【摘要】城市的住房问题凸显，低收入群体住房尤其困难，建立完善住房保障制度对于建立和谐社会、增进社会公平具有重要意义。本文从保障性住房即公共住房的起源及其模式的分析着手，探究国内住房保障模式存在的问题，在借鉴国外成功经验的基础上，有针对性地提出了国内公共住房建设的对策和建议。

【关键词】公共住房建设对策

一、公共住房的缘起

城市居民，特别是中低收入人群的住房问题是困扰着各国政府的难题。第二次世界大战中大量房屋毁于战火，战争结束后，英国、德国和日本等国大量斥资建设公共住房；20世纪30年代美国经济大萧条时，政府及时出面干预并解决了失业人口的住房问题，这些可以说是保障性住房的缘起。

此次美国爆发房地产次级抵押贷款危机的原因很多，但从导火索上来说，这是美国国内中低收入或者收入不稳定人群通过市场化（高利率贷款）途径解决自身住房问题失败而引发的全球灾难性后果。可见，住房问题不可能完全由市场来解决，特别是占人口绝大多数的中低收入者的住房问题更多地需要用住房保障来解决，政府更是责无旁贷。

二、公共住房的类型与模式

世界上各个国家和地区为解决低收入家庭的住房问题，推出了一系列的住房政策和管理措施，间接干预、房租补贴、住房金融支持和政府直接建设安置房等多种方式并行。按照研究比较房屋政策的鼻祖——当尼逊（Donnison）的理论，根据政府角色的不同可以把住房保障政策分为三种。一是以墨西哥、巴西和泰国等发展中国家为代表的雏生型。政府缺乏系统、连续有效的房屋政策，处理低收入家庭的住房问题显得较为被动，大多是项目式的临时措施。二是以英国和加拿大等国家为代表的社会型。政府将资源与政策重点集中于低收入家庭，并有相应行政部门负责执行和足够的经费支持。例如加拿大政府就要求发展商在兴建项目时，划拨出10%～15%的项目用地用于建设保障性住房。三是以德国、荷兰、瑞典与新加坡为代表的全面责任型。这些国家和地区的政府主动承担起大部分国民住房保障的重任，根据社会需要和所掌握的资源作出长期的规划，确保在较长时期内的房屋供应。我国香港地区的做法就很有代表性，从50年前就开始实施公共房屋计划，通过公屋制度保障中低收入者的住房权利，既突破廉租房制度下资金瓶颈的问题，又能为公屋居民提供满意的居住质量和管理服务。

一般而言，世界各国解决不同社会阶层住房问题的一个基本原则就是：中等及以上收入家庭的住房改善、更新等由市场解决，而低收入者的住房问题则通过住房保障政策来解决。显然，公共住房保障政策是保证城市低收入者能“安居”的核心福利政策。而且各个国家和地区情况不同，保障性住房采取的模式也有差别。第一种是特惠型模式，以美国、加拿大为主，政府只对极少数人群如老人、失业者给予补贴，中央财政的投入少。第二种是普惠模式，对较多家庭给予住房补贴和融资支持，如日本、新加坡。第三种模式，政府的住房投入和补助介于前两种之间，以印度、埃及为代表。

我国人口众多，城市土地有限，建设经费缺口大，公共住房以采取第二种模式为宜。如深圳市在国家提出的廉租住房和经济适用房模式的基础上，并在借鉴香港住房保障经验的同时，根据深圳市户籍与非户籍人口倒挂（比例为1∶6）、居民收入差距较大以及住房问题的政策扶持等实际情况，增加了公共租赁住房的住房保障方式，逐步将更多的“夹心”低收入阶层和非深圳户籍人口纳入住房保障体系。成都市政府按照“保障低端、调控中端、引导高端”的政策思路，勇当经济适用房的开发商，直接参与投资、建设经济适用房和廉租房。同时，成都市还建立了较为严格的“出入”机制、动态监管体系以及分层次、梯度化的住房援助体系，还专门组建政府公共住房管理部门，全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理。

三、公共住房的建设难题与对策建议

现阶段，国内的住房保障模式明显存在一些突出的难题。公共住房建设运营融资成本较高、缺乏法律保障，公共住房发展进程随意性大、缺乏长远计划。同时，不同地区公共住房的建和分配标准不一，使政策目标的公平性大打折扣。在区位上，公共住宅建设的选址不尽合理，各地售租行情冷热不均。本文针对这些问题提出以下建议。

1、公共住房建设资金支持

目前虽然政府土地出让金按一定比例划转，住房公积金运作产生的收益一部分作为公共住房的建设资金，但是公共住房资金缺口仍然很大。当前一些城市房地产市场出售量和价格都开始下跌，各地公共住房后期建设能否如常进行还难以预料。建议政府在公共财政预算中安排住房专项资金，市、县或区级政府每年也从增加的财政收入中划拨一部分充实专项资金；同时要求银行对此类项目建设资金的贷款适当提供优惠，政府补贴其利息损失。

2、公共住房的建设标准和限购面积标准

联合国以及国际住房和充实规划协会提出的不同规模家庭最小面积为二口、三口之家为45-55平方米，四口、五口之家为56-72平方米。我国的建设标准远高于国际标准，建设公共住房严格控制为中小套型，单套建筑面积不得突破90平方米。根据家庭人口数量规定限购面积，比如二人户限购50平方米左右，三人户限购60平方米左右，四人及以上户限购70平方米左右。还可以更灵活一些，比如低收入者按照政府确定的经济适用住房价格购买限购面积，超出限购面积的按市场价补交差价款；补差款统一管理，作为公共住房资金来源之一。

3、公共住房的“出入”机制

由于具有福利性质，公共住房门槛设置的合理性直接关系到社会公平性，其中合适的家庭收入划分和严格资格审查至关重要。新加坡公共住房资格申请包括公民权、无私有房产、收入水平和家庭构成，收入限额也适时进行阶段性调整，还特别考虑到老人、孤儿和单身者。日本公共住房入住者均为家庭，优先照顾弱势家庭，如老年人家庭、母子家庭或者残疾人家庭，40岁以下的家庭租赁公共住房不得超过10年。

建议建立起市、区及街道三级信息共享制度，通过收入、住房情况的初审、公示和复核等手段层层把关，并对申购对象逐户查阅、核实商品房备案系统和房地产权属系统，实行联动审查，确保政府优惠落到实处。同时，要强化“退出”机制的建立。现在相当多的地方允许购买的经济适用房若干年后上市，这样有失公平，建议内部回购或由政府收回并统一出租以缓解公共住房的供应不足，或者卖给城市的“夹心层”，部分解决他们的住房保障政策缺位问题。

4、公共住房的建设计划与居住的和谐

公共住房建设要有计划性，包括短期、中长期和长期规划，以适应社会经济发展和城市化进程加快的需要。各地要结合自身实际，制定和提出公共住房建设的总体目标和近期阶段性目标，克服建设的随意性、盲目性，避免冲击商品房市场。

公共住房的建设地点和居住的和谐性也不可以忽视。国内公共住房要么建在主城区、要么建在城郊结合部，城市中心土地数量有限，建设成本较高；城郊建设公共住房，则要求建设地点的公共配套设施、新卫星城镇的规划和建设适当超前。有一些国家公共住房的建设使得穷人扎堆，引发了诸多社会问题。法国为避免上述情况，出台措施让居民成分多元化，从2000年开始规定开发商开发的房屋必须划出20％以上面积的出售给社会福利房管理公司，以出租或者出售给低收入者，实施效果不错，有一定的借鉴意义。

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