管办审批。

经审批同意办理《占道经营许可证》的，应按规定缴纳占道经营相关费用。

区城管办在审批、办理《占道经营许可证》时，应根据便民服务街规划实际，科学控制占道摊点数量。

第六条便民服务街占道经营对象为具有常住户口或在城区居住两年以上（以居住证或暂住证为准）的下岗失业人员、失地农民或零就业家庭、残疾人家庭、城镇特困家庭中有能力从事再就业的人员。

第七条便民服务街经营性占道的面积一般为1—3平方米，审批经营时间最长不得超过一年。

第八条奶制品、小食品占道经营时间为16:00至次日8:00；擦鞋、补鞋和修配作业等占道经营时间为8:00至20:00。

第九条取得《占道经营许可证》的单位或个人，必须严格按照核定的经营时间、地点、范围、面积、有效期限等亮证经营，不得擅自改变。

第十条凡获准占道的经营者，必须合法文明经营。在经营活动时间内必须保持场地整洁，经营用品必须规范摆放，整齐有序，不得乱丢乱扔废弃物，经营结束后必须将场地打扫干净，垃圾实行袋装后投放到指定地点，做到人走场地清。

第十一条占道经营业主，必须严格遵守国家法律法规，办齐相关证照后依法经营，服从辖区街道办事处和城管执法部门的管理、监督，自觉纠正违章行为。

因特殊情况，需暂时停止占道经营的，城管执法部门或辖区街道办事处应提前告知经营者，经营业主必须无条件服从，无条件停止经营。

第十二条有下列情形之一的，由城管执法部门依法处理，情节严重的，由发证机关依法吊销《占道经营许可证》。

（一）不按核定地点（标线）经营的；

（二）占道面积超过核定面积的；

（三）擅自改变经营项目，致使经营项目不符合便民服务街占道经营范围的；

（四）不按规定时间经营的；

（五）经营中存在污染环境、影响群众生活和正常工作秩序的。

城管制服管理办法范文第2篇

强化街道办事处在城市管理中基础地位的调查与思考

关于强化街道办事处在城市管理中基础地位的调查与思考

城市管理是一项系统工程，涉及面广、情况复杂、矛盾多，是城市工作的重点和难点。加强城市管理，既是发挥城市整体功能，促进经济、社会协调有序发展和两个文明建设的重要保障，也是人民群众切身利益和现代化城市整体形象的集中体现。搞好城市管理，关键在基层，重点也在基层。为适应现代化城市建设和发展的需要，1999年，市委、市政府作出了《关于加强城市管理工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》就城市管理中的“责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一”，以及实行市、区两级政府分工负责和市、区、街道三级管理的城市管理体制等作出了明确规定。一年多来，《决定》贯彻落实情况如何对此，我们进行了专题调研。

一、街道办事处在城市管理工作中的现状

（一）管理体制情况

街道城管工作是城区各街道办事处的重要职责。在街道办事处领导成员的分工上，一般由一名副主任分管此项工作。街道办事处内设城管科和城建监察总队，一般定编为5-6人。部分街道办事处根据需要聘请了一些义务城管人员，他们主要协助街道城管人员在一些重要地段进行监督管理。城管科的主要职责是负责对本辖区内的城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚，并对口市、区级12个部门。而市、区级12个部门则分别对街道城管工作相对应的方面进行领导、管理、检查、验收。由于执法机构多，职能交叉，造成街道办事处很多时候工作上“撞车”的现象。在市、区级部门实行机构改革之后，这种状况有所好转，但多头指挥的管理体制基本未变，致使街道城管工作存在工作任务变化无常、工作安排无序、工作主动性不强的状况，基本上是在围绕上级部门的各类“检查”开展工作。

（二）财政体制情况

我市城区各街道办事处的财政收入基本上由包干经费（区财政承担）、税收分成和其他收入三方面构成。由于区情不同，各区街道办事处之间也存在一些具体差异。如有的街道办事处包干经费为零，有的街道办事处税收超收部分全返（因国税的75要上缴中央财政，所以国税的全返指上缴后余下的25）。例如，某区街道办事处包干经费为在职人员每人每年5800元，含人头经费、公用经费、公医经费、增资及其他经费，人均每月不足500元，仅占工资支出的50左右。税收返还分别确定地税、国税的任务数、奋斗数。完成任务数按3分成，奋斗数按10分成，超奋斗数部分全返。其他收入除财政划拨的包干经费和税收分成外，街道办事处自己还有市场管理、“出摊占道”、罚没返还等收入，共同构成街道办事处财政收入的总和。而街道办事处的财政支出包括不断增长的工资、福利、业务经费等基本支出，公益事业支出以及招商引资和税收引进奖励等其他支出。总的情况是，由于财政体制将街道办事处税收任务与财政收入挂钩，我市行使社会管理职能的街道办事处肩负着与企业一样的创收任务，必须为维持生计和发展做出种种努力，尽可能多地获得税收分成、引税返还和其他收入，满足支出需求。所以，城区各街道办事处的主要精力都用在创收上。

（三）城管工作的成效

近几年，我市坚持依法治市，依法治街，依法施治，提出了“建管并重，建管同步”的思路，制定了一系列城管工作的法规和配套政策，如市委、市政府的《决定》，使城管工作逐步规范，管理水平不断提高，在全国省会城市中率先获得并保持了“国家卫生城市”称号，并先后进入了“全国城市投资环境40优”、“全国环境整治优秀城市”、“中国优秀旅游城市”行列。

街道办事处作为区政府的派出机构，是直接面对广大群众的最基层部门，具有管界划分清晰，管理人员对辖区情况熟悉，能及时发现并解决问题，群众基础雄厚等优势，所以在治理城市脏乱差，强化日常管理等方面，协助政府解决好“渣子、摊子、车子”几大顽症起了较大作用。特别是在《决定》下发不久，市、区政府就打响了拆除一环路以内以及东西南北四条主要入城通道占道亭棚摊点即整顿市容秩序战役，各城区街道办事处都及时建立健全了组织机构，落实人员，明确职责、任务，加大投入；并进行广泛深入的动员，作了周密的安排部署；同时，积极行动，从全局利益出发，局部利益服从整体利益，清理各类出摊占道违章行为，做到座商归店、车辆归点、农贸归市，取得了阶段性的成果。

二、当前街道城管工作存在的薄弱环节

市委、市政府《决定》颁发后，城区各街道办事处增强了信心，加强了对城市管理的领导，城市管理中的一些突出问题也得到了初步治理。但是，从依法治市、依法治街的高度看，我市贯彻落实《决定》以及街道办事处的城管工作还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：

（一）缺 乏配套的实施办法，贯彻落实《决定》仍只停在文件上。市委、市政府《决定》已经下发一年多了，但至今没有一个具体的《实施意见》或《实施办法》。市政府曾经拟了一个60条的实施意见，由于在征求意见时，市级有关部门意见分歧较大，认为要等机构改革以后才能出台，从而造成《决定》中要求的城市管理工作的重心并未真正下移，以致各街道办事处在城管工作中仍如以前一样处于“看得见的管不着，管得着的看不见”的状态中。

（二）街道城管工作责、权、利分离，缺少动力。街道办事处在城市工作中承担着大量的管理职能和治理任务。但是，其执法权限极为有限，这样就形成了责任与权限的不匹配，使管理工作乏力。城市管理工作是大量具体繁杂的工作，如治理环境脏乱差、禁止和拆除违章搭建、制止破墙开店、取缔占道经营、纠正车辆乱停乱放等，没有相应的权和利作保障，缺少行政手段，使街道办事处对城管工作显得力不从心。目前，不少具有执法主体资格的部门，由于注重办证、审证的收费，因而多采用罚款方式来处理违规现象，结果使一些违规人员以罚款单充当“合法手续”继续违规，形成违规—罚款—再违规—再罚款的恶性循环，不但增加了街道办事处的工作量，而且使问题日积月累，成为顽症。虽然市委、市政府《决定》中明确在城市管理中实行“两级政府、三级管理”体制，以强化街道办事处在城市管理中的基础地位，但在具体落实中，由于没有具体的实施办法，以致条块责权分离、脱节的问题仍然比较普遍。

（三）街道城管人员素质参差不齐，形象欠佳。街道办事处城管工作人员素质高低，是直接关系《决定》能否在基层得到贯彻落实的关键之一。就目前街道办事处城管人员的组成来看，不适应任务需要的问题还比较突出：一是部分城管监察队员文化层次较低，分析、处理问题的能力受到局限；二是一些城管监察队员的业务素质不适应工作需要，其中有一部分人越权执法、随意执法，甚至出现为一些违法违规人员充当“保护伞”、“守门神”的现象，这在群众中微辞不少；三是城管监察队员多数为事业编制，没有纳入行政编制系列，在《行政处罚法》颁布实施后，潜伏着较大的危机和不稳定因素。

（四）街道城管工作保障措施不到位，缺乏活力。一是经费无保障。街道城管工作所需经费由街道办事处自身财力解决，每年要为此付出数万元甚至更多的资金。比如聘请的城管协管员，他们的月工资待遇由区城管监察部门负责每人50元，其余由街道办事处补贴至最低界限以上（200元以上）。城管工作的某些政策性收费，如破墙开店、占道经营等收费以及罚没收入，均由市、区级有关部门收取。因此，街道城管工作在经济收支上入不敷出，从而把城管视为包袱，缺乏搞好城管工作的主动和热情。二是办公条件差，人员待遇低。部分街道城管工作缺乏交通工具，无正规着装，无佩带标志，管理、执法有失严肃性，在公众面前形象差，难于得到社会认同。部分街道办事处由于给城管工作人员下达有创收任务，而城管工作人员由于在城管中花费时间多，相对完成经济任务差，从而待遇普遍较低，造成街道城管工作无人愿干，城管队伍不稳定。部分街道办事处为追求自身利益，靠罚款“以收代支”，因此对城管工作是“重利轻管，以罚代管”。

三、关于强化街道办事处在城市管理工作中基础地位的建议

街道办事处是城市管理的稳固基石和中坚力量，城市管理能否上台阶、见成效，在一定程度上取决于街道办事处能否正常发挥作用。要使街道办事处真正在城市管理中起到基石作用，只有加强街道办事处的建设，界定其位置，完善其功能，调动其潜能，彻底解决街道办事处存在的问题和困难，才能保证城市管理运转通畅、见效显著。建议从以下几方面提高认识，解决问题，加强工作：

（一）加快立法，建章立制，解决“位”的问题

街道办事处作为城市管理的基础，其主要职责是依据法律、法规、规章和区政府的授权，对辖区内的社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展，行使组织领导、综合协调、监督检查的行政管理职能，负责本辖区地区性、社会性、群众性的工作。对辖区内的城市建设和城市管理参与或行使分级管理、综合协调、行政执法等职权，指导居委会搞好社区管理和服务。随着城市经济和社会的发展，街道办事处在城管方面的法律地位只能加强不能削弱。

首先，通过对我市已实施的有关城管法规的修订或制定新的地方性法规，明确城市管理的内容、范围、执法主体，执法体系中的职责分工、执法程序、处罚条款等，明确赋予街道城管一定的行政执法权和处罚权。同时，将街道城管队伍纳入公务员系列，使其具有真正的执法权。比如北京市已出台了《北京市街道办事处工作规定》，其中明确规定，街道办事处是区政府的派出机构，是辖区城市管理的行政主体，搞好城市管理是街道办事处的重要职责。因此，街道办事处有权有责，依法参与和主持辖区的城市管理各项工作；也有权有责，依法协调辖区内所有单位在本辖区内的相互关系，督促辖区内各单位服从并完成城市管理各项任务。

其次，市政府应尽快出台《决定》的《实施意见》或《实施办法》，保证“三级管理”尽早落到实处，确保政令畅通，使城市管理工作的重心真正下移。

（二）理顺体制，下放权力，解决“权”的问题

加强城市管理，关键是体制。城市管理体制是否科学，关系到城市管理的效能，关系到城市功能的发挥。目前我市城市管理体制上的问题主要是条块分割，统一管理与分级管理未能有机结合，存在着管理职责不清，有利的都去管，无利的无人管的状况。“块”过多地承揽了本就由“条”、社会组织和企业承担的任务，而“条”则过多地集中了城市综合管理和资源配置的权力，形成了有权的因为力量有限等原因而无法管到底，有力量管得过来的又无权去管的状况。街道办事处能否享有相应的事权，是发挥其作用，强化其城市管理基础地位必须解决的重要问题。

一是健全街道*作层，使街道职能“五脏俱全”。要结合政府机构改革，理顺条块关系，相应明确各“条”在“块”里的机构归属，按照属地、高效的原则，原则上能归街道管的尽可能归街道管，将各“条”的职能迁移到街道之中。

二是条块联动，共同加强对第三级的管理，使街道的责任和权利统一起来。要赋予街道办事处必要的城市管理事权，如城市规划监督管理权、住宅小区竣工验收权、卫生管理权、城市管理执法权、文明单位一票否决权等，以发挥和调动其积极性和创造性。对暂时不能下放、授权或委托执行的权力，应设立条、块责任制和工作协调配合制度，以减少管理漏洞和死角。

只有通过健全体制，事权下放，增强街道办事处自身的区域管理、社区服务、文明建设、综合治理、经济发展等方面的综合协调能力，才能从根本上解决街道办事处“无权办事”的状况。

（三）费随事转，财力下沉，解决“钱”的问题

城市管理是一项需要财力支撑的工作。而街道办事处缺乏管理经费是一个普遍存在，带有共性的问题。

要解决这个问题，就必须切实做到“条随块转”、“费随事转”。建议取消现行财政经费包干的管理办法，街道办事处的收入纳入政府财政预算管理，还街道经济管理职能给政府经济及税务等部门，密切街道办事处与税务部门在税务征收方面的配合，扩大税收征管面，调整条块的收费分配比例，以块为主。街道办事处要切实转变职能，实行政企分开，把城市管理作为首要任务来抓。同时可采取政府财政拔一些专项经费，对街道办事处服务性行业给予政策上的免税，街道办事处坚持实行有偿服务收取费用等渠道，确保街道办事处进行城市管理“有钱办事”。另外，居委会在街道办事处的领导、指导下，通过搞好社区有偿服务、低偿服务、无偿服务抓好社区管理和服务工作。

（四）强化管理，建好队伍，解决“人”的问题

城管制服管理办法范文第3篇

一、现行城区街道办事处管理体制

（一）功能定位。作为县级政府的派出机构，目前城区街道办事处的功能定位与乡镇政府基本一致，承担促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等职能。以即墨市为例，城区共设置通济、环秀、潮海3处街道办事处，它们在财政管理体制、机构编制配备、实际运行机制等方面与乡镇政府毫无差异，仍以基层政府的角色来承担城区行政管理职责。然而，面对日趋复杂多元的城市管理形势，城区街道办事处已从传统的区域管理逐渐发展成为主要以城市管理、社会事务管理和公共服务供给等职能为主的行政管理服务平台，现行管理体制亟待完善。

（二）机构编制配备。现有城区街道办事处大多是原“城关镇”演变而来，机构编制方面就难以避免地参照乡镇机构设置一般规定，根据上级统一规定的镇街机构编制配备标准，即墨市城区3处街道办事处都设置党政办公室等7处行政机构和农业服务中心等6处事业单位，行政事业编制总规模平均在90名左右。由于上级对街道办事处实行严格的机构限额管理和编制总量管理，机构编制动态化、差异化调整难以实现，在城市管理任务不断更新的当下，越来越成为制约城市发展的体制障碍。

二、现行城区街道办事处管理体制存在的问题

（一）权责矛盾突出。责大权小，权责不对等导致“小马拉大车”。近年来，上级政府为加强管理，将工作任务和责任层层下压，在行政执法权力基本被市直部门垄断的情况下，处于最基层的街道办事处却成为重要的责任主体，尤其是安全生产、环境保护、交通运输安全、食品安全、违建治理和信L维稳等重点领域属地管理责任不断强化，形成了“有责无权”的局面。在城市规划建设和社会管理事务的决策方面，街道办事处同样缺乏“话语权”，很难参与到政策规划的制定中去，无法发挥自身贴近群众、掌握情况的优势。条块分割，双重管理难以发挥实际效用。市直部门和街道办事处“条块结合”的双重管理体制虽然具有纵向和横向管理相结合的优势，但在实际运行中难以形成管理合力，呈现出“条块分割”的碎片化状态。在“条条管理为主、块块管理为辅”的现状下，很多重要的管理资源和行政权力由市直部门掌握，部分市直部门通过市级层面工作会议、下发文件等形式向街道办事处下派工作任务，而“块”对“条”却基本没有监督制约的权力，彼此权责不清晰，条块矛盾比较突出。

（二）职能定位不清。随着城市化进程的不断深入，城区街道的经济发展属性趋于弱化，但上级政府仍沿袭传统思维，要求街道办事处承担大量的经济发展任务。街道办事处围绕考核的“指挥棒”，将大量精力放在跑招商、拉税源、增收益上，对城市管理、社会事务管理以及公共服务投入的力量明显不足。公共服务供给不足。在城区街道人口规模大，各项社会公共服务需求旺盛的现实背景下，街道办事处基本沿用乡镇管理思维，服务意识不足，基层信息无法及时有效获取和反馈，亟需进行街道公共服务“供给侧改革”。

（三）基层治理机制不健全。目前，各地多依靠行政链条简单延伸的“网格化”管理作为社会管理的“高招良药”，取得了立竿见影的效果，也彰显了政府的作为。但与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同，现行的网格化基层社会管理机制，单纯将行政管理触角直接延伸到社区，始终难以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑，忽视了社会力量的积极性，在事实上排斥社会参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任，直接将政府置于“保姆”地位，反而使政府成为解决所有问题的第一责任人。缺乏对社会力量的重视，使社会自我解决问题的空间受到挤压，参与治理的公共空间难以发育。另外，大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头，这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干，大大超出了他们本职工作的范畴，增加了他们的工作压力。采取这种治理机制，时间一长，街道办事处不堪重负，网格化管理也越来越走向形式化。

（四）机构编制配置不合理。机构编制配备同质现象突出。街道办事处机构编制“一刀切”的设置模式，使机构之间的力量配置不均衡，甚至“名存实亡”，已无法适应新形势的变化。如城区街道办事处设置的农业服务中心，实际职能已经严重弱化，列编人员也多数从事其他工作。人员流失现象比较严重。受机构设置和岗位的限制，街道办事处多数人员只能担任副科级以下职务，事业身份干部在镇街晋升科级干部的机会比较小。较大的工作压力和狭窄的上升空间，不利于调动干部的工作积极性，尤其是年轻干部不愿长期在基层工作，想方设法离开，造成干部的流失。

三、深化城区街道办事处管理体制改革的几点建议

（一）权责一致，重构街道办事处制度保障体系。实行街道权力清单和职责准入制度。梳理市直部门向街道办事处下放和委托行使的各项行政权力，根据街道办事处职责定位，进一步细化具体职责权限，制定权力清单和责任清单，向社会公开。同时研究区分市直部门与街道办事处责任边界，明确安全生产、环境保护、食品安全和违建整治等工作的分工。市直部门如有工作事项需要街道办事处承担，须经市委、市政府研究决定，并在职责边界上予以载明，与权责清单配套实施。理顺机制，加强街道办事处对市直部门的统筹协调。一是以综合行政执法体制改革为契机，提高街道办事处对市直派驻执法机构统筹管理能力：行政执法业务由所在城区街道办事处负责统筹协调，接受市直部门的指导和监督；干部任免提拔和奖惩市直部门需征求街道办事处意见；搭建综合执法工作平台，统筹街道执法工作，形成执法合力。二是赋予街道办事处综合管理权，对部门职责交叉、需多个部门协同解决的管理难点问题，街道办事处对有关事项具有监督考核的权力。

（二）明晰定位，打造城市综合管理服务体系。建立科学规范的街道办事处考核评价体系。逐步弱化街道办事处经济发展考核指标，对不应属于街道办事处职能的考核项目，要建立动态有序的退出机制，将考核重点逐步转向社会管理和公共服务领域。将“自上而下”与“自下而上”的考核方式相结合，有效发挥考核评价对工作的引导作用，建立街道办事处与市直部门互考互评制度。另外，将民意考评指标即群众满意度作为重要的考核评价指标，并逐步使社区居民成为考评主体之一。形成社会管理多方共治新局面。发展培育居民自治力量参与社会共治，重新定位网格化管理工作，平衡“网格化精细管理”与“社区自治”。大力培育社会自治、社区公益服务组织，充分发挥提供社会公益服务、提供部分公共资源的方面优点，通过政策扶持、政府购买服务的方式，促进其持续稳定健康发展，切为基层政府减轻工作负担。探索将原有纵向管理变为横向合作，形成街道办事处、社会组织和居民多方参与社会共治的新局面。

城管制服管理办法范文第4篇

〔关键词〕 新型农村合作医疗，地方立法，现状，具体规定，建议

〔中图分类号〕D912.16 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0140-05

2002年10月，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）提出，“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，这标志着我国新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）制度正式开始试点实施。此后，新农合以原则性的政策文件等“软法”为依据不断探索，初步形成了制度框架及其运行机制。2008年卫生部正式启动新农合立法，草拟《新型农村合作医疗管理条例（草案）》并上报国务院。2010年颁布实施的社会保险法第24条亦明确规定：“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”然而，新农合立法启动至今仍然面临诸多难点，推进异常艰难。为此，2012年全国新型农村合作医疗和农村卫生服务工作会议再次提出：“推动新农合立法要有所突破”。新农合从2003年开始试点到2012年，一些地方立法为高层次的立法积累了非常宝贵的实验，因此，比较和总结新农合地方立法经验，有助于推动《新型农村合作医疗管理条例》早日出台。

一、新农合地方立法的现状

根据宪法和立法法的规定，地方立法包括省、自治区、直辖市、较大的市（包括省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”）的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，这些省、市人民政府制定的规章以及民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例。截止2012年5月，现行关于新型农村合作医疗的地方立法共7部，其中地方性法规2部，地方政府规章4部，单行条例1部，具体见表1。

新农合立法的前提在于新农合作为一项独立制度可以稳定运行。在7部地方立法中，有5部为新农合单独立法；2部将新农合与其他基本医疗保险制度合并统一立法，分别为《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》将新农合和城镇居民医疗保险“两险合一”建立了“城乡居民基本医疗保险制度”，《天津市基本医疗保险规定》将新农合、城镇居民医保、城镇职工医保“三险合一”建立统一的基本医疗保险制度。但从具体内容看，成都和天津“合一式的立法”都仅为形式上的“合一”，非“城乡一体化统一医保待遇支付”。具体来说，这种形式上的“合一”体现在三方面：第一，称谓的“合一”，即统一称为“居民基本医疗保险”或“城乡居民基本医疗保险”，而不再分别指称。第二，管理体制的“合一”，将分属卫生部门和人社部门主管的城乡医保主管机关和经办机构进行统一。第三，参保人身份认定的“合一”，即不再区分城镇居民和农村居民，统一为居民或城乡居民。从实质意义上看，医疗保险是以保障人们平等的健康权为目的，参加医疗保险的每个成员，不论其缴费多少，都有权获得同等的医疗补偿待遇。因此，依据医疗保险的属性，三项制度“合一”的实质标准是城乡统一的待遇给付。但是，限于我国城乡、区域、群体间存在明显差异，实质意义上的城乡一体化的医疗保险制度短期内尚难以实现。为此，中央文件也一直强调要建立城乡一体化的医疗保障“管理”制度，而非城乡一体化的医疗保障制度。因而，新农合作为一种独立的筹资和补偿方式客观上仍将长期存在。

从表2可以看，我国新农合立法分布于各个层级，其中在有限的地方立法中，规章的利用比率最高，地方性法规的利用比率比较低，这反映出现行体制下地方立法侧重于运用行政资源的偏好。从时间上看，经历了5年的试点后，从2008年开始，新农合地方立法开始广泛地推进，并逐步增多，与中央提出的新农合法制化保持了同步，表明新农合制度已经成熟，具备了规范化、法制化的客观条件。

从表3可以看出，新农合地方立法的法制化程度非常低，原因在于新农合立法在具体设计上仍存有争议，各方难以达成一致意见，有的地方仍在等待中央的统一规范。其中在具有地方立法权的主体类别中，东部的法制化建设程度要高于中西部，省、自治区、直辖市的法制化建设程度高于市级，省会城市的法制化建设程度优于其他较大的市，这从一个侧面反映出各级、各地区法治意识的差别。

二、新农合地方立法具体规定之比较

本部分选取有关新农合立法争议的五大焦点作为比较对象，通过对地方立法具体规定的比较，总结地方立法的经验与疏失。

（一）参保人认定的比较：参合农民还是参合居民。2002年《决定》提出：“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。”从而将新农合的保障对象确定为农村居民，在政策的具体实施中以户籍为标准进行甄别。但是随着城镇化进程的加快和户籍改革的推进，“农村居民”与“城镇居民”的界限逐渐模糊，如何准确界定新农合参保人，并据此拨付新农合中央和各级财政补助资金，成为新农合制度运行管理中亟待解决的问题。

新农合地方立法对参保人的认定，主要有以下三种方式：其一是以户籍为标准确定参保人群，如《江苏省新型农村合作医疗条例》第10条，《青岛市新型农村合作医疗条例》第7条。其二是以户籍地和居住地相结合为标准确定参保人，如《哈尔滨市新型农村合作医疗管理办法》第9条。其三是按照职业身份和缴费差异来区分参保人群，如《天津市基本医疗保险规定》第14条，《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第7条。

笔者认为，以职业和缴费差别来区分保障对象更符合我国城乡一体化的发展趋势。首先，随着我国户籍改革深化，户籍将无法作为区分城乡居民的标准。截止2008年底，全国已有河北、辽宁等13个省、自治区、直辖市相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。2011年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知（〔2011〕9号）》指出：“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。”第二，以居住地为城镇或农村为标准划分农村居民缺乏理论依据。依据社会保险理论，参保人群的划分应按照量能负担原则，依据收入不同确定不同的缴费人群。但我国非正规就业人群的收入水平难以确定，以城乡居住地为区别作为收入差距标准，缺乏科学依据。实践也表明，居住在城镇的居民贫困程度甚至远甚于居住在农村的居民。第三，从制度设计看，新农合是全民医保计划中缴费水平最低的医保方案，理应承担兜底保障功能，将所有应保未保的人群纳入其中，这样才能保证医保制度的普惠性。所以，新农合立法不应再区分“农村居民”和“城镇居民”，应借鉴成都和天津的立法经验，将保障对象界定为城乡居民，只要没有正规就业，都可以参加新农合，这样更符合城乡一体化的发展方向，亦有利于扩大参保人覆盖范围。

（二）筹资的比较：自愿参加还是强制参加。国务院《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见（〔2004〕3号）》明确指出：“开展新型农村合作医疗试点，一定要坚持农民自愿参加的原则”。新农合坚持“农民以家庭为单位自愿参合”的原则，符合农民收入不固定、收入来源多样化实际。然而，在自愿参加逐年缴费的规定下，疾患风险低和预期医疗费用支出少的农村居民缺乏加入新农合的动力，产生“逆向选择”问题，从而为基金安全留下隐患。同时基层干部逐年上门收缴参合费用，工作难度大，筹资成本高。虽然新农合自试点以来一直维持了较高参合率，但是，并没有形成可持续发展的格局。因而，自愿参加还是强制参加的争论不绝于耳。

从地方立法看，《江苏省新型农村合作医疗条例》第2条，《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第2条等地方立法均明确规定自愿参加，其中《山东省新型农村合作医疗违法违纪行为责任追究办法》第6条进一步规定了法律后果；只有《天津市基本医疗保险规定》第3条规定：学生、儿童、城乡未就业居民，应当参加居民基本医疗保险。这应理解为强制参加，但没有规定未参加的法律后果。

笔者认为，自愿参加虽然会导致逆向选择，但也是我国现有国情下的“次优”选择。原因在于一方面允许农民自愿参加，赋予其“用脚投票”的权利，使得制度运行受到普通农民的制约和纠偏，可以防范政府管理人员的“道德风险”，有利于实现新农合的长远发展；另一方面，农村居民收入的来源和方式都不固定，行政机关没有有效的强制手段，尚不具备强制收缴的社会基础。

（三）医疗服务管理之比较：合同管理抑或行政管理。新农合在建立之时借鉴城镇职工医疗保险采用定点医疗服务合同的方式监管供方行为。《指导意见》规定：“县级卫生行政部门要合理确定新型农村合作医疗定点服务机构，制定完善诊疗规范，实行双向转诊制度。”然而我国农村医疗卫生资源有限，一些村庄仅有一所卫生室，乡镇则仅有一所卫生院，县域内也仅限于人民医院、中医院、妇幼保健院等少数公立医院，没有形成竞争性医疗服务市场。在这种情况下，“暂停、取消定点医疗机构”这种强有力的合同制约方式不但不能改变患者的就医选择，而且损害参保人获取新农合补偿利益。因此，定点医疗服务合同流于形式。同时经办机构与医疗服务机构的纠纷多数并非通过民事诉讼解决，往往诉诸共同的上一级主管机关通过行政监管等方式予以解决。

地方立法也反映了特定国情下定点医疗服务合同适用的尴尬，即一方面规定双方协议，另一方面对违反协议内容施以行政处罚。如《青岛市新型农村合作医疗条例》第37条规定：新型农村合作医疗经办机构应当与定点医疗机构签订服务协议，明确双方的权利义务；但第51条却对应有对定点医疗服务合同的行政处罚措施，即“由卫生行政部门责令改正，对定点医疗机构处以五千元以上三万元以下罚款，对直接责任人员和相关主管人员给予警告并处以二千元以上五千元以下罚款；情节严重的，暂停或者取消定点医疗机构资格，并可以依法吊销有关责任人员的执业证书。《江苏省新型农村合作医疗条例》第34条、第47条亦有相似规定。

传统理论一致认为定点医疗服务合同为经办机关和医疗机构之间的民事合同，但民事合同的定位使主管机关的行政处罚权在定点医疗服务合同中处于尴尬地位。笔者认为，定点医疗服务合同并非民事法律关系，而是兼具公私法性质的社会法法律关系，当事人承担的是综合法律责任而非单项法律责任 〔1 〕 （P362）。

（四）管理制度的比较：卫生部门主管还是人社部门主管。2003年新农合试点开始时，基于对传统合作医疗的路径依赖，其行政管理归属卫生行政部门。2008年国务院通过的卫生部“三定”方案进一步明确，卫生部下设农村卫生管理司，承担综合管理农村基本卫生保健和新型农村合作医疗工作，拟订有关政策、规划并组织实施；然而，需引起我们关注的是，同为基本医疗保险的城镇职工医保和城镇居民医保由人力资源与社会保障部门（以下简称人社部门）主管。两个管理部门职能相似、管理分割、资源分散，造成了机构重复配置、居民重复参保、财政重复补贴。为此，天津、重庆、宁夏、青海等地陆续将新农合工作整体移交给了人社部门，以建立城乡一体化的基本医疗保险主管部门。然而，由人社部门主管无法解决医疗保险远较其他社会保险面临的专业性和复杂性问题，不易与医疗服务部门协调。根据卫生部新农合中心2009年9月进行的一项全国性调查的结果，全国90%的县（市、区）新农合由卫生部门管理，剩余10%中八成由人社部门管理，二成由政府单设的其他部门管理。

在地方立法中，主管机关的选择也各不相同。其中《江苏省新型农村合作医疗条例》第5条，《哈尔滨市新型农村合作医疗管理办法》第6条，《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》第10条等规定由卫生部门主管；《天津市基本医疗保险规定》第5条，《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第4条规定由人社部门主管。

笔者认为，不仅医疗保险管理应整合到一个部门，医疗保险管理和医疗服务管理也应整合到一个部门管理，即将卫生部门和人社部门合并，同时明确责任主体，避免部门之间扯皮。从国际经验看，在建立了法定医疗保障制度的112个国家中，有69.9%的国家将医疗保险与医疗卫生服务交由同一个部门统筹管理。〔2 〕2001年日本合并了厚生省和劳动省，成立厚生劳动省，负责国民健康、医疗保障、社会保险等职责；意大利于2008年合并卫生部和劳动与社会保障部，成立劳动、卫生与社会政策部，综合管理各项社会保障职责；我国台湾地区也于2012年将卫生署、内政部社会司与内政部儿童局合并升格为卫生福利部，主管卫生医疗和社会福利事务。①

（五）经办体制的比较：单一公办保险人还是多元竞争保险人。根据卫生部《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见（卫农卫发〔2011〕52号）》：“县级卫生行政部门要设立专门的经办机构，强化管理经办队伍建设。”在全国普遍设立单一公办保险人，即新型农村合作医疗管理办公室作为新农合经办机构面临的一个突出问题是，编制经费普遍不足，无法满足参保人的服务需求，提高服务质量。为此，2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）提出：探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

从地方立法看，各地均设立单一公办的保险人。如《江苏省新型农村合作医疗条例》第7条、《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第5条、《天津市基本医疗保险规定》第6条等都做了同样规定。但对于其他保险人，只有《江苏省新型农村合作医疗条例》第52条规定：“统筹地区人民政府在确保基金安全和有效监管的前提下，可以委托具有资质的商业保险机构经办新型农村合作医疗业务。委托经办新型农村合作医疗业务，应当签订委托合同。具体办法由省卫生、财政部门会同保险监督管理机构制定。”

笔者认为，单一公办保险人不利于新农合制度的长远发展，原因在于：首先，单一公办保险人（经办机构）具有方和医疗服务购买方的双重垄断地位，使其可以轻易地通过费用转嫁等方式维护自身利益，而将费用控制难题交给患者，无法实现通过第三方付费控制不合理医疗费用的制度诉求。其次，农村居民居住分散，流动性强，单一保险人不但没有足够的经费和人员为参保人提供服务，反而增加参保人的报销负担。第三，商业保险机构具有精算和费用审核专业人员和全国网络，有助于提高新农合资金的使用效率和经办服务质量。因此，应允许商业保险机构参与新农合经办服务，与公办经办机构相互竞争，形成多元竞争的经办体制。

三、制定全国统一新农合管理条例的建议

总结新农合地方立法的经验，笔者提出制定全国统一的新农合管理条例的建议。

（一）合理确定参保对象，将低收入非正规就业人群纳入保障范围。社会保险法确立了三项基本医疗保险制度，但由于经济发展水平和政府财力所限，短期内三项制度不可能实现实质上的统一。为此，应打破城乡制度差别，借鉴重庆、天津的立法经验，对三项医疗保险制度予以合理定位，以保证所有公民能纳入全民医保体系中。在三项医疗保险制度中，城镇职工医疗保险筹资水平和补偿水平最高，应提供高端社会医疗保险方案，以有稳定收入来源的正规就业人群——职工为基础强制参加，非正规就业人群自愿参加；城镇居民医疗保险缴费和补偿水平低于城镇职工医保但高于新农合，提供中端医疗保险方案，应面向收入消费水平较高的非正规就业人群参加；而新农合在三项医保制度中筹资水平和补偿水平最低，提供最基本的医保方案，但同时也留下了制度整合接口。随着政府补贴和参保人缴费的增加，三项制度补偿差距逐步缩小，最终实现统一。因此，现阶段新农合的参保对象应界定为城乡居民，只要自愿参加新农合，都应纳入保障范围。

（二）建立连续参合激励机制，完善筹资制度。新农合地方立法基本上都坚持自愿参加的原则。但亦应有相应规定防范逆向选择，降低筹资成本，稳定筹资水平。为此，需要通过立法进一步明确具体筹资方式和实施办法。第一，授权县级人民政府对连续参合且未发生医药费用的参保人，根据参加年限逐步提高封顶线或报销比例；第二，允许参保人自愿签订委托代缴书，委托银行或行政机关从其储蓄账户或粮食直补费用等政府补贴中代缴本户参合费，有效期最长不超过三年。

（三）统一主管机关，整合管理体制。“碎片化”的医药卫生管理体制需通过顶层设计予以解决，结合医疗保障制度发展趋势应合并卫生部门与人社部门，建立卫生与社会保障部门，同时下设不同的内设机构分别监管经办机构和医疗机构，以协调医保政策和医疗服务政策，明确责任主体。当然国务院组成部门的合并撤销，非新型农村合作医疗管理条例可以规定，需要国务院常务会议讨论通过，提请全国人大或常委会决定。

（四）明确多元竞争经办体制，提升经办效率。目前地方立法在商业保险参与经办机构服务上鲜有规范，这有必要在新农合管理条例制定中予以明确，赋予参保人自由选择经办机关，签订经办服务合同的权利，财政部门按服务人数对经办机关支付经办费用。 〔3 〕通过竞争促使经办机关提升服务质量，提高经办效率，同时实现政府从医保经办服务“举办者”向“经办服务购买者”转变。

（五）设立新农合争议行政仲裁制度，并与诉讼衔接。目前地方立法尚未明确新农合纠纷解决机制。新农合社会保险的性质，决定了由此发生的争议不同于传统的行政争议和民事争议，第一，具有综合性，需要运用民事责任和行政责任两种责任措施；第二，具有专业性，涉及到医疗服务供方行为的合理性审查；第三，具有及时性，关系到参保人诊疗用药的范围和费用，必须及时审结。因此，现有的民事纠纷和行政纠纷解决方式无法满足需求，为此，应设立新农合争议仲裁委员会，通过行政仲裁解决参保人、经办机构及医事服务机构之间发生的争议事项，并依据裁决结果对责任人施以民事制裁和行政处罚。当事人对仲裁结果不服可以向人民法院提起行政诉讼。

注 释：

①本部分详细分析可参见笔者：《部门利益与法律控制：我国城乡医保管理体制整合的路径选择》，中国社会法学研究会2012年年会论文集（下），第569页。

参考文献：

〔1〕董保华，等.社会法原论〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2001.

城管制服管理办法范文第5篇

一、哈尔滨市街道办事处管理体制现状

随着改革开放和现代化建设步伐的加快，城市管理体制改革拉开了帷幕。集中体现在行政权力下放和城市管理重心下移。一方面，政府职能部门将任务下放到街道；另一方面，随着“单位制”解体，大量社会工作沉淀于街道。同时，民政部1991年首次将“社区建设”引入国内，街道办自然就承担起对社区的组织、管理和服务工作，其任务进一步加重，街道办事处也得到了前所未有的发展。随后，哈尔滨市于2000年11月颁布实施《街道办事处条例》（以下简称《条例》），采用“两级政府，三级管理”的城市管理体制。自2002年底全市机构改革后，哈尔滨市城区街道办一般设置“六办一所一中心”，分别是：党群办、行政办、城管办（环卫所）、社会事务办、财政经济办、综治维稳办、司法所和社区服务中心。根据相关规定，作为区级人民政府的派出机关，街道办事处接受区政府领导，下辖若干社区居民委员会，行使区政府赋予的职权，承担指导居民委员会工作及人民调解工作；开展社区建设、发展社区文化、社区教育、社区卫生、社区体育等事业；负责自管街路和居民庭院的市容、环境卫生、绿化及市政设施建设，开展爱国卫生运动，冬季道路清冰雪，落实门前“四包”责任制等十七大项工作职能。2012年《哈尔滨市人民政府印发关于进一步完善城市管理体制和工作机制若干问题意见的通知》，进一步明确了落实城市管理工作任务职能。从哈尔滨市2001年党政机构改革时各街道办事处明确的职能与哈政发[2012]7号对照很明显地看出，现实中的街道办承担的工作任务，已经大大地超越了法律规定的范围。

目前，哈尔滨市城区共有街道办事处110个。其中，老城区街道办事处75个，占总数的68.8%；城乡结合部17个，占总数的15.6%；由乡镇改建的街道办事处18个，占总数的16.3%。老城区的街道办事处多处于中心城区，经济和各项社会事业相对发达，具有良好的基础条件，其公共服务功能发挥也相对较好。地处城乡结合部的街道办事处，一般流动人口较多，城市管理和社会稳定工作相对繁重。

二、现存的主要问题

1、街道办事处与上级职能部门间的关系不顺。目前街道办事处的很多工作《条例》中并没有规定，多是由上级部门下派的任务。由于下派程序不够规范，责、权、利不够明确，出现很多问题。比如，许多部门以创新工作方式和面向基层的名义，给街道办事处和社区居委会派来诸如工会员、妇联员、环保员、环境驻在员等，既加重街道办事处的负担，又难于综合协调；还有些部门甚至将街道办事处看作是部门的延伸机构，将一些专业性工作交给街道办事处或延伸到社区居委会。上级部门对下派的一些工作，如安全、维稳、计划生育等实行“一票否决”，也使得街道办事处疲于应付。

2、街道办事处权责不统一。大量的城市事务需要街道办事处去处理，其职能不断增加，但却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。因对有些任务没有行政指挥权、执法权、协调权，只能充当上级政府的“二传手”，致使工作无法落实到位。

3、相关法律法规建设滞后。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定，将1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》废止。目前没有新的法规出台。

4、街道办事处与社区的关系不顺。街道办事处代表区政府在辖区内实行社会管理，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。但目前，由于街道办事处承担了过重的工作任务，在人员有限的情况下，不得不将一部分工作下派给社区居委会，致使街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系，弱化了街道办事处本身应承担的职能，又造成社区组织的职能错位和扭曲。

5、社区行政化倾向突出。据不完全统计，目前社区承担20多个部门的100多项工作，建立50多本台账及档案，行政化倾向突出，制约了社区自治组织作用的发挥，也与扩大基层民主、增强居民自治的要求不符。

三、完善街道办事处管理体制机制及建立大社区的意见和建议

（一）对街道办事处体制机制调整的建议

1、合理界定职能，规范委托或授权事项，理顺街道办事处与区级政府工作部门的关系。明确街道办事处辖区内总负责的地位，进一步规范街道办事处的权限和责任。按照责权利相一致的原则，继续推动事权下放。将部分城市管理和服务事权，特别是直接为城市居民服务的事务性工作，下放到街道办事处。对区政府部门工作进街道办事处严格实行准入制，并明确职责权限。

2、多措并举，理顺街道办事处与社区居委会的关系。通过增加财政投入，配齐硬件设施，进一步加大街道办事处社区服务中心建设力度。逐步建设数字化网络服务系统，对社区居民日常性、事务性事项实行一站式受理。逐步将一些事务性工作交给街道办事处社区服务中心承担，充分发挥其作用，避免出现社区居委会行政化倾向。

3、整合机构，提高效率，深化街道办事处管理体制改革。根据街道办事处职能情况，进一步整合其内设机构，避免职能交叉，减少领导职数，增加具体工作人员数量。