本文作者：姜国兵作者单位：华南农业大学

公共政策绩效评估的组织体系建构

我们认为，公共政策绩效评估的组织体系可分为广义上和狭义上的，广义上的评估组织体系可以等同于评估主体。评估主体一般是指组织和参与评估的机构、组织和公众及其资格条件的规定。它通常包括三大基本类型:其一，执政党和国家机关性质的专门绩效评估机构。一般由政党或国家机关根据党的纪律要求或法律和组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，具有政治或法定的权威性。其二，中介机构性质的专门绩效评估机构，属于社会组织的范畴。其三，公民个人。卓越认为，评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自己和其他一些相关评估组织等。［8］狭义上的评估组织体系是指具有组织评估权或在参与评估中负有相应数据收集、结果公布、进行奖惩等责任的机构、组织。本文所指的是狭义上的概念。如果将评估组织体系等同于评估主体，是对组织体系泛化的表现。因为无论是公共政策评估还是政府绩效评估，都具有行政上的意义，其工作的失误或偏颇理应担负行政责任或受到行政问责。但是，在评估过程中，无论是作为研究设计方面的中介机构，还是作为参与者的大众传媒、公民个人，不管评估结果如何糟糕，都是不需要负行政责任的。从地方政府实践看，在“思明模式”中，思明区机关效能建设领导小组是整个绩效评估工作的领导机构。区机关效能建设办公室负责绩效评估工作具体组织和实施，是绩效评估的办事机构。区效能办下设“基本建设”、“业务实绩”和“公众评议”三个评估小组，具体负责评估工作。领导机构———办事机构———评估小组构成了一个政府内部比较完整的绩效评估组织体系。在“青岛模式”中，成立了由市委主要领导任主任，有关部门负责同志为成员的市目标管理考核委员会，下设办公室，市委督查室、市政府督查室为办事机构。市委督查室下设考核处负责组织实施全市目标管理考核。在“甘肃模式”中，从2004年起，甘肃省政府委托兰州大学对全省14个市(州)政府及39个所属职能部门进行绩效评估，这是我国首例将政府绩效评估委托给第三方评估机构进行评估，从评估活动方案的设计、调查问卷印制、调查表发放和回收、专家选择、调查分析、以及最终评估结果的形成完全由第三方评估机构完成。在“珠海模式”中，将本级人民政府所辖的所有职能部门作为评价对象，评议主体是社会各界人士;在操作上，主要是网上评议和发放问卷两种方式;将评价结果作为考核各部门和单位领导政绩的重要依据。可以看出，“思明模式”和“青岛模式”以具有组织评估权的党委或政府机构为主导，“甘肃模式”和“珠海模式”是以没有组织评估权的第三方机构或公民为主导。随着绩效评估的推广，从地方政府到中央部门、从单一单位到政府整体开始形成绩效评估的燎原之势。当前的政府考核或绩效评估除了上一级政府对下一级政府和部门推行外，还有上一级政府部门对下一级政府和部门进行考核或评估。同时，各地各部门除了维稳、计生、劳动安全等“一票否决”的考核之外，还有每年地方政府的年度重点任务。我们的调研显示，被评估的单位领导对评估的多头状况无不抱怨。面对遍地开花的绩效评估，中央层面开始有所整体思考、统一设计，作出了推行政府绩效管理制度的决策。2008年底，国务院明确由监察部牵头负责这项工作。2010年7月，经中央编委批准，中央纪委监察部增设了绩效管理监察室，负责具体组织协调政府绩效管理工作。2011年3月，经国务院批准，建立了由监察部牵头，中央组织部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部(国家公务员局)、审计署、国家统计局、国务院法制办为成员单位的政府绩效管理工作部际联席会议制度。2011年6月，经报国务院同意，选择北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等8个地区和国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局等6个部门，部署开展了政府绩效管理试点。截至2011年底，全国有23个省(区、市)开展了政府绩效管理工作，取得了较好的实际效果。如，北京、广西等地通过绩效管理提高政府执行力;浙江、福建、安徽等地以绩效管理为抓手优化经济社会发展环境;杭州、南京等地组织群众评议评价政府绩效等。既然中央对于绩效评估的统一评估权开始了顶层设计，那么可以预见，已经在各地各部门普遍实施的政府整体绩效、公共部门绩效、公共项目绩效的评估工作的组织评估权将逐渐调整到监察部门手中。而作为新兴领域的公共政策绩效评估的组织体系构建必然延续监察部的思路进行构建，即在扩大公民参与的同时，组织评估权也将由监察部门执掌。

公共政策绩效评估的技术体系建构

所谓评估的技术体系，主要是指评估模型构造、评估标准设定、指标体系及评分标准设计、评估的技术路径等，其中最为核心的就是评估指标体系。然而，由于指标体系本身不仅包含绩效的某种价值取向与定量描述，而且在逻辑上要能自成体系和自圆其说，因此，指标体系的构建最能体现智力程度和价值。本文仅就评估指标体系的构建进行探讨。作为技术载体的评估指标体系，引导政府行为选择和发展方向。国内外实践部门及学者纷纷就不同角度不同领域提出指标体系。在《政府绩效与结果法案》指导下，美国国家绩效评估委员会建立了较为完善的衡量政府部门和个人工作绩效的评估体系，对于构建公共政策绩效评价体系很有借鉴意义。该体系从不同角度不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等绩效标准。主要包括投入指标(衡量某一项目或服务消耗的资源)、能量指标(度量机构提供服务的能力)、产出指标(衡量为服务人口提供的产品数量或服务单位)、结果指标(衡量项目和服务的结果)、效率和成本效益指标(衡量单位产出或结果的成本)、生产力指标等六大类指标。［9］2001年1月，日本政府政策评价各府省联络会议通过《关于政策评价的标准指针》，对政策评价的对象范畴、实施主体、评价的视角和评价方式作出具体规定。2002年4月实施《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》，提出评价的关注点是必要性、效率性、有效性、公平性及优先性等，要根据评价的目的和评价对象的性质等适当有所选择与侧重、综合统筹。［10］国内学者也逐渐探索建立政府绩效指标。如吴建南从“投入———产出———中期效果———长期结果”4个维度提炼出46个四级农业财政支出绩效指标。中国科学院可持续发展战略研究组制定的《中国可持续发展指标体系》从生存支持系统、发展支持系统、环境支持系统、社会支持系统及智力支持系统五个方面来评价全国及各地的可持续发展状况。倪星从“投入———管理过程———产出及结果”3个维度提炼出65个三级指标，等等。这些理论成果为构建公共政策绩效评估指标体系提供了思路。我们认为，构建公共政策绩效评估指标体系，需要紧紧抓住实现公共性、政府责任和公民满意三大核心问题，即指标体系的形成维度。首先，公共性是检验公共政策绩效评估真实性的试金石。公共政策的本质特征毫无疑问是公共性，公共政策绩效评估的出发点与归宿必然落在公共性问题上。在郑永年看来，多年来尽管我国执政党高层也在主张改革，但实际上很多改革都是官僚阶层主导。官僚本来是执行者，现在则成为了政策制定者。如果考察一下产业、教育、住房、医疗和社会保障等等领域所进行的“改革”，人们不难发现这一点。很多美其名曰为“改革”的政策，都是各个官僚阶层或者既得利益者，为了追求私利而形成的特殊政策，而绝非为了社会整体利益的真正的改革。［11］偏离公共性的公共政策绩效评估，将沦为特殊利益集团的遮羞布。其次，政府责任是实现公共政策绩效评估的最低要求。政府责任限制了政府行为，亦即界定和限制了公共政策绩效的范围。反之，从公共政策绩效中也可归纳出政府责任范畴。政府责任从宏观上说就是保障人民的权利和增进人民的福利。从微观说是根据各级政府现有的日常职责来明确每一项工作中的政府责任，并把责任落实到每一个具体的工作机构和人员。在公共政策绩效评估指标体系构建中，政府责任决定了公共政策绩效评估的基本内容。政府责任、政府行为、公共政策绩效处于系列因果关系链上，一定程度上反映出公共政策绩效水平。因此，公共政策绩效评估指标体系构建必须依托于政府责任，在主观上反映公共政策的科学的价值导向，在客观上能全面体现政府的责任。实践中，每年我国都存在数不胜数的信访案例、触目惊心的腐败案件、不计其数的维稳费用，从机构设置来说，党委、政府、人大等几套班子都有各种各样的信访机构、反腐败机构和维稳机构，但信访量有增无减、腐败继续横行、维稳费用居高不下。为什么?就是没有机构承担这些责任。信访、反腐败和维稳的任务分散在多个机构中，“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的故事不断地在现实中重复上演。公民满意是进行公共政策绩效评估的最终目的。公众对公共政策的满意度是检测公共政策完善与否的关键。因此，把公民满意作为公共政策绩效评估重要的价值取向纳入其指标体系之中，将具有重要的现实意义。不可否认，由于公民满意是一种主观评价，会存在一些偏颇或误差，但不能因此而因噎废食。社会当中已大量充斥“被幸福”、“被代表”、“被增长”等“‘被’时代”的荒谬。“被满意”亦可能出现，但这种伪满意不属于本文的研究范畴。我们认为，为了避免“被满意”，应该将评估组织者、评估对象与满意度调查执行者分离出来，可以由党委政府部门发起组织(提出要求、提供经费和配合工作)，独立的专业评估机构具体执行。公共政策最终落脚点和最终目标和相关者是社会公众，公共政策的最终绩效如何，最有发言权的是作为受众群体的社会公众，只有他们满意，才能真正体现公共政策的合法性。公共政策绩效评估指标体系将过程控制融合进指标中，指标维度主要强化结果导向(公民满意)，理顺评估权责(政府责任)，注重公共政策本质(公共性)。二级指标将从指标维度的目标层转变为领域层。例如公共性可分解为程序合法、公共利益增量增长等。三级指标则可以将二级指标从概念变为具体。正是通过层层分解，使公共政策绩效评估指标体系相对逻辑严谨。

避免公共政策失败的最后保障

改革已经成为当前公共管理的主导话语。在我国社会利益已经高度分化的今天，认为官员可以超越自身利益，自觉维护社会整体利益和国家长远利益的想法是天真的。一方面，公共政策作为公共事务的载体，很容易将官员自身利益包装和隐藏进去，从而借公共之名行官员利益之实。例如二十年来，政府官员以基础设施落后需要进行旧城改造为名，拆迁了绝大多数城市。大风大雨一来，又说是基础设施落后，这不荒谬吗?此种情形严重消解了公共政策本身的特性，透支了公民的信任。另一方面，在社会发展的新形势下，公共政策深层理念的矛盾和冲突不断增多和复杂起来，这给公共政策的科学化提出了严峻的挑战。例如主流舆论天天批判美国文化和普世价值，但几乎我国所有官员都以去欧美考察和进修为荣。天天讲中国特色，但我国所有好大学招聘政策都附加一条:原则上要有欧美教育背景，即使中文系也是如此。能否回应这些现实诉求和严峻挑战，不仅仅是一个实践问题，更是一个重大的理论问题。公共政策绩效评估的系统研究，能够为公共政策的科学化和民主化提供理论上的指导以及直接出谋划策。通过构建公共政策绩效评估体系，轻者可以避免公共政策出现诸如被利益集团绑架，甚至制定出“恶法”等低层次错误。更为乐观的看，以公共政策绩效评估为切入点，成为我国政府改革的方向，实现社会的整体利益和长远利益。［12］