摘要：农村信用社是中国金融体系的重要组成部分，搞好农村信用社改革对解决三农问题至关重要。在目前农村信用社的改革中，面临着法人治理结构不完善、市场定位目标不准确、历史遗留包袱较严重等诸多问题，问题产生的原因是多方面的，必须针对这些问题及成因，提出相应的对策，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展。

关键词：农村信用社；改革；问题

总理在2007年初的中央金融工作会议上明确提出要：“加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。”农村信用社应抓住新农村建设战略目标的历史机遇，加快改革步伐，实现农村金融资源的优化配置，真正成为支农主力军[1]。当前，农村信用社改革面临诸多问题，影响了改革的效果和正常进程，我们必须处理好这些问题，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展，才能使农村信用社更好的为三农服务。

一、农村信用社改革面临的问题所在

（一）法人治理结构不完善

法人治理结构是产权制度的表现形式，有效的法人治理结构是农村信用社健康运转的基础。目前，农村信用社虽然按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理、增扩了股金，建立了理事会、监事会和社员代表大会制度，已形成了以最高权力机构社员代表大会，决策机构是理事会，执行机构是经营管理队伍，监督机构是监事会的法人治理结构框架。但是，这一法人治理结构仍存在许多不完善之处。

一方面，“三会”制度流于形式。社员代表大会权力被架空，理事会形同虚设，监事会名存实亡。

另一方面，民主管理职能缺位。农村信用社权力高度集中于联社，“三会”流于形式。由于内部利益均衡机制的不完善，缺乏所有者的有效监督和制约，造成经营权凌驾于所有权之上，形成“内部人控制”的局面。“内部人”按自身利益最大化行使经营权，完全没有体现社员利益的民主管理。

（二）市场定位目标不准确

作为合作金融机构，农村信用社应主要为社员服务。作为国家支持和引导农村建设的最主要金融力量，农村信用社应该坚持其服务三农的宗旨。然而，在市场经济条件下，农村信用社在与商业银行的竞争中，逐渐开始片面地追求盈利，追求大客户，形成了多元的经营目标。实际工作中，这些目标经常发生冲突，信用社往往通过各种措施选择追逐赢利性目标，如开展大量的商业性业务、加大对赢利能力强的法人社员贷款来满足对社员贷款总额达到50%以上的政策要求等，因此作为广大经济弱小者的个体农户事实上依然难以获得更多的贷款份额。目标的模糊和冲突，使农村信用社无法对自己进行准确地定位，经营上变得更加混乱和盲目，经营往往偏离办社宗旨。但是，与商业银行相比，农村信用社在资产质量、资金实力、管理水平等方面存在着明显的缺陷，因此，错误的市场定位使农村信用社形成了大量不良资产，不利于其充分发挥优势和保持可持续性竞争力[2]。

（三）历史遗留包袱较严重

尽管国家采取积极措施化解农村信用社历史债务和严格控制不良贷款，历史债务得到一定的化解，但是农村信用社在几十年的发展过程中，由于政策、体制、管理等因素形成的历史债务包袱仍然沉重[3]。一是有些地方政府对农村信用社进行乱检查、乱摊派，党政机关、企事业单位在农村信用社的贷款清收难等都是农村信用社负债累累局面的一个重要原因。二是农村信用社和农业银行脱钩时农业银行遗留给农村信用社的呆账。三是在清理合作基金时，随着合作基金与农村信用社合并，合作基金的历史债务也转移给农村信用社。此外，还有一部分债务是由于农村信用社自身经营不善造成的。

二、问题的原因解析

（一）产权制度的缺陷

农村信用社产权制度的弊端是造成中国农村信用社存在诸多问题和影响中国农村信用社健康运行的最主要和最根本的因素。产权制度的缺陷决定了信用社缺乏从内部完善治理结构的愿望和动力。中国农村信用社产权制度缺陷主要表现在四个方面：

一是产权结构过于分散，产权主体被架空。农业产业的弱质性导致农村信用社社员大多都是经济收入微薄的个体农民，入股金额低、社员人数多和股权分散是农村信用社产权结构的突出特点。这种产权结构决定了社员监督信用社管理的成本十分高昂，收益相对成本而言不具激励作用，导致作为主要所有者的社员缺乏监督、管理信用社的积极性。

二是公积金制度产生的集体产权界定不明晰。随着公积金的逐年提取，历年积累的集体财产占绝大部分，这部分集体财产不能分割，归属不清，在实践中，一般划归各级政府所有，各级政府成了最大的股东。同时，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资不抵债，信用社大部分股东对发生的债务不具清偿能力，因而事实上不负担清偿义务，经营风险的责任无处落实，权责不明晰。

三是股金异化为“准存款”，实则剥夺了社员股权。根据合作制原则规定，社员入股自愿，退股自由，社员没有退股的约束。这种缺乏扩张性的自身缺陷造成了农村信用社为了扩大股本规模，普遍以“保息分红”的承诺吸引社员入股，导致股金异化为“准存款”。

四是股金功能缺失，丧失产权激励约束机制。根据“利益共享、风险共担”的原则，信用社股金的主要功能是弥补亏损，防范经营风险。但目前中国农村信用社的股金由于信用社制度的软约束，从未用于弥补亏损，甚至还可以得到利息收入。而且，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资本金早已为负值，信用社大部分股东对发生的债务不具备清偿能力，因而事实上不负担清偿义务。产权失去激励约束机制，股东无心经营或经营行为扭曲。

（二）行政干预的过度

行政过度、直接的干预信用社的经营和内部治理将严重影响信用社的可持续健康发展，造成一系列的难以克服的问题，而且，容易造成信用社制度软约束和制度变异。经过第二、三阶段的改革，农村信用社在经营业务、人员编制等方面完全走上了传统的国有商业银行的模式，成为农业银行在基层的一个分支机构。地方政府出于地方经济建设的需要干预农村信用社的资金流向，造成了信用社大量的不良资产，束缚了农村信用社的健康发展。同农业银行脱钩后，受县级联社以及后来的省级联社的领导再到当地政府的全权负责，信用社的经营管理、业绩考核和领导任命都跟地方政府有着千丝万缕的关系，是造成治理结构不健全的一个重要因素。

（三）信用机制的缺失

维系农村信贷资金借贷链条上的信用环节薄弱，从而导致农村信用社许多信贷投入缺乏效益和安全的保障[4]。目前，农村信用缺失主要体现在三个方面：一是道德信用缺失，主要指农村借贷主体的农户和中小企业的信用意识欠缺。二是经济信用缺失。目前，中国农村经济信用即财产信用缺失是指，有农业生产风险高、效益低所引致的贷款农户和企业维持贷款信用的经济基础十分薄弱。由于农业经济的弱质性和目前农村中小企业抗风险能力低也是导致了农村信用社信贷规模难以扩张和产生大量的不良资产的一个重要因素。三是农村信用担保缺失。目前，由于农户和农村企业所拥有的未来农作物的收益权、宅基地、耕地、企业存款等不能作为担保手段，同时政策性和商业性的信用担保公司能够提供的担保也十分有限，此外，还有农村贷款担保的实施成本、法制环境等因素造成农村信用担保发展欠缺和滞后，影响了农村信用社信贷规模的扩张和服务三农的主力军作用。

三、深化农村信用社改革的对策

（一）改革产权制度，完善企业治理结构

中国农村信用社在改革与发展过程中出现诸多问题的一个最重要原因就是信用社产权制度的缺陷[5]。由于各种历史和现实原因，中国农村信用社的产权非常复杂，其中涉及到社员、职工、地方政府等多个利益关系，使农村信用社的改革困难重重。因此，产权制度的改革是中国农村信用社改革的重中之重。通过产权制度的改革明确农村信用社由谁投资由谁管理，出了风险由谁承担责任，从而建立符合市场经济要求的现代企业制度。农村信用社改革中既要防止内部人控制，也要防止各级政府行政干预。

（二）迎合国家战略，目标定位服务三农

农村信用社的改革应定位在为三农服务的基础上，要明确农村信用社的合作金融属性和服务于弱势群体、弱势产业的定位，这是顺应目前金融市场激烈竞争、市场细分、培育核心竞争力的发展趋势的必然要求。中国部分地区农村信用社在经营过程中已经偏离了服务三农的宗旨，把服务对象转向城市企业、工商大户等，而农村的大量小额信贷业务却无人过问。结果是农村信用社自身的风险不断增大，同时农村正常的金融需求得不到满足。因此，农村信用社改革必须坚持为三农服务的宗旨[6]。

（三）完善信用体系，营造良好信用环境

对农村信用社进行改革，必须同时改善农村的信用环境。首先，对农民进行教育和引导。政府要加大对信用的宣传，培养农村城市守信的社会氛围。各级政府要在各地农村开展相关金融知识的宣传普及工作，通过报纸、电视台等及时公布诚信信息，帮助农民培育信用意识，维护自身信用记录，提高自身金融素质，享受更便利的金融服务。其次，要大力开展创建信用乡镇、信用村、信用户等活动，建立守信激励机制和失信惩罚机制，树立良好的信用意识，奠定良好的农村信用基础。再次，建立健全农村企业和农户的资信体系。政府要为农村金融和农村信用社提供信息服务基础。由政府牵头加强农村各相关部门的协作，建立农村企业和农户信用信息库，实现农村资信资源的共享；完善农村信用的征集、评估、与服务体系，加大监督作用。

参考文献：

[1]成思危.改革与发展:推进中国的农村金融[M].北京:经济科学出版社，2005.

[2]徐联初.中国金融前沿问题研究[M].北京:中国金融出版社，2005.

[3]陈耀芳，等.农村合作银行发展模式研究[M].北京:经济科学出版社，2005.

[4]杜金向.发展小型信用担保组织是解决农户贷款难的有效途径[J].农村经济,2006,(1).

[5]庞贞燕,王桓.适应性:农村信用社改革问题的再认识[J].金融研究,2006,(5).

[6]姚义勇.农村信用社改革现状评析与对策建议[J].当代经济,2006,(05S).