本文作者：张英华王丹丹作者单位：天津财经大学商学院

存在的主要问题

（一）政策法规强制下的考评标准缺失

我国从1998年开始实施《节约能源法》，而后相继出台了《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等一系列针对制造产业节能减排的法律法规。1999年～2002年间制造业的碳排放量确实得到了一定的控制且增长较为缓慢，但自2003年后增长态势明显且增长幅度较大。究其原因，主要是我国的政策法律以及规划规定在执行层面缺乏明细具体的做法及行动指导，可操作性方案的缺失影响了现有的政策法规的效果。我国虽下达了制造业节能减排的硬性指标，但并未形成可量化的低碳考核和低碳指标评估体系，使节能降耗指标无法真正落到实处；缺乏专业机构及专业人员对能源统计、节能减排目标的综合性考评。为激励制造业自愿实行有利于低碳经济发展的行为，现有的很多政策措施虽然也涉及到税收优惠、补贴等奖励手段，但却没有明确具体的奖励方式与程序。此外，低碳考核结果未及时反馈，不利于行业内部的信息披露及行业之间低碳绩效的竞争。

（二）缺乏细化和系统的产业化指导

我国制造业各子行业间由于在装备技术水平、能源消费结构、原料使用等方面的不同，创造一单位产值，碳排量相差悬殊，但由于我国尚未形成针对不同制造业各子行业的碳排放细化措施，对高碳排放的行业缺乏重点控制和约束。另外，我国制造业使用的能源结构单一，大多是以煤炭、电力和化工原料为主，这些能源碳排放强度相对较高，而能源系统的其他节能潜力、资源和余能回收利用等未被挖掘；同时，由于制造业的产能和设备落后，缺乏系统和规范的低碳产业化指导，能源效率尚未在整个制造业中形成。

（三）低碳技术合作及创新能力不足

目前，我国制造业的低碳技术主要应用在制造加工、制造转化、污染排放控制与废弃物处理3个主要领域，已建设了一大批示范工程，个别技术甚至已领先于国际水平。但要进一步挖掘技术减排的潜力，除了技术本身能源使用效率的进一步提高和减排成本的降低外，在很大程度上依赖于低碳技术的推广与创新应用程度。我国制造业不同行业之间技术交流及合作较少，低碳技术在行业之间存在信息缺口，缺乏外化途径。同时，由于制造业各子行业对减排技术的认知、识别、选择存在一定的局限性，对低碳技术的引入及创新应用能力不足，造成了其减排潜力和减排效果的不确定性。

对策建议

（一）制度建设层面

1.健全制造业低碳发展能力保障。成立专门的制造业节能减排工作小组，健全制造业低碳发展的工作机构，针对制造业的节能减排工作进行规划、部署，对重点制造业进行能源统计、对制造业节能目标进行综合性考核评价等具体工作。加大低碳能力建设、节能减排评估人才培训力度，为确保高耗能行业节能效果，增强节能收益，降低节能项目实施风险等提供专业人才保障。

2.建立制造业低碳监管制度。为形成严格的制造业低碳监测监管机制,政府可以设立专门的管理部门,该部门不仅负责对制造业高碳行业的碳排放量进行数据统计,而且应根据相关碳减排标准,监督其整改过程并实时对整改情况跟踪监测。此外,还可以由社会各界人士在市、区设立制造业中小企业节能减排义务监督员,协助政府对企业节能减排进行监督。企业对自身的减排工作应主动向政府进行定期、真实地汇报。

3.建立综合性考核评价体系。首先，分行业建立低碳考核评价体系。制造业作为高碳排放业的一部分，其内部划分的多种行业又具有各自的排放特征，可以针对制造业中A类、B类、C类行业的具体情况，设定不同的减排目标，并对其中重点耗能行业即A类行业及企业实施硬性的低碳考核和进行严格的低碳指标评估。要根据制造业各子行业不同的性质和规模，结合以上的碳排放量化指标制定完善低碳考核评价体系，科学准确地对制造业进行低碳考核与评价。其次，建立综合的低碳考核评价体系，不仅仅是从低碳方面对其进行考核，而是对其经济指标与低碳指标进行双向考核，指导制造业整体达到经济绩效与低碳绩效的平衡发展。

4.完善制造业低碳奖惩措施。根据《单位GDP能耗考核体系实施方案》，对评价考核结果为超额完成和完成等级的行业，由相关部门予以通报表扬，并进行表彰奖励。对评价考核结果为未完成等级的行业，予以通报批评，一律不得参加年度评奖、授予荣誉称号，不给予国家免检等扶优措施。可以通过对碳排放超标的产品征税而使行业的外部成本内部化，可以借用英国的碳基金经验，将碳税用于投资方面，以促进低碳技术的研究和开发。而对于考核结果为未完成等级的行业，应在评价考核结果公告后一个月内提出整改措施并向相关部门汇报。

5.实现低碳绩效反馈常态化。在对制造业各子行业进行碳排放统计的基础上，结合以上碳排放量化指标和低碳考核评价体系，对行业的低碳绩效进行定期反馈。不仅仅是将低碳考核的结果反馈给接受考核的行业，更是反馈给制造业中的其他行业以及消费者，让同行业内的各子行业间形成竞争趋势，让消费者了解其低碳发展情况，在竞争和监督的双重作用下促使各子行业进行节能减排。

（二）产业发展层面

1.制定制造业低碳发展战略。依据“十二五”规划应对气候变化的指导思想、目标任务及保障措施，对制造业整体的低碳发展进行战略部署，从制造业作为碳排放的重点治理的工作需求出发，结合国家发展规划、能源规划、循环经济规划和节能减排规划等，加快制定制造业低碳发展方案和行动路线图，形成具有系统性及可操作的制造业低碳发展的总体思路与实施方案，从整体上把握和推行制造业的低碳发展。

2.调整和优化制造业的能源结构。加快制造业的能源消费结构从以传统煤炭为主向石油和天然气转变，从以传统化石能源为主向清洁和可再生能源转变，通过对制造业能源结构的调整，促使其向低碳能源方向发展。

3.促进制造业低碳转型升级。借鉴发达国家的经验，结合制造业的具体情况，大力发展循环模式的可再生能源建设。同时，积极发展对经济社会有突破性重大带动作用的高技术的制造行业，超前部署新能源、新材料、先进制造、节能环保等战略性新兴行业的发展，加大新产品开发力度，全面提升产品质量，培植符合产业成长规律和成长空间的新型环保产品。

（三）技术提升层面

1.构建低碳技术交流平台。安排资金，建立公共技术服务平台，分行业在国际、国内选择具有代表性制造业节能减排技术，组织专家队伍，选定部分典型企业予以推广实施。另外，应当将相关的高碳制造行业加以分类，把具有相同业务内容的行业联合起来，构筑行业联盟信息资源管理平台以弥补信息缺口、提供信息交流，实现低碳信息资源的共享，有效应对国际低碳政策的影响，同时，促进低碳技术、低碳产品的协同研发，降低低碳发展的成本和风险。

2.建立低碳技术创新体系。应培养和引进具有创新能力和核心技术的人才，进行专门的低碳技术研发并鼓励其与相关科研机构进行合作，加大低碳技术成果转化。同时，抓住最有潜力的制造行业，选择最具优势和基础的关键性低碳技术，着力突破一批具有产业共性的核心技术的原始创新，以形成战略性新兴产业集群。

3.加大CDM项目引入。结合制造业的特点，给予CDM项目更多更长远的税收优惠政策，使制造业参与到CDM项目中来，从发达国家获得资金和技术，吸引更多发达国家CDM项目的帮扶。