一、我国农业政策性金融机构的产生及其功能定位

中国虽然是一个农业大国，但长期以来所采取的社会经济发展战略，使得农业部门长期处于“政策性”的边缘。在农村金融体系发展的五十多年中，如何正确处理政策性金融与商业性金融关系，一直困扰着农村金融体系的构建者和改革者。国务院1994年4月l9日的《关于组建中国农业发展银行的通知》，开篇就明确了国务院组建农业发展银行的动因，“为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的健康发展”。为响应国家政策，中国农业发展银行于1994年11月18日正式成立。它实现了我国农业政策性资金和商业性资金的分离、农业政策金融性业务和商业性金融业务的分离及我国国有专业银行向国有商业银行的转变，标志着我国专门的农业政策性金融机构的诞生。作为唯一的国有农业政策性银行，中国农业发展银行有其明确的任务、经营目标、独特的职能与作用。根据《中国农业发展银行章程》，中国农业发展银行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。农业发展银行的业务范围是：办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮、棉、一油、肉等农副产品的收购贷款和棉麻系统棉花初加：企业的贷款；办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并拨付。发行金融债券；办理业务范围内开户企事业单位的存款；办理开户企事业单位的结算；境外筹资；办理经国务院和中国人民银行批准的其他业务。中国农业发展银行秉持的经营目标，是办好农村政策性银行，大力支持农村经济发展。

因而与一般商业性金融相比，农业发展银行在机构定位上具有以下三大职能：一是扶持性职能。扶持性职能是农业发展银行区别于一般商业银行的最显著的职能。农业是弱质产业，但它所提供的产品关系国计民生，关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要国家特别加以扶持和保护。二是具有倡导性职能。倡导性职能又称诱导性职能，是指农业政策性金融通过直接或间接的资金投放，吸引民间资金包括金融机构和个人资金从事符合国家农业政策意图的贷款和投资，以推动更多资金投入于农业领域。三是具有调控性职能。与其他产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，难以成为吸引投资的产业。因此，政府必须要进行干预和调控，以确保农业与其他国民经济各产业均衡发展。中国农业发展银行自组建以来，认真贯彻落实党中央、国务院制定的路线方针政策，坚持以收购资金封闭管理为中心，逐步建立起了农业政策性银行的组织体系、制度体系，进一步完善了管理体制与经营机制，较好地履行了国务院赋予的收购资金封闭管理职责，基本发挥了国家农业政策银行作用，特别是在保障粮棉油收购资金供应、支持粮棉地区农业经济发展方面，起到了不可替代的作用。

二、我国农业政策性金融机构运行中面临的困境

作为唯一一家国有农业政策性银行，中国农业发展银行的业务大体分为三个阶段：第一阶段即1994～1998年，主要是全面经营农业政策性业务，包括开发行业务；第二阶段即1998～2004年，专门负责粮食收购资金的封闭运行；第三阶段即2004年至今，国务院对中国农业发展银行职能调整做出部署，要求其在深化改革和坚持做好粮棉油储备贷款的供应和封闭运行管理的基础上，根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围。目前，中国农业发展银行在为农业和农村经济发展提供金融支持、在促进农业和农村经济发展方面取得一定成效的同时，也在运行方面遭遇到一些困难。

第一，资金来源渠道狭窄。从世界各国的情况看，农业政策性金融机构资金来源的显著特征是成本费低、量大集中、相对稳定和可用期长。中国农业发展银行作为国家政策性银行，是以国家信用为基础的，按照国务院规定的业务范围筹集可靠的资金来源，成为一个独立的筹资主体，履行其作为筹资主体应承担的责任，应当说具有比商业银行更为有利的条件。目前，国务院规定农业发展银行的资金来源渠道，主要有资本金、业务范围内开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、向中央银行申请再贷款、境外筹资等。这一方面加大了中央银行投放基础货币的压力，另一方面提高了农业发展银行的资金运营成本，制约了其发挥政策性金融作用的空间，从长期看，不利于农业发展银行的生存和发展。

第二，经营机制和管理体制不完善。中国农业发展银行组建以来，尽管下了很大力气建立经营机制和管理体制，并力求使之不断完善，但还存在一些问题：一是经营制度和管理办法是在承袭中国农业银行的基本框架后形成的，不能够较好地适应农业发展银行的运作规律；二是业务增长目前属于数量规模型，数量、范围、规模等不断扩大，质量、效益虽有提高，但还没有实现增长方式的根本转变；三是农业发展银行在收入分配、内部管理等方面还带有一定的行政色彩，经营管理缺乏效率，与现代银行的要求有比较大的差距；四是农业发展银行机构“大一统”和“倒三角”的设置，并且一概以行政区域设立分支行或者业务组的局面，影响了机构整体效率的发挥。

第三，贷款风险防范措施受到局限。中国农业发展银行虽然是政策性银行，但它也是银行，其业务主DIAOCHAYANJIUJ调查研究要是信贷资金。然而比较起同类的商业银行，农业发展银行的贷款却具有其特殊性。首先是贷款对象的特殊性，在客户选择方面受到制约。这就在某种程度上决定了它不能完全以借款人的贷款偿还能力为标准对贷款进行分类。其次是贷款的用途特殊性。贷款需要严格地按照国家粮棉购销和储备政策，用于粮棉收购和储备。由于粮棉物资质量的物理指标有着严格的界定，超期储存和成化变质的粮棉将直接影响贷款的质量，这就决定其不能以贷款期限为标准对贷款质量进行分类。因而使银行贷款风险防范措施受到限制。上述问题如果不能有效解决，势必制约国有农业政策性银行的可持续发展，不利于其作用的充分发挥。

三、我国农业政策性银行改革的政策定位和经营原则

根据国际经验和理论的研究，在当代各国经济金融体制中，只有同时存在政策性金融与商业性金融，金融体系才是协调与均衡的，才是稳定和有效的。否则，因为市场失灵，金融体系将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。因此，应逐步建立起一个功能完备的政策性金融体系。一个功能完备的政策性金融体系应当包括四个部分，即开发性金融、支持性政策金融、补偿性政策金融和福利性政策金融。开发性金融，应当主要用于与农村社会经济可持续发展密切相关的新农村建设的基础设施建设，如环境保护和发展、农业科技进步、技术创新与推广等方面；支持性政策金融，就是通过政策性金融机构的业务活动，充分反映出政府期望促进发展经济体系中的特定组成部分政策意图；补偿性政策金融，通过政策性金融机构的业务活动，来弥补某些弱势或幼稚产业的不足，并对特定弱势群体进行利益补偿。从目前来看，补偿性金融应当集中用于粮棉等国家战略储备性金融支持。所谓福利性政策金融，是指为实现共同富裕奠定基础，为特定群体如贫困人口脱贫致富提供资金支持，为资金互助组织提供担保，以及为农村大学生提供教育投资贷款等。这四个方面的金融政策措施，比较全面地覆盖了农村经济社会发展的各阶段各方面，对农业经济社会发展起到全面推动作用。在构建功能完备的政策性金融体系的同时，我国农村政策性银行应该总结吸取十几年经营发展中的经验教训，进一步加强经营管理改革，遵循“政府信用、市场运作、国家目标”这一经营原则，防止“市场失灵”和“政府失灵”。为此，应当从以下几个方面着手

第一，完善法律，重建“政府信用”。治理市场失灵主要靠“政府信用”，而“政府信用”需要通过法律支持体系来构建。政策性银行在产权上大多属于国家。任何一家政策性银行都要体现政府的产业政策。为了约束政府的短期行为对农业发展银行经营活动的干扰，为了使农业发展银行在经营发展中受到法律的有力制约与监督，避免农业发展银行的经营范围和管理体制的随意性管理；为了使农业发展银行在经营中得到法律的支持和保护，如相关财政税收政策支持和优惠在执行中维持严肃性，在贷款资产保全、维护合法权益等方面得到有效保障；同时避免由于农业发展银行的职责和功能易变性而引发部分相关经济主体的机会主义行为，将政策性信贷资金视为国家财政资金，防止损坏国家政策性银行功能的发挥、破坏社会信用体系行为，必须建立与政策性银行设立、发展、经营管理等有关的法律体系和监管制度。国家对农业发展银行的监管应该明显区别于国家对商业银行的监管，监管的重心在于国家农业产业政策的贯彻落实、信贷资金的安全、最高利率水平的控制、政策性贷款规模执行等，以期重建政府信用。

第二，坚持市场运作，避免与商业性金融机构过度竞争。政策性银行也要按市场规律运作，因为防范“政府失灵”的有效措施是坚持市场运作。市场运作是指“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。不实行独立核算，农业发展银行在经营中难免出现部门利益至上，出现道德风险；不实行自主、保本经营，企业化管理，就无法防范风险，最后失信于社会。政策性银行之所以不与商业性金融竞争，因为其毕竟有着政策和资金方面的优势，同时政策性金融的本来职能就是弥补市场的不足。当然，在实际操作上，因为市场不足和市场失败领域是个动态的过程，某一特定领域由资金短缺到充分供给需要有一个过程，也因为金融业务自身具有一定的延续性，从放出贷款到收回贷款需要一个时间过程。另外，一些带有政府税收优惠、贴息的金融业务在金融系统一视同仁、招标实施，这同样会带来竞争问题。因此，应当不排除政策性金融机构与商业性金融机构存在适度的交叉。如果因交叉过度引发激烈竞争，应通过政府进行控制和调整。要解决农业发展银行的定位，首先应确定市场与政府的边界，即哪些业务真正属于公共商品或准公共商品范畴，进而比较政府和民间的供应成本，在此基础上再来规划农业发展银行的职能。目前达成共识的观点主要是：按市场机制原则形成农业政策性银行可持续发展机制。在国家政策支持下，要解决好以下基本问题：一是健全资本金的补充机制，即要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。二是建立稳定的低成本的资金来源机制。要根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负责结构，降低资金成本。三是按照政策定位拓宽业务范围。目前，农业发展银行在继续做好粮棉油收购贷款业务为主体，支持龙头企业、农副产品加工和转化的同时，在政策支持下开展开发性和支持性金融等中长期贷款业务、发展中间业务为补充的两翼格局。四是完善农业政策性银行的金融监管制度。取消农业政策性银行上缴存款准备金的做法，或取消政策性业务部分存款准备金；制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系和办法，根据农业发展银行业务效益差、风险大、资产质量一般较差的特点，提高风险拨备税前计提比例；坚持保本微利的经营方针，防范农业发展银行商业化和财政化两个倾向。五是创立良好的外部环境。目前我国农业发展银行的运营依据，是建行初期所制定的《中国农业发展银行章程》。随着经济的发展和农村金融体制的改革，其中一些规定开始显得滞后和偏离。所以，当务之急是制定顺应时代的农业政策性的金融法律，用法律的手段对农业发展银行进行监督。此外，农业政策环境有待进一步优化。在发达国家存在着大量的农业补贴，但这并不是由它们的农业政策性金融机构来办理或者负责，而是由政府直接办理，所以这些机构就不必办这种几乎纯粹性的政策性业务，也就避免了产生完全亏损，因而有利于农业政策性金融机构的可持续发展。当然，我国农村金融要做到为农村社会经济提供更好的服务，除了要发挥包括政策性银行在内的农村正规金融机构的作用，还要逐步发挥非正规金融体系(亦称“草根金融”)的积极性，使之成为正规金融体系的重要补充。