城管内务管理制度范文第1篇

一、商业银行信贷风险内部控制制度的概念和内容

商业银行信贷风险内部控制是商业银行的一种自律行为，是商业银行董事会、高级管理层和各级管理人员为完成既定的工作目标和防范风险，对内部组织及其工作人员从事的贷款业务进行风险控制的方法、措施和程序的总和。商业银行信贷风险内部控制的目标主要是：确保贷款符合银行的发展战略和经营目标、保证贷款程序和信息的透明、保证银行贷款合规合法、确保将贷款风险控制在规定的范围之内。

商业银行信贷风险内部控制的主要内容是：实现贷款业务的流程化和程序化，关键是解决贷款过程中的审贷分离。建立信贷授权和分级审批制度，这是确保银行稳健经营、防范风险的重要制度。建立信贷内部稽核检查制度，通过严格的信贷内部检查与稽核，可以及时发现问题和隐患，以便有效地防范风险，避免或减少损失。建立贷款决策人岗位责任制度，这是规范贷款决策体系内各岗位在贷款活动中应承担的责任的一整套制度，是建立科学的信贷风险防范内控机制的重要环节。建立信贷风险的电子化控制制度。这是防范信贷过程中“道德风险”的一项有效措施。信贷风险的电子化控制系统能够有效控制信贷过程中的失误，特别是人为因素造成的失误。建立信贷的激励制度和责任追究制度。

二、城市商业银行信贷风险内部控制的现状分析

城市商业银行诞生初期，适逢我国金融监管当局加强商业银行内部控制，各商业银行按照要求构建内部控制机制阶段，再加上东南亚金融危机暴露出的银行问题和城市商业银行组建的先天风险因素，城市商业银行组建伊始就把内部控制当作一项主要工作来抓。经过10多年的努力，城市商业银行遵循金融监管当局的要求，逐步建立起了适合自身特点的内部控制体系，特别是信贷风险的内部控制机制，并取得了一定成效。仅就信贷风险控制来说，据银行监管部门公布，2005年底，全国城市商业银行的不良贷款占比首次降至个位数，绝对额减少到1000亿以内。信贷风险控制能力明显增强。

（一）城市商业银行信贷风险内部控制的现状

1．初步建立了信贷授权制度

各行按照监管部门的要求和本行内部管理的目标，在信贷业务过程中，普遍建立了一级法人信贷授权管理体制。1）在法定经营范围内对信贷业务职能部门和分支机构实行“分级管理、逐级有限授权”；2）根据分支机构和信贷业务职能部门经营管理水平、风险控制能力、主要负责人的素质等，实行区别授权。全国100多家城市商业银行大多都实行了等级行管理制度，包括信贷在内的权限都实行差别制度；3）对分支机构和信贷业务职能部门按照授权制度执行情况、风险控制状况和信贷运营效力等实行动态授权，及时调整授权权限。如兰州市商业银行在信贷授权管理中，不但对分支机构实行分级差别授权，而且按季依照该行的信贷授权管理制度对分支机构授权执行效率进行考核，根据考核结果调整所授权限；4）强化授权执行情况的监督检查，对越权违规行为以及由此造成的风险、损失追究主要负责人和直接责任人的责任。如台州市商业银行将信贷风险和机构负责人、信贷人员的职务、收入和福利待遇、荣誉等挂起钩来，形成了自身的信贷风险文化；5）实行分支机构负责人和信贷负责人的离任审计制度。

2．基本实现了对客户的统一授信制度

按照银监会“授信尽职调查指引”等客户授信管理规定和人民银行关于建立社会征信体系的相关要求，各城市商业银行基本建立了对客户的综合授信制度。各行根据客户的经营状况、财务指标、管理水平、经营团队及综合还款能力等分析结果进行综合评估，确定客户能够和愿意承担的风险总量，依照“有效控制风险”的原则，对客户确定最高综合授信额度。北京银行、上海银行、南京商行等发达地区的优质城市商业银行在授信工作中，不但改进了传统的定性分析方法，而且开始探索和应用国内外发达银行所使用的先进的计量分析方法。

3.逐步建立了信贷风险管理的组织体系，全面实施了审、贷分离制度

信贷管理的流程化和程序化是信贷风险管理内部控制的目标之一，而健全的组织体系是信贷业务流程化的保证。城市商业银行在信贷业务实践中，适应风险管理的需求，逐步建立健全了信贷管理的组织体系。大多数城市商业银行在董事会下设立了风险管理专门委员会，高级经营层成立贷款审批委员会，少数行还成立了贷款调查委员会，分支机构成立了审贷小组，初步形成了董事会、高级经营层、分支机构三级或四级贷款审批层次。近年来，部分探索和实施扁平化管理的城市商业银行，设立了贷款调查中心和贷款审批中心，并根据信贷业务结构设立若干分中心，实行信贷业务的纵向管理、横向制约。少数行设立了首席信贷审批官等。在内部职能部门的设置上，各行按照审、贷分离的要求，将信贷调查与信贷审批分设、将信贷业务与风险管理分设，使信贷业务的贷前调查、贷时审查和贷后检查前、中、后台分开，职责明确、清晰。贷款审批实现了集体审批，告别了贷款审批“一支笔”时代。

4.重视和加强了贷款的结构管理

城市商业银行组建初期，受历史因素的影响，加上没有现成的信贷运营模式可供借鉴，市场定位不明确，目标市场模糊，贷款客户结构、期限结构 、种类结构等不合理，致使一段时间内贷款风险不仅没有得到控制反而有增加的趋势。对此，银行监管部门加强了城市商业银行贷款风险的监管，城市商业银行也开始注重存量贷款结构的调整和增量贷款结构的优化。1）各行普遍调整了贷款发展战略，明确了贷款目标；大多数城市商业银行结合其整体业务市场定位的明晰，将其贷款市场锁定在中小企业和城市居民。根据监管部门的要求，对存量贷款中的大额贷款、股东贷款及其关联贷款和大行业、大企业的集中贷款按照单笔贷款比例、单户贷款比例和股东贷款比例等规定进行调整，也取得了好的效果。新增贷款的75%以上都投放给了中小企业。2）借鉴亚洲金融危机中一些银行的教训和部分发生支付问题甚至被重组和关闭的城市商业银行的教训，多数城市商业银行注重了资产和负债比例的管理。注重了贷款的流动性管理，部分行还提出了“多流动少固定，多短期少长期”贷款原则。少数优质行已经或正在探讨和尝试贷款客户退出问题。贷款期限结构管理得到加强。3）合理控制信用贷款比例，增加抵、质押和担保贷款比例。

5.重视和加强了贷后管理工作

贷后管理一直是大多数城市商业银行的软肋。但随着风险监管力度的加大，贷后管理逐渐加强。一是各行普遍加强了贷后管理的基础工作。建立健全了贷款管理台帐，加强了贷款档案管理和贷款企业经营信息资料的收集和分析。二是加大了对贷款企业特别是大额贷款企业的监督检查力度，增加了回访频率。三是加强了贷后管理的内部考核。多数行把贷后管理状况与贷款审批权限挂钩，部分行把贷后管理状况与相关人员的政绩、工资等挂钩，少数行引入经济资本管理理念，将贷款风险状况对资本的消耗程度与分支机构的经营利润等挂钩。四是全部实施了贷款五级分类管理，贷款质量管理渐趋细化和专业化。五是加强了存量不良贷款的盘活、转化和处置工作。各行普遍对不良贷款设立专门部门进行集中管理。部分行还千方百计寻求地方政府的支持，到2005年底，有近40家行得到地方政府累计近300亿资金或优良资产的支持，使其资产质量得到了根本改观。

6．重视和加强了信贷风险内部控制的电子化建设

各行结合综合业务电子化系统的开发和应用，逐步开发了信贷管理系统，并逐渐投入使用，信贷风险内部控制手段有所改进，技术不断提高。

（二）城市商业银行信贷风险内部控制存在的问题

城市商业银行组建后，针对信贷资产质量状况，对信贷风险防范进行了一系列的内部控制活动。这对防范和化解其信贷风险起到了一定的积极作用。但城市商业银行信贷风险内部控制还只是刚刚开始，体系建设中还存在许多问题：

1．对信贷风险内部控制的认识不足。城市商业银行组建以来，决策层和执行层主要负责人的变动过于频繁，高层人员短期行为严重，对信贷风险控制在思想深处缺乏长远考虑，表现为对建立内控机制认识不高，主动性不够。工作上只是在监管当局的要求下被动地采取一些措施，制定一些规程，将内控机制与规章制度混为一谈。

2.信贷风险内部控制缺乏有效性。一是信贷内控制度缺乏全面性、及时性，存在漏洞。二是重制度建设，轻贯彻执行，使内控制度流于形式。三是贷前调查与贷中审查、贷后检查没有彻底分离，缺乏组织机构的保障。

3.信贷风险内控机制缺乏独立性。表现为内控机制的建立者和执行者是同一部门，制定者、操作者和监督者是同一人，内部牵制制度执行不力。特别是内部审计部门直接受行长领导，独立性不强，查处力度不够，相互制约机制难以形成。

4.信贷风险内控机制缺乏审慎性。目前，城市商业银行以全面风险管理为目标的资产负债比例管理、资本充足率管理等尚处于软约束阶段。以局部风险控制为内涵的授权分责管理还执行不严格。以具体风险评估为核心的信贷风险监控、交易风险监控手段还很落后，管理制度和风险评估方法还极不完善。

5.信贷风险监控不连续、不细致。在贷前调查中，仅仅根据企业的财务报表作出判断，对企业假信息、假报表缺乏防范意识，客户经理深入企业进行帐实、帐单、帐帐、帐表核实不及时、不细致，很少通过专业会计师事务所来识别企业虚假财务信息。在贷后检查中，内容不明确，缺乏规范化、表格化、定量化的检查提纲，工作中的随意性、主观性强，缺乏严格的、具有可操作性的贷后检查操作规程。日常监管中，对企业通过媒体的信息关注不够，获取企业信息的渠道少，风险预警难以做到。

三、构建城市商业银行信贷风险内控机制的对策

信贷风险是城市商业银行当前和今后一段时间内所要应对的主要风险，建立健全信贷风险内控机制是城市商业银行通过自身努力短期内能够增强信贷风险管理能力的主要途径。但也有很多难点：一是建立信贷风险内控机制的环境不佳。二是信贷风险识别、评估和控制的方法和技术落后。三是信息系统与内控机制的要求距离较大。四是内部审计的独立性不够。

尽管面临的困难和问题很多，但城市商业银行应充分认识信贷风险对经营的影响，认识信贷风险与银行危机的逻辑关系，从而迎难而上，努力创造条件，下大力气建立健全信贷风险内控机制。

（一）营造城市商业银行信贷风险的内控环境

1．引导、支持城市商业银行在增资扩股中进一步优化股权结构，努力实现股份多元化。地方政府所持股份逐步减持，或全部退出，尽快淡化地方政府对城市商业银行的“绝对控股地位”，恢复城市商业银行“多元股份制”的本来面貌，使城市商业银行能够按照《公司法》、《商业银行法》等法律法规建立起真正的现代企业制度，使本来明晰的产权关系更加明晰，为城市商业银行信贷风险内控机制的建立奠定制度基础。

2．在城市商业银行建立“现代商业银行法人产权制度”的基础上，银行监管部门应发挥其在银行风险管理方面的权威作用，加快城市商业银行建立健全法人治理机制的步伐，使城市商业银行的股东代表大会、董事会、监事会、高级经营层真正发挥各自的作用，实现各自的权力、责任和利益之间的制衡关系，建立相关的制衡、约束和激励机制，为城市商业银行信贷风险内控机制的建立提供基本条件。

3．积极培育城市商业银行信贷风险内控文化。内部控制归根到底是由人进行的控制。银行中的每一位人员既是控制的主体，又是控制的客体，既对其负责的作业实施控制，又受到他人的控制和监督，银行内部会因此形成一种内控文化和观念，这将直接影响内控的效率和结果。城市商业银行的内部控制，是全体员工参与的结果。从内控的设计到实施，与全体员工的行为密切相关，而员工的行为是由其知识水平、价值观、道德观以及管理层的经营理念等内在的文化素养决定的，全行员工的文化素养构成了银行的企业文化总体，体现着银行的价值、行为规范和道德水准，对内部控制有着重要的影响。因此，培育“信贷内控文化”的核心内容是培育共同的价值观和良好的职业道德。

（二）进一步完善信贷授权制度

1．建立健全信贷风险控制的组织体系。城市商业银行的发展已经进入新时期，信贷业务的高速增长迫切要求城市商业银行健全风险控制的组织体系。城市商业银行应在董事会下设立以信贷风险控制为主的风险控制委员会，风险控制委员会应有明确的议事规则和详细的工作职责，应代表董事会行使大额授信和信贷审批权。高级经营层应设立贷款调查委员会和贷款审批委员会，实现信贷业务集体决策。分支机构应视信贷业务需要设立相应的调查和审批机构或设立客户经理和风险经理负责贷款业务的调查和审批。机关部门设置上，应将信贷业务的前、中、后台分开，特别应将信贷业务部门与风险管理部门分开，形成规范的信贷业务运作流程，建立起董事会、高级经营层、分支机构三层或三层以上的信贷业务组织体系，为信贷风险控制提供组织保障。

2．建立健全信贷业务授权分责制度。城市商业银行应在业务流程再造过程中，结合信贷业务组织体系的建立，在原有信贷授权制度的基础上，进一步完善和细化授权内容。董事会下的风险管理委员会为最高审批机构，给董事长授权，董事长给行长授权，行长向主管副行长或贷款独立审批官、贷款审批中心主任乃至分支机构的行长或信贷风险经理转授权。值得一提的是，贷款调查系统也应实行明晰的授权分责制度。

3．结合扁平化管理的推行，城市商业银行应探讨建立事业部制的信贷集中调查和审批系统，实行纵向授权横向制约。即总行成立贷款调查中心和贷款审批中心，按分支机构业务状况成立分中心，两个中心以及分中心的工作人员归总行统一调度和管理。分支行的行长不再直接拥有贷款审批权。这样，即可以解决信贷风险内控边际效率递减的问题，也可以解决信息传递不畅导致的决策层和高管层对信贷风险的全面、及时了解掌握的问题。需要努力解决的问题是传统观念尤其是分支机构负责人传统思想观念上的抵触导致的两个中心之间、两个中心与分支机构之间不协调、不配合的问题，如解决不好，一定程度上，会出现信贷业务运行效率问题。

（三）建立健全对客户的统一综合授信制度

1．授信形式统一管理。对客户的授信，做到表内业务与表外业务统一管理，本币业务与外币业务统一管理。对表内的贷款业务、打包放款、进出口押汇、贴现等业务和表外的信用证业务、保函、承兑等业务进行 一揽子授信管理。

2．对集团公司授信统一管理。对集团公司和子公司均有业务关系，且有合并报表的集团公司要进行统一授信。对跨省市的集团公司，要根据公司分布情况，先核定集团整体的最高综合授信额度，再根据集团本部及其子公司的风险状况和相互间的风险连带关系分别核定其最高综合授信额度，集团本部及其子公司的最高综合授信额度之和不能超过集团整体的最高综合授信额度。对有财务公司的企业集团，财务公司由有关机构按金融机构授信办法进行授信审查、审批，非财务公司部分按授信规定进行审查、审批，集团整体授信要把财务公司的授信额度纳入统一考虑。

3．对关联企业进行统一授信管理。按照“关联交易管理办法”的相关规定，对由同一人或同一家庭成员任法定代表人的多个企业及其控股企业、有参股关系的企业等关联企业要进行统一授信。对跨省市的关联企业可比照集团公司授信办法授信。

4．建立和完善统一的授信操作规范。对授信的每个环节、每个部门要制定规范、科学和以防范风险为目的、具有可操作性的操作手册或业务手册。

5．建立和完善授信风险责任制。应明确规定各个部门、岗位的风险责任和相应的奖罚措施。调查人员应承担调查失误和评估失准的责任；审查和审批人员应承担审查、审批失误的责任，并对本人签署的意见负责；贷后检查人员应承担检查失误、清收不力的责任；放款人员应承担操作性风险责任；高管人员应对重大损失承担相应的责任。

（四）强化内部稽核审计在信贷风险内控上的作用内部稽核审计是银行风险防范的最后一道防线。城市商业银行关于信贷业务稽核审计，只是“零敲碎打”，还没有形成全面、系统、完善的稽核内容体系。城市商业银行的资产风险主要是信贷类风险，作为风险防范的最后防线，城市商业银行应重视内部稽核审计在信贷风险防范中的作用，应将信贷业务稽核列为稽核工作的主要内容，并研究建立一套全面、系统、完善的信贷稽核体系。在稽核的方式上，应当实现定期稽核与非定期稽核、现场稽核与非现场稽核、一般稽核与专题稽核相结合。在稽核内容上， 宏观层面要对信贷业务的固有风险和控制风险进行稽核。固有风险主要是信贷人员的品行、能力、阅历和经验，信贷人员的变动情况，信贷管理人员遭受的异常压力，业务性质，被稽核单位的区域特点等。控制风险主要是信贷规章制度建设情况，岗位牵制情况，信贷人员的素质情况，管理层的信贷指导思想和信贷业务人员的道德操守。微观层面看，信贷稽核体系主要应包括下列三个方面。

1.贷款审批的稽核。主要包含贷款合法合规性稽核和贷款决策合理性稽核。贷款合法合规性稽核，看借款企业的合法合规性和贷款用途的合法合规性。贷款决策合理性稽核，看贷款审批的程序、方式方法以及审批手续是否正常、理由是否合理和信贷授权执行情况。看贷款调查的真实性、合理性以及调查报告的规范有效等。

2.贷款分析的稽核。主要包括贷款企业信用评价的稽核和银行贷款方式的稽核。信用评价稽核包含信用评估程序检验和担保人信用检验。贷款方式稽核包含抵质押品检验和贷款投向检验。

3.贷后管理的稽核。主要包括还贷检查和逾期贷款催收检查。还贷检查包含贷后银行回访企业掌握企业经营情况检查、还款记录检查和罚息催收情况等。逾期催收包含不良贷款管理情况和贷款档案资料管理情况检查。

（五）加强信贷业务的电子化建设

强化信贷风险内部控制迫切需求城市商业银行加大投入尽快提高电子化水平。

1.要建立完善的授信业务电子计算机信息管理系统，对授信业务全过程进行持续监控，对授信风险和收益情况进行综合评价。

2.要建立完善的客户信息电子计算机管理系统，全面和集中掌握客户的资信水平、经营状况、财务状况和偿债能力等信息，以便对客户进行分类管理，对有问题客户实行业务准入和退出。

城管内务管理制度范文第2篇

〔关键词〕城市化；城市群；社会管理

中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1008-4096（2013）04-0091-06

一、问题的提出

近年来，一系列区域性发展规划的出台，是对我国经济和社会发展模式的一种新探索。其中，城市群的发展及其规划是重要内容之一，而且这也契合了我国城市化以及区域城市一体化发展趋势的要求。从法学、公共管理学和社会学等视角出发，对城市群形成和发展中的问题进行研究，甚为必要。近年来屡屡为国家领导人在重要场合提及的社会管理创新问题，同样有着重要的现实意义和学术研究价值。那么，城市群发展与社会管理创新之间又有何关联呢？或再进一步，城市群的社会管理创新立法问题，在我国社会实践中是否为真实而非臆造的问题呢？

一般而言，政府法定职权范围内的事项都属于社会管理的对象。从《宪法》关于政府职权的规定来看，在我国可以纳入社会管理范围的事项非常广泛。例如《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察及计划生育等行政工作。所有这些行政工作都可以被视为地方政府社会管理的对象。而从宪法和法律关于社会管理的规定来看，在我国社会管理的主体主要是政府或行政主体，其他社会主体只是作为被管理对象而存在，这也是我国当下社会管理体制的最大特点。然而，国外许多国家的成功经验早已表明，实现良好的社会管理单纯依靠政府或公权力机构是不够的，甚至以政府为单一管理主体的模式本身存在着重大缺陷。那么，在政府或行政主体占绝对主导地位的情况下，实现社会管理制度的创新以及进行相应的立法，存在多大的可能性或创新的空间呢？或者说，在涉及城市群社会管理立法时，立法者如何才能实现社会管理的创新呢？

本文的研究正是带着上述问题展开的。将城市群、社会管理和立法理念这三个看似没有直接关联的事物加以连结，所遵循的是这样一种逻辑：一方面，从地理空间上看，城市是社会管理的基本单元或主要承载者，在城市社会管理受我国行政和社会管理体制影响较深的情况下，处于形成和发展中的城市群或许可以在社会管理体制方面实现一定程度的突破；另一方面，现代化的社会管理所依据的应该主要是法制，并且是一种良好的法制，而良好法制的产生又主要是通过立法来完成。立法者在何种理念的指导下开展立法，对于法制的实践效果会产生根本性影响。概言之，城市群的发展是实现社会管理创新的重要契机，而城市群社会管理立法理念的选择又直接影响着我们在社会管理创新这条路上能走多远。

二、城市群社会管理的特点及其立法空间

1.城市群社会管理的特点

任何城市的发展不可能永远是封闭的，城市群的形成是城市化进程中的必然现象或必经阶段。城市群的出现与运行，必然伴随着一些新的问题需要解决，或在理论上，或在制度上，或在实践中，而这三个层面又往往是交织在一起的。社会管理问题存在于任何一个城市中，并且有些社会管理问题已经超越了城市的地域范围具有跨城市的属性，因此，社会管理问题同样是城市群在运行过程中所必须面对的一个基本问题。城市群社会管理最大的特点是不存在一个统一的政府或行政实体来负责社会管理，它以组成城市群的各城市社会管理职权为基础，需要各城市社会管理部门的合作与协调。笔者认为，对城市群社会管理问题进行研究有着重要意义：一方面，它不仅可以满足城市群社会管理的需要；另一方面，也可以从理论和制度层面为我国社会管理体制或机制的创新提供参考，甚至成为社会管理创新的重要突破口。

掌握城市群社会管理的特点，是开展相关问题研究或具体制度建构的前提。结合我国城市群形成的背景，以及城市社会管理的特点，笔者认为，城市群社会管理有两个基本特点：

第一，协调性。即城市群的社会管理不是依靠某个独立或统一的政府或行政主体来实施，而是建立在城市群内各城市有关社会管理部门合作与协调基础之上。根据《宪法》和《组织法》的规定，各城市之间（我们假定组成城市群的各城市处于同等的行政级别）不存在行政隶属关系，相互独立，依法行使各项经济、文化和社会管理职能。城市群社会管理不同于单个城市的社会管理，后者有着一套完整的政府机构或行政体系，在各项社会事务的管理方面也有着较为明确的依据和分工，而前者不存在这样的机构体系。城市群社会管理实际上是对城市间公共事务的管理或公共服务的提供，对此并无直接的法律依据，而只能依托各城市政府依法所享有的社会管理权，通过各城市之间的社会管理机构的合作来开展相应的社会管理工作。合作必然离不开协调，因此，协调性是城市群社会管理的最主要特点。

第二，探索性。这是由我国城市群发展的现状和制度框架决定的。城市群的出现与发展在我国已经历了一段时期，但各项运行机制还远未成熟，并且城市群的空间意义仍要大于内涵意义，实质性的合作尚未展开也很难展开。导致这一现状的原因很多，其中一个非常重要的因素是长期以来所形成的行政区经济发展模式，即包括各城市政府在内的各级政府在各自的行政区划范围内，相对独立地发展自己的经济事务，受这一模式的影响，社会管理事务也具有相应的封闭性。城市群的规划及其实施，在一定程度上迫使原来相对封闭的经济发展和社会管理模式逐渐走向开放与合作（当然，这并不意味着之前各城市之间不存在合作，但城市群视角中的合作显然有别于传统的城市之间的合作）。然而，历史的惯性决定了城市群意义上的社会管理仍将在很长时期内处于探索之中，许多制度的建立和机制的运行都需要在摸索中成型并逐渐成熟，例如究竟哪些事务应该或可以纳入城市群社会管理的范畴，以及在这一过程中各城市政府或社会管理机构之间的权利和义务、分工与职责如何确定等。

城市群社会管理所呈现出的这两个特点，真实地反映了当下我国城市群发展的现状，以及现行城市社会管理体制对新的探索可能产生的影响甚至制约。尽管有关城市群社会管理创新的任何探索都会存在很大的风险与阻力，但是对处于快速发展中的城市群而言，这些探索是必要的。

2.城市群社会管理的立法空间

与城市一样，城市群社会管理并非凭空进行的，它要建立在一套规则体系基础之上。这套规则体系赋予城市群社会管理权，界定其权限范围，明确其管理对象或事务。这套规则体系应该主要是法律。笔者认为，法律在任何管理主体负责或参与的社会管理活动中都应该扮演着基础性与主导性的作用，城市群的社会管理也不例外。

对于城市群社会管理立法，我们可以从两个视角来认识：外部视角和内部视角。所谓外部视角，是指有关城市群社会管理的立法，即中央立法机关或城市群所在的省、自治区或直辖市的立法机关为了加强或改进城市群的社会管理所进行的立法。内部视角则是指城市群在社会管理过程中的自行立法，在我国现阶段，具体是指城市群内的各城市之间就城市群的社会管理及活动所进行的合作立法。无论是外部视角还是内部视角，我国城市群社会管理立法都存在很大的立法空间，存在着大量需要通过城市群立法来实施管理的社会事务。

从外部视角看，有关城市群社会管理的体制和基本制度问题，都需要通过中央立法来规定，省级地方立法起补充作用。城市群或都市区在我国已不是一个陌生概念，已经被正式写入一些区域规划文件中，如《中原城市群总体发展规划纲要》中规划了中原城市群产业布局基本架构；《辽宁沿海经济带发展规划》中明确提出：“建设沿海城镇体系，打造大连、锦葫兴凌（锦州、葫芦岛、兴城、凌海）、营盘鲅（营口、盘锦、鲅鱼圈）等3个都市区。”但是，无论是《中原城市群总体发展规划纲要》，还是《辽宁沿海经济带发展规划》，以及其他类似的区域发展规划，都属于政策性文件而非正式的法律文件。这就意味着，无论相关规划文件中对城市群的运行如何描述或设计，只要现行的行政体制以及法律框架不做变动，包括社会管理事项在内的城市群发展构想就很难取得实质性进展，除非我们延续那种为了改革而漠视既定规则的思维。因此，在现行宪法和法律关于城市群运行规定基本处于空白的情况下，城市群社会管理立法存在着很大的立法空间。例如城市群社会管理的必要性和正当性问题、地方政府尤其是城市政府社会管理自的问题、政府管理与社会自治之间关系的问题，以及其他一些与社会管理有关的具体机制性问题（如社会管理的公众参与机制）等。

从内部视角看，许多城市社会管理事务都已超出了某一城市的管理空间，需要通过城市间的合作也即在城市群层面上进行处理，这些社会事务既是城市群社会管理立法的主要对象，也是推动城市群形成并不断发展的重要原因。从性质上可将这些社会事务划分为管理和服务两种类型。其中，管理类社会事务包括管理规则的制定、社会秩序的维护、行政规划的实施、环境保护，以及其他依法由城市政府负责管理的经济、社会和文化事务。服务类社会事务包括基础设施建设、社会福利保障、教育服务改善、信息资源提供，以及其他与城市发展和社会公众发展需求相关的公共服务。例如在《山东半岛蓝色经济区发展规划》中，就对山东半岛蓝色经济区（也即蓝色经济区城市群）产业体系的重新架构、海洋科技和教育的加大投入、基础设施建设的改进、海洋生态文明建设等管理类和服务类社会事务，结合城市群内部各城市的特点进行了规划。尽管这一规划的制定者是山东省政府并得到国家发改委的批准，但是这一发展规划的实施主体则是山东半岛蓝色经济区内部的各个城市，其中绝大部分社会事务的管理和公共服务的提供，都需要借助各城市间的合作才能达到。《山东半岛蓝色经济区发展规划》只是一个政策性文件，政策之后应是法律。无论是何种类型的城市群发展规划，这些政策性文件在城市群形成和发展之初可能会发挥主导甚至决定性的整合和促进作用，但这些规划往往更多地停留在对发展目标和发展机制较为宏大的设计层面上，而如何具体落实这些目标，以及在这一过程中有关各方权利和义务的设定和机制运作等微观问题上，法律所发挥的功能是政策性文件所无法替代的。总之，城市群内部大量存在的社会事务为其提供了充足的立法空间。

三、城市群社会管理实现从“控制”到“协调”立法理念转变的原因

城市群社会管理立法除了要在现行立法体制框架内运行并遵守相关法律规定外，还要遵循相应的立法理念。立法理念的选择会在很大程度上决定着城市群社会管理立法的价值与功能定位，并将影响立法的实施效果。当然，立法理念的确定与社会管理理念的定位直接相关，任何社会管理都是在一定理念指导下开展的。长期以来，我国社会管理所奉行的主要是“控制”理念，即政府实施社会管理的目标及出发点是如何将各类社会组织及其活动置于政府权力可控范围之内。这一理念指导下的社会管理具有三个特点：一是政府通过法律或行政等手段，将各领域的社会事务尽可能地纳入社会管理范围内，并设置相应的活动准则，使其不偏离政府预设的社会管理目标；二是政府的社会管理权几乎可以延伸到社会生活的各个领域。相比之下，政府之外的非政府组织或社会团体在社会管理中所发挥的作用有限；三是看似庞大的政府社会管理权以及相应的管理体制，实际上并未真正有效地发挥预期作用，反而在许多情形中显得左支右绌、力不从心，并且还暴露了一些体制性的弊端，如腐败频出和效率低下问题。总之，尽管现行社会管理体制有其不可替代的积极意义，但其中的一些弊端以及所面临的愈加繁重的社会管理任务，使得寻求变革和创新成为不可避免。

由于社会管理的“控制”理念主要是通过立法来确立和不断强化的，例如宪法和地方组织法关于各级政府社会管理职权的设定，以及各类具体法律、法规等关于政府行政管理职权的规定等，都在从不同层面维护“控制”理念，因此，欲实现城市群社会管理体制和机制的创新，就需要首先从立法层面来转变这种理念。至于转变的方向，本文认为应该由“控制”理念逐渐转变为“协调”理念。所谓“协调”理念，具体是指在城市群社会管理过程中，应该更为注重城市群内各城市政府之间的合作，以及城市政府与非政府组织甚至个人之间的协作。这里所以强调城市群社会管理立法应实现“协调”理念的转变，是因为无论在理论上还是在实践中，与“控制”理念相比，“协调”理念都更具必要性和可行性。

从理论上看，“当代管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作。”[1]近年来，以合作与协作为核心内容的治理理论逐渐为我国学者所重视，如王旭[2]通过对美国大都市区管理模式及其研究重心转变的研究指出，美国大都市区管理已经实现“从体制改革到治道改革”，而治道改革的核心在于强调合作与协作，其中合作主要指政府间合作，协作则指政府与非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化。总之，学者们通过对全球性地方政府改革及社会治理理论的研究，已经基本达成了理论共识：社会管理或地方公共事务的有效治理，决不能单纯依靠地方政府，需要将视野扩展到地方政府与其它横向和纵向的政府间关系、地方政府与社会组织或私人部门甚至社会个体之间的关系。这一理论共识同样适用于城市群社会管理。

就我国城市群社会管理实践来看，之所以要实现从“控制”向“协调”立法理念的转变，个中原因除“控制”理念指导下的社会管理暴露出许多弊端外，还与城市群发展及其社会管理自身的特点有很大关系。城市群的出现及运行虽然对我国渐趋僵化的行政体制形成了一定程度的冲击，但同时也为行政体制的改革提供了良好的契机。在我国，政府的社会管理是借助于行政职能条块分割、上下级政府职能同构的行政体制来承接的，这就导致了社会管理活动实际上也是处于一种条块分割和职能同构的境地。例如我国《条例》关于活动的基本原则便是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，尽管这是针对活动而言的，但又何尝不是我国社会管理体制的缩影呢？应该说，以克服行政区经济发展模式弊端为最初目的的城市群发展规划的出台，不仅是对突破我国行政区经济发展模式的尝试，也在很大程度上冲击了既有的社会管理体制，并为社会管理体制的创新提供了重要契机或突破口。城市群的出现在一定程度上打破了现行法律关于行政区划的体制性限定，使得一些经济和社会管理活动可以在更大的地域范围尤其是跨行政区划之间开展，从根本上冲击了属地管理的原则。但城市群并非一级政府，它所实施的社会管理活动要依托于其内部各城市的社会管理权，这就要求城市群社会管理立法，无论在外部视角还是内部视角意义上，都不能再死守原来的“控制”理念，而应适时地转换为“协调”理念。

再者，建国以来计划经济体制下政府权力无限膨胀，其触角几乎伸展到任何一个社会角落，社会自治的空间被极度压缩。尽管改革开放以来这一局面有了很大的改观，但由于历史的惯性，政府还是习惯于为社会的发展设定一个目标，包括在社会管理领域总是力图将各类社会事务置于其预设或可控的范围内，而且相应的立法也服务于此，社会自治的空间依然有限。若要真正寻求社会管理体制的创新，就应该尝试改变这种政府社会管理权“一权独大”的体制，逐渐赋予各类非政府组织或社会团体更大的自治权，并使其在社会管理过程中发挥更大的甚至在某些事务上主导性的作用。而且，“从概念上讲，所谓社会管理，主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。”[3]各类社会组织本来就应该成为社会管理的基本主体之一。作为正处于形成和发展初期的城市群，各项体制或机制的产生固然要受制于现行的政治、经济和社会体制，但毕竟城市群及其社会管理是以一种新事物的面目出现的，既然实现社会管理体制创新的重要性已经成为共识，为何不尝试以城市群社会管理及其立法为契机来探索各种创新的可能性，尤其是在城市群社会管理过程中实现一定程度上的政府与社会组织的“权力共享”局面呢？如果政府认为这种尝试对于更好地实现社会管理目的是有益的，那么城市群社会管理立法理念实现由“控制”向“协调”的转变也是必要的。

四、城市群社会管理立法如何实现向“协调”理念的转变

实现城市群社会管理立法理念的转变，并非一蹴而就的事情，它仍需要从外部和内部两个视角入手。就外部视角来看，中央和省级地方在进行有关城市群及其社会管理立法时，应该逐步确立“协调”理念。显然，中央立法在这一过程中扮演着关键的角色。对此，有必要对现行《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及其他相关法律法规进行修改，并且再通过中央立法在以下四个方面做出调整或予以明确：

第一，通过认可城市政府的社会管理活动可以跨城市实施，而非只能局限于本城市行政区划范围内，间接承认城市群社会管理存在的合法性（包括合宪性）。本文并不主张直接通过中央立法的方式确立城市群的社会管理主体地位，因为这种做法所延续的依然是一种控制理念，即使在这样的立法中城市群没有作为一级政府存在，但由于城市群获得了直接的社会管理主体地位，城市群内部各政府之间的那种合作与协商的契约色彩也会因此变淡，各城市政府与城市群内各非政府组织或个人之间的协作关系还会受到冲击。城市政府与社会组织或个人之间依然是一种管理和被管理的关系，只不过它们稍加装饰出现在了城市群这一舞台上而已。这显然背离了协调理念。

第二，调整地方立法权在城市政府之间的配置，尤其要重新审视和改革我国现行立法制度中存在的城市立法资源分配不均的问题。对于这一问题，本文将较大的市的涵义或范围予以统一回归至《宪法》关于较大的市的规定，即较大的市指的是辖有区、县的地级市，同时依《立法法》规定赋予所有较大的市以地方立法权[4]。鉴于当前城市群的基本构成单位仍为辖有区、县的地级市，只有依据上述主张，才能建立起城市群内部各城市政府之间的平等关系，有关的社会管理立法合作才能得以真正施展。

第三，与地方立法权重新配置相关的是，有关中央和地方政府之间在社会管理上的分工问题，同样需要通过中央立法进一步明确，尤其应该扩大地方政府的社会管理职权范围以及社会管理自。同时，中央立法还应授权更多的非政府组织或社会团体，例如各种协会或中介组织以相应的社会管理权，允许其通过团体自治和公众参与等方式，分担一定的社会事务管理职能，并随着相关机制的完善逐步扩大其所管理事务的范围。

第四，在将政府职能定位为服务的前提下，对社会管理事务做更为细致的分类，例如可分为管理型事务和服务型事务。对于跨城市的管理型事务，中央立法应允许城市群内的各城市政府通过相互合作的方式进行处理，而对于跨城市的服务型事务，中央立法也应尝试允许非政府组织参与其中，与城市政府进行协作，更好地达到管理或服务目的。

城市群社会管理立法理念能够实现多大程度的转变，直接取决于中央立法愿意在多大程度贯彻“协调”理念。当然，中央立法是一个非常复杂的利益博弈过程，立法理念由“控制”转变为“协调”将会大大影响甚至损害那些已受惠于控制理念的行政机关或有关主体的利益，很容易引起其反对甚至抵制，这是中央立法在理念转变过程中必然要面对的，也是我们应该意识到的现实。我们对此应该保持足够的理性与耐心，并通过各种方式或途径来推动中央立法的这种转变。至于省级地方立法在这一过程中所扮演的角色，可以根据中央立法的情况以及城市群社会管理立法的需求，有针对性地通过具体制度或机制的调整与建立，来切实推动城市群立法理念由“控制”向“协调”的转变。

就内部视角而言，城市群内部各城市之间在社会管理问题上进行合作立法时，也应该以“协调”为其主导性立法理念。与外部视角的立法不同，城市群的自行立法主要着眼于城市群社会管理过程中一些具体规则的建立和完善，包括城市政府间在城市群社会管理合作过程中各自的分工与职责、权利与义务等问题；城市政府与非政府组织在协作提供社会服务过程中的各自权利和义务，以及应该遵循怎样的规则等问题。具体来讲，内部视角的城市群社会管理立法在其理念转变过程中应处理好以下三个方面问题：

第一，城市群社会管理立法本身需要协调。在现行立法体制下，并不存在独立的城市群立法机关，城市群社会管理立法要建立在城市群内各城市立法合作基础上。对于城市群合作立法的路径，有学者总结了如下三点，即构建区域共同规章、制定示范性文本和赋予政府协议以法律效力[5]。这三种路径或模式都有其可行性与弊端，但无论采用何种，都离不开城市群内各城市立法机关（尤其是城市政府）之间的合作与协调。因此，城市群社会管理立法活动本身就需要进行充分的“协调”。

第二，在具体的城市群公共事务管理方面，例如城市群环境治理、公路和铁路等公共基础设施的修建与维护，以及垃圾处理等，需要各城市政府之间的合作与协调，相应的立法应反映并促进这种合作与协调关系。存在于城市政府之间的另一种合作情形是，城市群内某个城市与城市群内其他城市之间通过合同方式，将本城市的部分公共事务实行服务外包。在地方政府公共服务签约外包方面，美国的“莱克伍德方案”为开先河者。在莱克伍德市政府与洛杉矶县政府签订的公共服务外包合同中，莱克伍德市政府将犯罪预防与控制、道路维护和校区火灾安全教育等公共管理或服务事项，都通过购买的方式交由洛杉矶县政府来实施[6]。当然，这种社会管理模式在我国当前乃至今后很长时间内出现的可能性不大，但它毕竟为城市群社会管理提供了一种可供参考的模式，并且它所体现的仍是一种协调而非控制的理念。无论何种合作模式下的立法，“协调”理念都应该是最佳的选择，因为在各城市社会管理权相互独立的情况下，“控制”无从谈起。

第三，在城市群社会管理尤其是公共服务提供过程中，加强城市政府与非政府组织之间的协作，在许多情况下会更高效一些，有关城市群立法应该重点推进和完善这一模式下的各项具体制度或机制。其实在美国，政府及其官员早已意识到：“当私人供应商已经做好与政府做生意的准备之后，政府就根本没有必要自己生产所有的物品和服务”，并且“实际上从美国内战到第二次世界大战，政府与私人部门合同管理的基本原则一直都没有改变。法律只是要求政府的合同管理者列出他们想要购买的物品和服务的详细说明，然后为发标做出必要的广告宣传，并在预定的时间和地点进行公开招标，最后将承包合同裁定给符合说明条件的出价最低的竞标者”[7]。同样，在我国城市群社会管理过程中，政府与私人部门之间的协作同样值得期待，而立法在其中所应扮演的协调角色也就一目了然了。

总之，城市群的形成和发展为我国社会管理创新提供了良好契机，若要借此实现社会管理体制或机制的创新，首先应完成城市群社会管理立法理念从“控制”向“协调”的转变。当然，这一转变会牵扯到很多问题，有些甚至是根本性的问题，这就需要立法者和政府改革者真正着眼于长远并以坚定的改革立场，通过中央立法、地方立法和城市群立法等各个层面全方位地推动这一立法理念的转变。

参考文献：

[1]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲，鄞益奋译，北京：北京大学出版社，2007.2.

[2]王旭.从体制改革到治道改革——美国大都市区管理模式研究重心的转变[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2006，（3）：92-99.

[3]胡洪彬.我们需要什么样的社会管理[J].党政干部学刊，2011，（9）：46-48.

[4]陈光，于海亭.较大的市立法的制度变迁及其改进[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2010，（1）：53-58.

[5]王春业.我国经济区域法制一体化研究[M].北京：人民出版社，2010.161-288.

城管内务管理制度范文第3篇

关键词：城市规划管理 理论方法城市发展

中图分类号： TU98文献标识码： A

城市规划作为一个不断付诸实践的过程，涉及到一定范围内所有公众的利益，需要通过政府的管理来实施。城市规划规划管理在城市的规划和建设中占有重要的地位，“三分规划，七分管理”就是对规划实践形象的表达。

1管理后评估的含义与作用

管理是社会组织中为了实现预期的目标，以人为本进行协调活动。其中政府管理是以政府为主导，通过与市场和社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，实现城市的建设的落实，城市的发展和良好的运营。我国城市规划的管理功能通常由各地方城市规划管理部门承担，城市规划管理部门是专门为城市管理服务的机构，是地方政府机构之一。城市规划管理的好坏，直接影响着人民群众的工作和生活。

城市的正常运转一旦出现了问题都会给居民生活带来不便，而且随着生活水平的提高，人民群众的各种需求也在不断增多。提供更加舒适高效的环境和服务，已成为进一步提高城市管理水平的必然要求。城市管理的好坏，还直接影响着城市自身的发展。现在城镇化进程不断加快，各区域之间、城市之间的竞争，日趋激烈。在这种情况下，城市要发展必须要提升自身综合竞争力，这不仅需要在硬环境上提升水平，更需要强力打造城市的软环境，而城市管理水平则是重要的软环境之一。城市环境是否整洁优美，交通是否便捷，基础设施是否完备，社会生活是否有序，是否具有安全感和亲和力等都直接影响着一个城市的外在形象和吸引力，决定着它的发展前景。所以，在加强基础建设、改变外在形象的同时，还必须切实采取措施，进一步提高城市管理水平。

2 城市规划管理机制

2.1 城市管理的行政机制

城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导及协调与被协调的关系、市政府其他职能机构与他们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2.2 城市管理部门的职能及权责关系

城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责机构由职能体系所决定。

2.3 城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区以及的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体质形式。

3 规划、建设与管理的关系

城市规划、建设与管理水平之间既相互连结、相互依存、互相渗透。又相互分离、互相否定。一方面城市规划、建设是基础，创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，为城市管理提供雄厚的物质基础和必要的技术条件，同时也对城市管理不断提出新的更高的要求，由此促进城市管理的发展。没有城市的规划与建设就没有城市的管理。另一方面，城市管理是关键，是巩固城市规划建设成果，营造良好城市秩序，发挥城市功能的必要的手段；城市建设发展了，城市功能增强了，则要求城市有序管理，发挥城市的服务功能，为经济发展服务，提高人民的生活质量。另外，在规划、建设、管理的三者关系中，管理是中心环节，规划和建设是管理的物质基础。如果管理不善，优质的规划、建设的成果就不能巩固和维持，应有的效益也难以发挥。只有高明的管理，才能与优质的规划、建设相得益彰，而且还有补充规划、建设不周、不足的反馈作用。

4 规划管理体系后评估的构建

近年来，国内学者对规划管理后评估研究较少，随着城市的发展，人们对城市规划管理的认识越来越重要，未来城市规划管理评估将是城市规划研究城市问题的热点，在此笔者借助英国审计委员会出台地方政府全面绩效评价（CPA）构建城市规划管理体系评估指标因子具体如下表格所示：

城市规划管理评估指标因子

一级指标 二级指标 三级指标

城市规划管理评估因子 规划落实的政策 国家、省级出台的相关政策

地方政府相关政策

资源利用评估 财政报告指标

财务管理指标

内部控制指标

服务评估指标 环境服务指标

住房服务指标

基础设施服务指标

公共服务设施指标

政府能力评估指标 成就指标

内部管理指标

5 蒲城县城乡规划管理水平现状概况

随着城市规划管理工作的不断完善，蒲城城市规划主管部门组织机构不断完善，同时制定了较为完善的城市规划管理政策体系，先后成立了孙镇集镇管理办公室、孙镇环卫管理站、孙镇城镇规划建设监察大队，为小城镇建设的发展提供了制度保障、组织保证。有效地保障了城市规划的编制、实施管理与监督检查工作，城市规划管理水平不断提升，使城镇建设工作迈向了制度化、规范化和专业化轨道。但是蒲城县城市规划管理方面也存在着一些相关的困惑：

1.城市规划组织编制与审批管理程序不严密

根据笔者调研得知，蒲城县在部分地区的建设情况并没有完全按照规划编制情况进行，同时也并未经过法定的规划修编或变更程序。

2.城市规划实施管理过程中力度不够

城市规划的实施管理主要是针对城乡规划区内各建设项目活动进行规划审查，并核发规划许可的行政管理工作。主要内容包括建设项目用地管理和建设项目管理两部分的内容。在城乡规划实施管理中应处理好以下几个关系：

1）严格执法与自由量裁的关系

2）整体利益与局部利益的关系

3）近期建设与远期发展的关系

4）现代化建设与历史文化保护的关系

5）发展经济与环境保护的关系

6）专业与综合的关系

7）规范化管理与提高行政效率的关系

针对上述内容蒲城在保护文庙等历史文化建筑当中并没有与周围环境结合起来导致历史文化保护区范围减少同时周围建筑高度过大，同时了历史文化建设控制地带也存在着一些违章建筑。

3.城市规划监督检查管理部门薄弱

城市规划行政检查的的主要内容包括：道路规划红线界定、复验灰线及竣工验收等方面的内容。目前蒲城尚未设立规划监察中队，在规划和建设执行过程中，缺乏常设的有效的监督和执法力量。

4.缺少城市规划信息管理环节

城市规划信息管理系统的实现是城市规划管理业务流程为基础。包括：“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督检查；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。蒲城咋城市快速发展过程中缺少这一环节导致在规划管理过程中周期过长，影响城市的建设发展。

6 蒲城县城市规划管理的后评估

6.1 相关政策的梳理

结合不同的分类标准与方法，按照制定的主体分类对现有的政策法规和相关具体的执行措施进行分类，从中看出，蒲城县城市规划编制法规、管理条例主要体现在招商优惠和中小企业信用担保方面，其他方面有所缺失尤其是城市建设管理方面。

6.2 组架结构

蒲城县城乡规划办公室现有以下几大部门：办公室、勘测规划室、规划监察大队、稽查股、法制股、规划股、财务股、村镇股。在行使各自的职责权利的时候带来了管理力度不够，缺失相关管理部门等方面问题，针对上述问题应采取以下措施：

1.加强城市规划管理人员的后续教育，可采取短期培训、经验交流等方式更新知识，提高技能。

2.明确各级之间和同级各部门间的只能分工，避免多头管理。

3.同时加强公众对城市规划知识的普及，中式规划宣传，不断强化居民城市规划意识。

6.3 编制管理

蒲城县城市规划编制的组织，由政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划；政府根据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划；政府建设主管部门依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制控制性详细规划；相关部门依据控制性详细规划以及建设主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制修建性详细规划。现行的编制体系的技术意义大于管理意义，规划文件在使用中缺少刚性和弹性，同时，规划编制审批的程序周期较长等问题，针对上述问题应采取以下措施：

1.建全公共参与制度，给各种社会群体提供平等参与规划过程的机会。

2.完善编制体系，对审批制度做出相应的改革，缩短审批周期。

6.4 实施管理

根据国家规划实施管理的法律法规对《蒲城县小型建设工程项目管理的实施办法》进行梳理发现该办法并未涉及乡村建设规划许可证制度和缺少建设项目规划与设计方案审查阶段及建设工程竣工规划验收阶段，针对上述问题建议加强规划的监督和做好土地使用和建设活动的批后管理等措施。

6.5 信息管理

蒲城县目前所涉及的信息主要包括各种现状地形信息、规划信息、项目办理存档信息等，它们主要以文件的形式直接存储于服务器硬盘上。规划的信息主要面向管理，在公众服务方面还有所欠缺。

应当引入信息管理系统并贯穿于城市规划管理的各个业务流程之中。包括“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。同时加大对公众的公开程度。

7 结语

随着经济全球化进程的加快，城镇之间合作的加强社区、公众参与规划管理过程中来，从这个角度出发，对城市规划管理评估的研究应纳入整个城市规划体系中，进一步理顺规划、建设、管理的关系。但当前我国城市规划管理方面的理论不足以及在实践中产生了许多的问题和矛盾又影响了城市规划管理的效率。因此，从理论与实践两个方面对城市规划管理进行研究成为迫切的现实任务。

参考文献

[1]桑东升.城市规划管理的理论方法及中国的实践[J].城市研究，2000（5）：25—27.

[2]孙施文.城市规划哲学[M].北京：中国建筑工业出版社，1997.

城管内务管理制度范文第4篇

关键词：公共治理；制度创新；城市管理

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：2306-1499（2014）12-

现代的城市以一个巨大的系统，其中的内容繁杂，不仅涵盖着城市公共设施，还有城市与人口的管理。目前对城市的管理都是开放式的管理模式，面对城市内容的复杂性以及相互之间的必然联系，从城市利益的角度出发，就要强化城市宏观管理水平，以避免城市环境的“硬件”管理与“软件”管理的分离。解决城市问题，就要从源头上治理，要塑造以人为本的城市环境，就要从公共治理的视角，转变被动的公共环境管理状态，实施主动性的服务管理行为。

1. “城市管理”以及“公共治理”的概念界定

1.1 城市管理

对于“城市管理”概念的界定，是从建设“包容性城市”的宣传中渗透出来的，主要是指公共事务的管理。城市中所涉及到的公共事务包括多个方面，那么在管理过程中，也要实施多种方法，由个人或者公私机构根据既定的城市发展策略规划执行。实施城市管理是一个持续化的管理过程，以解决各种利益充分，或者联合采取行动解决某项城市方案，其中所包括的内容可以是公民社会资本，也可以是正式的制度或者非正式的安排。

1.2 公共治理

自二十世纪90年代以来，国际社会所倡导的公共治理模式是在城市管理中公共治理理念的具体体现。公共治理是对公共事务的管理模式，治理主体除了国际组织和政府之外，社会组织和私人部门也可以参与到公共事务当中，所采取的方法是通常为协商、洽谈、谈判等等。可想而知，公共治理有别于传统的公共行政，相比较于政府对公共事务自上而下、发号施令的单一化管理，公共治理则不再依赖于政府的政治权威，而是采用了民主互动的方式对公共事务共同治理。作为一种新型的互动式的治理模式，公共治理主要强调的是多元化的管理主体，民主的管理方式，协作化的管理模式。

2. 公共治理视角下的城市管理内涵

从公共治理的视角审视城市管理，需要从公共治理模式的基本理念以及社会参与两个层面进行分析。

2.1 城市管理中公共治理模式的基本理念

从具体的城市管理而言，城市管理在履行管理责任的时候，要履行合法性、协作性以及效能性。

首先，城市管理过程中要履行公共治理责任，承担责任的主体即为任何的行政主体，所采取的行政行为即为公共治理的基本逻辑。城市管理的责任性是建立城市管理的核心要求基础上的，主要是指参与公共治理的公众，以其主体的身份参与到城市管理公共的决策当中，同时还要对公众的权利予以尊重，并施以必要的保护。此外，城市公共管理信息系统属于是开放性系统，要确保其在城市管理各项信息传递的过程中能够有效输出，并及时接收反馈信息，以使做出决策的的过程中，公民充分享受到知情权。

其次，在服务型社会中，城市管理要以服务公共利益为宗旨，政府在履行公共管理职责时，要对政府和社会秩序要自觉服从。公民对政府所履行的各项职责具有监督控制权。

再次，城市管理要具有效能型，就要强化政府与公民、企业之间的协作关系。城市管理中，实施公共治理就是以合作的方式对公共事务实施共同管理，以达到公共利益的目标。政府部门由治理城市管理到指挥城市管理，与非政府组织建立起合作关系，与公民社会共同合作，实现城市管理社会化，以提高城市管理效能。城市管理协作化作为新型城市管理模式，其更注重城市管理的品质层面，改变了行政管理强调效能结果，以工作数量和时间成本做为工作质量的衡量指标。

2.2 城市管理中的社会参与

在公共治理模式中，公共治理结构是其中的核心内容，主要是根据决策目标设计政府内部组织结构，并对所涉及到的行政资源优化配置。在2008年政府机构改革以来，实施公共治理要重点强调两个基本要素：其一，为了确保政府运行机制更为协调，要求政府的决策权、执行权和监督权分开，以实现三权相互制约；其二，实施有效的城市管理要求社会广泛参与。决策权、执行权和监督权的严格分开，就意味着各自管理职能职能明确，避免由于管理职责界定不清而导致管理越位、缺位、失位、错位的现象出现。将社会性职能和公益性管理内容向社会性组织转移，完善市政管理的综合治理措施。这就意味着城市管理中，公共参与成为了城市治理的重要途径，但不仅仅是指个体参与，而是将政府下放的职能承接过来。通过有组织的职能转移，实现组织化方式的公共治理模式落实到位。

3. 公共治理视角下的城市管理方法

3.1 完善法律制度治理城市环境

在公共治理视角下实施城市管理，就要对系列的管理制度和法律法规进行调整。将私营部门和社会公众所发挥的主体作用以法律的形式确定下来，以明确的法律条文予以引导，使政府组织与社会公众之间充分互动，发挥主体性作用，并履行各自的职能。在宽松和谐的制度条件下，多元主体共同参与到城市治理当中，借助良好的法律制度实现多个主体协同共治。

3.2 实现监管分离，以强化部门之间的制约

实施社会管理体制改革，一项重要的革新就是提高了部门之间管理的公正度和透明度。部门之间相互制约，并将政府治理逐渐向公共性的社会系统管理转移，实现社会服务化。在城市管理体制中，社会管理的监督权从中剥离出来，并兼并到城市管理监督指挥部门，形成新的城市运行监督机构。

3.3 积极倡导公众参与共同治理城市

在我国的城市发展进程中，以政府治理为主。虽然倡导公众共同参与城市治理，但是相比较于城市发展速度，则出现了明显的滞后性。数字化网络已经普及，可以运用网络平台建立社区组织和专家咨询栏目，与公众在虚拟的网络空间中正面沟通，听取意见。采取这种方式，可以了解到公共决策倾向以及社会各个阶层的价值导向，倾听公众对城市治理的意见以提高城市治理水平。

4. 结语：

综上所述，城市管理中出现效能低下的问题，主要是基于城市硬件设施管理与人口管理相分离所造成的。面对新一轮的城市改革，就要以新的视角实施城市管理。将公共治理纳入到城市管理体系中，从制度创新到管理创新，以将公共治理理念落实，促进城市健康稳定地发展。

参考文献

[1]杨汉忠.基于公共治理视角下的城市管理方法探究[J].中华民居，2012（06）.

[2]王枫云.从城市管理走向城市治理――我国城市政府行政模式转型的路径选择[J].思想战线，2008.34（01）.

城管内务管理制度范文第5篇

为什么要将城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度进行整合？

2003年与2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新型农村合作医疗（以下简称新农合）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）制度。制度建立以来，覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，制度运行持续平稳，对于健全全民基本医保体系、满足群众基本医疗保障需求、提高人民群众健康水平发挥了重要作用。

近年来，随着经济社会快速发展，两项制度城乡分割的弊端逐步显现，重复参保、重复投入、待遇不够公平等问题日益突出。为深入推进医疗卫牛体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义和城乡经济社会协调发展，在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，党中央、国务院明确提出整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。

目前地方探索整合城乡居民医保制度工作进展如何？实施效果如何？

目前，全国已有天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、青海、宁夏8个省和新疆生产建设兵团以及部分市、县实现了城乡居民基本医保制度的整合。各地一般按照“先门口、后整合”的路径，理顺行政管理体制；按照“筹资就低不就高、待遇就高不就低、目录就宽不就窄”统一政策，采取“一制多档、筹资与待遇相衔接”的方式逐步过渡，建立起统一城乡的居民基本医疗保险制度；整合经办管理资源，实行一体化经办服务；通过完善医保信息管理系统，提升信息化管理水平；妥善处理特殊问题，做好制度衔接和实现平稳过渡。

这些地方的探索取得了初步成效，制度更加公平，基金抗风险能力进一步提升，实现了城乡居民医保管理服务一体化，让城乡居民得到了实惠，也避免了重复参保、重复补贴、重复建设。同时，也为全国整合城乡居民基本医疗保险制度提供了有益借鉴。

当前，中央决定全面推进城乡居民医保制度整合的重大意义是什么？

整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民医保制度，是推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措，对促进城乡经济社会协调发展、全面建成小康社会具有重要意义。有利于推动保障更加公平，有利于实现管理服务更加规范，有利于促进医疗资源的高效利用。稳步推进城乡居民医保制度整合，将促进全民医疗保障体系持续健康发展，为全面推进基本医保制度整合奠定坚实基础。

全面推进整合城乡居民医保制度的总体思路是什么？如何把握工作目标和基本原则？

整合城乡居民医保制度的总体思路，是从政策入手，遵循先易后难、循序渐进原则，“统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务”。突出整合制度政策，实行“六统一”；突出理顺管理体制，整合经办机构，提供城乡一体化经办服务；突出提升服务效能，实现逐步过渡和平衡转轨，建立统一城乡的居民基本医疗保险制度。

整合城乡居民医保制度的工作目标是：推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医疗保障体系的持续健康发展。

整合城乡居民医保制度的基本原则，一是统筹规划、协调发展。把城乡居民医保制度整合纳入全民医保体系发展和深化医改全局，突出三医联动，加强制度衔接。二是立足基本、保障公平。立足经济社会发展水平、城乡居民负担和基金承受能力，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，保障城乡居民公平享有基本医保待遇。三是因地制宜、有序推进。加强整合前后的衔接，确保工作顺畅接续、有序过渡，确保群众基本医保待遇不受影响，确保基金安全和制度运行平稳。四是创新机制、提升效能。坚持管办分开，完善管理运行机制，深入推进支付方式改革。充分发挥市场机制作用，调动社会力量参与基本医保经办服务。

如何突出整合制度政策，实行“六统一”，对统―城乡居民医保制度作出设计？

从政策人手整合城乡居民医保制度，重点是要整合其筹资和待遇保障政策。在研究比对原有两项制度差异并总结各地实践经验的基础上，提出了“六统一”的政策整合要求。

一要统一覆盖范围。城乡居民医保覆盖除城镇就业人口以外的其他城乡居民，允许参加职工医保有困难的农民工和灵活就业人员选择参加。二要统一筹资政策。坚持多渠道筹资，合理确定城乡统一的筹资标准，完善筹资动态调整机制，改善筹资分担结构。城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大地区可采取差别缴费的办法逐步过渡。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。三要统一保障待遇。逐步统一保障范围和支付标准，政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右，逐步提高门诊保障水平。妥善处理整合前后特殊保障政策的衔接，逐步缩小政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距。四要统一医保目录。各省根据国家有关规定，遵循临床必需、安全有效、价格合理、技术适宜、基金可承受的原则，在现有城镇居民医保和新农合目录的基础上，适当考虑参保人员需求变化，制定统一的医保药品和医疗服务项目目录。五要统一定点管理。统一定点机构管理办法，强化定点服务协议管理，健全考评机制，实行动态准入退出。财社会办医采取一视同仁的政策。六要统一基金管理。执行统一的基金财务制度、会计制度和基金预决算管理制度，强化内控管理、外部监督制度，推进付费总额控制，健全基金运行风险预警机制，合理控制基金结余，防范基金风险，提高使用效率。

如何突出理顺管理体制，为城乡居民提供一体化经办服务？

理顺管理体制，实现一体化经办服务，有利于解决不同部门管理不协调、难衔接等问题，有利于提高经办管理服务效率，增强基金的安全性和管理的规范性，避免重复建设、重复补贴，实现公共服务均等化，为参保人员提供高效便捷的经办服务。《意见》对理顺管理体制，提供城乡一体化医保经办服务提出了要求：一是整合经办机构。鼓励有条件地区理顺管理体制，统一行政管理职能。充分利用现有经办资源，对经办机构、人员、信息系统等各类经办力量进行整合，规范经办服务流程，补足经办服务短板，提供城乡一体化经办服务。二是创新经办管理。通过完善管理运行机制，提升服务手段，改进管理办法，进一步提升管理效率和服务水平。同时，鼓励有条件的地区创新经办服务模式，在确保基金安全和有效监管的前提下，以政府购买服务的方式委托商业保险机构参与基本医保经办服务。

如何突出提升服务效能，不断提高基金效率和优化医保服务？

提升服务效能，对推进制度整合实现整合目标有重要意义，有利于提高基金效率和优化医保服务，实现制度的平稳可持续发展。《意见》对此提出了四方面要求。一是提高统筹层次。原则上实行市（地）级统筹，鼓励有条件的地区实行省级统筹。要根据地区经济发展水平和医疗服务水平加强基金分级管理，充分调动县级政府、经办管理机构基金管理的积极性和主动性。二是整合完善信息系统，为城乡居民医保制度运行和功能拓展提供支撑，推进信息交换与数据共享，强化信息安全与隐私保护。三是完善付费方式。系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，推动形成合理的医保支付标准，引导医疗机构规范服务，推进分级诊疗制度建设，引导建立合理有序的就医秩序。四要加强医疗服务监控。完善定点医疗机构协议管理，强化对医疗服务的监控。充分利用信息化手段，推进医保智能审核和实时监控，加强医疗服务监管，规范医疗服务行为。

整合制度对城乡居民参保缴费和保障待遇等会有什么影响？

通过整合城乡居民医保制度，实现制度政策“六统一”，整合经办管理资源，提升服务效能，城乡居民将获得更多实惠。一是制度更加公平。城乡居民医保制度整合后，城乡居民不再受城乡身份的限制，参加统一的城乡居民医保制度，按照统一的政策参保缴费和享受待遇，城乡居民能够更加公平地享有基本医疗保障权益。二是保障待遇更加均衡。按照立足基本、保障公平的原则，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，统一保障待遇、医保目录和就医管理，同时适度提升了群众保障待遇，城乡间、地区间居民医保待遇更加均衡。三是服务更加规范。通过统一定点管理、整合医保基金、整合经办资源、提高统筹层次等措施，参保群众可以享受到城乡一体化的经办服务。同时，制度整合后，实行一体化的经办服务管理，消除了城乡制度分设、管理分割、资源分散等障碍，城乡居民医保关系转移接续更加方便。同时，因制度整合工作是一项复杂的系统工程，各地在推进相关工作时，也要采取有力措施确保制度顺畅衔接、平稳过渡，避免因个别特殊保障政策的调整而导致参保人员待遇的暂时性下降。

整合制度工作如何组织实施，确保平稳顺利推进？