灾害风险管理范文第1篇

关键词：隧道；地下工程；地质灾害；风险管理

引言

通过大量工程实践以及文献表明，隧道以及地下工程存在很多不确定的因素，在建设的过程中面临很多严峻考验以及问题。其中，地质灾害导致工程出现重大安全事故，从而造成经济损失以及人员伤亡，并且对社会产生不良影响。

1正确认识隧道以及地下工程风险管理

1.1对工程风险管理的认识

一般来讲，任何工程都存在一定的风险性，并且这些风险因素都是客观以及无法避免的。其中，风险管理就是要人清楚认识到风险机理，并且结合各种因素进行控制以及规避，将工程当中可能存在的损失降到最低。工程风险管理工作中，首先，应当对地质灾害风险的客观性进行认识。其次，应当认识到风险管理和工程效益以及工程质量密切相关，其中，任何风险都和工程损失相互联系，风险管理工作将工程的损失降低。再次，风险管理过程中，通过风险转移或者风险规避的方式，降低风险事故出现之后的经济损失以及人员伤亡。

1.2风险管理特点分析

地下工程以及隧道建设，不但具有周期长以及环境差的特点，而且具有复杂性以及隐蔽性特征，因此，容易给施工人员造成一定不良影响，其中，风险发生方式多种多样以及风险发生机会大，导致风险控制以及风险规避的难度比较大。对于风险管理人员而言，地下工程以及隧道风险管理属于严峻挑战。首先，地下工程和隧道具有复杂性以及隐蔽性的特点，导致施工的过程中存在很多未知因素以及不确定因素，风险辨识以及风险管理比较困难。其次，隧道以及地下工程的施工方式多种多样以及工艺复杂等，其中存在很大的风险，导致风险管理工作者必须具有高技术。最后，隧道以及地下工程的工艺复杂以及施工量比较大，不但环境恶劣，人员复杂，而且施工过程中很多其他因素，容易造成风险管理困难。一旦没有处理好风险管理，将会造成工程巨大经济损失，因此，对于地下工程以及隧道工程应当高度重视，保障工程顺利实施以及工程效益。

2地下工程以及隧洞建设地质灾害风险管理中的问题

2.1流程缺乏完善性

隧道以及地下工程建设中，存在流程管理不完善的问题，主要表现在两个方面，首先，对风险管理缺乏深刻认识，对其中的风险辨识能力比较弱，并且决策具有随意性等。其次，过于凭借个人经验，忽视风险管理科学性、可靠性。忽视风险识别以及评估工作，并且严重依赖主观经验，导致难以准确进行风险管理，严重影响地质灾害风险控制管理的效果以及水平。最后，管理关系不清不楚，部分工作人员对工作缺乏责任心，尤其是地质灾害风险管理部分。

2.2缺乏深刻认识

一般来讲，隧道以及地下工程不但组织复杂、环境复杂，而且施工工艺尤其复杂。其中，地质灾害存在不可预知的风险。在施工过程中，首先，应当对风险管理工作保持清醒认识，在实际施工的过程中，很多风险管理人员对于风险管理工作缺乏高度重视，大多以个人主观经验为主，缺乏对风险的辨识能力，从而导致施工过程中的各种不稳定的风险因素增加，进而导致施工质量以及企业经济效益蒙受损失。其次，对于风险可靠度以及风险分析认识缺乏深刻性，将风险管理工作当作一次性或者走形式的工作，管理过程中不具有持久性以及规范形，大多只是开会、做报告等，没有将地质灾害风险管理工作落到实处。

3地质灾害风险管理对策

3.1完善管理流程

地质灾害风险管理应当完善流程，首先，对风险识别不应当凭借个人主观经验，应当重视对项目以及环境的深入分析以及研究，对施工进行深入考察之后再做出决策。其次，施工之前就对当地的地质环境、水纹、岩土、土层等进行调研以及勘察，并且尽量收集全面的资料，对工程建设当中对风险进行预测以及识别。最后，规划风险范围。对范围之内的区域进行监控，分析区域内可能存在的地质灾害，从而做到进行有效的预防。

3.2有效规避风险

风险管理工作中，应当采取多种手段降低地质灾害风险，首先，对于招投标文件、会议文件进行科学以及规范管理，不但有效传递文件内容以及执行决策，而且为风险管理纠纷保留证据。其次，风险管理应当和其他管理相互结合，比如与文件管理联系，促使风险管理工作更理智以及更科学。此外，风险管理和成本管理以及质量管理等相互联系，从而保障风险管理的全面性以及提升风险管理工作的有效性。最后，对风险进行合理规避。比如，隧道以及地下工程如果靠近河流，河流四周地质环境恶劣，不但增加施工难度，而且容易出现地质灾害问题。通过风险管理，避开河流区域，对风险进行规避，保障工程的安全性。此外，可以通过计算机以及互联网技术对工程当中的风险因素进行分析，从而有效避免工程地质灾害风险，保障工程的安全性以及可靠性。

3.3风险自留、转移

风险管理工作中，风险转移是比较常见的方式，通过购买保险或者要求工程担保等，从而降低工程的施工风险，从而促使风险转移到其他部门。比如，为相关施工单位员工购买意外险等，处理风险的过程中，可以根据合同相关规定等，促使伤亡赔偿以及经济损失得到降低。此外，应当清楚认识到，隧道以及地下工程的地质灾害风险无法避免以及客观存在，因此，应当在风险管理中考虑风险成本，对于损失比较小得风险采取自留方式，风险发生之后，可能造成巨大经济损失的采取保险方式，从而尽量促使风险控制在比较小得范围，减少经济损失以及提升企业经济效益。

结语

综上所述，本文主要对隧道及地下工程建设中的地质灾害风险管理进行研究以及分析，当前地质灾害风险管理工作存在的主要问题是对风险管理缺乏深刻认识以及流程管理不完善等，应当采取积极有效的措施，完善管理流程以及有效规避地质灾害风险。不但促使隧道以及地下工程更为安全可靠，而且提高企业的经济效益以及外在形象。

参考文献

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[2]黄宏伟.隧道及地下工程建设中的风险管理研究进展[J].地下空间与工程学报,2006,01:13-20.

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[4]洪开荣.我国隧道及地下工程发展现状与展望[J].隧道建设,2015,02:95-107.

灾害风险管理范文第2篇

我国社区灾害风险管理存在的问题

1总体发展不平衡

从总体上看，各地社区灾害风险管理开展程度不一，社区减灾能力建设的整体发展水平不平衡。主要表现在:①中西部经济欠发达地区与东部发达地区相比，社区灾害风险管理人力、物力和财力都较落后;②农村社区和城市社区相比，农村社区的减灾能力建设依然十分薄弱。

2社会化参与程度不高

社区灾害风险管理社会化参与程度不高。首先，表现在社区居民还未真正参与灾害风险管理的全过程，如风险评估、应急预案编制等活动很少吸收当地居民参与;社区民居参与群测群防、疏散演练的积极性不高，减灾的责任感不强，需要落实经费补助。其次，当前我国主要致力于减灾救灾的民间组织发展缓慢。究其原因:①自身內部制度不完善，如财务、监督和培训制度［35］;②有利于民间组织发展的外部环境还不完善，民间组织面临体制约束、社会资源不足、社会资本匮乏、制度性支持缺乏和公益捐赠不足等局面［35－36］。此外，企业支持社区减灾工作存在问题和局限。中小学在社区减灾能力建设中的作用也发挥不够。

3缺乏有效的社区减灾综合协调机制

从当前中国的现实看，社区减灾工作基本都是依托社区村(居)委会来组织落实，社区干部基本处于疲于应付的状态，社区干部缺乏防灾减灾知识，临灾应急处置的专业水平不足，难以有效地承担起社区减灾的领导和组织协调工作。一方面，社区减灾还没有列入部分村(居)委会重要日程;另一方面，社区村(居)委会对增加社区社会资本(社区网络)的重视不够，社区成员间信任度不高等。这些都不利于社区综合减灾工作的开展，特别是难以形成政府、组织及成员之间的互动和配合。社区缺乏有效的综合减灾协调机制对防灾减灾效果有很大影响。例如，群测群防在具体操作层面运行难度较大，存在组织、监督、管理制度不健全、网点建设运行不规范、信息报送不畅通、重监测轻预防、经费不足等问题［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO参与灾后援助联动和重建的综合集成模式，对NGO开展社区减灾工作具有指导意义。但在当前社区减灾工作中，企业、NGO、政府、专家及社区民众之间怎么有效协调有待进一步探索。

4社区缺乏有效的防灾规划和应急预案

近年来我国“一案三制”的应急管理工作取得了一定进展，但大多数社区的防灾规划和应急预案缺乏针对性，有的社区预案只是模仿上级部门的预案内容，应急预案没有充分体现社区的特殊性、资源的整合、部门之间的合作、协调等［37］。防灾规划、应急预案的编制大多靠政府完成，公众参与度不高，且大多数预案没有经过演练和实践的考验，公众对防灾规划和预案的知晓率较低。Pearce［38］认为公众参与社区灾害管理规划是可持续减灾的重要保证。Brenda等［39］认为制定社区灾害管理规划必须了解其中高危人群的社会和经济现实，要充分重视弱势群体的作用。

5防灾减灾宣传教育力度不够

部分政府和社区公众对灾害风险存在侥幸心理，对防灾减灾宣传教育重视程度不够，突发事件应急管理宣传教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小学校、农村社区和企业施工单位，防灾减灾宣传教育力度不够，针对性不强，缺乏长期性。由于防灾教育的不足，公众灾害防范意识普遍薄弱，自我安全防护知识匮乏、参与减灾的主动性不高，即便是城市社区也还没有形成成熟的社区应急文化体系［41］，如上海市有近91.4%的被调查者认为自己“缺乏防灾减灾相关知识技能，希望更多地了解、掌握”［42］。灾害风险意识不足一方面导致人们过度开发和利用资源，如砍柴取薪、滥垦土地、随意建房、施工、开矿等，为安全隐患埋下伏笔;另一方面导致灾害应急能力不强，如2012年“6•28”宁南特大山洪泥石流灾害共造成白鹤滩水电站施工人员20人失踪，20人遇难［43］。从近年来的灾情统计看，工矿企业发生群死群伤的概率较多。印度尼西亚政府在反思印度洋海啸的教训后指出，最大的教训是没有建立早期预警系统和缺乏对居民的灾害教育培训［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］认为人们应树立危机意识，以印度洋海啸为契机，学会更好地为未来的灾难做准备。因此应高度重视防灾减灾宣传教育。

6社区防灾减灾资源缺乏有效整合

由于缺乏有效的综合减灾协调机制，社区防灾减灾资源缺乏有效地整合。主要体现在以下几个方面:①信息共享机制不健全，灾害预警预报精度不高;②缺乏统一的应急队伍，参与社区防灾减灾的志愿者呈老龄化;③应急避难场所、应急物资管理及维护权责不明;④减灾资金有限且有限的减灾资金没有得到有效使用。项目实施过程中，按照垂直层级分配资金，社区层面资金往往不足［45］。设立社区防灾减灾的专项资金，并纳入中央和地方政府财政预算，是可持续减灾的重要保证［46］。然而，当前中央财政并没有明确支持社区减灾工作的经费预算，地方政府对社区减灾的投入也受制于地方经济的发展水平。此外，灾害风险分散机制和经济补偿机制滞后，造成融资渠道不畅［47］，从而加重了政府应对灾害的财政负担，在片面政绩观驱使下当地政府很难保证将有限资金用于灾前防御，这个问题在贫困地区尤为突出。此外，由于缺乏有效协调机制，各涉灾部门资金分散使用且不注重资金使用的绩效评估，减灾效果不显著。

我国社区灾害风险管理的展望

根据国内外社区灾害风险管理的实践经验，针对目前社区灾害风险管理存在的问题，提出我国社区灾害风险管理需要加强的方面。

1促进社区灾害管理立法

我国针对社区层面没有出台相应的减灾法规，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。未来我国应在社区灾害风险管理实践的基础上，积极推进社区减灾的法规建设，在国家政策及法律法规层面不断完善社区防灾减灾的相关条款，如通过法律形式，明确各级政府、企业、社会和公民的减灾职责和协调机制，合理分担各地及各级政府财政投入比例，完善应急预案编制和实施规范等，并实现“预防文化”宣传教育的制度化。

2建立社会参与的长效激励机制

关注社区的潜力和需求是社会恢复和灾害管理的重要原则［48］。应充分考虑到各利益相关者的需求、关注点、经济状况，社区的资源状况与社会背景，效益与效率等原则，探讨各利益群体的参与激励机制。主要考虑的内容有:制订扶持政策，建立伙伴合作机制，为企事业单位、民间组织和志愿者提供宽松的活动平台，针对不同需求开展有效的培训等。社区灾害风险管理的挑战之一是保持社区层面防灾减灾的持久化［49］。因此，如何建立长效的社会参与激励机制，营造全民自觉参与社区灾害风险管理全过程的文化氛围，是值得进一步探索的重要课题。

3健全参与式社区减灾机制

加强各利益相关者在灾害风险管理各个阶段的协调性和参与性尤为重要［49］。我国社区减灾需要在实践中不断建立健全参与式社区减灾机制，确保社区减灾工作高效实施。今后应该探索的内容主要有:建立社区减灾委员会，健全防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工协作的防灾减灾决策和运行模式，建立健全社区资金优化、信息共享(如预警预报等方面)、风险分担(如灾害保险)、人才培养、应急保障、群测群防、绩效评估、监督反馈(监控灾害防治工程、建筑施工及应急预案执行等工作)等减灾机制，保障社区减灾工作有效实施。

4加强社区防灾减灾综合能力建设

在了解社区灾害应急能力的基本状况和综合水平基础上，通过宣传、培训、教育、演练等方式，提高公众灾害风险意识和心理承受能力［50］。“你准备好了吗———市民灾害准备指南”一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本［51］。该指南为家庭提供了如何针对各种灾害的具体指导，实践意义很强。我国的《震后贫困村恢复重建过程中环境风险规避指南》［52］，在指导人们识别和减少环境风险上具有积极作用，但目前尚未在社区普及，且该指南对使用人员的知识基础要求较高。因此，一方面应进一步做好推广工作，另一方面需要结合广大社区实际，针对不同灾种设计编制通俗易懂又具体翔实的实手册和挂图［53］。同时，还需要鼓励人们广泛参与社区灾害风险评估和应急预案的编制和实施，重视全民尤其中小学的防灾减灾教育，加强社区应急物资储备、人才队伍建设，健全交通、通讯以及防灾减灾基础设施等，树立预防文化观念，以提高社区防灾减灾综合能力。

5加强社区灾害资源化利用

自然灾害如果合理调控，一定程度上可以转化为资源。如九寨沟昔日的一系列堰塞湖经自然保存，成了今日著名的海子风景区，同时增强了河谷岸坡稳定性，大大减少新的崩塌滑坡的发生［54］。加强社区灾害资源化利用，把防治灾害与脱贫工程、资源开发、环境保护、工程建设紧密结合，实现减灾与资源环境及社会经济的协调发展。

灾害风险管理范文第3篇

自然灾害风险行政管理作为公共管理的重要组成部分,受到各国的高度关注,特别是作为自然灾害频发的几个国土面积较大的国家,更是关注对自然灾害的风险管理工作。依据对北美洲、亚洲、欧洲等国自然自灾害风险管理工作的比较[8],本文将其划分为以下三种管理模式。

(一)美国式的自然灾害风险管理

詹姆士·米切尔系统地介绍了美国的灾害管理政策和协调机制[9]。从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后,FEMA整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更为加强。目前,该系统作为美国国土安全部的五个核心机构,掌管国家的应急响应准备和行动工作,除在首都华盛顿设有总局机关外,还在全国建立了十个区域机构和两个地区机构,形成了以联邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模式)。与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、意大利也与此类模式相似[8]。

(二)日本式的自然灾害风险管理

叶耀先系统地介绍了日本防灾和灾害应急管理情况,并与中国进行了比较[10](P254-290)。日本在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度,一旦发生紧急情况,指定行政机关、指定公共单位应对自然灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依据“灾害对策基本法”,必须制定防灾计划并予以实施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾害风险行政管理体系。

(三)中国式的自然灾害风险管理模式

中国政府历来对自然灾害管理予以高度重视。近年来从参与实施国际减灾计划和减灾战略过程中,加强了自然灾害风险管理工作。1989年响应联合国发起的国际减灾十年计划,率先成立了由国务院领导负责的中国国际减灾十年委员会。减灾十年结束后,于2001年该机构调整为中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构,已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理,例如中国地震局负责地震灾害的风险管理,中国气象局负责气象灾害的风险管理,水利部负责水旱灾害的风险管理,国土资源部负责滑坡、泥石流灾害的风险管理,海洋灾害的风险管理由国家海洋局负责,森林火灾由国家林业局负责,农业病虫鼠害及草原火灾则由农业部负责等。为了加强对一些影响较大的自然灾害的风险行政管理,国务院还特别设立了一些自然灾害管理的领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组等。与政府设置的有关自然灾害风险管理机构相对应,还在全国各级地方政府设置了相应的机构。由此可以看出,中国政府目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比利时、挪威等国。

上述三种自然灾害风险行政管理模式,都包括灾前的监测、预报和预警,以及各种减灾工程建设;灾中的应急响应;灾后的灾情评估、救助救济、恢复与重建,通常形成一种循环的模式。这三种自然灾害风险行政管理模式,都呈现出“条与块”的结合,或以“条”为主,或以“块”为主,或“条”与“块”并重。美国式管理突出了“块”的重要性,强调了联邦和州、县三级政府的作用,辅以妥善协调联邦政府下设部门的功能;日本式管理突出了“条”的重要作用,强调中央政府各相关部门各负其责,辅以协调发挥都道府的作用;中国式管理突出了“条块”并重,发挥其整体功能的作用不显著。因此,应从系统和综合的角度着眼,突出“块块”的核心作用,并协调“条条”的专业职能。

二、自然灾害风险的复杂性与链性特征

自然灾害的突发性与渐发性特征,决定了其对承灾体影响的方式、程度,并且还影响人类的响应措施。自然灾害系统的复杂性与链性特征则决定其风险形成的多因性和综合性。

自然灾害系统的特征主要表现在组成因素之间相互作用机制的复杂过程(图1)。从中可以看出在一个特定区域和特定时段,自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的,致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题,至今进展甚微。因此,准确地估计自然灾害致灾因子发生的概率,进而计算其造成的风险(假定受其影响的承灾体不变)仍然是自然灾害风险管理工作中的一项艰巨任务。承灾体是区域社会经济系统的总称,由于区域政治制度、经济体制,人口数量、经济水平、文化差异的存在,使得具有相同致灾强度的致灾因子发生后,造成的影响迥然不同。如1991年中国淮河流域发生流域性洪水,水情资料表明其上中游和下游几乎接近百年不遇,但造成的损失在两地产生明显差异,不仅因区域经济水平的差异,还因防洪排涝能力的差异所致。由此可见,承灾体的脆弱性对灾情大小的影响是显然的。受承灾体灾后恢复力差异的影响,诸如是否吸取了经验教训,是否加大了对区域自然灾害风险控制的能力等等,这不仅对致灾因子的强度产生影响,而且还进一步影响到承灾体的脆弱性,进而影响自然灾害风险的大小。区域灾情的大小对区域自然灾害风险评估的影响,不仅取决于绝对水平,而且还与区域整个经济社会水平相关。通常我们对“小灾大害”和“大灾小害”的描述就充分反映了这一点。区域经济社会水平高的地方,抵御自然灾害的能力较高,尽管同样的自然致灾因子造成灾情的绝对值可能比经济社会水平低的地方要高,但因其恢复力强,可大大降低其风险水平。因此,可以看出自然灾害风险既受自然因素,还受人为因素的影响。因自然灾害系统内各要素相互作用,使其呈现出极为复杂的特性,就显然影响着对其进行管理途径和措施的确定。

自然灾害系统还表现出链性的特征,即以主发致灾因子为诱因,形成灾害链。我们曾总结了发生在中国的四种主要的自然灾害链,即地震灾害链、台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链(图2-a、b、c、d)[11](P187-189)。从中可以看出,致灾因子牵一发而动全身的链性特征。由于自然灾害链的存在,不仅对客观估计自然灾害风险造成困难,还对自然灾害应急预案编制、自然灾害应急处置、灾后救助与恢复,以及灾前的备灾等各项减灾工作造成影响。

三、自然灾害风险的综合行政管理模式

针对区域自然灾害系统的复杂性和链性特征,借鉴前面已有的三种自然灾害风险管理的行政模式,参考Okada提出的“综合灾害风险管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和谐管理”模式[13],本文提出整合纵向协调、横向协调、政策协调为一体,减灾资源高效利用的自然灾害风险的综合行政管理“三维矩阵模式”。

Okada在其倡导的综合灾害风险管理模式中,强调协调社会各方面与减灾相关力量的能动性,重视发展与风险控制相平衡,并通过系统的营养动力过程,实现整体管理的优化。前述自然灾害风险管理的“日本模式”,在很大程度上体现了Okada提出的综合灾害风险管理模式的思想,这就是强调以纵向协调为主辅以横向协调的综合管理模式。席酉民倡导“和谐管理”的思想。他认为,对以人与物两类不同性质的基本要素构成的系统,其在复杂和不确定的状况下,维持持续发展的基本途径,在于如何充分地发挥系统内有差异个体各自的能动作用。而这种能动作用的发挥系于系统内的两种基本秩序,也即系统内各种互动关系的本质就是人类行为的两种基本秩序———和与谐,其中前者表征了系统内演化的方式,后者表征了基于人类理性设计的建构方式。“和谐管理”理论的终极目标是:对复杂多变环境下的充满不确定性的一系列管理问题,提出一种较为全面的解决方法。

由于区域自然灾害系统的复杂性及链性特征,实施对其进行综合行政管理,就必须首先强调对现有行政管理方式的纵向协调,即充分发挥中央政府与地方各级政府的作用,特别是要强调基层社区对自然灾害风险管理的作用。中国政府在处理2003年SARS公共卫生事件的过程中,强调以属地为核心的行政管理就是强调了基层组织在社区水平上的重要作用,收到了明显的效果。这种中央政府与地方各级政府的纵向协调,就是强调了各级政府的主要负责人在管理自然灾害风险的组织中,协调好不同行政区域间的关系,突出“和”的原则。诸如发生水灾时,流域上、中、下游之间的防洪减灾协调,就要突出涉及各级行政区之间的协调,通过实现“和”的原则形成“合意”的“嵌入”,实现减灾资源利用的最大效率化和效益化。

与此同时,在强调纵向协调的同时,遵循区域自然灾害系统所具有的链性特征,对其实行综合行政管理,就必须同时强调对现有行政管理方式的横向协调,即充分发挥各级政府设置的与减灾相关的机构的能动作用。这正如Okada所阐述的“螃蟹”行走模式,多条腿协调一致向前走的作用,这也是体现自然灾害风险综合行政管理“和”的原则基础上,形成“合力”的一种具体体现。中国政府在同一级政府中所设置的与减灾相关部门间的协调机构,就是对这一横向协调机制的具体实践,如国家减灾委、国务院防洪抗旱领导小组均由多个国家部委局负责人组成。

如何充分发挥纵向协调和横向协调的再协调,则必须通过制定各类标准、规范、指标体系,以实现自然灾害风险管理信息的共建和共享,以发挥灾前、灾中、灾后减灾信息资源的高效利用,以最大限度地发挥获取这些信息资源装备和设备的使用效率。与此同时,制定各种与自然灾害风险管理相关的法律,以规范纵向与横向协调过程中的组织和个人行为,以此,充分调动各种减灾力量的积极性(如政府减灾资源和社会减灾资源等)。这就是通过对区域自然灾害风险管理相关政策的协调,实现对自然灾害风险的综合行政管理。为此,从管理学的角度,就是寻找发挥所有减灾要素在区域自然灾害风险管理中的“合理”的投入。这就是要遵循席酉民等提出的“谐则”[13]。“谐”是指一切要素在组织中的“合理”的投入,是一种客观、被动的状态,“谐则”是指在“谐”的概念基础上,概括那些系统中任何可以被最终要素化的管理问题,系统中的这个方面是可以通过数学量化处理模式且根据目标需求得以解决的[12]。我们通常说的优化系统结构,寻求系统整体功能作用的最大化,就是要在区域自然灾害风险综合行政管理过程中,通过协调各类与减灾相关的政策,使之从系统的整体角度,发挥纵向与横向减灾资源的功效,通过非线性系统优化模拟实现纵横之间的优化配置。如区域发展与减灾规划之间的协调,平原城市规划与河网格局之间的协调,土地开发规划与生态建设间的协调,以及水旱灾害与水土保持间的协调等。

我们将上述区域自然灾害风险综合行政管理模式中的纵向、横向和政策协调,概括为如图3框架,并称其为“灾害风险行政管理的系统综合模式”,即是一个“三维矩阵模式”。图3中“和度”对应“和则”、“谐度”对应“谐则”。与席酉民等提出的“和谐管理”理论体系中的“和”和“谐”、“和则”与“谐则”的含意是一致的;考虑到区域灾害系统所具有的链性特征,我们在此模式中,增加了“合度”和“合则”,即在同级行政管理体系中,强调各个与减灾相关部门之间应形成合力,即在席酉民等强调“人与物要素的互动关系”的基础上,关注物与物之间、人与人之间的互动关系的优化与和谐。

四、中国自然灾害风险

综合行政管理体系建设的建议针对中国自然灾害系统的复杂性和存在多种灾害链的特性,依据上述论证,提出构建中国自然灾害风险综合行政管理体系的建议。

首先,加强国家关于减灾政策协调的力度,健全减灾管理法制。尽快出台“中国自然灾害防御基本法”、“中国自然灾害应急管理法”,以此协调现有的单一自然灾害管理法规体系之间的矛盾,完善并补充现有单一自然灾害管理的法规体系,特别是要完善对各类自然灾害产生的孕灾环境、致灾因子与承灾体管理之间的法规协调,即有关生态环境保护与自然灾害管理法规的协调,城市规划、土地利用规划与自然灾害管理法规的协调。

其次,加强各级政府相关部门之间减灾职能协调的力度,完善减灾管理机制。完善区域“自然灾害风险管理信息共享”机制,特别需加快制定有关自然灾害风险管理的标准、规范及指标体系。厘定各相关部门的职能,尽可能实现各相关部门在辖区自然灾害风险管理过程中的良好衔接,如在水旱灾害风险管理中,气象、水利、农业与民政部门之间的职能明晰;减轻水旱灾害过程中科技、教育、国土、财政、金融、发展与改革等部门之间的职能界定。再次,加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制。针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。

整合上述三个方面关于区域自然灾害风险综合行政管理功能,具体操作方案如下:

在各级政府组建辖区自然灾害风险管理的行政职能部门———自然灾害风险管理局。考虑自然灾害风险管理的周期性[14],其下设减灾法制管理、信息共享、技术、应急管理、物资储备、应急行动(可实施军政双重领导)、救灾救济、装备管理等部门。在上述辖区“自然灾害风险管理局”设立的基础上,针对辖区自然灾害系统的特征,明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。一般可包括气象灾害、海洋灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、生物灾害、火灾与病虫害等主要自然灾害风险管理部门。内陆辖区则可不设海洋灾害风险管理的专业机构。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高,以及相应的标准、规范和指标体系的完善。

五、结论与讨论

本文在分析区域自然灾害系统复杂性和链性特征的基础上,吸取各国关于区域自然灾害风险管理行政模式的优点,参考有关研究提出的模式,提出了自然灾害风险综合行政管理模式,即纵向到底、横向到边、政策高效的“和则、合则与谐则共存,和度、合度与谐度合一,纵向协调、横向协调与政策协调集成为一体,减灾资源高效利用”的“三维矩阵管理模式”,以此加强辖区减灾区划、立法、规划、应急预案编制、应急物资储备、应急行动、救灾救济等能力的建设。

灾害风险管理范文第4篇

所谓农业风险管理,就是要运用适当的手段对各种风险源进行有效的控制,以减少农业的波动,并力图以最小的代价使农民获得最大的安全保障的一系列经济管理活动。农业风险管理既是影响农业发展以及国民经济发展状况的一个基本管理范畴,也是现代农业生产活动中一项不可或缺的组成部分。其主要功能有两个:一是减少农业风险发生的可能性;二是降低农业风险给农民造成意外损失的程度。农业风险管理措施可以从不同的角度进行分类。从管理层次上,可以分为微观的风险管理措施和宏观的风险管理措施;从管理方法上,可以分为经济类管理措施和物质技术类管理措施;从风险来源上,又可以分为自然风险类管理措施和市场风险类管理措施。本文结合国外经验,重点对作为现代农业有机组成部分的宏观经济范畴的管理措施,包括农作物保险和灾害救济等自然风险类管理措施,以及价格保护和期货市场等市场风险类管理措施的工作原理、保障范围、运作条件及成本效果等作一综合评述。

(一)农作物保险

农作物保险的基本原理是分担风险,分摊损失,即由处于同等风险条件下的多数未遭受损失的投保农户均摊少数遭受损失农户的经济损失。实际上,农作物保险是通过交纳保险费使风险在农户之间(如果有补贴,则在农民和纳税者之间)分散和转移,以此对农民提供有偿的风险保障。农作物保险可分为单一险和多重险。单一险仅补偿特定灾害造成的损失,典型的如雹灾险和火灾险。而多重险则对一切不可抗拒的自然灾害造成的损失进行保险赔偿。一般来说,大型商业化农场的保险需求较强烈,而商业化程度较低、规模较小较分散、以家庭劳动力为主的小农式生产对保险的需求强度则较低。这是因为农民对保险的需求与其预期的保险费的收益率正相关。大型商业化农场因生产规模大,相应的风险也大,预期的保险费收益率较高,因而对保险的需求也就较高。但保险是建立在大数法则基础之上的,因此有足够的人数参加,是保险取得成功的基本运行条件。

目前各国对单一险种多采取自愿参加方式,而对高风险的多重险,为保证保险的顺利运行,多采用了强制参加方式。此外,由于农业生产风险大,灾损率高,而农民的支付能力又较低,因而农作物保险的政策性很强,需要得到政府的扶持。许多国家政府都对农作物保险进行了补贴。普遍的规律是:发达国家多给予补贴,而发展中国家由于经济实力所限则较少补贴;多重险由于高出险率导致的高保险费率多予以补贴,而单一险则较少补贴;实行强制性保险的国家为避免农民的抵制,不得不以补贴方式做出一定补偿,因而补贴比例较高,而自愿保险补贴比例则较低。如,实行强制性保险的日本和瑞典对农作物保险的补贴比例分别高达60%和66%,而实行自愿参加保险的美国联邦作物保险的补贴比例则为30%左右。农作物保险的主要优点是具有很好的减轻自然灾害损失的作用,特别是在市场总供求水平不变而单个农户遭受重大损失时,受损农民有可能获得赔偿。并且农业保险不会扭曲市场价格,相对于灾害救济措施来说,也减少了政府直接财政支出的负担。但其也存在一些难以解决的问题:(1)农作物保险的高赔付率导致了一个两难的矛盾:如果政府进行补贴,无疑将加重纳税人的负担;如果政府不补贴,则又会因高保险费率而造成农民的低参与率,而导致保险的失败。(2)难以控制保险中存在的“道德损害”和“逆选择”。(3)管理较复杂,数据累积困难,影响到保险的成本。

(二)灾害救济

灾害救济与农作物保险同属自然风险管理措施,但在性质上却截然不同:农作物保险是一种有偿的风险保障,而灾害救济则是政府向农民免费提供的风险保障;农作物保险是一种事前的风险管理措施,而灾害救济则是一种事后的补救措施。灾害救济的形式多种多样,有向受灾农民发放救济款的;有提供优惠或补贴贷款的,还有提供各种实物形式的救济的,但其目的都是为那些因自然灾害等原因造成巨大损失的农民提供救济,保障他们的基本生活需求和维持简单再生产的需要。无疑,灾害救济在减轻农民遭受自然灾害损失,以及安定农村社会和维护政府统治方面起着非常重要的作用。但从风险管理的角度来看,灾害救济措施也有许多不尽人意之处。其主要问题是,它的免费补偿性质使其与其它农业风险管理措施难以协调,特别对同样作为自然风险管理措施的农作物保险起到了一些负面影响。尤其在自愿加入保险的情况下,灾害救济措施往往会使农民产生侥幸和依赖的心理,从而严重影响到农民参加保险的积极性。

(三)价格保护

价格保护是政府减少农业生产者因价格波动导致收入减少风险的一种重要的市场风险管理手段。其最普遍的形式是农产品的最低保护价格制度。各国政府制定农产品保护价格必须遵循的基本原则是保护生产者免受市场风险的损失,并协调好国家、生产者和消费者三方的利益。但各国制定保护价格所要达到的具体目标,则因各自不同的国情、经济发展的阶段、工业化的程度、农产品自给的程度、市场化的程度、以及政府财政支付能力的强弱等而有所不同。一般来说,保护农民利益不受损害并得到合理的收入、稳定市场供求、防止农产品市场价格发生超常波动,是各国政府实施保护价格制度所通常要实现的基本目标。实施农产品保护价格制度的核心是要规定一个适宜的最低保护价格水平。一般制定保护价格有三种方法:(1)生产成本加适当利润。这一方法好处是农民的生产成本可获得补偿。但缺点是可能导致价格脱离市场供求关系,从而扭曲市场信号,并且成本核算繁琐。(2)前3—5年的市场平均价格。其好处是有利于市场机制发挥对农业资源配置的自动导向作用,并省去了成本核算的繁琐过程。缺点是不能很好地反映农民生产成本未来的变化。(3)复合标准。

它综合了上述两项标准,以及通货膨胀率、农业贸易条件、国际价格水平、今后市场的供求趋势等多项标准,并根据市场情况的发展不断进行调整。实施农产品保护价格制度必须具备两项基本条件:一是物质条件,即政府必须对实行保护价格的农产品进行库存储备,这样才可能通过吞吐库存来调节农产品市场供求,进而达到稳定农产品价格的目的;二是资金保证,实行保护价格制度必然要发生一些费用,其中主要有库存费用及其占用资金的利息费用以及收购农产品的资金。在国外,对这些费用有通过财政预算直接进行补贴的,如美国、日本和一些发展中国家;也有通过市场风险基金形式进行调节的,如欧盟国家和澳大利亚等。前者的优点是有利于稳定和提高农民的收入,缺点是加重政府的财政负担;后者的优点是可从多种渠道筹措资金,并且基金的运作较之财政拨款的繁杂手续更为简捷和方便。农产品保护价格制度对于稳定农产品价格,减少农民的价格风险起到了积极的作用。

同时,由于农产品保护价格制度有效地提高了农民的收入水平,因而对于保证农产品市场的充足供应和稳定政府的统治也起到了很大的作用,这在欧洲共同体国家表现得尤为明显。但近年来,农产品保护价格制度在一些国家受到越来越多的批评,究其原因,一是保护价格人为地扭曲了市场价格信号,破坏了市场均衡,不利于市场机制在引导生产和资源配置方面发挥自动导向的作用,特别是一些发达国家,经过多年的积累,已导致国内农产品价格居高不下,造成了农产品大量过剩,不利于出口,从而引发了新的不稳定因素和剧烈的调整风险;二是从利益关系上来说,政府对农产品价格的补贴虽然稳定了农场收入,但却加重了政府的财政负担,并抬高了消费者价格,实际上是将农业损失的风险转移到了纳税者和消费者身上,因而引起了许多纳税者的不满。

(四)期货市场

商品期货市场具有发现价格和转移风险两大经济功能。正是期货市场的这种独特功能使其可以有效地把农产品价格波动的风险降到最低限度。首先,由于期货价格是所有参与交易的当事人对市场供求状况估计的总和结果,并且期货价格水平不断随供求双方因素的变化而变化,因而它具有预期性和世界性。所以,期货市场的价格发现功能可以显示远期供求关系,为生产者决策提供合理的价格信号,减少生产的盲目性。其次,期货交易的过程转移了价格风险的承受人。农民在期货市场上主要是利用套期保值交易转移价格风险,避免从产品生产到最后出售这段时间发生不利的价格变动所带来的损失。利用期货市场减少价格风险必须具备一定的条件:(1)有一个发育较健全的市场经济环境;(2)有较完备的法制建设,以保证买卖双方的商业权益得到法律的保障;(3)交易当事人要具有较高的商业素质和基本的期货交易知识,才有可能参与期货交易。运用期货市场减少农业价格风险的好处是不会扭曲市场价格,并有利于减轻政府的财政负担。但也存在一些问题:(1)期货市场是一种有偿降低价格风险的管理活动,农民在存在其它无偿风险管理项目的情况下会尽量避免参加期货交易;(2)期货市场只能保障交易者不致遭受比近期最低市场价格更低的价格风险,但不能缓解农产品价格水平长期低于其它行业的状况;(3)期货交易对市场发育程度和农民的商业素质有较高的要求,因此,迄今发展中国家还很少有发达的农产品期货市场交易。

二、我国农业风险管理的现状及其存在的问题

我国在计划经济体制下,农产品的生产、供给和销售都由政府统管,因而根本不存在市场风险的管理。至于自然风险管理,建国后虽搞过一段农业保险,但很快就被取消,长期以来一直靠政府灾害救济来缓解农民的困难。改革开放以后,适应农村经济发展和广大农民对农业风险管理的需要,1982年恢复了农业保险。到1993年,农业保险已覆盖到全国29个省市自治区的大部分农业地区。1982年至1994年,共收入农业保险费32.7亿元,支付赔款35.3亿元,为减轻自然灾害对农民群众的损害和稳定农村经济做出了可贵的努力。1990年,在郑州建立了我国第一家粮食批发市场,之后又相继建立了上海粮油交易所、四川猪肉交易所等10家与农产品交易有关的商品交易所,并推出小麦、玉米、大豆、绿豆、红小豆、棕榈油等10余个品种的农产品标准化合约。

大型农产品期货市场上形成的价格已逐步成为我国农产品市场的指导价格,期货市场的发展也为我国农业的市场风险管理提供了一种新的有效手段。1993年,政府又相继实施了一系列旨在减轻农民市场风险的保护政策,包括合同定购粮棉实行价外加价,建立粮食的收购保护价制度,对农业生产资料实行最高限价,并与之相适应,在中央和省一级建立了粮食风险基金和专项粮食储备制度,同时还建立了农业部全国农村经济信息网,以加强对市场价格的监督分析和检查。可以说,改革开放以来,我国的农业风险管理已走过了从单一的灾害救济手段逐步发展为由农业保险、灾害救济、农产品保护价格、农产品期货市场等多样化手段相结合的综合管理的发展道路。但我国实施多样化农业风险管理的时间还不长,许多措施尚处在实验和摸索阶段,存在的矛盾和问题还很多,从总体看来主要有:

(一)以灾害救济为主的自然风险管理方式已难以适应目前中国农业发展的需要

虽然自1982年以来我国恢复了农业保险,但迄今农业保险在整个自然风险管理中所占份额还很小,我国自然风险管理仍主要依靠传统的灾害救济方式。90年代农业保险对灾害损失的赔偿额平均每年5.4亿元,而政府财政每年用于灾害的救济费则高达17.3亿元。灾害救济由于其纯粹的政府行为而存在许多弊病:(1)它的无偿给予性质加重了政府的财政负担;(2)救济数量有限,只能弥补很小一部份损失;(3)救灾资金在层层下拨过程中易被挪作他用,到不了真正灾民手中;(4)更重要的是,其事后补偿的性质与我国农村经济迅速发展对于风险保障的需求已很不适应。中国农业正处在以数量增长为主转向质量改善为主的时期,农民在对高产优质高效农业进行投资和改进生产结构采用先进技术中,都蕴含着更大的风险,也呼唤着作为事先风险防范措施的农业保险能够更多地担负起对农民提供风险保障的责任。

(二)农业保险的商业性质难以适应中国农业高损失率、高保险费率与农民低支付能力的需要

目前,我国的农业保险业务主要由中国保险集团财险公司承揽。这种商业保险性质的农业保险与我国自然灾害较多且灾害发生有逐步加重趋势的国情已很不相适应。据测算,一般商业保险的综合费用率为8%—13%,而农业保险则要高达20%,如果按照实际损失率,仅保险1亩双季稻,就要交保费50元,显然,这对大多数刚刚越过温饱线的农民来说是难以承受的。但如果降低保险费,又不符合商业保险公司追逐利润最大化的经营目标。因此使商业性农业保险陷入了两难境地,并导致了农险业务近年来的大滑坡,从1992年保费收入8亿多元降至1995年不足5亿元,以至出现了由过去的农民不愿入保险,变为今天的保险公司不接保险的怪现象。

(三)保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的

我国实施粮食保护价格制度以来的效果并不理想,主要问题在于保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的。1993年,由于生产资料价格上涨幅度较大,保护价格只相当于甚至还低于粮食生产成本,严重挫伤了农民的种田积极性。为扭转这一状况,1994年保护价一次性上涨水平达30%。1995年为稳定物价,保持了1994年的价格水平不变,而同期农资价格涨幅过大,导致保护价与市场价差距扩大到每公斤0.60—0.80元,形成事实上的保护水平低。1996年不得不又一次大幅度提高粮食保护价格,一次性提价达40%以上,结果又造成了一定程度的销售困难。而从国际经验来看,保护价格的年季间波动幅度应保持在15%以内才有利于价格政策的连续性,并有利于农民对价格作出预期和进行生产决策。(四)期货市场上投机交易成分过重,难以实现套期保值转移价格风险的功能由于在很长一段时间内我国对期货市场缺乏完善的交易法规和统一的监管机构,一些地方在市场条件尚不具备的情况下,盲目发展期货市场,导致期货市场发展过热。此外,目前在大部分生产经营者还不会利用期货市场套期保值的情况下,期货市场上投机交易成分过重,期货市场成为变相“”,也难以实现农业风险管理所要求的套期保值转移价格风险的功能。

三、我国实施农业风险管理的基本构想

(一)我国农业风险管理应努力实现稳定目标与效益目标的完美结合

农业风险管理有两大基本目标:一是稳定目标,即能够最大限度地稳定农业生产、农民收入和农村的社会经济环境;二是效益目标,即对农业风险的管理应取得尽可能好的社会经济效益,或者说,既要有利于资源的优化配置,又不要过份加重政府的财政负担,同时还要有利于实现均衡的市场价格和提高农业经营管理的水平。只有实现了农业风险管理稳定目标与效益目标的完美结合,才能算实现了真正卓有成效的农业风险管理。

(二)自然风险管理要逐步转变为以农业保险为主,灾害救济为辅的格局

从提高整个农业风险管理的经济效益来看,我国应在对自然风险的管理中从战略上来一个彻底转变,扭转过去农业风险管理格局中过多地使用灾害救济而忽略农业保险的状况,真正确立起以农业保险为主、灾害救济为辅的格局。为此,政府要从政策、机构、人员和资金等多方面对农民参加保险予以必要的支持,同时还要在农业保险法等有关农业风险管理的法规中,以立法形式明确农民参加保险与获得政府灾害救济的关系,打消农民中存在的依赖政府救济的侥幸心理。

(三)建立适合中国国情的以合作保险为主的农业保险体系

适应我国大部分农民无力负担较高保险费,国家也无足够资金提供较多补贴,同时农民的保险意识又比较淡薄的状况,目前在我国应逐步建立以合作保险为主的农业保险体系。其经营形式可采取农民合作经营加层层再保险的联网形式,以利于保险的推广和普及。对于那些关系到国计民生的主要农作物,如水稻、小麦、棉花和一些油料作物等,可实行强制保险;而对其它涉及面较小、较次要的农作物,则不必强制农民加入保险,可通过宣传、动员、示范等方式鼓励农民自愿参加。在资金负担上,目前以实行低保额、低保费、加政府低水平补贴的办法为宜。

(四)合理制定农产品保护价格水平,完善农产品保护价格制度

利用好农产品保护价格的关键,是合理制定保护价格水平和完善相应的配套措施,这就需要我们在制定保护价格时综合考虑:(1)前几年的市场价格水平;(2)当年的生产成本情况;(3)物价变动趋势或通货膨胀率;(4)农业的贸易条件,以保证农业生产的盈利率相对其它部门不致下降;(5)国际价格水平;(6)今后几年市场的需求和供给发展趋势;(7)以及有争地关系的农产品之间的比价。在实施农产品保护价格制度中,设立农产品保护价格的决策和执行机构:(1)组织、制定、监督和协调农产品保护价格的实施;(2)建立规模合理的农产品储备,并设定适当的库存吞吐调节带,以调节农产品的市场供求和价格;(3)设立农产品的市场风险基金,以弥补因执行保护价格所导致的亏损;(4)健全市场法规;(5)改善农产品的信息和监测体系;(6)对城镇低收入居民进行合理的目标补贴,以保证农产品保护价格的顺利实施。

(五)监督和规范农产品期货市场的发展我们要积极创造条件,建立健全农产品期货市场法规,加大对期货市场的监管力度,严格规范期货市场的行为,稳步发展我国的农产品期货市场贸易。此外,政府应采取坚决有力的措施,抑制目前期货市场上的过度投机行为。监管机构和新闻媒介应积极引导投资者正确认识期货市场的作用和风险,有理智地参与期货交易。共同保障我国农产品期货市场健康、稳定、有序的发展,真正成为分散和转移农产品市场风险的有效机制。

灾害风险管理范文第5篇

关键词：上海世博会；运营；风险管理

上海世博会定于2010年5月1日－10月31日举办，展期为6个月，历时184天。根据预测，届时将有来自200多国家、地区和国际组织前来参展，预计有7000多万人次到会场参观，其中境外游客将达到350－400万人。日均入场人数为40万人，高峰时最大日客流量将高达80－100万人次。要确保如此巨大规模的展览活动成功举行，其运营安全管理就成了上海世界博览会组织委员会最重要的任务之一。

由于我国在大型展会运营风险管理的理论研究和实践经验等方面与发达国家相比还有比较大的差距，对各种突发事件的应变能力还比较弱，尤其是对像世博会这样大型活动的安全风险管理没有实践经验。而世博会运营期间蕴含的风险无处不在，既存在运营期间的人员流动的风险、供应链管理的风险、展馆规划以及资金投入的风险，也存在后续展馆资源的利用率风险和服务水平风险等问题。因此就这些问题进行探讨研究，建立世博会运营风险预警机制，确保世博会的成功举办具有十分重要的现实意义。

2010年上海世博会将是在政府指导下，以企业运作的模式进行，而运营的非盈利性使得整个运营管理的目标更多地体现其社会性和服务性，具有政府、企业以及非营利性组织管理的多重特征。因此，我们在考察其运营风险时，不仅仅要考虑由世博会运营公司负责的世博园以内的经济行为，更重要的是为了准备世博会在基础设施、城市绿化和美化世博园外的整体行为。

如何借鉴历届世博会的经验，并结合我国国情，遵循科学规律和系统原则，选择对上海世博会运营风险管理最有影响的因素，建立多层次、多目标且与上海世博会运营管理相适应的风险预警指标体系就显得尤为重要。因此，本文的研究不仅对世博会的运营管理具有现实性的指导意义，而且对世博会运营风险管理理论的研究也具有一定理论价值。

一、对世博会运营风险的界定

从历史发展的角度来看，“风险”一词来源于早期的意大利语“risicare”，意思是“todare”。风险概念的提出，最早可以追溯到瑞典数学家丹尼尔(DanielBernoulli，1738)，他在一篇题为“风险评估新理论的说明”的文章中介绍了“效用”的概念，以测量风险的影响和后果。19世纪以后，西方古典经济学著作不断提出了风险的不同概念，认为风险是生产经营活动的副产品。美国的海恩斯(Haynes，1895)在其著作Riskasaneconomicfactor中指出“风险意味着损失或损害的可能性，偶然性因素是划分风险的本质特征。”美国A．H威雷特(1901)指出“风险是关于不愿发生的不确定性之客观体现”。美国F．H奈特(1921)在其著作《风险、不确定性和利润》中区分了风险和不确定性，并指出“风险是可测定的不确定性”，说明了风险存在着一定的统计规律。美国的C．A威廉和汉斯(1964)把主观因素引入风险分析，提出“风险是客观状态，而不确定性却是风险者的主体判断”。日本武井勋(1983)在其著作《风险理论》中，总结了历史上诸家有关风险论述的观点，作了新的表述，认为风险是特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化，该定义概括了风险的3方面含义：(1)风险与不确定性有差异；(2)风险是客观存在的；(3)风险是可以被测量的。

从管理学角度来说，运营风险包括供应链的管理、运营资源的合理调配、关键人员的流动、法律法规、监督检查等涉及公司运营方面的不确定性因素对公司运营目标方面的影响。现代管理理论认为运营管理的对象是运营过程和运营系统。运营过程是一个投入、转换、产出的过程，是一个劳动过程或价值增值的过程，它是运营的第一大对象，运营必须考虑如何对这样的生产运营活动进行计划、组织和控制。运营系统是指上述变换过程得以实现的手段。它的构成与变换过程中的物质转换过程和管理过程相对应，包括一个物质系统和一个管理系统。

由此可见，世博会的运营风险管理工作主要包括以下几个方面：(1)组织机构的效率以及运行机制风险管理。世博会的运营涉及方方面面，哪一个部门的工作没有到位，都将严重地影响整个运营工作的绩效。因此，世博会运营机构设立的完整性和合理性将直接影响到组织运行的效率和工作的绩效。而组织机构中信息传递机制、问题报告和处理机制以及运营管理机制的完整性和合理性，则是各种信息畅通、可靠，问题的及时报告和处理的基础和保证。如果没有这些保障，世博会的运营可以说是风险重重，最后会危及到整个会议到开展。(2)资源的配置风险管理。世博会的成功举行，需要耗费大量的有效资源。如何根据世博会现有配置的资源，充分利用、合理分配，减少对环境和社会的压力，实施绿色世博会和可持续发展的战略，特别是在场馆、展位和交通等方面要达到预期设定的目标，其运营风险管理的重要性不言而喻。(3)资金的筹集和使用风险管理。世博会的成功举行，还需要大量的资金来支撑。在资金筹集方面，所需资金是否能够及时到位；在资金运用方面，运营成本控制是否合理，收支是否能够基本平衡；资金运用是否透明等，是世博会实施财务运营管理，并取得成功的重要保证。(4)服务水平风险管理。世博会的主题是“城市，让生活更美好”，如何使参展商满意，使参观者满意，使所有参与者满意，就成为世博会的一大任务，因此，本文将服务水平作为一个指标来研究其风险管理。

二、上海世博会运营风险的外部影响因素

由于世博会历时184天，时间之长，会使世博会期间的许多外在因素影响世博会的顺利进行，这些因素也许不同于一般的国际活动的运营风险。影响世博会正常安全运营的因素错综复杂，使得世博会运营安全管理具有较强的不确定性。从总体上来说，其影响因素主要表现在以下几个方面：

(1)上海城市灾害、事故时有发生，很大程度上影响着世博会的举办。具体表现在：1)台风灾害：如2005年的“麦莎”台风导致上海4人遇难。台风可能对世博会展馆和设施如风雨棚等造成影响，并可能对黄浦江水上交通造成影响。2)高温灾害：每年7－8月份是上海的高温季节，是世博会期间最热的阶段，在客流上是个高峰季节。高温天气可能直接导致游客中暑，给游客带来各种困难；持续高温可能导致电力供给负荷增大，并有可能引起大面积停电事故；高温引起的用水危机和水质恶化也有可能转化为公共卫生事件并引发社会混乱。3)龙卷风灾害：龙卷风也是上海的灾害性天气之一，常出现在春夏两季，特别是以7、8月最多。虽然龙卷风影响的范围较小，但一旦发生，同样会造成重大损失。龙卷风对园区一般不会构成直接的威胁，但如果龙卷风造成大面积停电或引起交通阻塞等事故，对世博会的安全构成威胁。4)火灾：根据上海市医疗急救中心对上海市突发性灾害及涉及医疗事件的统计分析，火灾的发生次数仅次于交通事故，排在第二。世博园区发生火灾事故，将会直接影响到世博会人身和财产安全；世博园区外发生火灾事故，同样会影响世博会的安全运行。

(2)上海的城市功能和结构在应对灾害方面存在较大的脆弱性，城市应对突发事件的能力还有待提高。世博会将经历5月份的梅雨季节和夏季高温季节，这对食品卫生要求很高，各种流行病多发季节，密集人流成为移动载体，容易传播和扩散。这些都存在爆发突发公共卫生事件的可能。

(3)世博会时间跨度大，危机隐患多。特别是世博会将跨越梅雨潮湿多雨、夏季台风高温季节，在防止春季流行病、台风灾害、暴雨、高温酷暑等方面面临着巨大压力。

(4)世博会入场人数多，交通拥挤、突发事件等都有可能造成踩踏事故而影响世博会安全。交通事故是上海发生次数最多的突发事件，且近年随着轿车拥有量的增加，交通事故有明显上升的趋势。世博会期间，交通承受巨大压力，一旦路面交通发生重大事故，或轨道交通、地铁发生突发性事故，将对世博交通产生重大影响。踩踏事故是国内外大型活动中经常发生的突发事件。上海世博会的特征就是参观人数多，高峰期间，日客流量将达80万以上，场地拥挤引起踩踏事故的可能性很大。

(5)不同语言交流障碍同样也会影响世博会运营安全管理。当危机发生，由于来自世界各地的参展人员和游客，受到语言、文化习惯等影响，很大程度上影响救助的实施效果。(6)世博会境外人员的大量入境，跨国犯罪、国际金融犯罪等发生的可能性增加；各种犯罪活动的危险性大大增强。

(7)城市居民安全防患意识不强，面对突如其来的事故和灾害，缺乏必要的应对能力。

三、上海世博会运营风险预警机制的建立

从以上世博会运营风险外在的影响因素分析我们可以看出，影响上海世博会的安全运营因素是复杂多变的，如何从系统论角度对其进行科学的分析研究是本文要解决的一大难题。因此，本文试图构建上海世博会运营风险的指标体系和运营风险预警机制，为世博会安全顺利的进行提供决策依据。