土地规划和城市规划
土地规划和城市规划范文第1篇
【关键词】城市规划；土地规划；思路；途径；制度创新
城市化发展背景下，房地产行业一派繁荣，寸土寸金形容当前城市土地资源也不夸张。大量城市人口和城市规划及土地规划利用之间的矛盾越来越突出，影响了我国经济协调和可持续发展。这种形势下，城市规划与土地资源如何实现统筹发展成为党和政府工作的重中之重，应不断强化城市规划部门和土地规划部门之间的协调配合，做到密切，使城市发展满足人们和社会需求。
一、城市规划与土地规划当前工作现状
在我国现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同行政部门负责管理。两大行政在行政级别上属于同级，各行其是，甚少沟通交流，加剧了城市规划和土地规划之间不可协调性，甚至出现脱节迹象，不利于我国经济的可持续发展。
城市规划与土地规划不协调性主要体现在三个方面：第一个方面，部分地区重视城市规划、轻视土地规划，导致城市土地资源利用不合理，土地价格波动较为频繁，形成不了较为稳定的房地产市场；第二个方面，部分地区重视土地规划、轻视城市规划。由于比较重视土地规划，导致惜土如金，本应建设住宅区的土地却用来建设商业区，以致于和城市规划相背离，使得土地规划和城市规划格格不入；第三个方面，城市规划主要讲究安全、经济和美学，但是我国城市规划中老城区夹杂新城区、工业区夹杂居民区，使得城市布局十分不合理，降低了城市土地资源利用率，不利于城市协调发展。因此，城市现代化建设中必须统筹编制城市规划和土地规划，才能有效提升城市土地资源利用率，推动城市经济可持续发展。
二、城市规划和土地规划统筹发展的基本思路
城市规划和土地规划作为区域规划的重要内容，二者应做到统筹发展。从时间角度考虑，土地规划是城市规划的重要内容，其规划是否合理直接影响到城市总体发展，因而城市规划中必须兼顾土地规划。同样，土地规划中也要兼顾城市规划，否者会影响城市的整体发展；从空间角度考虑，城市规划与土地规划应互补互利。区域规划中必须坚持用城市规划指导土地规划，坚持用土地规划进一步完善城市规划，使土地规划充分发挥自身对城市规划的补充作用。
为了做到这一点，城市规划和土地规划编制中应坚持以下原则。第一，弹性原则。无论城市规划还是土地规划都必须坚持弹性原则，为后续发展建设留有一定空间，才能适应城市化快速发展要求，才能避免规划失灵或规划重复问题；第二，坚持协调原则。城市全面发展过程中，不能偏重于某一方面规划编制，一味重视城市规划或土地规划并不利于城市的整体发展；第三，多元化原则。城市规划与土地规划的目标并不是单一的，不仅要重视经济效益，更要重视环境效益和社会效益，实现多种效益叠加，进而实现城市化发展目标；第四，效益原则。在市场经济环境下，没有效益的规划是没有意义的，为此，城市规划和土地规划中需要坚持效益原则；第五，整体原则。为了实现城市规划与土地规划统筹发展，必须坚持整体原则，既要做好城市整体规划也要做好局部规划，满足国民经济的发展需求。
三、城市规划和土地规划统筹发展的有效途径
由于城市规划和土地规划分属不同行政部门，导致相关信息的沟通交流滞后，区域规划中做不到相互借鉴和相互吸收。针对这一现状，应加强两个部门之间的合作交流，及时沟通信息、共同发展，逐渐形成一种自上而下、自下而上的规划管理体系，统一规划管理城市建设。为了强化该种规划体系效果，规划过程中应立足于区域发展实际情况，深入社会广泛征求各方利益，以便全面分析和统筹规划。城市规划和土地规划一旦形成这种统筹发展途径，不仅有利于避免二者规划时的脱节、不合理问题，更有利于提高土地资源利用率，减少规划重复、规划失灵问题，具有巨大的经济效益、环境效益和社会效益，对城市发展有着重大的意义和价值。
四、城市规划和土地规划统筹发展的制度创新
城市规划和土地规划统筹发展要想取得重大效果，要有强有力的、有效的制度做以保障。从法律制度角度考虑，城市规划已有《城市规划法》作为保障，但土地规划方面却欠缺法律制度，导致土地规划与城市规划相比更加松懈，操作性和科学性不高；从管理制度角度考虑，分属不同行政部门的城市规划和土地规划，由于两个部门各项其是、分别编制，土地资源利用率必然不高、相关政策指令得不到统一落实；从环境角度分析，城市发展规划具有一定程度的行政属性，以致于在规划编制和实施过程中比较容易忽视市场经济规律。这种情况下，由于制度上有所欠缺，应不断进行制度创新，使城市规划与土地规划更能满足于统筹发展的需要。
在法律制度上，应尽快完善相关法律。比如，加紧出台和修订与土地规划相关的法律法规，以便使土地规划编著工作更加完备、科学与合理；在管理制度上，加强两个部门合作、沟通，如果可能的话还可将两个部门合并进行统一管理，强化城市建设统筹规划的效果，提升城市规划与土地规划之间的可协调性；在环境上，城市规划与土地规划应充分考虑市场因素，相对降低其行政属性，是规划编制和实施更能满足城市现代化发展需要。
五、城市规划和土地规划统筹发展的具体策略
（一）实施总体规划、优化土地资源利用的策略
城市建设发展中离不开房产事业的蓬勃发展，为了提高土地资源利用率，城市建设规划应重视城市整体规划，并以优化土地资源利用为目的科学合理编制城市发展的计划。要想做到这一点、提升城市规划与土地规划之间的可协调性，政府部门必须加强规划的合理性和科学性，同时加强规划的审批力度，减少重复规划、规划失灵情况的发生。更为重要的是，行政主管部门应该加快修改与城市规划和土地规划不相符的政策，使其跟得上时展步伐。除此之外，应坚持工业区、居民区及服务区互相分离原则布置城市空间，进一步提高土地资源利用率。倘若审批过程中出现不符合布局的规划应一律驳回，直到与城市整体发展计划相符才可通过。
（二）积极推进老城区改革，建设新城区
城市发展中，老城区改造、新城区建设已经成为了其规划编制的重要内容之一。为了在改造和新建过程中提高土地资源利用率，应站在城市规划和土地规划双层角度上考虑土地利用问题，并尽量利用老城区资源，使其各项资源得到充分利用，才能为土地资源节约打下坚实基础。另外，由于地下土地资源开发相对较少，还可积极开发地下资源，建设地下商场、地下轻铁等建筑，提高城市服务功能。
六、结论
城市规划离不开土地规划，在于土地规划是城市规划的重要内容；土地规划离不开城市规划，在于城市规划是土地规划的编制依据。为此，尽管城市规划与土地规划分别属于不同领域的规划内容，但在城市建设中二者应统筹发展，才会有利于城市的整体发展。
参考文献
[1]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004，27（12）：6－8.
土地规划和城市规划范文第2篇
对城市建设土地进行有效分析,根据相应的需求完成结构上的优化调整。
1、城市土地资源总体性规划工作所面临的各项问题分析
1. 1 各职能部门间无法形成良好的协作关系,管理不顺畅
当前,我国在城市土地总体性规划与利用上主要通过两个重要部门实现全盘管理。其中,国土资源相关管理部门主要负责土地资源的总体规划利用及土地编制; 而城市建设与规划相关部门主要负责总体规划编制。尽管国务院已经对以上两个部门做出了职责上的明确划分,但在具体工作过程中,因为各方面相关因素纷繁复杂,无法完全协调好,各部门将精力都主要集中于自己的本职工作上,许多地方不容回避,因为在工作任务上两个部门已经得到了上级不同的分配范围,因而在各自工作当中都相对缺乏信任与支持,尤其是在土地的节约与集约方面,一旦原则出现变化,都将本方的意见贯彻到具体的实际运用过程当中,在土地的规划及编制工作上也容易产生两张皮的问题,这将对城市土地规划利用工作产生极大的不利影响。
1. 2 因变迁土地制度而形成的巨大影响
随着改革开放的不断深化,我国土地制度也有了显着的变化,尽管土地仍是国有的,但其商品性特征愈发明显。以城镇土地利用制度变革为例,原有土地利用制度具有无偿、无流动、无期等特点,现在逐步转变为有偿、有流动、有期。这一重大变革,使得各级政府对使用土地具有转让和出让的权利,通过土地转让或出让所获资金,进一步扩充财政收入,为城市建筑注入所需资金,促进城市的进一步发展。
但我们必须认识到事物都是有两面性的,有好的一方面自然也会暴露出一些弊端。由于政府部门在有偿双轨、划拨土地使用制度、法律制度等方面尚不健全,因此受利益驱使,部门地区将土地转让或出让演变成开发区和炒地皮的热潮,不仅是城镇甚至是农村也出现了土地随意、违法买卖的现象,土地利用规划和城市建设执行管理上出现了很大问题,影响到了城市建设的良性发展。
原有的土地无期限、无流动、无偿的使用制度,很大程度上制约了城市总体规划的发展,对城市发展机制缺乏整体、动态的认识与考察。
在城市建设过程中,更多是从建筑及城市人口密度出发,以确定城市土地建筑容积率和密度,而极少从节约土地及实际国情出发,因此对城市土地利用的控制较弱。随着城市规模的不断扩展,我国城市人均占地面积大幅提升,甚至超出部分发达国家。改革开放以后,为贯彻和落实“珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”的基本国策,对土地利用进行了总体规划,在政策法规中对其作用与地位也做了明确规定。
由于当前土地利用制度制定时间较短,加之政策及经济体制的限制,城市土地控制性规划及详细规划上仍相对滞后,不少城市务工农民,一方面占用城市土地,另一方面也不放弃农村土地,这样一来就造成城市占用土地越来越多,而农村土地承包及建设现象有增不减,城市土地上进行的用地活动及交易行为难以通过土地规划来进行有效调节和合理控制。
1. 3 体系的规划与运作在整体上不够健全
在实际的操作中,各种规划之间的关系相互交错。在城市土地利用的总体规划中,它们是联系和交叉的类型不相同的规划,使城市土地的总体利用和规划之间的关系进一步复杂了,对相关部门加强对土地管理工作增加了难度。在城市土地规划中,城市交接处是一个相对特殊、矛盾较为集中的区域,与其他区域相比,城乡结合区域的用地情况缺少一定的规划。在实际生活中,城市规划的重点往往侧重于经济、政治、文化都相对集中的市区,对其进行发展方向、规模、性质方面的规划和论证,对于近郊的地区起到的作用并不大。所以,如果在整体上不进行合理科学地部署,就会使城区或者县城的发展受到阻碍,产生比较滞后的结果,对于推动农村地域的发展也是非常不利的。
2、土地资源的规划与利用工作中解决问题的主要措施探讨
2.1 需加强土地管理,有效减少对后备资源的开发
在土地资源管理及后备资源的开发上需做好进一步完善工作,要积极主动地寻找合理方式与途径就城镇建设土地供需矛盾的问题进行及时解决,在个县市与城市占地情况基本平衡的情况下,不但需合理利用土地资源,有效保护耕地,还要做好土地的整理与开发工作。第一,要合理限定当前的城市建设规模,使得土地资源能够进行有效的集中,节约使用,进一步对土地利用率进行整体上的提升; 第二,按照土地利用规划,大力开展土地整理工作,尽可能弥补用地指标的不足问题; 第三,要加大对居民点的整理工作力度,合理调整农村的用地结构。
2.2 可持续发展战略必须坚持,确保土地资源利用规划衔接工作的正常进行
可持续发展战略要持续坚持下去,必须对资源的合理开发与利用、生态环境保护、人口增长以及社会经济有序发展的关系做出合理的协调,为土地资源规划衔接工作提供坚实的基础,一旦出现严重的分歧,则进一步的沟通与处理工作不能松懈,必须努力找寻到土地集约利用、有利于经济发展且符合实际需求的合理道路。
2.3 建立法律机制方面必须做好互相协调工作
对于城市建设的规划与土地资源规划利用之间的关系必须有一个明确的认知,将其完全厘清,并通过立法的方式,进一步加强其法律地位,针对土地资源的利用规划进行相应办法的制定,建立规章制度与其相配套。另外,在具体的规划实施过程中必须加强规划管理,有效查纠这一过程中的违法违规现象。
结束语
土地规划和城市规划范文第3篇
【关键词】土地利用规划城市规划协调发展
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：
一．前言
土地利用总体规划，城市规划都涉及到土地资源的合理利用，现阶段我国正处在城镇化的迅发展阶段，城市发展与土地利用的矛盾日益突出，在实践中，要协调好土地利用规划与城市规划的协调发展，在实现合理利用土地的前提下，要保证城镇化和经济的持续、稳定、健康发展。确的处理土地利用和城市发展的关系，促进二者的协调发展，是保证我国经济、社会可持续发展，落实科学发展观的重要环节。因此土地利用规划与城市规划(简称“两规”)存在密切联系，特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调发展，否则用地控制将无所适从。
二．我国现行的土地利用规划体系
土地利用规划体系由土地利用详细规划、土地利用总体规划和土地利用专项规划三个层次组成。为了便于实施规划和编制规划，按行政区划形成了全国一省一市一县一乡五级土地利用规划体系。各级土地利用规划间存在相互补充和相互联系的关系，上一级对下一级规划起着控制作用，下一级对上一级规划起到反馈作用。
1.土地利用专项规划
土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架下，针对土地开发、整治、利用等专门问题而进行的规划。土地利用专项规划就本质而言，是土地利用总体规划的补充和深入，是土地利用总体规划的有机组成部分。
2.土地利用总体规划
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家可持续发展要求及当地的社会经济和自然条件，以及经济发展的要求，协调土地总需求与总供给，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观措施。
3.土地利用详细规划
土地利用详细规划是在土地利用总体规划或土地利用专项规划的控制与指导下，直接对某一土地利用及其配套设施做出的安排，它是对土地利用总体规划或土地利用专项规划的深入和细化。根据土地利用详细规划的作用分为开发性和控制性两种。
在我国土地资源紧缺，主要是控制性土地利用详细规划，包括以下两种类型。
(一）城市(镇)土地利用规划：城市土地利用控制性规划就是合理地确定城市用地的功能分区与总体布局，规定各种用途、各地段的用地范围、用地要求、用地强度和用地限制。
（二）乡村土地利用规划：乡村土地利用规划就是合理地安排各类用地，在总体规划的基础上，编定各地的具体用途，并对用地要求、限制条件等做出规定，以便能为土地用途管制提供依据。
三．城市规划体系
城市规划按等级层次可分为城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划。
1.城镇体系规划：现有土地利用规划和城市规划体系都存在的问题。城镇体系是指在市或县范围内，由若干不同职能类型、不同规模等级，且又相互联系紧密、空间分布有序、相互分工明确的城镇组成的有机城镇群体。城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇间、城镇与城镇群体间及群体与外部环境间的关系，以达到社会、经济、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。城镇体系规划是城市总体规划的基础和依据。
2.城市总体规划：城市总体规划是依据城市规划和城镇体系规划纲要进行的，基本内容是确定城市性质、规模、容量和综合研究和发展形态，统筹安排城乡各建设用地，合理配置城市各基础设施，并保证城市各个阶段发展途径、发展目标、发展程序的优化和布局结构的科学性，引导城市合理发展。
3.城市详细规划可分控制性和修建性两种。在城市规划区内，应当根据旧区改建和新区开发的需要，编制控制性详细规划，作为城市规划管理和地价评估综、合开发的依据。
四．现有土地利用规划和城市规划体系中存在的问题
1. 土地利用规划和城市规划缺乏区域规划的规范和指导。土地利用规划和城市规划都属空间规划的范畴，但两者的侧重点不同，土地利用规划是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的持续利用为目的，城市规划是以城市建设为出发点，侧重于对城市内部用地功能组合和布局。
2. 土地利用规划与城市规划协调与衔接性差，且内容有重复，不利于规划的实施。
(一）根据“两规”的体系构成可看出，土地利用详细规划中的城市规划与城镇用地规划中的内容有重复。
(二）对城市规划的规定和城市规划的实践中可看出，城市土地利用规划是城市规划最主要的内容。
(三)通过比较分析以看出，二者都是对城镇用地的空间布局、规模以及各用地进行安排布署，只是由不同的部门实施和编制。这不仅使“两规”难以做到协调统一，而且造成重复劳动，浪费物力、人力资源。
(四)土地利用详细规划中的水利工程用地规划、交通用地规划、农业用地规划等规划内容重复，而且专业性太强，无法真正的实施与编制。
3.土地利用各项规划分工不清，难以充分发挥应有作用。
五．土地利用规划与城市规划协调发展的措施
1.实行规划的同步编制。在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。
2.人口规模预测的协调。城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，必须在人口统计口径和统计的行政区域范围必须一致，由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。
3.建设用地规模控制目标统一。在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。
4．城市发展方向协调统一。要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。
5.用地布局上的宏微观协调。在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。
6.强调部门合作，完善审批制度。在规划编制中，加强土地管理部门与城市建设规划部门的协作，做好两大规划的衔接工作，要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度。
7.统一技术规范以及完善相关法律体系。根据两大规划使用的标准，进行协调统一，重新确定一个两大规划都适用的用地分类标准。
8.突出土地利用总体规划的指导地位。既要强调土地利用规划对城市规划的指导作用，又要发挥城市总体规划对土地利用总体规划所确定的信息反馈作用，完善和补充土地利用总体规划的控制性指标。
六．结束语
伴随着土地资源的稀缺性日益突出，合理配置土地资源已经成为国家宏观经济调控的重要手段。城市规划与土地利用规划都体现了宏观调控意志,要实现“两规”从制定到实施的各个阶段的协调发展，以保证在城市经营及工程项目建设等实际利用环节对土地的合理有效开发。只有高度协调发展的城市规划与土地利用规划，才能有效的指导我国的城市建设及土地资源利用。
参考文献:
[1] 曹荣林．论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J]．经济地理，2001，21（5）：605－608．
[2]冯广京，严金明．土地利用总体规划修编的战略思路[J]．中国土地科学，2002，
[3]李德华．城市规划原理[M]．第3版．中国建筑工业出版社，2001．
[4]吕维娟．城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探[J]．城市规划，1998，22（1）：34 －36．
土地规划和城市规划范文第4篇
关键词：城市规划 土地规划 统筹发展
目前我国对城市规划和土地规划实施分部门管理政策。虽然管理这两方面的部门的级别相当，但是各自工作互相没有制约。这样导致这两个部门之间联系很少，使得在城市规划和土地规划方面，没有统一的规划。致使两种规划之间存在很大异差。不易于整体的建设。还有，有的城市比较注重对城市的规划，而对于土地的规划并不十分看重，所以这些地方的土地使用很不规范，土地资源被大量浪费，而真正需要土地时却没有空地。对城市的发展方面极为不利。而还要一些城市里，更看重土地的规划，对城市的规划却很少问津。对土地的审批很严格，且地价很高。而对城市的规划却很杂乱，在该发展商业的地方却建造住宅，再见在住宅的地方却大量建造商业区。使得城市建设杂乱无章，这样不利于城市的发展。因此，如果想要建设一个具有整体性的城市，我们必须要将城市规划和土地规划两个结合起来，共同考虑。
1、统筹两种规划的整体思路。
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。第四，做到效益规划。第五，做到整体规划。
2、统筹两个规划的发展途径
由于我国这两个规划属于不同的部门管理的，由于部门的不同，使得在制定规划时存在很多差异。他们对规划的重点不同，规划的标准和目标通常也有很大差异。而且两个部门通常交流很少，彼此也不会关心对方的信息。所以在工作中很少借鉴对方的技术，也不会根据对方的规划来合理建设自己部门的规划。
那么想要解决这个问题，我们首先要做的就是，将这两个部门化为一个部门，形成统一的管理。这样才能将城市规划和土体规划充分结合起来。对于城市的建设想成一个整体的规划。而且这样还可以使工作的效率更高。
这样采取自上而下和自下而上的两种措施有很多优点。第一、可以是城市建设更加整体化，而减少了由于两个部门分别管理造成的矛盾。第二，这样可以更具执行力，是土地的利用率更高，城市建设更合理。第三，可以及时发现问题，并且做出解决，不会造成问题长久的搁置。还有减少了不合理的重复建设，节省了大量资源。第四，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。
3、统筹两个规划，做到制度创新。
从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规――《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。
4、结语
在城市的建设过程中，我们要注意将城市规划和土地规划两者共同考虑，不能忽略其中的任何一个。只有将两者统筹在一起，才可以实现城市的合理建设。城市的规划，是不能缺少土地规划的，它是城市规划的重要部分。与此同时，土地的规划也同样不能缺少城市规划。只有明确了城市的具体规划，才能确立土地规划的方向。
所以，在以后的城市建设当中，我们要将这两个更好地融合在一起，在制定政策时要将两个因素共同考虑，不能再各行其是互补相关。只有在土地规划时考虑城市规划，在城市规划时兼顾土地规划，才能使城市的建设更加合理，才能跟有利于经济的发展，和人们的生活。
参考文献
[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京:中国大地出版社,2000．
[2]萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划会刊,1998,(1):29-33.
土地规划和城市规划范文第5篇
关键词 主体功能区规划 城乡规划 土地利用规划 协调衔接机制
城市规划和土地利用规划是理论基础和技术规程比较成熟，在实际工作中已经发挥重要指导作用的空间规划类型。正在进行的主体功能区规划也是为规范国土开发秩序进行的空间规划。就全国而言，对同一空间对象从不同角度开展三类各有侧重的空间规划，必然会在规划内容和工作程序上产生一定的交叉重叠。为此，从目标、任务、重点、实施、管理等方面研究三类规划之间的分工互补关系，探索建立协调衔接、融合共享机制，逐步建立起科学合理的空间规划体系，对于确保三类规划有序、准确、充分地发挥各自作用具有重要意义。
一、现有空间规划及相互关系
(一)城市规划(城乡规划)
城市规划是历史最悠久的空间规划。它以城市空间中的物质形态部分为对象，以一定时期的经济和社会发展目标为指导，通过确定城市的性质、规模和发展方向，对城市实体发展格局涉及的道路系统及其他基础设施、建筑物、产业及其他城市功能单元在空间上作出安排，协调安排城市各类功能的空间布局，实现合理利用城市土地，有序推进城市空间开发。因此，城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
早期的城市总体规划并不对城市的外部空间以及城市间的关系进行分析，因此可以看作是以城市内部空间结构为主要内容的微观形态规划。1990年4月起实施的《城市规划法》要求“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。从此，以解决区域范围内城市间关系为重点的城镇体系规划成为与城市总体规划直接关联的区域性发展规划，而且确立了自身的法律地位。
近年来，由于大量城市以“50年、100年不落后”为理由，片面追求以“宽马路、大广场”为代表的豪华建设，这被认为是造成全国耕地数量持续下降的重要原因之一。城市总体规划作为政府调控城市发展的重要手段，对于城市空间非理性的过度扩张控制不力，因此受到了很多的批评。在此背景下，从法律层面把城市规划扩展到城乡规划的广义范畴，从源头上努力把城市与其所在的区域纳入到一个统筹发展的框架，逐渐成为各个方面的共识。2008年1月1日，取代原《城市规划法》的《城乡规划法》正式生效，城市规划在由空间领域向经济社会领域扩展延伸的同时，空间范围也由城市内部扩展到区域空间层次。城市规划进入了城乡规划的新时代。
(二)土地利用规划
作为政府依法采取的行政管理行为，土地利用规划的编制实施要晚于城市规划。1986年颁布的《土地管理法》首次提出“各级人民政府编制土地利用总体规划”。1999年1月以后，以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度成为修订后的《土地管理法》的核心。规定：土地利用总体规划是指由国家或地方各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的总体利用规划。显然，土地利用总体规划的主要目的是协调各部门的用地需求，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供土地保障。
根据1997年10月原国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制审批规定》，土地利用总体规划的主要任务是：(1)具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与分布(年度计划管理)；(2)土地生产潜力等级和土地质量等级划分及图形编制(规划编制和成果管理)；(3)土地用途管制(规划实施和管理)；(4)土地开发、整治、复垦项目的落实与实施(开发整理项目管理)；(5)土地利用动态变化信息反馈(规划跟踪监测)。
1984年，原国家农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，其中根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地共类、46小类。1998年，修订后的《土地管理法》将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。2001年，国土资源部又将土地分类细划为15个二级类和71个三级类。这一分类体系就是现行土地利用总体规划执行的用地类型划分方案。
(三)城乡规划与土地利用总体规划的关系
城乡规划与土地利用规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划；土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。
土地利用总体规划是对整个城市行政区划范围内的土地使用方向作出规定；而城市规划则是在城市建设项目所及的城市建设用地范围内，对各类城市功能在空间上作出合理安排，只有城镇体系规划的范围才扩展及整个城市的行政区划范围。显然，土地利用总体规划与城市规划的衔接点在于确定城市用地的范围。
尽管现行《城乡规划法》和原有《城市规划法》以及《土地管理法》都规定要与其他规划相衔接，但以《城市规划法》为依据、由城乡建设规划部门负责的城市总体规划已经开展了多轮编制和修订，而以《土地管理法》为依据、国土资源管理部门负责的土地利用总体规划直到20世纪90年代以后才开始进行。同时，按照法律规定，两个规划的审批权限不同，规划控制和引导的着力点也各不相同。因此，城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接、协调甚至服从的制度安排，往往只能停留在法律条文的纸面上，在实践中两个规划的脱节，甚至相互抵触的问题，仍是十分突出的。
1、规划关系的法律规定冲突
《城乡规划法》第5条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”现行《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规
划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行两部法律都要求城乡规划与土地利用规划相“衔接”，但都没有明确规定“衔接”的方式，以及争议解决程序。在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下，这种“衔接”规定在实践中往往会遇到很多障碍，这也是造成两者产生矛盾冲突的根源所在。
此外，《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”但我国的国民经济和社会发展规划通常都是以5年作为规划期，而且目前基本不做更长期限的展望。要求以20年甚至更长期限的城乡规划依据5年目标的国民经济和社会发展规划，显然难以具有现实操作性。
2、规划的空间范围日趋重叠
通过土地利用分区，对五类农用地、建设用地和未利用土地空间范围作出明确区分是土地利用总体规划的重要内容。其中，城市建设用地范围内各类城市功能的空间布局则是由城市总体规划完成的。根据：《城乡规划法》，城市总体规划的空间范围应当在规划区内，但由于法律对于规划区的确定采取比较弹性的规定。在实践中越来越多的城市在编制和修订城市总体规划时，倾向于尽可能地扩大城市规划区范围，如北京城市总体规划的规划区就已经扩展到了全市的行政区划范围。这就造成在同一规划区范围内出现了两种基于不同理念编制的城市总体规划和土地利用总体规划，在具体用地安排和开发时序等方面产生的矛盾和冲突就是很难避免的了。
3、规划理念和编制程序相反
城市总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的要求，在明确城市性质、发展目标和规模的前提下，提出城市空间发展方向，并根据城市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市功能分区和各项建设用地布局，提出城市综合交通体系和河湖、绿地系统的布局方案等。显然，从安排用地的角度看，城市总体规划是按照“以人定地”、“以需定供”地原则自下而上进行的。1999年1月1日起实施的《土地管理法》规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。因此，土地利用规划对于用地供需的安排则是严格按照自上而下的方式进行地。
规划理念和编制程序相反，使得两个规划在用地安排方面更加容易出现矛盾冲突。
4、审批和实施制度抵触掣肘
我国的城市总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。
土地利用规划则规定了十分严格的审批制度。新《土地管理法》则将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划的法律地位。通过土地用途管制、基本农田保护和占用耕地补偿等一系列制度安排，严格控制耕地转为非耕地。对于建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批和征用手续。对审批机关的资格也作出了较高的要求。只有国务院和省级人民政府具备能够审批土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
能够审批土地利用总体规划的机关(最低到经过授权的设区的市和自治州人民政府)才有权在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次审批农用地的转用。市、县人民政府只能在已批准的农用地转用范围内，审批建设项目用地。征用土地的权限最低只到省级人民政府。
二、现有空间规划发展演化趋势
近年来，随着空间规划越来越受到各级政府的重视，规划的种类不断翻新，但规划自身的法律地位，以及由此带来的规划审批和实施职责不明、各类规划之间关系日趋复杂等问题也日益突出，现有规划的纷纷开始转型。
(一)从综合平衡向保护耕地转型的土地利用总体规划
前文已经分析，实现供需双方的综合平衡是传统土地利用规划的主要目标。近年来，随着我国耕地面积持续下降问题日趋严重，耕地保护形势日益严峻。在中央多次强调加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度的背景下，土地利用总体规划担当起了从源头上控制耕地面积减少的重任。在加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，同时协调各部门用地需求两大任务并重的同时，土地利用总体规划更多地倾向于保护耕地，呈现出以突出强调耕地保护未主线的鲜明特征。2006年9月国务院第149次常务会议做出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》的决定，要求将2010年保持18亿亩耕地的规划目标持续到2020年，同时对规划期间的基本农田保护面积以及建设用地规模作出了更为严格的规定。国土资源部提出要进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等主要控制指标的研究，加强对土地利用的城乡统筹、土地利用主体功能区的划分以及土地节约集约利用的机制等问题的研究。土地利用总体规划的“控制”特征不断得到强化，而协调平衡特征则日渐弱化。
(二)从单体发展向区域协调转型的城市规划
突出强化城镇体系规划的地位，使其成为城乡规划的重要组成部分并为总体规划提供依据，是《城乡规划法》的一大突破，也表明城市规划的区域化是城乡规划有别于传统城市总体规划的重要特点。按照原有《城市规划法》的规定，城镇体系规划是总体规划的组成部分，没有自身独立的法律地位。《城乡规划法》将城镇体系规划从总体规划中独立出来，与城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划并列，共同构成城乡规划体系。并要求全国城镇体系规划要用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制(第12条)。
传统意义上的城市总体规划只是将各类城市功能与相应的用地范围一一落实，形成布局方案。这种着眼于城市内部的规划，因为缺少对区域整体的把握，越来越多地表现出就城市论城市、缺少城乡统筹和区域统筹视角的问题。在此背景下，以区域范围内各级各类城镇关系研究为重点的城镇体系规划应运而生。近年来，规划界借鉴国外经验，引进了区域研究为基础、以空间关系为重点制定城市发展重大战略的概念性规划，城市总体规划的区域性特征更加突出。因此，从城市单体的总体规划转型为更加重视从区域角度研究解决城市发展问题的城乡规划，既是城市发展实践的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求。
(三)从生产力布局向空间管制转型的区域规划
改革开放初期，我国曾经借鉴国外经验，开展了国土规划工作。由于种种原因，这一工作没能持续下去。但以国土规划为蓝本的各类区域规划，在缺少明确法律地位的情况下，因其能够为各级政府指导区域经济社会发展实践提供依据，呈现出繁荣发展势
头。
早期的国土规划由各级计划部门负责，着重对行政区划范围内的生产力布局、重大基础设施和国土整治项目作出长期安排，与建设部门负责的城镇体系规划各有侧重。随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用不断加强，政府通过计划手段在产业发展领域的功能弱化。与此同时，由于竞争引发区域间的重复建设和恶性竞争等问题日益突出，通过规划对相邻行政区之间的基础设施、生态建设和环境保护等作出统筹安排，以此促进协调区域关系成为建设与发展实践的需要。
在此背景下，以行政区或跨行政区的特定区域区域为对象的发展规划沿着不同的路径演变。一是城镇体系规划更加关注跨行政区、处于快速成长阶段、具有区域发展龙头功能的城市密集地区，出现了不同空间尺度的城市群或都市圈发展规划，如国家层面的珠三角城市群规划，地方层面的山东半岛城市群规划、武汉都市圈规划等；二是对于全国或地方发展具有关键意义的区域受到各级发改部门的重视，如长三角和京津冀区域规划、辽宁沿海地区、广西环北部湾区域等；三是以具备特定地理特征或特殊功能的类型区域，如三峡库区、南水北调丹江口库区等，也成为一种新的区域规划类型。这三类规划均源自国土规划或城镇体系，虽然内容与经济社会发展规划基本一致，但由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的一定之规，实施效果往往取决于政府的行政意志。
2005年10月，为指导正在进行的国民经济和社会发展“十一五”规划的编制工作，国务院了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，提出要建立国家、省(区、市)和市县三级，总体规划、专项规划和区域规划三类的规划管理体系。规定区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。跨省(区、市)的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门编制，省内区域的规划由省(区、市)人民政府有关部门编制。
三、主体功能区规划与现有空间规划的关系
在近年来日趋激烈的竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面，对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展产生了严重的负面影响。为此，“十一五”规划纲要提出推进形成主体功能区，就是希望起到从源头上贯彻落实科学发展观、重塑区域开发新格局的作用。在已经有多种类型的空间规划，而且相互关系没有完全清晰到位的情况下，首先需要明确主体功能区规划的定性与定位，在此基础上才能形成科学有序的空间规划体系。
(一)主体功能区规划的定性与定位
制定主体功能区规划的主要意图是希望对明确各个区域的开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续的国土空间开发格局。资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力是区域间客观的基础性差异，也是确定区域主体功能的基本依据，在此基础上，根据全国人口分布、经济布局、国土空间利用和城镇化发展格局等因素，统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的任务，对各区域的主体功能作出合理的强制性安排，形成了主体功能区规划。
从规划内容看，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种主体功能类型，是以约束开发冲动为主旨，以开发强度为单一坐标对各个区域作出的层次性类型划分。由于主体功能以开发强度等级为标志，不涉及具体的开发方向要求，不同层级规划之间必然产生重叠关系，同一类型(实际上是同样开发强度等级)的主体功能区必然会包含其他类型(开发强度等级)的功能区。也就是说，在部级的优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定，只是宏观的、原则性的开发强度要求，而且只是阶段性的识别结果。针对四种类型(实际上是四个层次)编制的主体功能区规划更大程度上体现的是一种以区划为基础的空间管治目标方案。
如果上述定性成立的话，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是在现有各类空间规划之外，能够为城市规划、土地利用规划以及环境保护、交通等各类专项规划提供基本依据的空间规划。显然，主体功能区规划只有与现有各类空间规划建立起合作而不是替代的关系，成为具有长期性、战略性和基础性特征的框架性规划纲要，才能够满足为其他规划提供基本依据的要求。在提出各种主体功能类型区划方案和相应的政策措施之后，其空间管治目标的实现可以通过各级土地利用总体规划得到具体落实。
(二)主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的关系
现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切人的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图；城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则需要在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。
1、目标、任务与重点
主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向，而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。因此城乡规划的目标更加明确具体。
主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划，土地生产潜力等级和土地质量等级划分、通过规划实施和管理实现土地用途
管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城市规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局；用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。
2、规划的实施与管理
土地利用总体规划是以《土地管理法》为依据，按照行政区划单元由各级人民政府组织编制的。同时，《土地管理法》还对于不同级别行政区域的土地利用总体规划制定了完整的分级审批程序。土地利用总体规划的实施，主要通过制定土地利用年度计划并将其列入国民经济和社会发展计划执行情况向同级人民代表大会报告制度、土地调查制度和土地统计制度加以落实。
城市总体规划是以《城乡规划法》为依据，城市总体规划和县城镇总体规划分别由城市人民政府和县级人民政府负责组织编制，全国和各省、自治区、直辖市的城镇体系规划分别由国务院城市规划行政主管部门和省级人民政府组织编制。城市规划的实施，主要通过《城乡规划法》确定的城市规划许可制度加以落实，具体地，就是依据经批准的城市规划，对城市土地利用和建设活动核发“一书两证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
3、规划的协调衔接和融合共享机制
土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。
主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。
国发[2005]33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。
