一、为什么说农业推广服务具有公共物品属性

农业推广服务是否具有公共物品属性可以从一般科学技术的经济学性质、农业的产业特征、农业技术的创新与交易过程中的特殊经济学性质等几方面来理解。需要指出的是,农业推广服务具有公共物品属性并不是说农业推广服务就是公共物品,这两者是有概念上差别的。

(一)一般科学知识与技术的经济学性质

经济学通常将人类的各种活动看作是在一定约束条件下追求目标函数最大化的行为,由此也决定了在不同的目标驱动下人们有不同的行为模式。现代科学技术的实践是人类重要的认识世界与改造世界活动之一,对其作出更有效的经济学分析有助于我们进一步认识科学与技术的本质属性。实际上,人们已经注意到科学与技术活动目标上所存在的差别。科学是一种旨在拓展知识前沿的活动,而技术活动的目标则是试图通过寻找新的信息而获得其中的租金。这种在制度规范上的差异,被认为是科学与技术活动为了完成各自的目标而由人们发展起来的。科学活动的目标是增加我们对这个世界的认识,使人类的知识存量尽快地增长,所强调的是信息的完全披露与知识的公有性。技术活动的目标是尽可能从寻找新的信息中获得租金,所强调的是知识的私有性,以弥补其生产成本并获得利润,因而可能有更强大的生产新知识的动机。而科学与技术活动的产品,即新技术、新工艺、新知识、新信息等,则属于知识结构中易于传播的一类,根据其消费上所具有的不同程度的非竞争性和排他性,或要求政府/公共部门直接从事投资科学技术活动;或者创立私有的产权;或者对从事科学与技术活动的私人部门予以补贴。一般认为,政府或公共部门(非盈利性机构)的研究活动属于科学领域,对成果取公开披露的方法;而盈利性组织的研究活动主要属于技术领域,强调技术的保密性与专利性但不能被绝对化。这样,在技术商品化的背景下,根据商品的生产与消费属性、非竞争性和排他程度的大小以及产权界定的难易程度,科学与技术有的属于公共物品范畴,有的则属于私人物品范畴,有的则同时具备公共物品与私人物品属性,称之为混合物品。

(二)农业推广服务公共物品属性的外在基础农业推广服务通常是通过其需求主体———农民或农业生产经营者而应用于农业生产的实践中,以促进农业增长、农民增收和农村发展。因此,农业的产业特征在很大程度上决定了农业推广服务是否具有公共物品的属性。首先,农业是自然再生产与经济再生产相交织的过程。在这里,经济再生产以自然再生产为基础,受自然再生产的客观过程和生态环境的制约。因此,人们在征服自然与改造自然、推动农业发展的过程中长期积累起的农业方面的知识与技能等是一种社会财富,被全社会所共同享用。其次,从农业生产与经营过程看,农业生产单位具有高度的相似性,每一个生产者对科技的投资无法从其他受益者中得到补偿,消费也无法做到排他性,科技投资供需调节的市场失灵,市场无法使其投资达到经济最佳水平,因此在很大程度上需要由政府增加农业科技投资和提供农业推广服务。第三,从农产品的特点来看,大多数农产品具有低需求弹性的特点,技术进步带来的产量增长往往导致更大幅度的农产品价格下降。若价格下降程度超过单位农产品生产成本的减少,生产者收入反而降低,而此时的受益者仅仅是消费者。这就要求农业科技投资的一部分必须通过政府转移支付政策如税收政策来得到补偿(从消费者的税收中返回一部分到农业科技事业),而私人企业无法承担这一任务。

(三)农业推广服务公共物品属性的内在基础技术创新是一个将知识、技能和物质转化为技术使用者满意的产品或服务的过程。农业技术创新过程的特殊性、农业技术推广与扩散过程的特殊性,也使得农业技术以及与之相关联的知识与信息具有公共物品属性。

第一,农业科学研究生产函数的随机性质。研究本质上具有风险和不确定性的特点,研究生产函数的这种随机性质,在基础研究方面表现特别明显,这就导致市场调节使资源达到最优配置这一过程并不总是能实现。

第二,技术创新过程受不确定性影响,其效益具有社会性。一方面,农业生产受自然条件影响较大,不确定性因素增加,农业技术创新的高风险除了包括工业技术创新具有的技术风险、市场风险外,还有较大的自然风险。另一方面,农业技术创新不仅产生可观经济效益,还会带来较好的社会效益与生态效益。从经济效益看,据国内外有关研究,科技储备量每增加1个百分点,粮食生产可增加0.4—0.5个百分点。从社会效益看,在解决不断增加的人口吃饭问题的情况下,可为人类提供丰富、营养、安全、可口、优质的食物和高品质的工业原料,进一步促进人类文明的进步;从生态效益看,农业技术尤其是农业生物技术的创新为解决资源、环境保护与人类社会发展的矛盾提供了有力的武器。

第三,农业技术推广与扩散过程具有外溢性。这种所谓的外溢性主要是由于农业技术扩散与推广过程存在的示范与模仿效应、联系效应(后向联系与前向联系)以及人力资本流动所造成的。此外农业生产对气候、气温、降雨量、湿度、无霜期、土壤类型及病虫害等自然环境和气候条件的变化比较敏感,农业技术推广受地域环境影响;我国目前的农业生产是以家庭为基本生产单位的小规模经营为主,技术转移推广受农户经营规模制约;农民文化科技素质普遍较低,对现代农业技术缺乏了解,从使用传统技术转向新技术需要付出较大的调整成本,农户对可替代的农业新技术反应迟钝,增加了农业推广的成本。这些因素造成农业推广服务的供给在很大程度上必须由政府部门承担。

(四)农业技术交易过程具有一定的特殊性

技术交易与瞬时完成的现货交易差别极大,它是一种面向未来的承诺交易,其完成通常需要延续一定的时间,而承诺是通过合约来体现和约束的,所以,合约是技术交易的核心。与其他商品交易合约相比较,技术合约的根本特征是它的不完全性。这种不完全性的内在根源在于信息的非对称性、不完全性、技术产权界定的复杂性和人的有限理性等。技术合约的不完全性极大地限制了通过市场制度供给技术产品与技术服务的效率,价格的调节不能使技术市场出清。所以,必须从技术交易的内在规律和特点出发,选择交易成本最低的制度安排方式如企业制度、政府制度等,以弥补私人部门在不确定和复杂环境中理性的不足。因此,农业技术交易过程中所存在的特殊性,反映了多数农业技术供给市场化安排存在一定的难度与非现实性。从而也从另一个侧面说明农业技术以及相应知识、信息与技术产品具公共物品的属性。最后必须指出的是,对农业推广服务的公共物品属性考察,并不排斥还有部分的农业推广服务具有私人物品的属性。

二、农业推广服务的经济学分类

根据科学与技术的经济学性质以及农业推广服务所涉及的内容与范围,在市场经济的条件下,根据生产与消费的属性,农业推广服务可分为公共物品、准公共物品、私人物品和混合物品四种类型。

(一)公共物品的农业推广服务公共物品的非竞争性和非排他性给产权的界定带来了一定难度,形成了产权的残缺,产权界定的困难导致了外部性和消费行为上的“搭便车”现象。因此一般认为,农业推广服务主要应该由政府或公共部门提供。但根据公共部门经济学原理,只要农业推广服务的供给成本可以基本确定,就存在可以通过各种途径降低成本的可能性,这种可能性就可以转化为市场机制一样的激励机制,从而也为私人部门进入农业推广服务供给领域创造条件。

因此,作为公共物品的农业推广服务的供给存在两种情况:一方面,当作为公共物品的农业推广服务由政府或公共部门供给时,其实现最优供给的市场一般均衡条件是政府或公共部门所提供的农业推广服务数量在边际产量上的边际成本要等于每一个享受农业推广服务的个人愿意为这一边际农业推广服务支付的税金的总和,否则就不是最优。考虑个人在享受农业推广服务的偏好显示因素,以及价格作为内生变量取决于个人的边际支付欲望,在公共物品政府供给的体制下,无论个人付费与否,他所得到的农业推广服务在数量上总是相同的,因而他就可以掩盖自己的真正偏好,从而坐享由其他纳税人的支付所促成的供给,这就会出现“搭便车”。当每个人都低估其真正边际支付愿望的动机时(实际情况也往往如此),政府农业推广服务供给的均衡水平将会低于最优水平,这就造成农业推广服务的有效供给不足;而当要求每个消费者表达他的偏好,且满足这些偏好的代价与他们所表达的支付愿望无关时,又会诱发夸大支付愿望的现象,结果导致政府农业推广服务的过度供给,造成资源的浪费。

另一方面,作为公共物品的农业推广服务,在与服务的消费者能够达成某种农业推广服务供给价格(消费者购买支出部分)上的某种妥协,同时又能获得政府一定量补贴情况下,私人部门也能参与农业推广服务的生产与经营活动。私人部门参与农业推广服务生产供给时,有效的资源配置水平要求其行为的边际成本与其所产生的所有边际收益相等,但由于公共物品在消费上的非竞争性和非排他性,以及由此而产生的生产与消费过程中的外部性,使得私人部门提供农业推广服务可能是一种“斗鸡博弈”,也可能是一种“智猪博弈”,无论那种情况,农业推广服务由私人部门供给的纳什均衡均小于帕累托最优供给。但在“智猪博弈”中由私人部门提供公共农业推广服务,政府则给予一定数量的补贴可以使其达到帕累托最优。因此从理论上讲,将比政府自己直接提供公共物品更可取。因此,在理论上获得帕累托最优的途径是引进纠正策略,即将其在实施行为时所产生的外部性内部化。一种制度安排是政府对作为外部经济形成者的私人部门提供补贴,在达到最优供给的均衡状况下,其补贴的量应等于边际收益量。另一种制度安排是在外部经济形成者与被影响者(受益者)之间的讨价还价。这种情况特别发生在承担农业推广服务供给成本的不同私人部门在收入水平不一致,以及由此而引起所获得的农业推广服务数量也不一致时。收入水平高的私人部门,如大型农场,既能够从所提供的农业推广服务中获得更多收益,所产生的收益外溢相对较少,能够在更大的程度上实现帕累托最优,同时与外溢收益受益者(如小型农户)之间在分担农业推广服务成本时的谈判也较容易。

(二)准公共物品的农业推广服务准公共物品的最优供给不但要求正确的产出水平也同样要求正确的使用者数量。而满足最优的公共物品使用者数量的条件是人均承担的公共产品供给成本应恰好等于边际拥挤成本。因此,存在着依靠市场机制来优化提供准公共物品的潜在可能性。某一个农业经营组织,例如农村合作经济组织或当前比较流行的“公司+农户”经济联合体,可以看作是一个“俱乐部”,在一定条件下,某些农业推广服务的供给可以做到只局限在经济组织或经济联合体内部(实施一定的排他产权行为是可能的,且实施的成本不高)。即这样的产品或服务仅仅局限在其全体成员消费,且每个成员必须遵守俱乐部规则,加入俱乐部要具有某种资格。

同时,由于农业上推广使用某项技术可能会迅速提高某类农产品的产量,由于大多数农产品的需求弹性较小,在一定的规模水平下,每增加一个该项农业推广服务的消费者,虽然不会增加其他人的生产可变成本,但却从整体上增加向市场所提供的农产品数量,当农产品供过于求时,将增加该类农产品进入市场的风险成本,并最终导致其他人的实际收益水平的下降。这说明,在俱乐部成员界区内,单个成员对作为俱乐部产品和农业推广服务的消费达到一定程度时会影响或减少其他成员的消费收益。因此,如果农业推广服务的供给成本是不变的,人们可以依靠竞争的市场机制以最优的规模以及最优数量的使用者来提供农业推广服务,从而使农业推广服务的使用者能获得最优收益水平。

(三)私人物品的农业推广服务虽然,从总体上来说,农业推广服务具有公共物品的属性,但随着农业技术的进步以及与之相配套的专利制度与知识产权保护等法规的实施,并不排除还有部分农业推广服务由于具有产权的可界定性和消费上的可排他性而被列入私人物品的范畴。私人物品在生产与消费上的高度的排他性和竞争性使得私人物品的供给与消费完全可依市场机制来实现资源的优化配置。私人部门因此可以成为提供这类农业推广服务的市场主体。例如作为农业高技术产品的杂交水稻与杂交玉米种子以及相应技术推广服务的供给都可以由私人部门来进行。理论上,这样的私人部门包括民营企业或个体经营者、实行股份制改造后的国有企业以及转制后的科技机构等。其最优供给点就是达到供给与需求的一般均衡点。

(四)混合物品的农业推广服务混合品是既具有公共物品性质又具有私人物品性质的产品。它们既是个人投资(人力资本投资)的对象,又具有溢出效应,从而既要有个人付费,又需要社会支付部分成本来保证这类物品的有效供给,这类农业推广服务主要由教育机构与研究单位等非盈利的社会公益类机构来承担。农业推广服务内涵中的推广教育与人力资源培训等提供属于混合产品属性。构建其最优供给的基本条件:一是政府的必要投入(如基本教育设施、师资以及培训等),但同时,被服务对象(即受教育与培训者)也必须支付一定的费用,因为这是对个人将来受益的人力资源投资,作为投资的回报,需要支付一定的费用,否则就会造成供给不足。

三、几点启示

第一,政府或公共部门要形成一种机制:一是要根据不同经济发展阶段的农业技术水平,恰当地评估农业生产与经营者对农业推广服务的真实需求和偏好程度与水平,以需求为导向,作出合理的推广服务供给安排,特别是投资安排;二是要充分考虑政府或公共部门在农业推广服务供给时消费上的非竞争性和非排他性等属性,建立政府的收入支付转移与价格补贴制度,确立政府在农业推广服务供给上的主导地位。

第二,在一般情况下,像大型农场或者农业企业这样的私人部门,比小型农户如生存状态农户更愿意购买有偿农业推广服务(包括技术培训)。

第三,政府应当鼓励有一定经济规模与实力的私人部门在推进企业内部技术创新的同时,向农村社会提供农业推广服务,对其中所产生的收益外溢,可通过三种途径解决,一是通过政府补贴(如由政府资助的公共研究部门向私人部门优惠转让科技成果)等形式得到补偿;二是私人部门通过市场谈判与讨价还价等形式与农户达成农业推广服务供给的成本补偿协议;三是私人部门通过产业链延伸等方式将小型农户吸纳进入一体化的农业企业内,达成包括生产技术指导、产品销售等内容在内的契约,使农业推广服务供给过程中的收益外溢内在化。

第四,私人部门供给具有纯公共物品性质的农业推广服务,其基本前提之一是政府要有一定量的补贴,这实际上也是政府投资公共农业推广服务的一个方面,只不过这是一种更为间接的方式。因此,无论从理论还是实践的角度看,政府公共部门都应当是农业推广服务供给的主体。