本文作者：邝光裕杨芳作者单位：广州大学

公共政策的“公平”取向

从资源配置的角度来看，学者苗振国和王家斌认为，作为公共政策价值的公平，可以理解为对政策资源配置合理的判断。［8］夏文斌认为，就公共政策的内容而言，即处理政治、经济和社会事务，由此公平就有政治公平、经济公平和伦理公平三种形态;从公共政策的时间走向来看，它通过一定的规则、秩序等实现公平，因此，公共政策的公平可以分为规则公平、程序公平和实质公平。［9］学者王春福认为，公共政策既要关注投入和产出的公平性，同时也要关注对产出分配的公平。［10］此外，还有学者从效率和公平的关系角度来理解公平:效率优先论者强调，政策的选择应该是“效率优先，兼顾公平”。学者江秀平认为，只有先丰富了社会物质财富，才能在此基础上真正地解决分配公平的问题。［11］公平主导论者江涛则坚持从公共政策的本质来看，效率是公共政策的价值起点，而其首选价值目标则是公平。［12］同时，也有相当一部分学者认为，在市场经济条件下，市场机制与公共政策有了明显的分工———市场机制主要解决效率的问题，而政策机制主要解决公平的问题。市场机制具有微观经济职能，它以追求利润为目标。因此，市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。因此，他们认为经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。不可否认，从一定意义上讲，公平理念可能会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但事实上，公平的价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平应该是对立和统一的关系，它们相互关联，相互促进。公共政策公平的价值取向应该是一种建立在不同的环境、不同的背景、不同的现实状况下的“效率基础上的公平”。

公共政策的“公共性”取向

公共政策是公共权力机关用来处理或解决公共问题或达成公共目标的政策。公共政策始终是围绕着“公共性”运行的，“公共性”是公共政策最主要的性质，也是公共政策的逻辑起点。学者哈贝马斯认为，公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是对立的。［13］同时，许多的西方哲学家就“公共性”也给予了不同的解释:第一，公共性是公平与正义的“重叠共识”;第二，公共性的本质是“公共权利”;第三，公共性是公共空间和时间的体现，是差异性的共同在场;第四，公共性是行为者、利益和可进入性的统一。另外，弗雷德里克森在《公共行政精神》一书中提出，“公共行政”之所以称为公共行政而不是“政府行政”，是因为它“应该更广泛的界定、显示所有集体公共行政的形式或方向，应该加强变迁、回应和公民参与的观点来管理公共组织与机关”。［14］我国学者张金马指出，公共性意味着从差异中寻求共同的善，并且公共性还存在于公民的公共权利的具体化中。［15］学者曹淑芹认为，“公共性”是强调公民与公民、公民与政府之间形成横向互动的平等关系，通过政府等公共组织与公民一道来处理公共事务。［16］李图强将“公共性”的外延推及到“型塑完善的富有公共精神的公民既是公民的义务也是公共组织的义务”。［17］综合国内外众多学者的研究，公共政策“公共性”的内涵可归纳为如下几点:首先，公共政策的主体是公共权力机构，其权力是由公众赋予的。其次，公共政策具有明确的公共利益取向，即分配、调节以及实现公共利益。再次，公共政策的客体也是具有公共性的，即解决社会公共问题，它们都是在公共领域的范围之内。最后，公共性还表现为一种公共行为的准则和规范。公共性作为公共政策的本质属性也受到了一些学派的挑战，功利主义公共政策理论认为，判断公共政策德性的依据在于公共政策增进社会福利或者减少痛苦的多少，而不是注重公共政策的公共性。［18］塔洛克和克鲁格在寻租理论表明:在利益冲突过程中进行的公共选择———是政府与个人之间进行的一场政治交易。政府的决策过程成为利益的交换过程，公共政策就是交易中讨价还价的结果。［19］在社会管理日益复杂的今天，公共政策的公共性衰减已成为日益引人关注的问题。公共选择理论的创始人詹姆斯•M．布坎南指出:在公共决策或集体决策中存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。这种否定公共利益的存在，认为个人利益优先于公共利益的决策思想偏离了公共性的价值取向。［20］学者高钏翔指出，当前经常出现“公共性”衰减导致的价值偏离，这样的逻辑断裂必然背离公共政策的本质属性，导致政策失效甚至政府失灵。［21］还有一部分学者将“公共性衰弱”的问题归结为“非公共性危机”。学者苗振国等认为，公共政策的非公共性是公共政策的实然属性，表现为公共政策主体的垄断性和自利性、公共政策问题的主观性、公共政策目标的非公平性等。［22］综上所述，公共政策的非公共性是指在公共政策运行过程中，公共政策主体基于自身利益最大化的考量，对公共政策问题界定偏差，并在制定、执行、评估、终结公共政策时偏离公共性政策目标的统称。一言以蔽之，这意味着公共政策主体伦理价值观的偏差、利益取向的偏颇、权力运用的失当、制定执行的恣意、理念表达的非理性。

公共政策的“幸福”取向

学者梁德淳认为，公共政策研究领域的幸福应该是一种“公共幸福”，即大多数社会公众为了个体或集体的美好愿望，在创造以及享受劳动成果的过程中，基于物质生活和精神生活的美满而产生的一种持久的、深刻的、美好的心理状态和心理体验。［23］公共幸福是为大多数社会公众所享有的，是物质追求和精神追求的统一，是创造和享受的统一，是个人利益和公共利益的统一。学者苗振国和孙萍认为，公共政策领域所研究的“幸福”与“快乐”有着本质的区别:快乐侧重于感官方面的满足，而幸福则侧重于精神方面的满足;快乐只是欲望的暂时满足，而幸福则表现为更为持久的满足;快乐往往体现在较为表层的情绪状态上，而幸福往往体现在较为深层的心理状态。［24］所以，将公共幸福作为公共政策的价值取向绝不是倡导政府和公众去追求一时的安逸和享乐。在公共政策的各种价值取向中，公共幸福是更具有终极意义的人的价值取向。幸福学的研究表明，公共政策的终极目标是“幸福最大化”，而不是“财富最大化”，也不是“社会公平最大化”。换句话说，公平和效率都只是人们实现幸福的手段或方式，而不是人们所追求的最终价值目标。人们提高效率，追求公平，是为了实现幸福的最大化，公平和效率内在地统一于人对幸福的追求。在公共政策的各种价值取向中，幸福的确是更具有终极意义的价值取向。首先，与以人为本相比，关键是要回答以人的哪些方面为本的问题。幸福作为人们对美好生活的一种心理体验，对幸福的向往和追求就成了人类实践的强烈动因和最终目的，成为社会发展的价值取向和社会文明进步的重要推动力。因此，“以人为本”从根本上说就是以公共幸福为本。其次，与效率、公平比较而言，幸福是公平和效率的共同起点。人们对效率和公平的追求是建立在对幸福的追求基础之上的。离开了对幸福的追求，公平和效率既无产生的可能，也无存在的必要。同时，幸福又是公平和效率的共同归属。人们追求公平和效率的最终目的就是为了实现自身幸福的最大化。公平和效率都是阶段性价值目标，只有幸福才是终极性的价值目标。